Language of document : ECLI:EU:C:2022:503

Sag C-278/20

Europa-Kommissionen

mod

Kongeriget Spanien

 Domstolens dom (Store Afdeling) af 28. juni 2022

»Traktatbrud – medlemsstaternes ansvar for skader, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten – tilsidesættelse af EU-retten, der kan tilregnes den nationale lovgiver – tilsidesættelse af en medlemsstats forfatning, der kan tilregnes den nationale lovgiver – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«

1.        EU-ret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne – betingelser – betingelser for ret til erstatning – anvendelse af national ret – grænser – overholdelse af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet – national lovgivning om afpasning af ordningen for den nationale lovgivers ansvar for tilsidesættelser af EU-retten efter den ordning, som er fastlagt for tilsidesættelser af medlemsstatens forfatning, der skyldes lovgiveren – erstatning, som det er umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå – tilsidesættelse af effektivitetsprincippet – undladelse


(jf. præmis 29-33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141-144, 159 og 164)

2.        EU-ret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne – tilsidesættelse, som kan tilregnes den nationale lovgiver – ingen betydning


(jf. præmis 30 og 105)

Resumé

Princippet om, at staten er ansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, udgør en væsentlig del af systemet i traktaterne (1). Dette princip gælder, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har været årsag til overtrædelsen (2). Såfremt de tre betingelser for statens erstatningsansvar for skader, som er forvoldt borgerne, er opfyldt (3), har disse borgere en ret til erstatning på grundlag af EU-retten (4). Det er imidlertid inden for rammerne af de nationale erstatningsregler, at staten skal erstatte det forvoldte tab, idet betingelserne i de nationale lovgivninger for erstatning af skader dog ikke må være mindre fordelagtige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret (ækvivalensprincippet), eller være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning (effektivitetsprincippet) (5).

Disse to principper er omdrejningspunktet i denne sag, hvor Europa-Kommissionen har anlagt et traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Spanien. Efter at have modtaget en række klager fra borgere indledte Kommissionen en EU-pilotprojektprocedure (6) mod denne medlemsstat. Denne procedure omhandlede visse nationale bestemmelser om afpasning af ordningen for statens ansvar som lovgiver for tilsidesættelser af EU-retten efter ordningen for statens ansvar som lovgiver for tilsidesættelser af den spanske forfatning (7). Denne procedure, som ikke fik det ønskede resultat, blev afsluttet, og Kommissionen indledte en traktatbrudsprocedure mod Kongeriget Spanien.

Kommissionen har ved sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet, idet det har vedtaget og opretholdt disse nationale bestemmelser.

Domstolen (Store Afdeling) gav Kommissionen delvist medhold, idet den fastslog, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til effektivitetsprincippet, ved at vedtage og opretholde de anfægtede bestemmelser, for så vidt som disse bestemmelser underlægger erstatning for skader, som den spanske lovgiver har forvoldt borgerne som følge af en tilsidesættelse af EU-retten:

–        en betingelse om, at der foreligger en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at den anvendte lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten

–        en betingelse om, at den skadelidte borger for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet, uden at der er fastsat en undtagelse for de tilfælde, hvor skaden følger direkte af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt

–        en forældelsesfrist på et år fra offentliggørelsen i EU-Tidende af Domstolens afgørelse, hvorved det fastslås, at lovbestemmelsen er uforenelig med EU-retten, uden at omfatte de tilfælde, hvor en sådan afgørelse ikke foreligger, og

–        en betingelse om, at der kun kan ydes erstatning for skader, der er indtrådt fem år forud for tidspunktet for denne offentliggørelse, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.

Domstolens bemærkninger

Hvad angår det første klagepunkt om tilsidesættelse af effektivitetsprincippet tog Domstolen dette delvist til følge.

Domstolen bemærkede indledningsvis, at det er i strid med princippet om EU-rettens effektive virkning at gøre en medlemsstats erstatning for skade, som denne har forvoldt en borger ved at tilsidesætte EU-retten, betinget af, at Domstolen forinden har fastslået, at der foreligger en overtrædelse af EU-retten, der må tilregnes en medlemsstat. På samme måde er erstatning for den skade, der er forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes en medlemsstat, ikke betinget af, at denne tilsidesættelse er fastslået i en dom afsagt af Domstolen i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse. For at fastslå, om Kommissionens argumentation er velbegrundet, er det følgelig ikke nødvendigt at afgøre, om de anfægtede bestemmelser kræver en afgørelse fra Domstolen, hvori det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EU-retten, eller om disse bestemmelser skal forstås således, at de henviser til enhver afgørelse fra Domstolen, hvoraf det kan udledes, at en retsakt eller en undladelse fra den spanske lovgivers side er uforenelig med EU-retten. Erstatning for en skade, der er forvoldt af en medlemsstat, herunder den nationale lovgiver, på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, kan således under alle omstændigheder – og ikke uden at tilsidesætte effektivitetsprincippet – ikke gøres betinget af, at der forinden er truffet en afgørelse fra Domstolen.

Domstolen fastslog dernæst, at selv om EU-retten ikke er til hinder for at anvende en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for en skade, som vedkommende forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved at gøre brug af et retsmiddel, er dette kun tilfældet, såfremt brugen heraf ikke er kilde til uforholdsmæssige vanskeligheder, og at det med rimelighed kan kræves af dem. Denne betingelse er ikke opfyldt af de anfægtede bestemmelser, for så vidt som de underlægger erstatningen af de af lovgiveren forårsagede skader en betingelse om, at den skadelidte borger for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet, uden at der er fastsat en undtagelse for de tilfælde, hvor skaden følger direkte af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt. Domstolen fastslog ydermere, at den omstændighed, at det kræves, at den skadelidte borger allerede på det indledende stadium af søgsmålet til prøvelse af forvaltningsakten, der medfører skaden, har påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-retten, som efterfølgende anerkendes, idet vedkommende ellers ikke kan opnå erstatning for den lidte skade, kan udgøre en uforholdsmæssig processuel vanskelighed i strid med effektivitetsprincippet. Det kan nemlig på et sådant tidspunkt være uforholdsmæssigt vanskeligt eller endog umuligt at forudse, hvilken tilsidesættelse af EU-retten Domstolen i sidste ende vil anerkende. Domstolen forkastede imidlertid Kommissionens argumentation, for så vidt som den herved gjorde gældende, at kun EU-retlige bestemmelser, der har direkte virkning, med føje kan påberåbes i forbindelse med et sådant søgsmål.

Endelig fremgår det af de anfægtede bestemmelser dels, at forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten som lovgiver på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, begynder at løbe fra datoen for offentliggørelsen i EU-Tidende af den afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat EU-retten, eller hvoraf det fremgår, at den handling eller undladelse fra lovgivers side, som foranledigede denne skade, er uforenelig med EU-retten, dels, at de skader, der kan erstattes, begrænses til skader, der er indtrådt inden for de seneste fem år forud for denne dato. I denne forbindelse fastslog Domstolen for det første, at offentliggørelsen af en sådan afgørelse ikke uden at tilsidesætte effektivitetsprincippet kan udgøre det eneste starttidspunkt for denne forældelsesfrist, idet erstatning for skade, der er forvoldt på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, ikke kan underlægges en betingelse om, at der foreligger en sådan afgørelse fra Domstolen, og idet de tilfælde, hvor en sådan afgørelse ikke findes, ikke er omfattet. Domstolen fastslog for det andet, at hvis der ikke foreligger EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det i denne henseende hver medlemsstat i deres nationale retsorden at fastsætte størrelsen af erstatningen og de regler vedrørende vurderingen af de skader, der er forvoldt af en tilsidesættelse af EU-retten. De nationale bestemmelser, der fastsætter de kriterier, som gør det muligt at fastsætte denne størrelse og de nævnte regler, skal imidlertid bl.a. overholde effektivitetsprincippet og dermed muliggøre en erstatning for skader, der er passende i forhold til den lidte skade, for så vidt som den i givet fald skal gøre det muligt fuldt ud at genoprette de tab, der reelt er påført, hvilket de anfægtede bestemmelser ikke tillader i alle tilfælde.

I forbindelse med undersøgelsen af det andet klagepunkt om tilsidesættelse af ækvivalensprincippet fandt Domstolen, at det er baseret på en fejlagtig fortolkning af dens praksis, og at det følgelig skal forkastes som ugrundet.

Domstolen bemærkede således, at dette princip har til formål at opstille rammer for medlemsstaternes procesautonomi, når de gennemfører EU-retten, og når EU-retten ikke indeholder bestemmelser på området. Dette princip kan på området for statens ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, som kan tilregnes denne, dermed kun finde anvendelse, når dette ansvar er pådraget på grundlag af EU-retten. I den foreliggende sag tilsigtede Kommissionen med det andet klagepunkt imidlertid ikke at rejse tvivl om de betingelser, hvorunder princippet om statens ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, er blevet gennemført i Spanien, men selve betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, således som disse betingelser er fastlagt i spansk ret, der loyalt gengiver de i Domstolens praksis fastsatte betingelser. Selv hvis det antages, at betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, er mindre gunstige end betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar i tilfælde af tilsidesættelse af forfatningen, finder ækvivalensprincippet ikke anvendelse på et sådant tilfælde.

I øvrigt har Domstolen allerede gentagne gange præciseret, at hvis medlemsstaterne kan fastsætte mindre restriktive betingelser for deres ansvar end dem, som Domstolen har fastsat, skal dette ansvar anses for at være opstået på grundlag af national ret og ikke på grundlag af EU-retten.


1 –      Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis), og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin (C-261/20, EU:C:2022:33, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).


2 –      I denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame (C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79, præmis 32 og 36), og af 25.11.2010, Fuß (C-429/09, EU:C:2010:717, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).


3 –      De tre betingelser er følgende: Den EU-retlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge borgerne rettigheder, tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkeligt kvalificeret, og der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og borgernes tab.


4 –      Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin (C-261/20, EU:C:2022:33, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).


5 –      Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis), og af 4.10.2018, Thelen Technopark Berlin (C-571/16, EU:C:2018:807, præmis 123).


6 –      System, som Kommissionen anvender på et tidligt stadium for at forsøge at afklare eller løse problemer og for så vidt muligt at undgå, at der indledes en traktatbrudsprocedure mod den pågældende medlemsstat.


7 –      Artikel 32, stk. 3-6, og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (lov nr. 40/2015 om reglerne for den offentlige sektor) af 1.10.2015 (BOE nr. 236 af 2.10.2015, s. 89411) og artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (lov nr. 39/2015 om fælles administrative procedurer for offentlige myndigheder) af 1.10.2015 (BOE nr. 236 af 2.10.2015, s. 89343).