Kohtuasi C‑278/20
Euroopa Komisjon
versus
Hispaania Kuningriik
Euroopa Kohtu (suurkoda) 28. juuni 2022. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Liikmesriigi vastutus kahju eest, mis isikule on põhjustatud liidu õiguse rikkumisega – Liikmesriigi seadusandjale omistatav liidu õiguse rikkumine – Liikmesriigi seadusandjale omistatav põhiseaduse rikkumine – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte
1. Euroopa Liidu õigus – Isikutele antud õigused – Liikmesriigipoolne rikkumine – Kohustus hüvitada isikutele tekitatud kahju – Tingimused – Hüvitamise kord – Riigisisese õiguse kohaldamine – Piirid – Tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtte järgimine – Liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt on liikmesriigi seadusandja vastutus liidu õiguse rikkumiste eest reguleeritud samamoodi nagu siis, kui liikmesriik rikub seadusandja aktidega põhiseadust – Hüvitise saamine, mis on muudetud võimatuks või ülemäära raskeks – Tõhususe põhimõtte rikkumine – Kohustuste rikkumine
(vt punktid 29–33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141–144, 159 ja 164)
2. Euroopa Liidu õigus – Isikutele antud õigused – Liikmesriigipoolne rikkumine – Kohustus hüvitada isikutele tekitatud kahju – Liikmesriigi seadusandjale omistatav rikkumine – Mõju puudumine
(vt punktid 30 ja 105)
Kokkuvõte
Põhimõte, mille kohaselt riik vastutab talle omistatava liidu õiguse rikkumisega isikutele põhjustatud kahju eest, on lahutamatu osa aluslepingute süsteemist.(1) See põhimõte kehtib, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegevus või tegevusetus selle rikkumise põhjustas.(2) Kui täidetud on kolm riigivastutuse tekkimise tingimust kahju korral, mis on isikutele tekitatud,(3) siis on nendel isikutel liidu õiguse alusel õigus hüvitisele.(4) Siiski tuleb riigil heastada tekitatud kahju tagajärjed vastutust käsitlevate riigisiseste õigusnormide alusel, võttes arvesse, et riigisisestes õigusaktides sätestatud kahju hüvitamise tingimused ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad sarnaseid riigisiseseid nõudeid (võrdväärsuse põhimõte), ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine on praktikas võimatu või ülemäära raske (tõhususe põhimõte).(5)
Need kaks põhimõtet kujutasid selles kohtuasjas, milles Euroopa Kohus esitas Hispaania Kuningriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, endast vaidluse keset. Pärast seda, kui isikud olid esitanud kaebused, algatas komisjon selle liikmesriigi suhtes EU Pilot-menetluse(6). Menetlus puudutas liikmesriigi teatud õigusnorme, mille kohaselt oli riigi kui seadusandja vastutus liidu õiguse rikkumiste eest reguleeritud samamoodi nagu siis, kui riik kui seadusandja rikub Hispaania põhiseadust(7). Kõnealune menetlus, mis osutus tulemusetuks, lõpetati ja komisjon algatas Hispaania Kuningriigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse.
Hagiavalduses palus komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik võttis vastu ja jättis jõusse need riigisisesed sätted, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud kohustusi, mis tal lasuvad tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtte alusel.
Euroopa Kohtu suurkoda rahuldas komisjoni hagiavalduse osaliselt ja tuvastas, et Hispaania Kuningriik on rikkunud tõhususe põhimõttest tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis vastu ja jättis jõusse vaidlusalused sätted, mille kohaselt tuleb kahju, mille Hispaania seadusandja on isikule tekitanud liidu õiguse rikkumise tõttu, hüvitada:
– tingimusel, et on olemas Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks;
– tingimusel, et kahju saanud isik on saanud mis tahes kohtus lõpliku otsuse, millega jäetakse kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, nägemata ette erandit juhtudeks, mil kahju on tekkinud otseselt seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas;
– ühe aasta pikkuse aegumistähtaja jooksul alates sellest, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldatakse Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks, ilma et hõlmatud oleks juhtumid, mil sellist otsust ei ole olemas, ning
– tingimusel, et hüvitist võib nõuda ainult kahju eest, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne selle otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisiti.
Euroopa Kohtu hinnang
Mis puudutas esimest etteheidet, et rikutud on tõhususe põhimõtet, siis Euroopa Kohus nõustus sellega osaliselt.
Kõigepealt meenutas Euroopa Kohus, et kui seada niisuguse kahju hüvitamine, mille liikmesriik põhjustas isikule liidu õiguse rikkumise tõttu, sõltuvusse nõudest, et Euroopa Kohus peab olema enne tuvastanud liidu õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise, mida saab omistada liikmesriigile, läheb see vastuollu liidu õiguse tõhususe põhimõttega. Samuti ei saa liikmesriigile omistatava liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamine sõltuda nõudest, et niisugune rikkumine oleks tuvastatud eelotsusemenetluses Euroopa Kohtu langetatud otsusega. Järelikult ei olnud selleks, et tuvastada komisjoni argumentide põhjendatus, vajalik kindlaks teha, kas vaidlusalused sätted nõuavad, et Euroopa Kohus teeks otsuse, milles tuvastatakse, et Hispaania Kuningriik on rikkunud mõnda liidu õigusest tulenevat kohustust, või kas neid sätteid tuleb mõista nii, et need viitavad Euroopa Kohtu igale otsusele, millest saab järeldada, et Hispaania seadusandja tegevus või tegevusetus on liidu õigusega vastuolus. Nimelt ei tohi liikmesriigi, sealhulgas riigisisese seadusandja poolt liidu õiguse rikkumise tõttu tekitatud kahju hüvitamist igal juhul ja tõhususe põhimõtet rikkumata seada sõltuvusse sellisest Euroopa Kohtu varem tehtud lahendist.
Seejärel tõdes Euroopa Kohus, et kuigi liidu õigusega ei ole vastuolus selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis näevad ette, et isik ei või nõuda hüvitist kahju eest, mille tekkimist ei ole ta ära hoidnud, kasutades selleks õiguskaitsevahendit, siis on see nii üksnes tingimusel, et õiguskaitsevahendi kasutamine ei põhjusta ülemääraseid raskusi või kui selle kasutamist võib kahju saanud isikult mõistlikult nõuda. Vaidlusalused sätted ei vasta sellele tingimusele vaid ulatuses, kus nende sätetega seatakse seadusandja põhjustatud kahju hüvitamine sõltuvusse tingimusest, et kahju saanud isik on saanud mis tahes kohtus lõpliku otsuse, millega jäetakse kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, nägemata ette erandit juhtudeks, mil kahju on tekkinud otseselt seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, mis on liidu õigusega vastuolus, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas. Lisaks märkis Euroopa Kohus, et asjaolu, et alates esialgsest staadiumist, mil esitatakse kaebus kahju tekitanud haldusakti peale, nõutakse kahju saanud isikult viitamist liidu õiguse rikkumisele, mis hiljem tuvastatakse, kuna vastasel juhul ei saa nõuda tekkinud kahju hüvitamist, võib kujutada endast ülemäärast menetluslikku keerukust, mis on tõhususe põhimõttega vastuolus. Nimelt võib sellises staadiumis olla ülemäära raske või isegi võimatu ette näha, millise liidu õiguse rikkumise Euroopa Kohus lõpuks tuvastaks. Euroopa Kohus lükkas siiski tagasi komisjoni argumendid osas, milles ta väitis, et üksnes neile liidu õigusnormidele, millel on vahetu õigusmõju, saab tõhusalt tugineda sellise kaebuse raames.
Lõpuks tuleneb vaidlusalustest sätetest, et esiteks algab kaebuse puhul, milles palutakse tuvastada riigi kui seadusandja vastutus talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest, aegumistähtaeg kulgema Euroopa Kohtu sellise otsuse avaldamise kuupäevast Euroopa Liidu Teatajas, millega tuvastatakse liidu õiguse rikkumine Hispaania Kuningriigi poolt või mille kohaselt on selle kahju põhjustanud seadusandja tegevus või tegevusetus vastuolus liidu õigusega, ning teiseks võib hüvitist nõuda ainult kahju eest, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne seda kuupäeva. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus esiteks, et sellise otsuse avaldamine Euroopa Liidu Teatajas ei saa ilma tõhususe põhimõtet rikkumata kujutada endast kõnealuse aegumistähtaja kulgemise ainuvõimalikku algust, kuna liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist ei saa seada sõltuvusse tingimusest, et olemas on Euroopa Kohtu otsus ja hõlmatud ei ole juhtumid, mil sellist otsust ei ole olemas. Teiseks meenutas Euroopa Kohus, et juhul kui vastavad liidu õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi õiguskorras kindlaks määrata hüvitise suurus ja sätted liidu õiguse rikkumisest tingitud kahju hindamiseks. Riigisisesed normid, mis kehtestavad kriteeriumid, mis võimaldavad kahju suuruse ja kõnealused sätted kindlaks määrata, peavad järgima muu hulgas tõhususe põhimõtet ning seega võimaldama mõista välja hüvitis, mis on vastavuses tekkinud kahjuga selles tähenduses, et hüvitis peab võimaldama täielikult hüvitada tegelikult tekkinud kahju, mida vaidlusalused sätted igal juhul ei võimalda.
Võrdväärsuse põhimõtte rikkumist puudutavat teist etteheidet analüüsides leidis Euroopa Kohus, et etteheide põhineb tema kohtupraktika valel tõlgendamisel ning järelikult tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Euroopa Kohus meenutas, et selle põhimõtte eesmärk on piiritleda liikmesriikide menetlusautonoomia, kui nad rakendavad liidu õigust, ja et liidu õiguses ei ole vastavat sätet ette nähtud. Sellest tuleneb, et riigi vastutuse tekkimisel liidu õiguse rikkumise eest saab seda põhimõtet kohaldada ainult siis, kui see vastutus tekib liidu õiguse alusel. Selles asjas ei soovinud komisjon teise etteheitega seada kahtluse alla mitte tingimusi, millele vastavalt rakendatakse Hispaanias põhimõtet, et riik vastutab talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest, vaid neid tingimusi, millele vastavalt tekib riigil kui seadusandjal vastutus liidu õiguse rikkumiste puhul, mis on riigile omistatavad, nagu need on määratletud Hispaania õiguses, millega võetakse täpselt üle Euroopa Kohtu praktikas nimetatud tingimused. Seega, isegi kui eeldada, et riigi kui seadusandja vastutuse tekkimise tingimused liidu õiguse rikkumiste eest, mis on riigile omistatavad, on vähem soodsad kui tingimused, mille alusel tekib riigil kui seadusandjal vastutus põhiseaduse rikkumise korral, ei ole võrdväärsuse põhimõte sellisel juhul kohaldatav.
Peale selle on Euroopa Kohus juba täpsustanud, et kuigi liikmesriigid võivad ette näha, et nende vastutus tekib vähem piiravatel tingimustel kui Euroopa Kohtu nimetatud tingimused, tuleb seda vastutust sel juhul siiski käsitada vastutusena, mis ei teki mitte liidu õiguse alusel, vaid riigisisese õiguse alusel.