Cauza T‑219/13
Pietro Ferracci
împotriva
Comisiei Europene
„Ajutoare de stat – Impozit municipal pe bunuri imobile – Scutire acordată entităților necomerciale care desfășoară activități specifice – Codul privind impozitul pe venit – Scutire de impozitul municipal unic – Decizie prin care în parte se constată inexistența unui ajutor de stat și în parte se declară ajutorul incompatibil cu piața internă – Acțiune în anulare – Act normativ care nu presupune măsuri de executare – Afectare directă – Admisibilitate – Imposibilitate absolută de recuperare – Articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 – Obligația de motivare”
Sumarul hotărârii – Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 15 septembrie 2016
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Afectare directă – Decizie a Comisiei prin care se închide o procedură în materie de ajutoare – Întreprindere concurentă întreprinderii beneficiare a ajutorului – Dreptul la o cale de atac – Condiții
[art. 108 alin. (2) și (3) TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Noțiunea de act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE – Orice act cu aplicabilitate generală cu excepția actelor legislative – Decizie a Comisiei prin care un ajutor de stat sub forma unei scutiri fiscale prevăzute de o reglementare națională cu aplicabilitate generală este declarat incompatibil cu piața internă – Efecte juridice în privința unei categorii generale și abstracte de persoane – Includere
(art. 107 TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE)
3. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte normative care presupun sau care nu presupun măsuri de executare – Noțiune – Căi de atac jurisdicționale disponibile împotriva acestor acte – Condiții pentru invocarea excepției de nelegalitate sau pentru efectuarea unei trimiteri preliminare în aprecierea validității
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE și art. 267 TFUE)
4. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte normative – Acte care nu presupun măsuri de executare și care îl privesc direct pe reclamant – Noțiunea de măsuri de executare – Criterii – Decizie a Comisiei prin care un ajutor de stat sub forma unei scutiri fiscale prevăzute de o reglementare națională cu aplicabilitate generală este declarat incompatibil cu piața internă – Decizie care nu determină adoptarea niciunei măsuri de executare din partea destinatarului – Act care nu presupune măsuri de executare
[art. 107 alin. (1) TFUE și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]
5. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Imposibilitate absolută de executare – Posibilitatea de a constata această imposibilitate în stadiul procedurii administrative care precedă adoptarea deciziei – Obligația Comisiei și a statului membru de a colabora în vederea găsirii unei soluții conforme tratatului
[art. 4 alin.(3) TUE; art. 107 alin. (1) TFUE și art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 659/1999, considerentul (13) și art. 14 alin. (1)]
6. Ajutoare acordate de state – Nerespectarea obligației de recuperare a ajutoarelor ilegale – Imposibilitate absolută de executare – Criterii de apreciere
[art. 4 alin. (3) TUE; art. 108 alin. (2) TFUE]
7. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat sub forma unei scutiri fiscale – Imposibilitate absolută de executare – Motive – Imposibilitatea statului de a obține informațiile necesare pentru identificarea beneficiarilor ajutorului
[art. 107 alin. (1) TFUE]
8. Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă și prin care se dispune restituirea acestuia – Posibilitatea Comisiei de a‑și întemeia decizia pe informațiile disponibile – Limite – Obligația Comisiei de a‑și întemeia deciziile pe elemente cu o anumită fiabilitate și coerență
[art. 107 alin. (1) TFUE]
9. Ajutoare acordate de state – Dispozițiile tratatului – Domeniu de aplicare – Entități care exercită activități economice în scopuri necomerciale – Excludere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
10. Concurență – Normele Uniunii – Întreprinderi – Noțiune – Exercitarea unei activități economice
[art. 107 alin. (1) TFUE]
11. Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă fără a se dispune restituirea acestuia și prin care se constată inexistența unui ajutor – Obligația de motivare – Conținut – Lipsa încălcării
(art. 296 TFUE)
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 40, 44 și 46-48)
2. Actele normative în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE sunt acte cu aplicabilitate generală, cu excepția actelor legislative. În această privință, o decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat care se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și produce efecte juridice în privința unei categorii de persoane avute în vedere în mod general și abstract are o aplicabilitate generală.
Având în vedere natura competenței cu care este învestită Comisia în temeiul dispozițiilor din tratat referitoare la ajutoarele de stat, o asemenea decizie reflectă, chiar dacă are doar un singur destinatar, conținutul instrumentelor naționale care fac obiectul examinării efectuate de această instituție, fie în scopul acordării autorizației necesare pentru ca o măsură de ajutor să fie aplicată, fie în scopul enunțării consecințelor care decurg din caracterul său eventual nelegal sau incompatibil cu piața internă. Or, instrumentele în discuție au în mod cert o aplicabilitate generală, întrucât operatorii incluși în domeniul lor de aplicare sunt definiți în mod general și abstract.
Având în vedere aceste considerații, decizia Comisiei care, în ceea ce privește o schemă de scutire fiscală, constată, pe de o parte, pentru o componentă a acestei scheme, incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă și, pe de altă parte, pentru altă componentă a aceleiași scheme, lipsa ajutorului, are aplicabilitate generală, pe de o parte, în raport cu faptul că Comisia nu a dispus recuperarea ajutoarelor de stat pe care le‑a considerat ilegale și incompatibile în ceea ce privește scutirea fiscală în cauză și, pe de altă parte, cu faptul că a considerat că o parte din această schemă nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE. În consecință, o astfel de decizie, care este un act cu aplicabilitate generală fără a fi un act legislativ, constituie un act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
(a se vedea punctele 50 și 52-55)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 56-59)
4. Pentru a verifica, cu ocazia examinării admisibilității unei acțiuni în anulare, dacă actul atacat presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, trebuie să se facă referire numai la obiectul acțiunii.
În cazul în care, într‑o decizie în materie de ajutoare de stat, Comisia apreciază că, având în vedere particularitățile cauzei, ar fi absolut imposibil ca statul membru să recurgă la rambursarea ajutoarelor ilegale acordate în cadrul schemei de scutire fiscală și decide astfel să nu impună acestui stat membru obligația de recuperare de la fiecare beneficiar a sumelor alocate în temeiul acestei scheme, autoritățile naționale nu sunt obligate să adopte nicio măsură, în special în privința reclamantului, pentru a pune în aplicare decizia atacată.
Decizia atacată nu presupune măsuri de executare în ceea ce îl privește pe reclamant și că, prin urmare, acțiunea trebuie declarată admisibilă în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf ultima ipoteză TFUE.
(a se vedea punctele 60, 61, 64 și 70)
5. Deși imposibilitatea absolută de recuperare a ajutoarelor ilegale se referă în general la cazuri în care statul membru în cauză invocă o asemenea imposibilitate după adoptarea unei decizii de recuperare și în contextul executării acesteia, în faza de executare a deciziei, în principal în apărare în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, nici reglementarea aplicabilă, nici jurisprudența nu au stabilit că o imposibilitate absolută nu poate fi constatată în stadiul procedurii administrative care conduce la o decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat.
În plus, unica obligație care revine statului membru în cauză și Comisiei în ipoteza unei eventuale imposibilități absolute de recuperare a ajutorului ilegal este aceea de a stabili o cooperare loială, în temeiul căreia statul membru trebuie să supună aprecierii Comisiei rațiunile care motivează o asemenea imposibilitate, iar Comisia trebuie să efectueze o examinare detaliată a acestor rațiuni. În aceste condiții, cooperarea dintre statul membru și Comisie poate avea loc înainte de adoptarea deciziei finale a Comisiei dacă imposibilitatea absolută poate fi constatată deja în stadiul procedurii oficiale de investigare. Mai mult, în cazul în care în cadrul acestei examinări Comisia constată că nu există metode alternative pentru recuperarea ajutorului ilegal sau că nu poate fi realizată nici măcar o recuperare parțială, nimic nu se opune recunoașterii de către Comisie a unei imposibilități absolute înainte de a dispune recuperarea ajutoarelor respective. Astfel, în domeniul ajutoarelor de stat, Comisia nu poate impune obligații a căror executare ar fi, de la nașterea lor, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat.
(a se vedea punctele 80, 84-86 și 90)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 94-96)
7. Comisia nu săvârșește nicio eroare de apreciere atunci când consideră, într‑o decizie în materia ajutoarelor de stat, că recuperarea de către autoritățile naționale a ajutoarelor ilegale este imposibilă, în termeni absoluți și obiectivi, pentru motivul că nu putea fi identificată stabilirea naturii economice sau neeconomice a activităților desfășurate de entitățile beneficiare în bunurile imobile supuse unei scutiri fiscale, natură în funcție de care această scutire este sau nu este constitutivă pentru un ajutor incompatibil cu piața internă, nu poate fi identificată întrucât bazele de date cadastrale, pe de o parte, și cele fiscale, pe de altă parte, nu permiteau nici recenzarea tipului de activități desfășurate în imobilele aparținând entităților menționate, nici calcularea în mod obiectiv a cuantumului impozitului care trebuia recuperat.
Astfel, întrucât sistemele cadastrale înregistrează bunurile imobile pe baza caracteristicilor lor obiective, în special pe baza elementelor fizice și a structurii lor, nu era posibilă urmărirea tipului de activități, economice sau neeconomice, desfășurate de entitățile necomerciale în imobilele lor, pentru a putea să stabilească dacă entitățile respective au beneficiat în mod nelegal de scutirea fiscală menționată și, în caz afirmativ, să cuantifice suma care trebuia rambursată autorităților vizate.
Se regăsește în aceeași situație ipoteza în care bazele de date fiscale nu permiteau urmărirea retroactivă a tipului de activități desfășurate de entitățile beneficiare ale scutirii menționate în bunurile lor imobile și nici calcularea cuantumului scutirilor aplicate nelegal.
(a se vedea punctele 98, 101 și 106)
8. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 109)
9. În cadrul examinării existenței unui ajutor de stat și a unei eventuale încălcări a articolului 107 alineatul (1) TFUE, o reglementare națională privind o scutire de o taxă municipală pe bunurile imobile, care exclude în mod expres din domeniul de aplicare al acestei scutiri activitățile care, prin natura lor, se află în concurență cu activitățile cu scop lucrativ ale altor operatori de pe piață limitează, prin urmare, beneficiul scutirii la entitățile care desfășoară activități economice în scopuri necomerciale care nu se aplică decât în cazul unor entități care nu pot fi considerate întreprinderi în sensul aplicării dreptului Uniunii.
Pe de altă parte, revine autorităților naționale sarcina să stabilească de la caz la caz punerea în aplicare a acestei scheme și în special existența sau inexistența unui raport de concurență între un beneficiar efectiv al acestei scutiri și ceilalți operatori din sectorul serviciilor vizate, persoanele interesate putând să recurgă la căile de atac naționale în cazul în care schema autorizată de Comisie nu a fost aplicată în mod corect.
În aceste condiții, reglementarea menționată nu face parte din domeniul de aplicare al articolului 107 TFUE.
(a se vedea punctele 132, 140, 145 și 149)
10. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 134-136)
11. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 153-157)