Υπόθεση T-219/13
Pietro Ferracci
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις – Δημοτικός φόρος ακίνητης περιουσίας – Απαλλαγή χορηγούμενη σε μη εμπορικές οντότητες που ασκούν δραστηριότητες ειδικού χαρακτήρα – Ενιαίος νόμος για τη φορολογία εισοδήματος – Απαλλαγή από τον ενιαίο δημοτικό φόρο – Απόφαση με την οποία εν μέρει διαπιστώνεται ότι δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση και εν μέρει κηρύσσεται η ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά – Προσφυγή ακυρώσεως – Κανονιστική πράξη μη επαγόμενη εκτελεστικά μέτρα – Άμεσος επηρεασμός – Παραδεκτό – Απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως – Άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο τμήμα)
της 15ης Σεπτεμβρίου 2016
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Άμεσος επηρεασμός – Απόφαση της Επιτροπής περατώνουσα σχετική με ενισχύσεις διαδικασία – Επιχείρηση ανταγωνιστική της επιχειρήσεως που έλαβε την ενίσχυση – Δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής– Προϋποθέσεις
(Άρθρα 108 §§ 2 και 3 ΣΛΕΕ και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
2. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Έννοια της κανονιστικής πράξεως κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ – Κάθε πράξη γενικής ισχύος πλην των νομοθετικών πράξεων – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία κηρύσσεται κρατική ενίσχυση, με τη μορφή προβλεπόμενης από εθνική ρύθμιση γενικής ισχύος φορολογικής απαλλαγής, μη συμβατή με την εσωτερική αγορά – Έννομα αποτελέσματα έναντι γενικής και αφηρημένης κατηγορίας προσώπων – Εμπίπτει
(Άρθρα 107 ΣΛΕΕ και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
3. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Κανονιστικές πράξεις επαγόμενες ή μη εκτελεστικά μέτρα – Έννοια – Διαθέσιμα ένδικα βοηθήματα κατά των πράξεων αυτών – Προϋποθέσεις προβολής ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας ή υποβολής προδικαστικού ερωτήματος για την εκτίμηση του κύρους
(Άρθρα 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ και 267 ΣΛΕΕ)
4. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Κανονιστικές πράξεις – Πράξεις μη επαγόμενες εκτελεστικά μέτρα και αφορώσες άμεσα τον προσφεύγοντα – Έννοια των εκτελεστικών μέτρων – Κριτήρια – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία κηρύσσεται μη συμβατή με την εσωτερική αγορά ενίσχυση χορηγηθείσα από τα κράτη με τη μορφή προβλεπόμενης από εθνική ρύθμιση γενικής ισχύος φορολογικής απαλλαγής – Απόφαση μη συνεπαγόμενη την έκδοση ουδενός εκτελεστικού μέτρου εκ μέρους του αποδέκτη – Πράξη μη επαγόμενη εκτελεστικά μέτρα
(Άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕ και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως – Απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως – Δυνατότητα διαπιστώσεως της εν λόγω αδυναμίας στο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας που προηγείται της εκδόσεως της αποφάσεως – Υποχρέωση της Επιτροπής και του κράτους μέλους να συνεργαστούν προς εξεύρεση λύσεως σύμφωνης με τη Συνθήκη
(Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕ και 108 § 2 ΣΛΕΕ· κανονισμός 659/1999, αιτιολογική σκέψη 13 και άρθρο 14 § 1)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Μη τήρηση της υποχρεώσεως ανακτήσεως των παρανόμων ενισχύσεων – Απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως – Κριτήρια εκτιμήσεως
(Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· άρθρο 108 § 2 ΣΛΕΕ)
7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως – Ενίσχυση χορηγηθείσα υπό τη μορφή φορολογικής απαλλαγής – Απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως – Λόγοι – Αδυναμία του κράτους να συλλέξει τις απαραίτητες για τον προσδιορισμό των αποδεκτών της ενισχύσεως πληροφορίες
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται ότι ενίσχυση δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά και διατάσσεται η επιστροφή της – Δυνατότητα της Επιτροπής να στηρίξει την απόφασή της στις διαθέσιμες πληροφορίες – Όρια – Υποχρέωση της Επιτροπής να στηρίζει τις αποφάσεις της επί στοιχείων ορισμένης αξιοπιστίας και συνοχής
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
9. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Διατάξεις της Συνθήκης – Πεδίο εφαρμογής – Οντότητες που ασκούν οικονομικές δραστηριότητες με μη εμπορικές μεθόδους – Δεν εμπίπτουν
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
10. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Επιχειρήσεις – Έννοια – Άσκηση οικονομικής δραστηριότητας
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
11. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται ότι ενίσχυση είναι μη συμβατή με την εσωτερική αγορά χωρίς να διατάσσεται η επιστροφή της και διαπιστώνεται ότι δεν υφίσταται ενίσχυση – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Δεν συντρέχει παραβίαση
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 40, 44, 46-48)
2. Οι κανονιστικές πράξεις, κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, είναι πράξεις γενικής ισχύος, εξαιρουμένων των νομοθετικών πράξεων. Συναφώς, απόφαση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η οποία αφορά εθνικό φορολογικό καθεστώς που εφαρμόζεται σε αντικειμενικώς καθοριζόμενες καταστάσεις και συνεπάγεται έννομα αποτελέσματα για μια κατηγορία προσώπων τα οποία αναφέρονται γενικώς και αφηρημένως, έχει γενική ισχύ.
Λαμβανομένης υπόψη της φύσεως της αρμοδιότητας που διαθέτει, δυνάμει των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις διατάξεων της Συνθήκης, η Επιτροπή, μια τέτοια απόφαση αντικατοπτρίζει, έστω και αν έχει έναν μοναδικό αποδέκτη, το περιεχόμενο των εθνικών μέσων που αποτελούν το αντικείμενο της πραγματοποιούμενης από το εν λόγω θεσμικό όργανο εξετάσεως, προκειμένου είτε να χορηγηθεί η αναγκαία έγκριση για την εφαρμογή μέτρου ενισχύσεως είτε να επιβληθούν οι συνέπειες που απορρέουν από τον ενδεχομένως παράνομο ή μη συμβατό με την εσωτερική αγορά χαρακτήρα του μέτρου. Τα εν λόγω όμως εθνικά μέσα έχουν, ακριβώς, γενική ισχύ, καθόσον οι επιχειρηματίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής τους καθορίζονται κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η απόφαση της Επιτροπής, με την οποία διαπιστώνεται, όσον αφορά καθεστώς φορολογικής απαλλαγής, αφενός, σε σχέση με ένα τμήμα του καθεστώτος αυτού, ότι ενίσχυση είναι μη συμβατή με την εσωτερική αγορά και, αφετέρου, σε σχέση με άλλο τμήμα του αυτού καθεστώτος, ότι δεν υφίσταται ενίσχυση, έχει γενική ισχύ αναφορικά, αφενός, με το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν διέταξε την ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων τις οποίες έκρινε παράνομες και μη συμβατές όσον αφορά την επίμαχη φορολογική απαλλαγή και, αφετέρου, αναφορικά με το γεγονός ότι η Επιτροπή έκρινε πως ένα τμήμα του καθεστώτος αυτού δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, μια τέτοια απόφαση, η οποία είναι πράξη γενικής ισχύος, χωρίς να είναι νομοθετική πράξη, αποτελεί κανονιστική πράξη κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 50, 52-55)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 56-59)
4. Για να εξακριβωθεί, στο πλαίσιο της εξετάσεως του παραδεκτού προσφυγής ακυρώσεως, αν η προσβαλλόμενη πράξη επάγεται εκτελεστικά μέτρα, κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η εξέταση πρέπει να γίνεται αποκλειστικά με βάση το αντικείμενο της προσφυγής.
Σε περίπτωση που, με απόφαση περί κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή εκτιμά ότι, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων της συγκεκριμένης υποθέσεως, θα ήταν απολύτως αδύνατη, για το οικείο κράτος μέλος, η επιστροφή των παράνομων ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο καθεστώτος φορολογικής απαλλαγής και, κατά συνέπεια, αποφασίζει να μην επιβάλει στο εν λόγω κράτος μέλος την υποχρέωση να προβεί σε ανάκτηση, από κάθε αποδέκτη, των χορηγηθέντων δυνάμει του εν λόγω καθεστώτος ποσών, οι εθνικές αρχές δεν υποχρεούνται να λάβουν μέτρα, ιδίως έναντι του προσφεύγοντος, για την εκτέλεση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν επάγεται εκτελεστικά μέτρα έναντι του προσφεύγοντος και, κατά συνέπεια, η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί παραδεκτή δυνάμει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 60, 61, 64, 70)
5. Έστω και αν η απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως παρανόμων ενισχύσεων αναφέρεται, κατά γενικό κανόνα, σε περιπτώσεις κατά τις οποίες το οικείο κράτος μέλος επικαλείται τέτοια αδυναμία μετά την έκδοση αποφάσεως περί ανακτήσεως και στο πλαίσιο της εκτελέσεως αυτής, κατά τη φάση εκτελέσεως της αποφάσεως, κατά κύριο λόγο ως άμυνα στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, ούτε από την εφαρμοστέα ρύθμιση ούτε από τη νομολογία προκύπτει ότι η απόλυτη αδυναμία δεν μπορεί να διαπιστωθεί στο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας που καταλήγει σε απόφαση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
Εξάλλου, η μόνη υποχρέωση που επιβάλλεται στο εν λόγω κράτος μέλος και στην Επιτροπή σε περίπτωση ενδεχόμενης απόλυτης αδυναμίας ανακτήσεως της παράνομης ενισχύσεως είναι αυτή της καλόπιστης συνεργασίας, στο πλαίσιο της οποίας το κράτος μέλος οφείλει να υποβάλει στην κρίση της Επιτροπής τους λόγους στους οποίους οφείλεται αυτή η αδυναμία και η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε λεπτομερή εξέταση των λόγων αυτών. Πάντως, η συνεργασία μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής μπορεί να λάβει χώρα πριν από την έκδοση της τελικής αποφάσεως της Επιτροπής, εάν η απόλυτη αδυναμία μπορεί να διαπιστωθεί ήδη κατά το στάδιο της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Επιπλέον, εάν, κατά την εν λόγω έρευνα, η Επιτροπή διαπιστώσει ότι δεν υφίστανται εναλλακτικές μέθοδοι για την ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως ή ότι δεν είναι εφικτή ούτε η μερική ανάκτηση, τίποτα δεν την εμποδίζει να αναγνωρίσει την απόλυτη αδυναμία ανακτήσεως, πριν ακόμη επιβάλει την ανάκτηση των εν λόγω ενισχύσεων. Πράγματι, η Επιτροπή δεν μπορεί να επιβάλει, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, υποχρεώσεις των οποίων η εκτέλεση θα ήταν, από της γενέσεώς τους, αντικειμενικώς και απολύτως αδύνατον να πραγματοποιηθεί.
(βλ. σκέψεις 80, 84-86, 90)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 94-96)
7. Στο πλαίσιο αποφάσεως περί κρατικών ενισχύσεων, δεν συνιστά πλάνη εκτιμήσεως η εκτίμηση της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία η ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από τις οικείες εθνικές αρχές είναι απολύτως και αντικειμενικώς αδύνατη, λόγω του ότι δεν μπορεί να εντοπιστεί ο οικονομικός ή μη χαρακτήρας των δραστηριοτήτων που ασκούν οι αποδέκτριες της ενισχύσεως οντότητες στα υπαγόμενα στην φορολογική απαλλαγή ακίνητα, χαρακτήρας ανάλογα με τον οποίο η απαλλαγή αυτή συνιστά ή μη ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά, εξαιτίας του γεγονότος ότι οι βάσεις δεδομένων του κτηματολογίου, αφενός, και οι φορολογικές βάσεις δεδομένων, αφετέρου, δεν επιτρέπουν ούτε τον προσδιορισμό του τύπου της δραστηριότητας που ασκείται στα ανήκοντα στις εν λόγω οντότητες ακίνητα ούτε τον αντικειμενικό υπολογισμό του ποσού του προς ανάκτηση φόρου.
Συγκεκριμένα, εφόσον τα κτηματολογικά συστήματα καταχωρούν τα ακίνητα βάσει των αντικειμενικών τους χαρακτηριστικών, ιδίως των φυσικών και δομικών στοιχείων τους, δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί ο τύπος των οικονομικών ή μη δραστηριοτήτων που οι μη εμπορικές οντότητες ασκούν στα ακίνητά τους, προκειμένου να είναι δυνατόν να προσδιοριστεί κατά πόσον έχει παρανόμως χορηγηθεί στις οντότητες αυτές η εν λόγω φορολογική απαλλαγή και, σε καταφατική περίπτωση, να υπολογισθεί το ποσό που πρέπει να επιστραφεί στις οικείες αρχές.
Το ίδιο ισχύει όταν οι φορολογικές βάσεις δεδομένων δεν παρέχουν ούτε τη δυνατότητα να διαπιστωθεί αναδρομικώς ο τύπος των δραστηριοτήτων που ασκούσαν οι απαλλασσόμενες οντότητες στα ακίνητά τους και να υπολογισθεί το ποσό των παρανόμως χορηγηθεισών απαλλαγών.
(βλ. σκέψεις 98, 101, 106)
8. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 109)
9. Στο πλαίσιο της εξετάσεως της υπάρξεως κρατικής ενισχύσεως και της ενδεχόμενης παραβάσεως του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, εθνική ρύθμιση περί απαλλαγής από δημοτικό φόρο ακίνητης περιουσίας, η οποία αποκλείει ρητώς από το πεδίο εφαρμογής της απαλλαγής αυτής τις δραστηριότητες οι οποίες, λόγω της φύσεώς τους, ανταγωνίζονται τις δραστηριότητες άλλων παραγόντων της αγοράς που επιδιώκουν κερδοσκοπικό σκοπό, περιορίζει, συνεπώς, το πλεονέκτημα της απαλλαγής αυτής στις οντότητες που ασκούν οικονομικές δραστηριότητες με μη εμπορικές μεθόδους, εφαρμοζόμενη μόνο σε οντότητες που δεν μπορούν να θεωρηθούν ως επιχειρήσεις προς τον σκοπό της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
Εξάλλου, εναπόκειται στις εθνικές αρχές να καθορίσουν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση την εφαρμογή του εν λόγω καθεστώτος και, ειδικότερα, την ύπαρξη ή την ανυπαρξία σχέσεως ανταγωνισμού μεταξύ συγκεκριμένου δικαιούχου της εν λόγω απαλλαγής και των λοιπών επιχειρηματιών του οικείου τομέα, ενώ οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να κάνουν χρήση των εθνικών ενδίκων βοηθημάτων στην περίπτωση μη ορθής εφαρμογής του καθεστώτος, όπως αυτό έχει εγκριθεί από την Επιτροπή.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η εν λόγω ρύθμιση δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 132, 140, 145, 149)
10. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 134-136)
11. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 153-157)