Asia T-219/13
Pietro Ferracci
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuki – Kunnallinen kiinteistövero – Tietynlaista toimintaa harjoittaville ei-kaupallisille yhteisöille myönnetty vapautus – Tuloverosäännösten koonnos – Vapautus yhtenäisestä kiinteistöverosta – Päätös, jossa yhtäältä todetaan valtiontuen puuttuminen ja jossa toisaalta todetaan tuen olevan sisämarkkinoille soveltumaton – Kumoamiskanne – Sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä – Yksityistä suoraan koskeva toimi – Tutkittavaksi ottaminen – Takaisinperinnän täydellinen mahdottomuus – Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohta – Perusteluvelvollisuus
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 15.9.2016
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Yksityistä suoraan koskeva toimi –– Tuensaajayrityksen kanssa kilpaileva yritys – Kanneoikeus – Edellytykset
(SEUT 108 artiklan 2 kohta ja SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
2. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun sääntelytoimen käsite – Kaikki yleisesti sovellettavat toimet lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia lukuun ottamatta – Komission päätös, jolla yleisesti sovellettavassa kansallisessa säännöstössä säädetyn verovapautuksen muodossa oleva valtiontuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Oikeusvaikutukset yleiseen ja abstraktiin henkilöryhmään – Kyseinen päätös on yleisesti sovellettava
(SEUT 107 artikla ja SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
3. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Sääntelytoimi, joka edellyttää tai ei edellytä täytäntöönpanotoimia – Käsite – Näitä toimia vastaan käytettävissä olevat oikeussuojakeinot – Lainvastaisuusväitteen tai ennakkoratkaisupyynnön esittämisen edellytykset pätevyyttä arvioitaessa
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta ja SEUT 267 artikla)
4. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Sääntelytoimet – Toimet, jotka eivät edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä ja jotka koskevat kantajaa suoraan – Täytäntöönpanotoimenpiteiden käsite – Määrittelyperusteet – Komission päätös, jolla yleisesti sovellettavassa kansallisessa säännöstössä säädetyn verovapautuksen muodossa myönnetty valtiontuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Päätös, joka ei edellytä sen adressaatilta minkäänlaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden suorittamista – Toimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
5. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen tuen takaisin periminen – Täytäntöönpanon täydellinen mahdottomuus – Mahdollisuus todeta kyseinen mahdottomuus päätöksen antamista edeltävän hallinnollisen menettelyn vaiheessa – Komission ja jäsenvaltion velvollisuus olla yhteistyössä perussopimuksen mukaisen ratkaisun löytämiseksi
(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 2 kohta; asetuksen N:o 659/1999 13 perustelukappale ja 14 artiklan 1 kohta)
6. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisten tukien takaisinperintävelvollisuuden noudattamatta jättäminen – Täytäntöönpanon täydellinen mahdottomuus – Arviointiperusteet
(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 108 artiklan 2 kohta)
7. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen tuen takaisin periminen – Verovapautuksen muodossa myönnetty tuki – Täytäntöönpanon täydellinen mahdottomuus – Syyt – Valtion on mahdotonta saada tuensaajien yksilöintiin tarvittavia tietoja
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
8. Valtiontuki – Komission päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja jolla tämä määrätään palautettavaksi – Komission mahdollisuus perustaa päätöksensä saatavilla oleviin tietoihin – Rajat – Komission velvollisuus perustaa päätöksensä seikkoihin, jotka ovat tietyssä määrin luotettavia ja johdonmukaisia
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
9. Valtiontuki – Perussopimuksen määräykset – Soveltamisala – Yhteisöt, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa ei-kaupallisin tavoin, eivät kuulu perussopimuksen määräysten soveltamisalaan
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
10. Kilpailu – Unionin säännöt – Yritykset – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
11. Valtiontuki – Komission päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi mutta jossa ei määrätä tätä palautettavaksi ja jossa todetaan, ettei tukea ole olemassa – Perusteluvelvollisuuden ulottuvuus – Perusteluvelvollisuutta ei ole jätetty noudattamatta
(SEUT 296 artikla)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 40, 44 ja 46–48 kohta)
2. SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuja sääntelytoimia ovat yleisesti sovellettavat toimet lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia lukuun ottamatta. Komission valtiontuista tekemä päätös, joka koskee kansallista verojärjestelyä, jota sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja jolla on oikeusvaikutuksia yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään, on yleisesti sovellettava.
Kun otetaan huomioon sen toimivallan luonne, joka komissiolla on valtiontukia koskevien perussopimuksen määräysten nojalla, tällainen päätös heijastaa, vaikka sillä on vain yksi ainoa adressaatti, tämän toimielimen harjoittaman tutkinnan kohteena olevien kansallisten toimien ulottuvuutta, olipa kyseessä tukitoimenpiteen soveltamiseen tarvittavan luvan myöntäminen tai niiden seurausten vahvistaminen, joita aiheutuu siitä, että tuki on mahdollisesti sääntöjenvastainen tai sisämarkkinoille soveltumaton. Kyseiset toimethan ovat nimenomaan yleisesti sovellettavia, koska niiden soveltamisalaan kuuluvat toimijat määritellään yleisesti ja abstraktisti.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komission päätös, jossa yhtäältä verovapautusjärjestelyn yhden osan osalta todetaan tuen olevan sisämarkkinoille soveltumatonta ja jossa toisaalta saman järjestelyn toisen osan osalta todetaan valtiontuen puuttuminen, on yleisesti sovellettava siltä osin kuin komissio yhtäältä ei ole määrännyt sääntöjenvastaisina ja yhteismarkkinoille soveltumattomina pitämiensä, kyseiseen verovapautukseen liittyviä valtiontukia perittäviksi takaisin, ja siltä osin kuin toisaalta se on katsonut, ettei osa kyseisestä järjestelystä ole SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Näin ollen tällainen päätös, joka on yleisesti sovellettava toimi mutta ei lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi, on SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu sääntelytoimi.
(ks. 50 ja 52–55 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 56–59 kohta)
4. Jotta kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen tarkastelun yhteydessä voidaan tarkastaa, edellyttääkö riidanalainen toimi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla täytäntöönpanotoimenpiteitä, on käytettävä perustana yksinomaan kanteen kohdetta.
Siltä osin kuin komissio valtiontukialan päätöksessä arvioi, että käsiteltävän asian erityispiirteiden perustella kyseisen jäsenvaltion olisi täysin mahdotonta periä verovapautusjärjestelyn perusteella myönnetyt sääntöjenvastaiset tuet takaisin, ja näin ollen päättää olla asettamatta mainitulle jäsenvaltiolle velvollisuutta periä kyseisen järjestelyn perusteella myönnetyt summat takaisin kultakin edunsaajalta, kansalliset viranomaiset eivät varsinkaan kantajan osalta ole velvollisia toteuttamaan toimenpiteitä, joilla olisi tarkoitus panna riidanalainen päätös täytäntöön.
Riidanalainen päätös ei edellytä kantajaan kohdistuvia täytäntöönpanotoimenpiteitä, ja kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan nojalla.
(ks. 60, 61, 64 ja 70 kohta)
5. Vaikka sääntöjenvastaisten tukien takaisinperinnän täydellinen mahdottomuus liittyy yleensä tapauksiin, joissa asianomainen jäsenvaltio vetoaa tällaiseen mahdottomuuteen tehtyään takaisinperimispäätöksen ja sen täytäntöönpanon yhteydessä lähinnä puolustautuessaan SEUT 258 artiklan nojalla nostettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta vastaan, sovellettavassa lainsäädännössä sen enempää kuin oikeuskäytännössäkään ei ole todettu, että täydellistä mahdottomuutta ei voitaisi todeta valtiontukia koskevaan komission päätökseen johtavan hallinnollisen menettelyn vaiheessa.
Lisäksi ainoa velvollisuus, joka kyseisellä jäsenvaltiolla ja komissiolla on siinä tapauksessa, että sääntöjenvastaisen tuen takaisinperiminen on mahdollisesti täysin mahdotonta, on velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä, jossa jäsenvaltion on esitettävä komission arvioitavaksi syyt, joiden vuoksi takaisinperiminen on mahdotonta, ja komission on tutkittava nämä syyt tarkasti. Näin ollen jäsenvaltio ja komissio voivat tehdä yhteistyötä ennen kuin komissio tekee lopullisen päätöksen, jos täydellinen mahdottomuus voidaan todeta jo muodollisen tutkintamenettelyn vaiheessa. Kaiken lisäksi on niin, että jos komissio toteaa tämän tutkinnan kuluessa, että ei ole vaihtoehtoisia menetelmiä sääntöjenvastaisen tuen takaisinperimiseksi tai että osittainenkaan takaisinperiminen ei ole toteutettavissa, mikään ei estä sitä, että komissio tunnustaa täydellisen mahdottomuuden jo ennen kuin se määrää kyseiset tuet perittäviksi takaisin. Komissio ei nimittäin voi valtiontukien alalla asettaa sellaisia velvoitteita, joiden täytäntöönpano on niiden asettamisesta alkaen objektiivisella ja absoluuttisella tavalla mahdotonta.
(ks. 80, 84–86 ja 90 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 94–96 kohta)
7. Komissio ei tee arviointivirhettä, jos se valtiontukialan päätöksessä katsoo, että asianomaisten kansallisten viranomaisten on absoluuttisesti ja objektiivisesti täysin mahdotonta periä sääntöjenvastaista tukea takaisin, koska sitä, harjoittavatko edun saaneet yhteisöt taloudellista vai ei-taloudellista toimintaa – minkä perusteella määräytyy, merkitseekö kyseinen vapautus sisämarkkinoille soveltumatonta tukea – verovapautuksen piiriin kuuluvissa kiinteistöissä, ei ole mahdollista selvittää siitä syystä, ettei yhtäältä kiinteistötietokannoista eikä toisaalta verotietokannoista ole mahdollista tunnistaa kyseisille yhteisöille kuuluvissa kiinteistöissä harjoitetun toiminnan laatua eikä laskea takaisinperittävän veron määrää objektiivisesti.
Koska kiinteistörekisterijärjestelmissä yksilöidään kiinteistöt niiden objektiivisten ominaisuuksien, muun muassa niiden fyysisten osatekijöiden ja rakenteen perusteella, ei ole mahdollista saada selville, onko ei-kaupallisten yhteisöjen kiinteistöissään harjoittama toiminta taloudellista vai ei-taloudellista toimintaa, jotta kyettäisiin määrittämään, ovatko kyseiset yhteisöt saaneet sääntöjenvastaisesti kyseisen verovapautuksen, ja mikäli näin on, yksilöimään asianomaisille viranomaisille takaisin maksettava määrä.
Näin on myös silloin, kun verotietokannoistakaan ei ole mahdollista selvittää taannehtivasti, millaista toimintaa kyseisen vapautuksen saaneet yhteisöt harjoittivat kiinteistöissään, eikä laskea sääntöjenvastaisesti saatujen vapautusten määrää.
(ks. 98, 101 ja 106 kohta)
8. Ks. tuomion teksti.
(ks. 109 kohta)
9. Valtiontuen olemassaoloa ja SEUT 107 artiklan 1 kohdan mahdollista rikkomista tutkittaessa kansallisella säännöstöllä, joka liittyy kunnallisesta kiinteistöverosta myönnettävään vapautukseen ja jolla suljetaan nimenomaisesti kyseisen vapautuksen soveltamisalan ulkopuolelle toiminta, joka luonteensa puolesta kilpailee voittoa tavoittelevien muiden markkinatoimijoiden toiminnan kanssa, rajoitetaan näin ollen kyseisen vapautuksen soveltaminen yhteisöihin, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa muutoin kuin kaupallisesti, koska sitä sovelletaan pelkästään yhteisöihin, joita ei unionin oikeuden kannalta katsoen voida pitää yrityksinä.
Kansallisten viranomaisten on määritettävä tapauskohtaisesti tämän järjestelyn täytäntöönpano ja erityisesti se, onko kyseisen vapautuksen konkreettisen edunsaajan ja kyseessä olevan alan muiden toimijoiden välillä kilpailusuhde, ja ne, joita asia koskee, voivat käyttää kansallisia muutoksenhakukeinoja siinä tapauksessa, että järjestelyä, sellaisena kuin komissio on sen hyväksynyt, ei sovellettaisi oikein.
Kyseinen säännöstö ei näin ollen kuulu SEUT 107 artiklan soveltamisalaan.
(ks. 132, 140, 145 ja 149 kohta)
10. Ks. tuomion teksti.
(ks. 134–136 kohta)
11. Ks. tuomion teksti.
(ks. 153–157 kohta)