Language of document : ECLI:EU:C:2022:503

Predmet C-278/20

Europska komisija

protiv

Kraljevine Španjolske

 Presuda Suda (veliko vijeće) od 28. lipnja 2022.

„Povreda obveze države članice – Odgovornost država članica za štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava Unije – Povreda prava Unije pripisiva nacionalnom zakonodavcu – Povreda ustava države članice pripisiva nacionalnom zakonodavcu – Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti”

1.        Pravo Europske unije – Prava dodijeljena pojedincima – Povreda države članice – Obveza naknade štete uzrokovane pojedincima – Pretpostavke – Načini naknade štete – Primjena nacionalnog prava – Granice – Poštovanje načela djelotvornosti i ekvivalentnosti – Nacionalno zakonodavstvo koje sustav odgovornosti nacionalnog zakonodavca za povrede prava Unije usklađuje sa sustavom uspostavljenim za povrede ustava države članice aktima zakonodavca – Naknada štete koja je postala nemoguća ili pretjerano teška – Povreda načela djelotvornosti – Povreda obveze

(t. 29.-33., 59., 60., 84., 106., 123., 124., 141.-144., 159., 164.)

2.        Pravo Europske unije – Prava dodijeljena pojedincima – Povreda države članice – Obveza naknade štete uzrokovane pojedincima – Povreda pripisiva nacionalnom zakonodavcu – Nepostojanje utjecaja

(t. 30., 105.)

Kratak prikaz

Načelo odgovornosti države za štete uzrokovane pojedincima povredama prava Unije koje su joj pripisive svojstveno je sustavu Ugovorâ(1). To se načelo primjenjuje u bilo kojoj situaciji u kojoj država članica povrijedi pravo Unije, neovisno o tijelu države članice čiji su radnja ili propust uzrokovali tu povredu(2). Ako su ispunjenje tri pretpostavke za nastanak odgovornosti države za štete uzrokovanu pojedincima(3), potonji imaju pravo na naknadu štete na temelju prava Unije(4). Međutim, država mora u okviru nacionalnog prava u području odgovornosti popraviti posljedice uzrokovane štete, pri čemu pretpostavke koje su utvrđene nacionalnim zakonodavstvima u području naknade štete ne mogu biti nepovoljnije od onih koje se odnose na slične zahtjeve u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti smiju biti takve da u praksi onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje naknade štete (načelo djelotvornosti)(5).

Ta dva načela u središtu su ovog predmeta u kojem je Europska komisija podnijela tužbu zbog povrede obveze protiv Kraljevine Španjolske. Nakon pritužbi koje su podnijeli pojedinci Komisija je pokrenula postupak EU Pilot(6) protiv te države članice. Taj se postupak odnosio na određene nacionalne odredbe kojima je sustav odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije usklađen sa sustavom odgovornosti države zakonodavca za povrede španjolskog ustava(7). Taj postupak, koji se pokazao neuspješnim, zaključen je te je Komisija pokrenula postupak zbog povrede protiv Kraljevine Španjolske.

Svojom tužbom Komisija je od Suda zahtijevala da utvrdi da je, time što je donijela i održala na snazi te nacionalne odredbe, Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti.

Odlučujući u velikom vijeću, Sud djelomično prihvaća Komisijinu tužbu time što utvrđuje da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načela djelotvornosti time što je donijela i održala na snazi osporavane odredbe, u mjeri u kojoj te odredbe naknadu štete koju je pojedincima uzrokovao španjolski zakonodavac povredom prava Unije uvjetuju:

–        time da postoji odluka Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije;

–        time da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku kojom se odbija tužba podnesena protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a nije predviđena iznimka za slučajeve u kojima šteta izravno proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, pri čemu ne postoji upravni akt koji se može pobijati;

–        zastarnim rokom od jedne godine od objave u Službenom listu Europske unije odluke Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije, a pritom nisu obuhvaćeni slučajevi u kojima takva odluka ne postoji, i

–        time da predmet naknade mogu biti samo štete nastale tijekom pet godina koje su prethodile datumu te objave, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.

Ocjena Suda

Kad je riječ o prvom prigovoru, koji se temelji na povredi načela djelotvornosti, Sud ga je djelomično prihvatio.

Najprije, Sud podsjeća na to da je uvjetovati to da država članica naknadi štetu koju je uzrokovala pojedincu povredom prava Unije zahtjevom da je on prethodno utvrdio povredu prava Unije pripisivu toj državi članici protivno načelu djelotvornosti tog prava. Isto tako on je već presudio da naknada štete uzrokovane povredom prava Unije koja je pripisiva državi članici ne može biti uvjetovana zahtjevom u skladu s kojim postojanje takve povrede proizlazi iz presude koju je Sud donio odgovarajući na prethodno pitanje. Slijedom toga, radi utvrđivanja osnovanosti Komisijine argumentacije nije potrebno odrediti zahtijevaju li osporavane odredbe to da je Sud donio odluku kojom je utvrđeno da je Kraljevina Španjolska povrijedila neku od obveza koje ima na temelju prava Unije ili treba li te odredbe razumjeti kao da upućuju na bilo koju odluku Suda iz koje se može zaključiti o neusklađenosti radnje ili propusta španjolskog zakonodavca s pravom Unije. Naime, naknada štete koju je uzrokovala država članica, uključujući nacionalnog zakonodavca, povredom prava Unije ne može, u svakom slučaju, a da ne povrijedi načelo djelotvornosti, biti uvjetovana takvom prethodnom odlukom Suda.

Nadalje, Sud utvrđuje da, iako se pravu Unije ne protivi primjena nacionalnog propisa koji predviđa da pojedinac ne može ostvariti naknadu štete čiji je nastanak, namjerno ili nepažnjom, propustio spriječiti upotrebom pravnog sredstva, to je tako samo pod uvjetom da njegova primjena ne uzrokuje pretjerane poteškoće ili se može razumno zahtijevati od oštećenika. Osporavane odredbe ne ispunjavaju tu pretpostavku samo u mjeri u kojoj naknadu štete koju je uzrokovao zakonodavac uvjetuju time da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku kojom se odbija tužba podnesena protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a nije predviđena iznimka za slučajeve u kojima šteta izravno proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, pri čemu ne postoji upravni akt koji se može pobijati. Usto, Sud navodi da činjenica da se od oštećenika zahtijeva da je u fazi koja prethodi pravnom sredstvu koje je podneseno protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a kojim se nastoji izbjeći ili ograničiti ta šteta, istaknuo povredu prava Unije koja je kasnije utvrđena, ili u protivnom neće moći ostvariti naknadu pretrpljene štete, može predstavljati pretjeranu postupovnu poteškoću, koja je protivna načelu djelotvornosti. Naime, u toj fazi može biti pretjerano teško odnosno nemoguće predvidjeti koju će povredu prava Unije u konačnici priznati Sud. Međutim, Sud odbacuje Komisijinu argumentaciju u mjeri u kojoj ona tvrdi da se u okviru takve tužbe može pozvati samo na odredbe prava Unije koje imaju izravan učinak.

Naposljetku, u skladu s osporavanim odredbama, s jedne strane, rok zastare tužbe za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive počinje teći na datum objave u Službenom listu odluke Suda kojom se utvrđuje da je Kraljevina Španjolska povrijedila pravo Unije ili iz koje proizlazi neusklađenost s pravom Unije radnje ili propusta zakonodavca koji su uzrokovali te štete i, s druge strane, predmet naknade mogu biti samo štete nastale u roku od pet godina koje su prethodile tom datumu. U tom pogledu Sud utvrđuje, s jedne strane, da objava takve odluke u Službenom listu ne može, a da ne povrijedi načelo djelotvornosti, predstavljati jedinu moguću točku od koje može početi teći zastarni rok s obzirom na to da naknada štete uzrokovane povredom prava Unije ne može biti uvjetovana postojanjem takve odluke Suda i da nisu obuhvaćeni slučajevi u kojima takva odluka ne postoji. S druge strane, Sud podsjeća na to da, ako ne postoje odredbe prava Unije u tom području, unutarnjim pravnim poretkom svake države članice određuje se opseg naknade štete i pravila o ocjeni šteta uzrokovanih povredom prava Unije. Međutim, nacionalni propisi kojima se utvrđuju kriteriji za određivanje tog opsega i navedena pravila moraju osobito poštovati načelo djelotvornosti te stoga omogućiti naknadu štete koja odgovara pretrpljenoj šteti u smislu da ona mora omogućiti potpunu naknadu stvarno pretrpljenih šteta, što osporavane odredbe ne omogućuju u svim slučajevima.

Prilikom ispitivanja drugog prigovora, koji se temelji na povredi načela ekvivalentnosti, Sud smatra da se on oslanja na pogrešno tumačenje njegove sudske prakse i da ga, slijedom toga, treba odbiti kao neosnovan.

Naime, Sud podsjeća na to da je cilj načela ekvivalentnosti utvrditi okvir postupovne autonomije kojom države članice raspolažu kad provode pravo Unije i kad ono ne predviđa odredbe u tom području. Stoga se, u području odgovornosti države za povrede prava Unije koje su joj pripisive, to načelo može primijeniti samo kad je ta odgovornost nastala na temelju prava Unije. U predmetnom slučaju Komisija drugim prigovorom ne želi dovesti u pitanje pretpostavke pod kojima je u Španjolskoj provedeno načelo odgovornosti države za povrede prava Unije koje su joj pripisive, nego sâme pretpostavke za nastanak odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive, kako su definirane u španjolskom pravu, koje vjerno reproducira pretpostavke sadržane u sudskoj praksi Suda. Stoga, čak i kada su pretpostavke za nastanak odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive nepovoljnije od pretpostavki za nastanak odgovornosti države zakonodavca u slučaju povrede ustava, načelo ekvivalentnosti ne primjenjuje se u takvom slučaju.

Osim toga, Sud je već pojasnio da, iako države članice mogu predvidjeti da njihova odgovornost nastaje pod pretpostavkama koje su blaže od onih koje je utvrdio Sud, tada se mora smatrati da je ta odgovornost nastala ne na temelju prava Unije, nego na temelju nacionalnog prava.


1      Presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 29. i navedena sudska praksa) i od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, t. 42. i navedena sudska praksa)


2      U tom smislu presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 32. i 36.) i od 25. studenoga 2010., Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, t. 46. i navedena sudska praksa)


3      Tri pretpostavke su sljedeće: povrijeđeno pravilo prava Unije ima za cilj dodijeliti prava oštećenicima, povreda tog pravila je dovoljno ozbiljna i mora postojati izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su pretrpjeli oštećenici.


4      Presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 30. i navedena sudska praksa) i od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, t. 44. i navedena sudska praksa)


5      Presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 31. i navedena sudska praksa) i od 4. listopada 2018., Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, t. 123.)


6      Sustav koji Komisija upotrebljava u ranoj fazi kako bi pokušala razjasniti ili razriješiti probleme radi izbjegavanja, ako je to moguće, pokretanja postupka zbog povrede protiv predmetne države članice.


7      Članak 32. stavci 3. do 6. i članak 34. stavak 1. drugi podstavak Leya 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Zakon 40/2015 o pravnom uređenju javnog sektora) od 1. listopada 2015. (BOE br. 236 od 2. listopada 2015., str. 89411.) te članak 67. stavak 1. treći podstavak Leya 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Zakon 39/2015 o općem upravnom postupku tijela javne uprave) od 1. listopada 2015. (BOE br. 236 od 2. listopada 2015., str. 89343.)