SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Terza Sezione)
26 giugno 2013
Cause riunite F‑135/11, F‑51/12 e F‑110/12
BU
contro
Agenzia europea per i medicinali (EMA)
«Funzione pubblica – Agente temporaneo – Mancato rinnovo di un contratto a tempo determinato – Atto lesivo – Domanda ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto – Domanda di riqualificazione di un contratto – Termine ragionevole – Reclamo contro il rigetto di un reclamo – Articolo 8 del RAA – Dovere di sollecitudine»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis, e iscritto a ruolo con il numero F‑135/11, con il quale BU chiede l’annullamento della «decisione del 30 maggio 2011» dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA o in prosieguo: l’«Agenzia») con il quale l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione dell’EMA (in prosieguo: l’«AACC») ha «rifiuta[to] di esaminare la possibilità di rinnovare il [suo] contratto di agente temporaneo». Con un secondo ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 7 maggio 2012, e iscritto a ruolo con il numero F‑51/12, BU chiede l’annullamento della decisione del 1º settembre 2011 con la quale l’AACC ha respinto la sua «domanda» allegata ad un messaggio di posta elettronica del 23 agosto 2011 diretto ad ottenere il rinnovo del suo contratto di agente temporaneo. Con un terzo ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 1º ottobre 2012, e iscritto a ruolo con il numero F‑110/12, BU chiede l’annullamento della decisione del 21 novembre 2011 con la quale l’AACC ha respinto la sua domanda di riqualificazione del suo contratto di agente ausiliario del 16 settembre 2002.
Decisione: La decisione dell’Agenzia europea per i medicinali di non rinnovare il contratto di BU, notificata con lettera del 30 maggio 2011, è annullata. Per il resto, il ricorso F‑135/11 è respinto. I ricorsi F‑51/12 e F‑110/12 sono respinti. L’Agenzia europea per i medicinali sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute da BU nelle cause F‑135/11 e F‑51/12. BU sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese sostenute dall’Agenzia europea per i medicinali nella causa F‑110/12.
Massime
1. Ricorso dei funzionari – Contestazione di un contratto di agente ausiliario, contrattuale o contrattuale ausiliario – Domanda di riqualificazione di tale contratto come contratto di agente temporaneo – Mezzi di ricorso
[Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91; Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, a)]
2. Ricorso dei funzionari – Domanda ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto – Termine di proposizione – Termine ragionevole – Domanda di riqualificazione di un contratto – Criteri di valutazione
[Statuto della Corte di giustizia, art. 46; Statuto dei funzionari, art. 90, § 1; Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, a)]
3. Ricorso dei funzionari – Atto lesivo – Nozione – Lettera inviata ad un agente temporaneo in cui viene ricordata la data di scadenza del suo contratto – Esclusione – Decisione di non rinnovare un contratto – Inclusione
(Statuto dei funzionari, art. 90, § 2)
4. Funzionari – Agenti temporanei – Assunzione – Rinnovo di un contratto a tempo determinato – Potere discrezionale dell’amministrazione – Sindacato giurisdizionale – Portata
[Regime applicabile agli altri agenti, artt. 8 e 47, primo comma, b)]
5. Funzionari – Agenti temporanei – Assunzione – Mancato rinnovo di un contratto a tempo determinato – Sindacato giurisdizionale – Portata – Decisione non preceduta da un esame della situazione dell’agente alla luce dell’interesse del servizio – Illecito
[Regime applicabile agli altri agenti, artt. 2, a), e 8, primo comma]
6. Ricorso dei funzionari – Sentenza di annullamento – Effetti – Annullamento di una decisione di non rinnovare un contratto di agente temporaneo – Possibilità per l’amministrazione di adottare una nuova decisione conforme alla sentenza – Rigetto della domanda di risarcimento del danno materiale derivato dalla decisione annullata
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
1. Un agente ausiliario, un agente contrattuale o un agente contrattuale ausiliario può presentare all’amministrazione, dopo la scadenza dei termini di ricorso contro il suo contratto, una domanda diretta ad ottenere che, tenuto conto dei compiti da lui effettivamente svolti, un periodo di servizio formalmente compiuto in esecuzione del suo contratto gli venga riconosciuto come periodo di servizio compiuto in qualità di agente temporaneo e, una volta respinta la sua domanda, tale agente può proporre al giudice un ricorso diretto contro il rigetto della sua domanda, alle condizioni previste agli articoli 90 e 91 dello Statuto.
(v. punto 22)
Riferimento:
Tribunale dell’Unione europea: 21 settembre 2011, Adjemian e a./Commissione, T‑325/09 P (punto 88)
Tribunale della funzione pubblica: 13 giugno 2012, Davids/Commissione, F‑105/11 (punto 56)
2. Anche se l’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto non prevede alcun termine entro il quale le domande ivi previste debbono essere presentate, il rispetto di un termine ragionevole è tuttavia necessario in tutti i casi diversi da quelli per i quali il legislatore ha definito un termine o lo ha esplicitamente escluso. Infatti, il fondamento giuridico della fissazione di un termine ragionevole in caso di silenzio delle norme è il principio di certezza del diritto che osta a che le istituzioni e le persone fisiche o giuridiche agiscano senza limiti di tempo, rischiando così di mettere a repentaglio la stabilità delle situazioni di diritto acquisite. Pertanto, non può ritenersi che la mancanza in sé di un termine fissato dallo Statuto implichi la possibilità di presentare una domanda senza rispettare un siffatto limite. Il carattere ragionevole di un termine deve essere valutato in funzione delle circostanze proprie di ciascun caso di specie e, in particolare, della rilevanza della controversia per l’interessato, della complessità del caso e del comportamento delle parti.
Per quanto riguarda una domanda di riqualificazione di un contratto di agente ausiliario come contratto di agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del Regime applicabile agli altri agenti, se è vero che la possibilità di chiedere tale riqualificazione può costituire un rimedio all’abuso di una successione di contratti a tempo determinato, non se ne può tuttavia dedurre che un lasso di tempo di diversi anni possa essere qualificato come termine ragionevole.
Al riguardo, il termine di cinque anni applicato in materia di contenzioso risarcitorio della funzione pubblica in analogia all’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia non può costituire necessariamente un termine ragionevole. Infatti, esiste una differenza fondamentale tra un’azione risarcitoria che è diretta soltanto alla concessione di un risarcimento danni a carattere compensativo o moratorio e una domanda di riqualificazione di un precedente contratto. Una siffatta domanda implica, infatti, l’adozione di misure che operino una ricostruzione retroattiva del rapporto di lavoro tra l’agente e il suo datore di lavoro, le quali possono, per giunta, pregiudicare la struttura dell’impiego e la politica del personale dell’amministrazione, soprattutto in un’agenzia il cui organico è limitato.
Infatti, le circostanze di una riqualificazione richiedono una reazione tanto meno tardiva in quanto la posta in gioco non è trascurabile, dato che essa verte sulla natura stessa del rapporto di lavoro tra l’interessato e l’amministrazione, con tutte le conseguenze che discendono dalla differenza di regime esistente tra gli agenti ausiliari e gli agenti temporanei, nonché tra gli agenti temporanei con contratto a tempo determinato o con contratto a tempo indeterminato.
(v. punti 24, 25, 31 e 32)
Riferimento:
Corte: 28 febbraio 2013, Arango Jaramillo e a./BEI, C‑334/12 RX-II (punto 28)
Tribunale di primo grado: 25 marzo 1998, Koopman/Commissione, T‑202/97 (punto 25); 26 giugno 2009, Marcuccio/Commissione, T‑114/08 P (punto 25)
Tribunale dell’Unione europea: Adjemian e a./Commissione, cit. (punti 67 e 87); 14 dicembre 2011, Allen e a./Commissione, T‑433/10 P (punti 26 e 31)
Tribunale della funzione pubblica: 1º febbraio 2007, Tsarnavas/Commissione, F‑125/05 (punto 50); 11 maggio 2010, Nanopoulos/Commissione, F‑30/08 (punto 117); 13 aprile 2011, Sukup/Commissione, F‑73/09 (punto 83)
3. Una lettera dell’amministrazione che si limiti a ricordare ad un agente le clausole del suo contratto relative alla data di scadenza di quest’ultimo e non contenente alcun elemento nuovo rispetto alle dette clausole non costituisce un atto lesivo. Tuttavia, nel caso in cui il contratto possa formare oggetto di un rinnovo, la decisione presa dall’amministrazione, a seguito di un riesame, di non rinnovarlo costituisce un atto lesivo, distinto dal contratto di cui trattasi e idoneo a formare oggetto di un reclamo e di un ricorso entro i termini statutari.
(v. punto 36)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 15 ottobre 2008, Potamianos/Commissione, T‑160/04 (punto 21)
Tribunale della funzione pubblica: 15 settembre 2011, Bennett e a./UAMI, F‑102/09 (punti 57 e 59, e giurisprudenza ivi citata)
4. A causa dell’ampio potere discrezionale di cui beneficia l’amministrazione in materia di rinnovo di contratti di agente temporaneo, il sindacato del giudice dell’Unione su tale valutazione deve limitarsi a stabilire se, tenuto conto dei modi e dei mezzi che hanno potuto condurre a quest’ultima, l’amministrazione si sia mantenuta entro limiti non censurabili e non abbia fatto uso del proprio potere in modo manifestamente errato.
Tuttavia, anche se l’amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale, nondimeno, investito di un ricorso di annullamento diretto contro un atto adottato nell’esercizio di un siffatto potere, il giudice dell’Unione esercita un sindacato di legittimità che si esprime sotto altri aspetti. Così, il giudice dell’Unione garantisce il rispetto del dovere di sollecitudine. Orbene, tale dovere, come il principio di buona amministrazione, implica in particolare che, quando si pronuncia – persino nell’ambito dell’esercizio di un ampio potere discrezionale – sulla situazione di un funzionario o di un agente, l’autorità competente prenda in considerazione tutti gli elementi che possono determinare la sua decisione. Nel fare ciò, l’autorità è tenuta a tener conto non soltanto dell’interesse del servizio, ma anche di quello del funzionario o dell’agente interessato.
In particolare, le esigenze di esame effettivo, completo e circostanziato si impongono a fortiori all’amministrazione quando essa ha istituito una procedura interna che prevede la consultazione dei superiori di un agente nella prospettiva di un eventuale rinnovo del suo contratto. Tale procedura di consultazione non avrebbe infatti alcuna utilità se i superiori consultati non dovessero esercitare la loro competenza consultiva nelle condizioni di cui sopra e se l’autorità incaricata di adottare la decisione non fosse, a sua volta, tenuta a prendere effettivamente in considerazione le loro raccomandazioni.
(v. punti 48-51)
Riferimento:
Corte: 28 maggio 1980, Kuhner/Commissione, 33/79 e 75/79 (punto 22); 29 ottobre 1981, Arning/Commissione, 125/80 (punto 19)
Tribunale della funzione pubblica: 13 giugno 2012, Macchia/Commissione, F‑63/11 (punti 45, 47 e 50, e giurisprudenza citata, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑368/12 P)
5. Benché sia vero che non compete al giudice dell’Unione sindacare le scelte di politica del personale che un’istituzione intende adottare per svolgere i compiti che le sono affidati, esso, se adito con una domanda volta ad annullare un diniego di rinnovo di contratto di agente temporaneo, può validamente verificare se i motivi dedotti dall’amministrazione siano atti a rimettere in discussione i criteri e le condizioni di base stabiliti dal legislatore nello Statuto e volti in particolare a garantire al personale a contratto di beneficiare nel tempo, se del caso, di una certa continuità lavorativa. È in questo senso che deve essere letto l’articolo 8, primo comma, del Regime applicabile agli altri agenti il quale stabilisce che il contratto di un agente temporaneo di cui all’articolo 2, lettera a), del detto regime può essere rinnovato una sola volta per una durata determinata e che qualsiasi rinnovo successivo diventa di durata indeterminata, il che può essere esattamente considerato come una misura di prevenzione nella lotta al precariato nell’impiego. Questa interpretazione trova conferma nel dovere di sollecitudine dal quale si è dedotto in particolare che spetta all’autorità competente ricercare se esista una posizione nella quale l’agente temporaneo possa, nell’interesse del servizio e viste le esigenze prioritarie del caso di specie, essere utilmente impiegato o ricollocato. Tale interpretazione si impone a fortiori qualora il datore di lavoro istituisca una procedura destinata a valutare l’opportunità di prorogare il rapporto di lavoro che lo vincola ai suoi agenti.
Ne consegue che l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione viola il proprio dovere di sollecitudine e l’articolo 8 del Regime applicabile agli altri agenti se, nel respingere una domanda di rinnovo del contratto di un agente temporaneo concluso ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del detto regime, essa fa riferimento, in maniera astratta, alle possibilità di bilancio e ai meriti e alle capacità dell’interessato omettendo di verificare, nell’ambito di un esame personalizzato della situazione dell’interessato e dei servizi che esso sarebbe in grado di rendere all’istituzione, se l’interesse del servizio da essa perseguito non possa conciliarsi con l’attribuzione all’interessato di nuovi compiti e funzioni e quindi con la possibilità di un rinnovo del contratto di quest’ultimo o della concessione di un nuovo contratto di agente temporaneo o contrattuale.
(v. punti 57, 59 e 60)
Riferimento:
Corte: 8 marzo 2012, Huet, C‑251/11 (punto 37)
Tribunale della funzione pubblica: 9 dicembre 2010, Schuerings/ETF, F‑87/08 (punti 58 e 60, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑107/11 P); 9 dicembre 2010, Vandeuren/ETF, F‑88/08 (punti 59 e 60, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑108/11 P); sentenza Macchia/Commissione, cit. (punti 54, 60 e 61)
6. Per quanto riguarda l’annullamento da parte del giudice dell’Unione di una decisione dell’amministrazione di non rinnovare un contratto di agente temporaneo, a motivo della mancanza di un esame completo e circostanziato dei fatti alla luce dell’interesse del servizio e dei meriti e delle capacità dell’agente interessato, dato che non può essere escluso che l’amministrazione ritenga di poter nuovamente adottare una decisione di non rinnovo del contratto di agente temporaneo del ricorrente dopo un riesame completo e circostanziato del caso, prendendo in considerazione la motivazione della presenta sentenza, essa non può essere condannata a risarcire il detto agente per una perdita di retribuzione conseguente alla cessazione del suo contratto di agente temporaneo, foss’anche sotto forma di un euro a titolo di provvisionale.
(v. punti 64-66)