Language of document : ECLI:EU:C:2022:503

Asia C-278/20

Euroopan komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

 Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 28.6.2022

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Jäsenvaltioiden vastuu unionin oikeuden rikkomisilla yksityisille aiheutetuista vahingoista – Kansallisen lainsäätäjän syyksi luettava unionin oikeuden rikkominen – Kansallisen lainsäätäjän syyksi luettava jäsenvaltion perustuslain rikkominen – Vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet

1.        Euroopan unionin oikeus – Yksityisten oikeudet – Jäsenvaltio on loukannut yksityisten oikeuksia – Velvollisuus korvata yksityisille aiheutunut vahinko – Edellytykset – Korvausta koskevat säännöt – Kansallisen oikeuden soveltaminen – Rajat – Tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden noudattaminen – Kansallinen lainsäädäntö, jossa järjestelmä, joka koskee valtiolla lainsäätäjänä toimiessaan olevaa vastuuta unionin oikeuden rikkomisesta, rinnastetaan järjestelmään, joka koskee Espanjan perustuslain rikkomista lainsäätäjän toimilla – Vahingonkorvauksen saamisen tekeminen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi – Tehokkuusperiaatteen loukkaaminen – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen


(ks. 29-33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141–144, 159 ja 164 kohta)

2.        Euroopan unionin oikeus – Yksityisten oikeudet – Jäsenvaltio on loukannut yksityisten oikeuksia – Velvollisuus korvata yksityisille aiheutunut vahinko – Kansallisen lainsäätäjän syyksi luettava rikkominen – Vaikutuksettomuus


(ks. 30 ja 105 kohta)

Tiivistelmä

Periaate, jonka mukaan jäsenvaltio on vastuussa sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutuneesta vahingosta, on erottamaton osa perussopimuksilla luotua järjestelmää(1). Tätä periaatetta sovelletaan riippumatta siitä, mikä jäsenvaltion viranomainen on syyllistynyt rikkomiseen(2). Kun nämä kolme edellytystä, joiden nojalla valtio voi joutua vastuuseen yksityisille aiheutuneista vahingoista, täyttyvät(3), yksityisillä on oikeus korvaukseen unionin oikeuden perusteella(4). Valtion on korvattava aiheutuneen vahingon seuraukset korvausvastuuta koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan, kunhan kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate)(5).

Nämä kaksi periaatetta ovat keskeisessä asemassa nyt käsiteltävässä asiassa, jossa Euroopan komissio on nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen Espanjan kuningaskuntaa vastaan. Yksityisten tekemien kantelujen johdosta komissio aloitti kyseistä jäsenvaltiota vastaan EU Pilot -menettelyn(6). Tämä menettely koski tiettyjä kansallisia säännöksiä, joilla järjestelmä, joka koskee valtiolla lainsäätäjänä toimiessaan olevaa vastuuta unionin oikeuden rikkomisesta, rinnastettiin järjestelmään, joka koskee Espanjan perustuslain rikkomista lainsäätäjän toimilla(7). Koska tämä menettely oli tulokseton, se päätettiin ja komissio aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Espanjan kuningaskuntaa vastaan.

Komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut ja pitänyt voimassa kyseiset kansalliset säännökset.

Suuren jaoston kokoonpanossa antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin hyväksyy komission kanteen osittain ja toteaa, että Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta tehokkuusperiaatteen mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut ja pitänyt voimassa riidanalaiset säännökset siltä osin kuin niissä asetetaan Espanjan lainsäätäjän unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheuttamien vahinkojen korvaamisen edellytykseksi, että

–        on olemassa unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan, että sovellettava laintasoinen säännös on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa

–        vahinkoa kärsinyt yksityinen on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun, jolla hylätään kanne vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta, mutta ei ole säädetty poikkeuksesta tapauksissa, joissa vahinko johtuu suoraan unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja joissa ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea

–        on olemassa vuoden vanhentumisaika, joka alkaa siitä, kun unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan laintasoinen säännös unionin oikeuden vastaiseksi, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja tämä ei kata tilanteita, joissa tällaista ratkaisua ei ole olemassa, ja

–        korvauksen kohteena voivat olla ainoastaan viiden vuoden aikana ennen kyseistä julkaisupäivää syntyneet vahingot, jollei kyseisessä ratkaisussa toisin määrätä.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin hyväksyy osittain ensimmäisen kanneperusteen, joka koskee tehokkuusperiaatteen loukkaamista.

Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että se, että jäsenvaltion on korvattava yksityiselle unionin oikeuden rikkomisella aiheuttamansa vahinko, edellyttäisi sitä, että unionin tuomioistuin on aiemmin todennut tämän jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, on unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen vastaista. Lisäksi sen, että jäsenvaltio korvaa unionin oikeutta rikkomalla aiheuttamansa vahingon, edellytyksenä ei voi olla, että tällainen rikkominen ilmenee unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuasiassa antamasta tuomiosta. Komission väitteiden perusteltavuuden toteamiseksi on merkityksetöntä, edellytetäänkö riidanalaisissa säännöksissä, että unionin tuomioistuin antaa ratkaisun, jossa todetaan Espanjan kuningaskunnan jättäneen noudattamatta jotakin sille unionin oikeuden perusteella kuuluvista velvoitteista, vai onko näiden säännösten katsottava viittaavan kaikkiin unionin tuomioistuimen ratkaisuihin, joista voidaan päätellä, että Espanjan lainsäätäjän toimi tai laiminlyönti on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Jäsenvaltion, myös kansallisen lainsäätäjän, unionin oikeuden rikkomisella aiheuttaman vahingon korvaaminen ei nimittäin missään tapauksessa voi edellyttää sitä, että unionin tuomioistuin antaa ensin tällaisen ratkaisun, sillä muuten loukattaisiin tehokkuusperiaatetta.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin toteaa, että vaikka unionin oikeuden vastaista ei ole sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, jonka mukaan yksityinen ei voi saada korvausta vahingosta, jos hän on tahallaan tai huolimattomuuttaan laiminlyönyt oikeussuojakeinoihin turvautumisen vahingon ehkäisemiseksi, tämä edellyttää, että tämän oikeussuojakeinon käyttämisestä ei aiheudu vahinkoa kärsineelle suhteettomia vaikeuksia tai että sen käyttämistä voidaan kohtuudella vaatia vahinkoa kärsineeltä. Riidanalaiset säännökset eivä täytä tätä edellytystä siltä osin kuin niissä asetetaan lainsäätäjän aiheuttamien vahinkojen korvaamisen edellytykseksi se, että vahinkoa kärsinyt yksityinen on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun, jolla hylätään kanne vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta, mutta ei ole säädetty poikkeuksesta tapauksissa, joissa vahinko johtuu suoraan unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja joissa ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea. Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi, että se, että vahinkoa kärsineeltä yksityiseltä edellytetään korvauksen saamiseksi, että hän on jo edeltävässä vaiheessa eli kanteessa, joka on nostettu vahingon konkretisoivasta hallintotoimesta, vedonnut siihen unionin oikeuden rikkomiseen, joka todetaan myöhemmin, voi merkitä tehokkuusperiaatteen vastaista liiallista menettelyn vaikeuttamista. Voi nimittäin olla tässä vaiheessa suhteettoman vaikeaa tai mahdotonta ennakoida, minkä unionin oikeuden rikkomisen unionin tuomioistuin lopulta vahvistaa. Unionin tuomioistuin hylkää kuitenkin komission väitteet siitä, että tällaisen kanteen yhteydessä voidaan tehokkaasti vedota ainoastaan unionin oikeuden säännöksiin, joilla on välitön oikeusvaikutus.

Riidanalaisten säännösten mukaan yhtäältä vanhentumisaika, joka koskee valtion vastuuta lainsäätäjänä sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, alkaa kulua siitä päivästä, jona unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan Espanjan kuningaskunnan jättäneen noudattamatta unionin oikeutta tai josta ilmenee, että vahingon aiheuttanut lainsäätäjän toimi tai laiminlyönti on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja toisaalta korvattavia ovat vain vahingot, jotka ovat tapahtuneet tätä päivää edeltäneiden viiden vuoden aikana. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa yhtäältä, että tällaisen ratkaisun julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä ei voi tehokkuusperiaatetta loukkaamatta olla tämän vanhentumisajan ainoa mahdollinen alkamisajankohta, koska unionin oikeuden rikkomisella aiheutetun vahingon korvaaminen ei voi edellyttää sitä, että unionin tuomioistuin antaa ensin tällaisen ratkaisun ja tällaisen ratkaisun puuttuessa vahinkoa ei korvata. Toisaalta unionin tuomioistuin muistuttaa, että tätä seikkaa koskevien unionin oikeuden säännösten puuttuessa kunkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä on määritettävä unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamisen laajuus ja säännöt, joiden mukaisesti korvaus lasketaan. Kansallisessa lainsäädännössä, jossa nämä korvauksen laajuuden määrittämistä koskevat edellytykset ja mainitut säännöt vahvistetaan, on kuitenkin noudatettava erityisesti tehokkuusperiaatetta ja näin mahdollistettava unionin oikeuden rikkomisesta yksityisille aiheutuneista vahingoista suoritettava asianmukainen korvaus siten, että sillä kyetään tarvittaessa täysin korvaamaan todellisuudessa kärsityt vahingot, mitä riidanalaiset säännökset eivät kaikissa tapauksissa mahdollista.

Vastaavuusperiaatteen loukkaamista koskevasta toisesta kanneperusteesta unionin tuomioistuin katsoo, että se perustuu sen oikeuskäytännön virheelliseen tulkintaan ja että se on näin ollen hylättävä perusteettomana.

Unionin tuomioistuin muistuttaa, että vastaavuusperiaatteella pyritään rajaamaan jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus silloin, kun ne panevat täytäntöön unionin oikeutta eikä unionin oikeudessa ole asiaa koskevia säännöksiä. Tästä seuraa, että kun on kyse valtion vastuusta unionin oikeuden rikkomisen perusteella, tätä periaatetta sovelletaan vain, kun tämä vastuu syntyy unionin oikeuden perusteella. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei pyri toisella kanneperusteellaan kyseenalaistamaan niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä Espanjassa sovelletaan periaatetta, jonka mukaan valtio on vastuussa sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, vaan itse edellytykset sille, että valtion vastuu lainsäätäjänä syntyy sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, sellaisina kuin edellytykset on määritelty Espanjan oikeudessa, ja nämä edellytykset ovat täysin samat kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistamat edellytykset. Näin ollen on niin, että vaikka katsottaisiin, että edellytykset valtion vastuun syntymiselle lainsäätäjänä sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista ovat epäedullisemmat kuin edellytykset valtion vastuun syntymiselle lainsäätäjänä sen syyksi luettavasta perustuslain rikkomisesta, vastaavuusperiaatetta ei voida soveltaa tällaiseen tilanteeseen.

Lisäksi unionin tuomioistuin on toistuvasti tehnyt selväksi, että vaikka jäsenvaltiot voivat säätää, että niiden korvausvastuu voi syntyä vähemmän rajoittavien edellytysten perusteella kuin unionin tuomioistuimen vahvistamat edellytykset, tämän vastuun on katsottava syntyvän kansallisen oikeuden eikä unionin oikeuden perusteella.


1      Tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin (C-261/20, EU:C:2022:33, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


2      Vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame (C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 32 ja 36 kohta) ja tuomio 25.11.2010, Fuß (C-429/09, EU:C:2010:717, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


3      Kolme edellytystä ovat seuraavat: rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja tämä rikkominen on välittömässä syy-yhteydessä kyseisille yksityisille aiheutuneeseen vahinkoon.


4      Tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin (C-261/20, EU:C:2022:33, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


5      Tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 4.10.2018, Kantarev (C-571/16, EU:C:2018:807, 123 kohta).


6      Järjestelmä, jota komissio soveltaa varhaisessa vaiheessa ongelman selventämiseksi tai ratkaisemiseksi, jotta vältyttäisiin mahdollisuuksien mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiselta kyseessä olevaa jäsenvaltiota vastaan.


7      Julkisen sektorin oikeudellisesta järjestelmästä 1.10.2015 annetun lain 40/2015 (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público; BOE nro 236, 2.10.2015, s. 89411) 32 §:n 3–6 momentti ja 34 §:n 1 momentin 2 kohta sekä julkishallinnon yleisestä hallintomenettelystä 1.10.2015 annetun lain 39/2015 (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, BOE nro 236, 2.10.2015, s. 89343) 67 §:n 1 momentin 3 kohta.