Predmet T-219/13

Pietro Ferracci

protiv

Europske komisije

„Državne potpore – Općinski porez na nekretnine – Oslobođenje odobreno nekomercijalnim subjektima koji obavljaju posebne djelatnosti – Jedinstveni tekst poreza na dohodak – Oslobođenje od jedinstvenog općinskog poreza – Odluka čijim se jednim dijelom utvrđuje nepostojanje državne potpore, a drugim da je potpora nespojiva s unutarnjim tržištem – Tužba za poništenje – Regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere – Izravni utjecaj – Dopuštenost – Apsolutna nemogućnost povrata – Članak 14. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999 – Obveza obrazlaganja”

Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 15. rujna 2016.

1.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravan utjecaj – Komisijina odluka kojom se okončava postupak u području potpora – Poduzetnik konkurentan poduzetniku koji je korisnik državne potpore – Pravo na pravno sredstvo – Pretpostavke

(čl. 108. st. 2. i 3. UFEU-a i čl.263. st. 4. UFEU-a)

2.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pojam regulatornog akta u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a – Svi akti opće primjene osim zakonodavnih akata – Komisijina odluka kojom se državna potpora u obliku poreznog oslobođenja, predviđena nacionalnim propisom opće primjene, utvrđuje nespojivom s unutarnjim tržištem – Pravni učinci za općenitu i apstraktnu kategoriju osoba – Uključenost

(čl. 107. UFEU-a i čl. 263. st. 4. UFEU-a)

3.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Regulatorni akti koji podrazumijevaju ili ne podrazumijevaju provedbene mjere – Pojam – Pravna sredstva koja su moguća protiv tih akata – Pretpostavke za podnošenje prigovora nezakonitosti ili zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti

(čl. 263. st. 4. UFEU-a i čl. 267. UFEU-a)

4.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Regulatorni akti – Akti koji ne podrazumijevaju provedbene mjere i izravno se odnose na tužitelja – Pojam provedbenih mjera – Mjerila – Komisijina odluka kojom se državna potpora u obliku poreznog oslobođenja, predviđena nacionalnim propisom opće primjene, utvrđuje nespojivom s unutarnjim tržištem – Odluka koja ne uključuje donošenje nikakve provedbene mjere od strane adresata – Akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere

(čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 263. st. 4. UFEU-a)

5.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Apsolutna nemogućnost izvršenja – Mogućnost utvrđenja te nemogućnosti u stadiju upravnog postupka prije donošenja odluke – Obveza Komisije i države članice da surađuju u pronalaženju rješenja koje je u skladu s Ugovorom

(čl. 4. st. 3. UEU-a, čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 108. st. 2. UFEU-a, Uredba br. 659/1999. uv. izj. 13. i čl. 14. st. 1.)

6.      Potpore koje dodjeljuju države – Nepoštovanje obveza povrata nezakonitih potpora – Apsolutna nemogućnost izvršenja – Kriteriji za ocjenu

(čl. 4. st. 3. UAU-a, čl. 108. st. 2. UFEU-a)

7.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena u obliku poreznog oslobođenja – Apsolutna nemogućnost izvršenja – Razlozi – Nemogućnost države da dobije informacije potrebne za identifikaciju korisnika potpore

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

8.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka kojom se utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Mogućnost Komisije da svoju odluku utemelji na dostupnim podacima – Granice – Obveza Komisije da svoje odluke utemelji na pouzdanim i dosljednim elementima

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

9.      Potpore koje dodjeljuju države – Odredbe Ugovora – Područje primjene – Subjekti koji obavljaju gospodarske djelatnosti na nekomercijalnoj osnovi – Isključenost

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

10.    Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

11.    Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka kojom utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem, a da ne nalaže njezin povrat i kojom utvrđuje nepostojanje potpore – Obveza obrazlaganja – Doseg – Nepostojanje povrede

(čl. 296. UFEU‑a)

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 40., 44., 46.-48.)

2.      Regulatorni akti su, u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, akti opće primjene, osim onih zakonodavnih. U tom pogledu, odluka Komisije u području državnih potpora koja se primjenjuje na objektivno određene situacije i podrazumijeva pravne učinke za određenu kategoriju osoba na općenit i apstraktan način, ima opću primjenu.

S obzirom na narav ovlasti Komisije u smislu odredaba Ugovora o državnim potporama, takvom se odlukom, unatoč tomu što ima samo jednog adresata, odražava opseg nacionalnih pravnih akata koje ispituje ta institucija radi izdavanja odobrenja potrebnog za provedbu mjere potpore ili utvrđivanja posljedica koje proizlaze iz njezine moguće nezakonitosti ili nespojivosti s unutarnjim tržištem. Međutim, predmetni pravni akti imaju upravo opću primjenu jer su subjekti obuhvaćeni njihovim područjem primjene definirani na općenit i apstraktan način.

S obzirom na prethodna razmatranja, odluka Komisije kojom se treba potvrditi da tri dijela pobijane odluke čija se zakonitost osporava u okviru ove tužbe imaju općenitu primjenu, odnosno, s jedne strane, činjenicu da Komisija nije naložila povrat državnih potpora koje se odnose na oslobođenje od ICI-ja i koje je ona smatrala nezakonitima i nespojivima i, s druge strane, činjenicu da je ona zaključila da ni članak 149. četvrti stavak TUIR-a ni oslobođenje predviđeno IMU-om ne predstavljaju državne potpore u skladu s člankom 107. UFEU-a Posljedično, takva se odluka, koja je akt opće primjene, a ne zakonodavni akt, smatra regulatornim aktom u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a.

(t. 50., 52.-55.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 56.-59.)

4.      Kako bi se provjerilo podrazumijeva li pobijani akt provedbene mjere, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, valja se ograničiti isključivo na predmet tužbe.

U slučaju kad Komisija u odluci u području državnih potpora zaključi da bi za državu članicu o kojoj je riječ, s obzirom na specifičnost predmetnog slučaja, bilo u potpunosti nemoguće pokrenuti povrat nezakonitih potpora dodijeljenih u okviru sustava poreznog oslobođenja te stoga odluči ne naložiti toj državi članici da od svih korisnika osigura povrat iznosa određenih u okviru navedenog sustava, nacionalna nadležna tijela ne moraju donijeti nikakvu mjeru za provedbu pobijane odluke, osobito u pogledu tužitelja.

Pobijana odluka ne podrazumijeva provedbene mjere u odnosu na tužitelja te stoga tužbu valja proglasiti dopuštenom u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom posljednjim dijelom rečenice UFEU-a.

(t. 60., 61., 64.,70.)

5.      Iako se apsolutna nemogućnost povrata nezakonite potpore općenito odnosi na slučajeve u kojima predmetna država članica ističe takvu nemogućnost nakon donošenja odluke o povratu i u okviru njezine provedbe, tijekom faze provedbe odluke, uglavnom kao obranu u okviru tužbe zbog povrede u skladu s člankom 258. UFEU-a, ni na temelju primjenjivih propisa ni na temelju sudske prakse nije utvrđeno da se apsolutna nemogućnost nije mogla otkriti u fazi upravnog postupka koji je završen odlukom Komisije u području državnih potpora.

Osim toga, jedina obveza koju imaju predmetna država članica i Komisija u slučaju eventualne apsolutne nemogućnosti povrata nezakonite potpore jest obveza uspostave lojalne suradnje na temelju koje država članica Komisiji na ocjenu mora dostaviti razloge kojima se opravdava ta nemogućnost, a Komisija treba provesti podrobno ispitivanje navedenih razloga. S obzirom na navedeno, suradnja između države članice i Komisije mogla se odviti prije donošenja konačne odluke Komisije ako je apsolutnu nemogućnost bilo moguće otkriti u fazi odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka. Osim toga, ako tijekom toga ispitivanja Komisija utvrdi da ne postoje drukčije metode za povrat nezakonite potpore ili da ni djelomični povrat nije ostvariv, ništa ne sprječava Komisiju da prizna da apsolutna nemogućnost postoji i prije nego što naloži povrat nezakonite potpore. Naime, Komisija u području državnih potpora ne može nametnuti obveze čiju je provedbu otpočetka, objektivno i apsolutno, nemoguće ostvariti.

(t. 80., 84.-86., 90.)

6.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 94.-96.)

7.      Komisija ne čini pogrešku kad u odluci u području državnih potpora zaključi da je apsolutno i objektivno nemoguće da nadležna tijela o kojima je riječ izvrše povrat nezakonite potpore zbog toga što nije bilo moguće utvrditi gospodarsku ili negospodarsku prirodu djelatnosti koje subjekti korisnici obavljaju u nekretninama na koje se primjenjuju propisi o poreznom oslobođenju, koja je ključna za pitanje predstavljali to oslobođenje državnu potporu ili ne, a tu prirodu nije bilo moguće utvrditi zato što ni pomoću baze katastarskih podataka, s jedne strane, ni pomoću baze poreznih podataka, s druge strane, nije moguće odrediti vrstu djelatnosti koja se obavlja u nekretninama u vlasništvu navedenih subjekata niti objektivno izračunati iznos poreza koji treba vratiti.

Naime, s obzirom na to da katastarski sustavi omogućuju pretraživanje nekretnina na temelju njihovih objektivnih karakteristika, osobito fizičkih elemenata i njihove strukture, nije moguće utvrditi vrstu gospodarskih ili negospodarskih djelatnosti koje nekomercijalni subjekti obavljaju u svojim nekretninama kako bi se utvrdilo jesu li navedeni subjekti bili nezakonito oslobođeni od tog poreza i, u slučaju pozitivnog odgovora, kako bi se odredio iznos koji valja vratiti nadležnim tijelima o kojima je riječ.

Isto vrijedi i kad iz baza katastarskih podataka nije objektivno moguće retroaktivno utvrditi vrstu djelatnosti koje subjekti korisnici tog oslobođenja obavljaju u svojim nekretninama niti izračunati iznos oslobođenja koja se smatraju nezakonitima.

(t. 98., 101., 106.)

8.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 109.)

9.      U okviru ispitivanja postojanja državne potpore i moguće povrede članka 107. stavka 1. UFEU-a, nacionalni propis o oslobođenju od općinskog poreza na nekretnine, koji iz područja primjene tog oslobođenja izričito isključuje djelatnosti koje su zbog svoje prirode konkurentne djelatnostima drugih subjekata na tržištu koji posluju na profitnoj osnovi, ograničava to oslobođenje samo na subjekte koji obavljaju gospodarske djelatnosti na nekomercijalnoj osnovi i koji se ne mogu smatrati poduzetnicima za potrebe primjene prava Unije.

Usto, na nacionalnim nadležnim tijelima je da na pojedinačnoj osnovi odluče o provedbi tog sustava i, konkretno, o tome postoji li konkurentski odnos ili ne između stvarnog korisnika tog oslobođenja i ostalih subjekata iz sektora o kojem je riječ, pri čemu zainteresirane osobe mogu koristiti nacionalna pravna sredstva ako se sustav koji je odobrila Komisija ne primjenjuje pravilno.

Slijedom navedenog, taj propis ne ulazi u područje primjene članka 107. UFEU-a.

(t. 132., 140., 145.,149.)

10.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 134.-136.)

11.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 153.-157.)