Language of document : ECLI:EU:C:2022:503

Zadeva C278/20

Evropska komisija

proti

Kraljevini Španiji

 Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 28. junija 2022

„Neizpolnitev obveznosti države – Odgovornost držav članic za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije – Kršitev prava Unije, za katero odgovarja nacionalni zakonodajalec – Kršitev ustave države članice, za katero je odgovoren nacionalni zakonodajalec – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“

1.        Pravo Evropske unije – Pravice, podeljene posameznikom – Kršitev države članice – Obveznost povrnitve škode, povzročene posameznikom – Pogoji – Načini povrnitve škode – Uporaba nacionalnega prava – Meje – Spoštovanje načel učinkovitosti in enakovrednosti – Nacionalna zakonodaja, s katero je bila ureditev odgovornosti nacionalnega zakonodajalca zaradi kršitev prava Unije usklajena z ureditvijo, vzpostavljeno za kršitve ustave države članice z akti zakonodajalca – Onemogočena ali preveč otežena povrnitev škode – Kršitev načela učinkovitosti – Neizpolnitev obveznosti


(Glej točke od 29 do 33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, od 141 do 144, 159 in 164.)

2.        Pravo Evropske unije – Pravice, podeljene posameznikom – Kršitev države članice – Obveznost povrnitve škode, povzročene posameznikom – Kršitev, za katero odgovarja nacionalni zakonodajalec – Nevplivanje


(Glej točki 30 in 105.)

Povzetek

Načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitve prava Unije, za katero odgovarja ta država, je vsebovano v sistemu Pogodb.(1) To načelo velja ne glede na to, kateri organ države članice je s svojim dejanjem ali opustitvijo povzročil to kršitev.(2) Če so trije pogoji za nastanek odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom, izpolnjeni,(3) imajo slednji pravico do odškodnine na podlagi prava Unije.(4) Vendar pa mora posledice povzročene škode država odpraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pogoji, določeni v nacionalnih zakonodajah na področju povrnitve škode, pa ne smejo biti manj ugodni od pogojev za podobne zahtevke, ki so nacionalnega značaja (načelo enakovrednosti), niti ne smejo biti oblikovani tako, da v praksi onemogočijo ali preveč otežijo pridobitev odškodnine (načelo učinkovitosti).(5)

Ti načeli sta v središču te zadeve, v kateri je Evropska komisija proti Kraljevini Španiji vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Komisija je na podlagi pritožb, ki so jih vložili posamezniki, zoper to državo članico začela postopek EU Pilot(6). Ta postopek se je nanašal na nekatere nacionalne določbe, s katerimi je bila ureditev odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije usklajena z ureditvijo, ki se uporablja v primeru odgovornosti države zakonodajalke za kršitve španske ustave.(7) Ta postopek, ki ni bil uspešen, je bil zaključen, Komisija pa je zoper Kraljevino Španijo začela postopek za ugotavljanje kršitev.

Komisija je s tožbo Sodišču predlagala, naj to ugotovi, da Kraljevina Španija s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi te nacionalne določbe, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načel učinkovitosti in enakovrednosti.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je deloma ugodilo tožbi Komisije, pri čemer je ugotovilo, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načela učinkovitosti, ker je sprejela in ohranila v veljavi sporne določbe v delu, v katerem je treba v skladu s temi določbami za povračilo škode, ki jo je španski zakonodajalec povzročil posameznikom s kršitvijo prava Unije:

–        izpolniti pogoj, da obstaja odločba Sodišča, s katero je bilo ugotovljeno, da uporabljeno pravno pravilo na ravni zakona ni združljivo s pravom Unije;

–        izpolniti pogoj, da oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobi pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, ne da bi bila določena izjema za primere, v katerih škoda izhaja neposredno iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in ne obstaja upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati;

–        upoštevati enoletni zastaralni rok, ki začne teči na dan, ko je bila v Uradnem listu Evropske unije objavljena odločba Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost uporabljenega pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije, pri čemer niso zajeti primeri, v katerih taka odločba ne obstaja, in

–        upoštevati, da se lahko povrne le škoda, ki je nastala v petih letih pred datumom te objave, razen če je v tej odločbi določeno drugače.

Presoja Sodišča

Sodišče je deloma sprejelo prvi očitek, ki se nanaša na kršitev načela učinkovitosti.

Sodišče je najprej spomnilo, da je v nasprotju z načelom učinkovitosti, če država članica povračilo škode, ki jo je s kršitvijo prava Unije povzročila posamezniku, pogojuje s tem, da je Sodišče prej ugotovilo, da je prišlo do neizpolnitve obveznosti iz prava Unije, za katero odgovarja ta država članica. Poleg tega povrnitev škode, povzročene s kršitvijo prava Unije s strani države članice, ne sme biti odvisna od zahteve, da mora obstoj take kršitve izhajati iz sodbe, ki jo je izdalo Sodišče v postopku predhodnega odločanja. Zato za presojo utemeljenosti argumentov Komisije ni treba ugotoviti, ali se s spornimi določbami zahteva, da je bila izdana odločba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, ki jo ima Kraljevina Španija na podlagi prava Unije, in ali je treba te določbe razumeti tako, da se nanašajo na kakršno koli odločbo Sodišča, iz katere je razvidno, da dejanje ali opustitev španskega zakonodajalca ni združljiva s pravom Unije. Povračila škode, ki jo je država članica, vključno z nacionalnim zakonodajalcem, povzročila s kršitvijo prava Unije, namreč v nobenem primeru ni mogoče pogojevati s tem, da mora Sodišče prej izdati tako odločbo, saj bi bilo to v nasprotju z načelom učinkovitosti.

Nato je Sodišče ugotovilo, da čeprav pravo Unije ne nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, ki določa, da posameznik ne more pridobiti odškodnine za škodo, ki je ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva, to velja le pod pogojem, da uporaba tega pravnega sredstva ne povzroča prekomernih težav in se od oškodovane osebe lahko razumno zahteva. V zvezi s spornimi določbami ta pogoj ni izpolnjen, ker je z njimi za povračilo škode, ki jo je povzročil zakonodajalec, določen pogoj, da oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobi pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, ne da bi bila določena izjema za primere, v katerih škoda izhaja neposredno iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in ne obstaja akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati. Poleg tega je Sodišče navedlo, da lahko zahteva, da se mora oškodovani posameznik že v predhodni fazi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, sklicevati na kršitev prava Unije, ki je bila pozneje ugotovljena, sicer ni upravičen do povračila nastale škode, povzroči pretirane postopkovne težave, kar je v nasprotju z načelom učinkovitosti. V tej fazi je namreč lahko pretirano težko ali celo nemogoče predvideti, katero kršitev prava Unije bo na koncu ugotovilo Sodišče. Sodišče pa je zavrnilo trditev Komisije, da se je v okviru take tožbe mogoče učinkovito sklicevati le na določbe prava Unije z neposrednim učinkom.

Nazadnje, iz spornih določb izhaja, prvič, da začne zastaralni rok za tožbeni zahtevek, s katerim se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi treba pripisati, teči na dan, ko je bila v uradnem listu objavljena odločba Sodišča, v kateri je bilo ugotovljeno, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, ali iz katere izhaja, da dejanje ali opustitev zakonodajalca, zaradi katerega je nastala ta škoda, ni združljivo s pravom Unije, in drugič, da se lahko povrne le škoda, ki je nastala v petih letih pred tem dnem. V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, prvič, da objava take odločbe v uradnem listu ne more – ne da bi bilo kršeno načelo učinkovitosti – biti edini možni trenutek za začetek teka tega zastaralnega roka, saj povračilo škode, ki je nastala s kršitvijo prava Unije, ne more biti pogojeno s tem, da obstaja taka odločba Sodišča in primeri, v katerih taka odločba ne obstaja, niso zajeti. Sodišče je opozorilo, drugič, da mora v primerih, ko na nekem področju ne obstajajo pravna pravila Unije, vsaka država članica v notranjem pravnem redu določiti obseg povračila škode in pravila za ugotavljanje obsega škode, ki je nastala zaradi kršitve prava Unije. Vendar morajo nacionalne ureditve, ki določajo merila za ugotavljanje tega obsega, in ta pravila spoštovati, med drugim, načelo učinkovitosti in torej omogočiti povračilo škode, ki ustreza nastali škodi, v tem smislu, da morajo omogočiti polno povračilo škode, ki je dejansko nastala, česar sporne določbe v vseh primerih ne omogočajo.

Sodišče je ob preučitvi drugega očitka, ki se nanaša na kršitev načela enakovrednosti, menilo, da temelji na napačnem razumevanju njegove sodne prakse in da ga je zato treba zavrniti kot neutemeljenega.

Sodišče je namreč opozorilo, da se s tem načelom določajo meje procesne avtonomije, ki jo imajo države članice pri izvajanju prava Unije, kadar to pravo ne vsebuje določb, ki bi urejale neko področje. Zato se to načelo na področju odgovornosti države za kršitve prava Unije uporabi samo, kadar se ta odgovornost uveljavlja na podlagi prava Unije. V tej zadevi pa Komisija z drugim očitkom ne nasprotuje pogojem, pod katerimi se v Španiji izvaja načelo odgovornosti države za kršitve prava Unije, ki jih je mogoče pripisati tej državi, ampak samim pogojem za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati, kakor so opredeljeni v španskem pravu in ki natančno povzemajo pogoje iz sodne prakse Sodišča. Zato se načelo enakovrednosti v takem primeru ne uporablja, tudi če so pogoji za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati, manj ugodni od pogojev za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke v primeru kršitve ustave.

Sodišče je poleg tega že pojasnilo, da lahko države članice sicer določijo, da je njihova odgovornost podana pod manj strogimi pogoji od tistih, ki jih je določilo Sodišče, vendar je treba v tem primeru šteti, da je ta odgovornost podana ne na podlagi prava Unije, ampak na podlagi nacionalnega prava.


1      Sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 29 in navedena sodna praksa), in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 42 in navedena sodna praksa).


2      V tem smislu sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame (C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točki 32 in 36), in z dne 25. novembra 2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, točka 46 in navedena sodna praksa).


3      Ti trije pogoji so: (i) namen kršenega pravila prava Unije je, da posameznikom priznava pravice, (ii) kršitev tega pravila je dovolj resna ter (iii) obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno posameznikom.


4      Sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 30 in navedena sodna praksa), in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 44 in navedena sodna praksa).


5      Sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 31 in navedena sodna praksa), in z dne 4. oktobra 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, točka 123).


6      Sistem, ki ga Komisija uporablja v zgodnji fazi, da bi poskusila pojasniti ali rešiti težave, da bi se tako po možnosti izognilo začetku postopka za ugotavljanje kršitev proti zadevni državi članici.


7      Člen 32, od (3) do (6), in člen 34(1), drugi pododstavek, Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zakon 40/2015 o pravni ureditvi javnega sektorja) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89411), ter člen 67(1), tretji pododstavek, Ley 39/2015 del Procemiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zakon 39/2015 o splošnem upravnem postopku v javnih upravah) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89343).