ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
25 de setembro de 2014 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documento proveniente da Alemanha, no âmbito de um processo EU Pilot — Artigo 4.°, n.os 4 e 5 — Artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão — Recusa de acesso — Preterição de formalidades essenciais — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Acesso parcial — Interesse público superior»
No processo T‑669/11,
Darius Nicolai Spirlea e Mihaela Spirlea, residentes em Capezzano Pianore (Itália), representados inicialmente por V. Foerster e T. Pahl, e em seguida por V. Foerster e E. George, advogados,
recorrentes,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Costa de Oliveira e H. Kraemer, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 9 de novembro de 2011, que indeferiu o acesso dos recorrentes às observações que a República Federal da Alemanha enviou à Comissão, em 7 de julho de 2011, no âmbito do processo EU Pilot 2070/11/SNCO,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: D. Gratsias, presidente, M. Kancheva (relatora) e C. Wetter, juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 6 de março de 2014,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Quanto ao acesso aos documentos
1 O artigo 15.°, n.° 3, TFUE prevê:
«Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o respetivo suporte, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos do presente número.
Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão de reger o exercício do direito de acesso aos documentos serão definidos por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.
Cada uma das instituições, órgãos ou organismos assegura a transparência dos seus trabalhos e estabelece, no respetivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos, em conformidade com os regulamentos a que se refere o segundo parágrafo. [...]»
2 O artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, sob a epígrafe «Direito de acesso aos documentos», dispõe:
«Qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado‑Membro, tem direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o suporte desses documentos.»
3 O Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), define os princípios, as condições e os limites do direito de acesso aos documentos destas instituições previsto no artigo [15.° TFUE].
4 Os considerandos 4 e 11 do Regulamento n.° 1049/2001 enunciam:
«(4) O presente regulamento destina‑se a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos e a estabelecer os respetivos princípios gerais e limites, em conformidade com o disposto no n.° 2 do artigo 255.° do Tratado CE.
[…]
(11) Em princípio, todos os documentos das instituições deverão ser acessíveis ao público. No entanto, determinados interesses públicos e privados devem ser protegidos através de exceções. É igualmente necessário que as instituições possam proteger as suas consultas e deliberações internas, se tal for necessário para salvaguardar a sua capacidade de desempenharem as suas funções. Ao avaliar as exceções, as instituições deverão ter em conta os princípios estabelecidos na legislação comunitária relativos à proteção de dados pessoais em todos os domínios de atividade da União.»
5 O artigo 1.° do Regulamento n.° 1409/2001 dispõe:
«O presente regulamento tem por objetivo:
a) Definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (adiante designados ‘instituições’), previsto no artigo 255.° do Tratado CE, de modo a que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível;
b) Estabelecer normas que garantam que o exercício deste direito seja o mais fácil possível; e
c) Promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos.»
6 O artigo 2.° do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe:
«1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.
[…]
3. O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia.
[…]»
7 O artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe:
«As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de:
[…]
— objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria,
exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»
8 O artigo 4.°, n.os 4 a 6, do Regulamento n.° 1049/2001 estabelece:
«4. No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das exceções previstas nos n.os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.
5. Qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.
6. Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»
Quanto ao processo EU Pilot
9 O processo EU Pilot é um processo de cooperação entre a Comissão Europeia e os Estados‑Membros que permite verificar se o direito da União Europeia é respeitado e corretamente aplicado dentro dos mesmos. Destina‑se a resolver eventuais infrações ao direito da União Europeia de forma eficaz para evitar, na medida do possível, a abertura formal do processo por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE.
10 Os aspetos operacionais do processo EU Pilot foram descritos, num primeiro momento, na Comunicação da Comissão, de 5 de setembro de 2007, intitulada «Uma Europa de resultados — Aplicação do direito comunitário» [COM(2007) 502]. Em especial, o ponto 2.2 da mesma comunicação, intitulado «Melhoria dos métodos de trabalho», prevê o seguinte:
«[…] Tal como acontece atualmente, as perguntas e queixas enviadas à Comissão sobre a aplicação correta do direito comunitário continuarão a ser registadas e a dar origem a um aviso de receção […]. Sempre que uma questão exija o esclarecimento da posição factual ou jurídica no Estado‑Membro, esta será transmitida ao Estado‑Membro em causa […] será concedido um prazo curto aos Estados‑Membros para fornecerem os necessários esclarecimentos, informações e soluções diretamente aos cidadãos ou às empresas em causa, informando a Comissão. Se a questão consubstanciar uma violação do direito comunitário, os Estados‑Membros deverão resolvê‑la ou propor uma solução nos prazos fixados. Caso não seja proposta uma solução, a Comissão dará seguimento ao processo, tomando outras medidas, nomeadamente através de processos de infração, de acordo com a prática existente. […] O resultado dos processos será registado a fim de permitir a apresentação de relatórios sobre os resultados obtidos e eventual seguimento, incluindo o registo e o início de processos de infração. Estes relatórios identificarão o volume, a natureza e a gravidade dos problemas que permanecem por resolver, indicando se são necessários mecanismos de resolução de problemas específicos adicionais ou iniciativas setoriais mais adaptadas. Todas estas medidas deverão contribuir para uma redução do número de processos de infração e para uma maior eficácia da sua gestão. A Comissão sugere a realização de um exercício‑piloto em 2008 com a participação de alguns Estados‑Membros, que poderá, após a avaliação do primeiro ano de funcionamento, ser alargado a todos os Estados‑Membros. […]»
Antecedentes do litígio
11 Os recorrentes, Darius Nicolai Spirlea e Mihaela Spirlea, são os pais de um menor falecido em agosto de 2010, alegadamente por causa de um tratamento à base de células estaminais autólogas que lhe foi aplicado numa clínica privada estabelecida em Düsseldorf (Alemanha) (a seguir «clínica privada»).
12 Por carta de 8 de março de 2011, os recorrentes apresentaram à Direção‑Geral (DG) «Saúde» da Comissão Europeia uma denúncia, na qual sustentavam, em substância, que a clínica privada tinha podido levar a cabo as suas atividades terapêuticas em consequência da inação das autoridades alemãs, que tinham assim violado as disposições do Regulamento (CE) n.° 1394/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2007, relativo a medicamentos de terapia avançada e que altera a Diretiva 2001/83/CE e o Regulamento (CE) n.° 726/2004 (JO L 324, p. 121).
13 Na sequência dessa denúncia, a Comissão abriu um processo EU Pilot, sob a referência 2070/11/SNCO, e contactou as autoridades alemãs para efeitos de verificar em que medida os acontecimentos descritos pelos recorrentes na sua denúncia, quanto à prática da clínica privada, eram suscetíveis de infringir o Regulamento n.° 1394/2007.
14 Em 10 de maio e 10 de outubro de 2011, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha dois pedidos de informações, a que esta respondeu, respetivamente, em 7 de julho e 4 de novembro de 2011.
15 Em 11 de agosto de 2011, os recorrentes pediram acesso, nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, a informações relativas ao tratamento da denúncia. Em especial, requereram a consulta das observações apresentadas pela República Federal da Alemanha em 7 de julho de 2011 (a seguir «documento controvertido»).
16 Em 12 de agosto de 2011, a Comissão informou as autoridades alemãs do pedido de acesso dos recorrentes ao documento controvertido.
17 Em 19 de agosto de 2011, a República Federal da Alemanha informou a Comissão de que se opunha à concessão do acesso ao documento controvertido com base nas exceções relativas, por um lado, à proteção das relações internacionais, prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, e, por outro, à proteção dos objetivos das atividades de inquérito, prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do mesmo regulamento.
18 Em 22 de setembro de 2011, a Comissão indeferiu o pedido de acesso dos recorrentes ao documento controvertido.
19 Em 27 de setembro de 2011, os recorrentes apresentaram à Comissão um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001.
20 Em 9 de novembro de 2011, a Comissão confirmou a sua decisão anterior de indeferimento do acesso dos recorrentes ao documento controvertido com base no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, conjugado com o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do mesmo Regulamento (a seguir «decisão impugnada»).
21 Antes de mais, a Comissão explicou que, após consulta às autoridades alemãs, estas se opuseram à divulgação do referido documento, invocando, nomeadamente, a exceção relativa à proteção dos inquéritos prevista no Regulamento n.° 1049/2001. Em seguida, salientou que, dado que essa fundamentação parecia fundada à primeira vista, devia recusar o acesso ao documento controvertido, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001. Por outro lado, no caso, considerou que não era possível um acesso parcial ao documento controvertido nos termos do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001. Por último, considerou que não existia nenhum interesse público superior, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001, que justificasse a divulgação do referido documento.
22 Em 27 de setembro de 2012, a Comissão informou os recorrentes de que o processo EU Pilot 2070/11/SNCO estava definitivamente encerrado.
Tramitação do processo e pedidos das partes
23 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de dezembro de 2011, os recorrentes interpuseram o presente recurso.
24 Na sequência da renovação parcial da composição do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, distribuído.
25 Por despacho de 3 de fevereiro de 2014, o Tribunal Geral, com base nos artigos 65.°, alínea b), 66.°, n.° 1, e 67.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do seu Regulamento de Processo, ordenou à Comissão que apresentasse o documento controvertido, prevendo, contudo, que esse documento não seria comunicado aos recorrentes no quadro do presente processo. A Comissão deu cumprimento a este pedido no prazo fixado.
26 Em 4 de fevereiro de 2014, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou os recorrentes e a Comissão a apresentarem as suas observações sobre as consequências a extrair, para a decisão da presente causa, do acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de junho de 2012, IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão (C‑135/11 P). As partes deram cumprimento a esse convite no prazo fixado.
27 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral.
28 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de março de 2014.
29 Os recorrentes concluem pedindo ao Tribunal que se digne:
— anular a decisão impugnada;
— condenar a Comissão nas despesas.
30 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
— negar provimento ao recurso;
— condenar os recorrentes nas despesas.
Questão de direito
31 Os recorrentes invocam, em substância, três fundamentos, relativos, respetivamente, à preterição de formalidades essenciais e à violação do dever de fundamentação, à violação do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001 e a uma violação do artigo 4.°, n.° 6, do referido regulamento.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma preterição de formalidades essenciais e a uma violação do dever de fundamentação
Argumentos das partes
32 Os recorrentes acusam, em substância, a Comissão de ter considerado, na decisão impugnada, que bastava a oposição da República Federal da Alemanha à divulgação do documento controvertido para indeferir o seu pedido de acesso nos termos do Regulamento n.° 1049/2001. A este respeito, alegam que a Comissão cometeu vários erros no tratamento do seu pedido de acesso e não fundamentou suficientemente a decisão impugnada.
33 Em primeiro lugar, os recorrentes alegam que, tratando‑se de um pedido de acesso a um documento emanado de um Estado‑Membro, como no caso em apreço, o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 confere à Comissão uma margem de apreciação quanto à aplicação das exceções previstas nos n.os 1 e 2 da mesma disposição. Assim, a Comissão não está obrigada a proceder imediatamente a uma consulta sobre o acesso ao Estado‑Membro em causa se for claro que o documento em questão deve ser divulgado. No caso, os recorrentes observam que nenhum elemento da decisão impugnada permite considerar que essa margem de apreciação tenha sido exercida pela Comissão no âmbito do seu pedido de acesso.
34 Em seguida, os recorrentes sustentam que, mesmo após a consulta à República Federal da Alemanha, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão devia ter verificado de forma aprofundada se os factos e a fundamentação invocados pelo Estado‑Membro contra a divulgação do documento controvertido eram fundados. Entendem que cabia à Comissão não só verificar se esse Estado‑Membro tinha formalmente fundamentado a sua oposição, mas também verificar se essa fundamentação estava ligada às exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 e apreciar em concreto se as exceções e os fundamentos invocados eram aplicáveis ao documento controvertido.
35 Por outro lado, os recorrentes acusam a Comissão de convidar a República Federal da Alemanha a recorrer às exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, consideram que, para evitar o acesso dos recorrentes ao documento controvertido, a Comissão ordenou diretamente ao Estado‑Membro que se opusesse ao mesmo e que ela própria o instruiu sobre a forma de invocar as exceções do Regulamento n.° 1049/2001. Ora, esse procedimento iria contra o objetivo do regulamento, ou seja, a transparência e a objetividade das decisões das instituições da União Europeia.
36 Além disso, os recorrentes alegam que a Comissão violou o princípio da igualdade de armas e do direito de audiência no processo que deu origem à decisão impugnada. Com efeito, referem que a República Federal da Alemanha foi informada dos motivos que invocavam em apoio do seu pedido de acesso, ao passo que eles não foram informados dos motivos pelos quais o referido Estado‑Membro se opunha à divulgação do documento controvertido. Nestas circunstâncias, não puderam exprimir‑se sobre o mérito da oposição desse Estado‑Membro à luz das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Por fim, consideram que, enquanto partes no processo na aceção do referido regulamento, deviam ter tido acesso à resposta da República Federal da Alemanha.
37 Por último, os recorrentes sustentam que a Comissão alargou erradamente o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 às «autoridades alemãs», quando o único interlocutor válido para a Comissão no quadro do referido artigo era a «República Federal da Alemanha».
38 A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
Apreciação do Tribunal Geral
39 No âmbito do primeiro fundamento, os recorrentes avançam, em substância, dois fundamentos, relativos, respetivamente, à preterição de formalidades essenciais, conforme resultam designadamente do artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001, e a uma violação do dever de fundamentação.
– Observações preliminares
40 A título preliminar, há que recordar que o Regulamento n.° 1049/2001 visa, como indicam o seu considerando 4 e o seu artigo 1.°, conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições que seja o mais amplo possível (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colet., p. I‑4723, n.° 33, e acórdão do Tribunal Geral de 3 de outubro de 2012, Jurašinović/Conselho, T‑63/10, n.° 28). Por força do artigo 2.°, n.° 3, deste regulamento, esse direito abrange não só os documentos elaborados por uma instituição, mas também os que ela recebe de terceiros, entre os quais se incluem os Estados‑Membros, como especifica expressamente o artigo 3.°, alínea b), do mesmo regulamento.
41 Todavia, este direito de acesso não deixa de estar sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, Colet., p. I‑1233, n.° 62, e acórdão Jurašinović/Conselho, já referido, n.° 29). Em especial, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe que qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo (acórdão IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 50).
42 No caso, a República Federal da Alemanha exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 e pediu à Comissão que não divulgasse as observações que lhe enviara em 7 de julho de 2011, no contexto do processo EU Pilot 2070/11/SNCO. Esse Estado‑Membro baseou a sua oposição designadamente na exceção relativa às atividades de inquérito, prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do referido regulamento. Consequentemente, na decisão impugnada, a Comissão baseou a recusa de acesso ao documento controvertido na oposição manifestada pelas autoridades alemãs ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001.
43 Há que assinalar que o Tribunal de Justiça já teve ocasião de precisar, nos acórdãos de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, Colet., p. I‑11389), e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, o alcance da oposição apresentada por um Estado‑Membro ao abrigo da referida disposição.
44 A este respeito, o Tribunal de Justiça salientou que o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 tinha um caráter processual, uma vez que se limitava a prever a exigência de um acordo prévio do Estado‑Membro em causa quando este último tivesse formulado um pedido específico nesse sentido e que fosse dirigido ao processo de adoção de uma decisão da União (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.os 78 e 81, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 53).
45 Ao contrário do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001, que só confere a terceiros, no caso de documentos que deles emanem, o direito a serem consultados pela instituição em causa a respeito da aplicação de uma das exceções previstas nos n.os 1 e 2 do mesmo artigo 4.°, o n.° 5 do referido regulamento eleva o acordo prévio do Estado‑Membro a condição necessária à divulgação de um documento que dele emane, caso este o solicite (acórdão IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 54).
46 O Tribunal de Justiça declarou, assim, que, quando um Estado‑Membro exerceu a faculdade que lhe era conferida pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 de solicitar que um documento específico, que dele emana, não fosse divulgado sem o seu acordo prévio, a eventual divulgação desse documento pela instituição necessitava da obtenção prévia de um acordo do referido Estado‑Membro (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 50, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 55).
47 Daqui resulta, a contrario, que a instituição que não disponha do acordo do Estado‑Membro em causa não pode divulgar o documento em questão (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 44, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 56).
48 Todavia, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 não confere ao Estado‑Membro em causa um direito de veto geral e incondicional para se opor, de forma puramente discricionária e sem ter de fundamentar a sua decisão, à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento emanar desse Estado‑Membro (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 58, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 57).
49 Com efeito, o exercício do poder que o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 confere ao Estado‑Membro em causa encontra‑se enquadrado pelas exceções materiais enumeradas nos n.os 1 a 3 desse mesmo artigo, apenas sendo reconhecido a esse Estado‑Membro simplesmente um poder de participação na decisão da instituição. O acordo prévio do Estado‑Membro em causa ao qual se refere esse artigo assemelha‑se assim não a um direito de veto discricionário, mas sim a uma forma de confirmação de que não existe nenhum dos fundamentos de exceção previstos nos n.os 1 a 3 do mesmo artigo. O processo decisório assim instituído pelo referido artigo exige, portanto, que a instituição e o Estado‑Membro em causa respeitem as exceções materiais previstas nos referidos n.os 1 a 3 (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.os 76 e 83, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 58).
50 Por conseguinte, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 só autoriza o Estado‑Membro em causa a opor‑se à divulgação de documentos que dele emanam com base nas exceções materiais previstas nos n.os 1 a 3 desse artigo e fundamentando devidamente a sua posição a esse respeito (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 99, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 59).
51 No caso, quanto ao alcance do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 em relação à instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento, há que recordar que o Tribunal de Justiça já decidiu que, relativamente ao recorrente, a intervenção do Estado‑Membro em causa não afetava o caráter de ato da União da decisão que lhe é dirigida posteriormente pela instituição em resposta ao seu pedido de acesso a um documento na posse dessa instituição (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 94, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 60).
52 A instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento, enquanto autora de uma decisão de recusa de acesso a documentos, é pois responsável pela sua legalidade. Assim, o Tribunal de Justiça já declarou que essa instituição não pode dar seguimento à oposição manifestada por um Estado‑Membro à divulgação de um documento que dele emana se essa oposição carecer de toda e qualquer fundamentação ou se os fundamentos nos quais se baseou esse Estado‑Membro para recusar o acesso ao documento em causa não se forem articulados com referência às exceções enumeradas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 88, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 61).
53 Daqui decorre que, antes de recusar o acesso a um documento que emana de um Estado‑Membro, incumbe à instituição em causa verificar se este último baseou a sua oposição nas exceções materiais previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e se fundamentou devidamente a sua posição a esse respeito. Assim, no âmbito do processo de adoção de uma decisão de recusa de acesso, a referida instituição deve assegurar‑se da existência dessa fundamentação e mencioná‑la na decisão que toma no final do procedimento (acórdãos Suécia/Comissão, já referido, n.° 99, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 62).
54 Em contrapartida, segundo a jurisprudência, não cabe à instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento proceder a uma apreciação exaustiva da decisão de oposição do Estado‑Membro em causa, efetuando uma fiscalização que vá além da verificação da simples existência de uma fundamentação que faz referência às exceções previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 (acórdão IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 63).
55 Com efeito, exigir essa apreciação exaustiva poderia levar a que, uma vez efetuada, a instituição a quem tivesse sido apresentado um pedido de acesso a um documento pudesse, erradamente, proceder à transmissão do documento ao requerente, apesar da oposição, devidamente fundamentada na aceção dos n.os 52 e 53, supra, do Estado‑Membro de quem emanou o documento (acórdão IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 64).
56 É à luz destes princípios que importa examinar as duas alegações feitas pelos recorrentes no âmbito do primeiro fundamento.
— Quanto à alegada preterição de formalidades essenciais
57 Quanto à alegação de preterição de formalidades essenciais, os recorrentes alegam, em primeiro lugar, que o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 deve ser interpretado no sentido de que a Comissão, antes da consulta ao Estado‑Membro em causa, na aceção do n.° 5 do mesmo artigo, tem a obrigação de verificar, ao abrigo do seu poder discricionário, se o documento cujo acesso é pedido deve ou não ser divulgado à luz das exceções previstas no referido regulamento.
58 A este respeito, há que referir que a dita alegação pretende pôr em causa a afirmação da Comissão, formulada tanto na decisão impugnada como nos seus articulados no Tribunal Geral, de que, quando um pedido de acesso respeita a um documento emanado de um Estado‑Membro, a Comissão pede posteriormente ao referido Estado o seu acordo para a divulgação.
59 Ora, os recorrentes criticam, com razão, essa afirmação da Comissão, pois o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que, no que diz respeito a documentos de terceiros, incluindo os Estados‑Membros (v. n.° 40, supra), a instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento consultará o terceiro tendo em vista avaliar se qualquer das exceções previstas nos n.os 1 ou 2 do mesmo artigo é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.
60 Além disso, o Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência, determinou que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001, se a instituição em causa considerar evidente que deve ser recusado o acesso a um documento emanado de um Estado‑Membro com base nas exceções previstas nos n.os 1 ou 2 do mesmo artigo, recusa esse acesso sem ter sequer de consultar o Estado‑Membro do qual emana o documento, quer esse Estado‑Membro tenha ou não formulado anteriormente um pedido com base no artigo 4.°, n.° 5, do referido regulamento (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, já referido, n.° 68).
61 Assim, como sustentam os recorrentes, se o documento de um Estado‑Membro ao qual é pedido acesso não tem nenhuma relação com as exceções do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão não é obrigada a consultar esse Estado‑Membro e deve proceder diretamente à divulgação do documento controvertido sem o seu acordo. A este respeito, importa salientar que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 48, supra, os Estados‑Membros não gozam de um direito de veto geral e incondicional que lhes permita oporem‑se à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento emanar de si próprios.
62 No caso, porém, não pode ser imputada nenhuma violação do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 à Comissão na medida em que, como indica na decisão impugnada, o documento controvertido se inseria num processo EU Pilot e na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, sendo, por isso, invocável pela República Federal da Alemanha.
63 A este respeito, há que salientar, antes de mais, que os recorrentes não contestam que o documento controvertido se inclui numa atividade de «inquérito» na aceção da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
64 De qualquer forma, resulta da comunicação de 5 de setembro de 2007 (v. n.° 10, supra) que o objetivo dos processos EU Pilot é verificar se o direito da União Europeia é respeitado e aplicado corretamente no interior dos Estados‑Membros. Para esse efeito, a Comissão recorre habitualmente a pedidos de informações, dirigidos tanto aos Estados‑Membros envolvidos como aos cidadãos e empresas em causa. Em particular, no âmbito específico do processo EU Pilot 2070/11/SNCO, a Comissão examinou se, efetivamente, os factos descritos pelos recorrentes na sua denúncia eram suscetíveis de constituir uma violação do Regulamento n.° 1394/2007 pela República Federal da Alemanha. Para esse efeito, antes de mais, enviou pedidos de informações a esse Estado‑Membro. Depois, efetuou uma avaliação das respostas obtidas. Por último, expôs as suas conclusões, mesmo a título provisório, num relatório dirigido aos recorrentes.
65 Daqui resulta que, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, a Comissão cumpriu as suas obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 quando consultou a República Federal da Alemanha sobre a questão de saber se, em seu entender, as exceções previstas nos n.os 1 e 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 eram aplicáveis ao pedido de acesso dos recorrentes. Além disso, há que considerar que a decisão da Comissão relativa ao pedido de acesso dependia da decisão tomada pelas autoridades alemãs no âmbito do processo de adoção da decisão impugnada (v., neste sentido, acórdão IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, já referido, n.° 56).
66 Em segundo lugar, os recorrentes censuram a Comissão por ter ordenado à República Federal da Alemanha que se opusesse à divulgação do documento controvertido. No entanto, não se pode deixar de observar que essa alegação não tem o menor fundamento. Com efeito, conforme resulta da carta da Comissão de 12 de agosto de 2011 (v. n.° 16, supra), esta informou a República Federal da Alemanha do pedido de acesso dos recorrentes ao documento controvertido e, nesse âmbito, limitou‑se a solicitar o seu parecer quanto à divulgação do documento controvertido. Contrariamente ao que alegam os recorrentes, isto não pode constituir um convite a opor‑se ao seu pedido de acesso, mas destina‑se sobretudo a satisfazer a obrigação da Comissão, prevista no artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2011, de consulta ao Estado‑Membro a que respeita o referido pedido.
67 Em terceiro lugar, os recorrentes sustentam que a Comissão se dirigiu erradamente às «autoridades alemãs» e não à «República Federal da Alemanha». A este respeito, basta observar que essa alegação procede de uma má compreensão dos termos da decisão impugnada. Com efeito, no âmbito da sua fundamentação, a Comissão utilizou a expressão «autoridades alemãs» enquanto expressão equivalente à expressão «República Federal da Alemanha». Na medida em que as duas expressões se referiam, no caso, ao Estado‑Membro em causa do qual emanava o documento objeto do pedido de acesso, na aceção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, não se pode imputar à Comissão uma violação do referido artigo. Deve recordar‑se que este artigo visa todos os documentos provenientes dos Estados‑Membros que estes transmitam a uma instituição, seja qual for o autor no interior dos referidos Estados, em conformidade com a repartição nacional de competências (v., neste sentido, acórdão Suécia/Comissão, já referido, n.° 61).
68 Em quarto lugar, os recorrentes acusam, em substância, a Comissão de ter violado o princípio da igualdade de armas e de não lhes ter permitido conhecer a opinião da República Federal da Alemanha na sequência da consulta efetuada em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2011.
69 A este respeito, há que observar, antes de mais, à semelhança da Comissão, que esta não tem por missão, no quadro da aplicação do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, pronunciar‑se, tendo em conta o princípio da igualdade das armas, num litígio que opõe o requerente de acesso a um documento ao Estado‑Membro autor desse documento. No caso vertente, cabia precisamente à Comissão, enquanto instituição competente para decidir do acesso ao documento controvertido, examinar se a República Federal da Alemanha tinha explicado, à luz das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, as razões suscetíveis de justificar à primeira vista a recusa do pedido de acesso.
70 Em seguida, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, não se pode deixar de observar que, na decisão impugnada, a Comissão não se limitou a apresentar a posição sustentada pela República Federal da Alemanha sobre o seu pedido de acesso, como também reproduziu, de modo literal, os excertos do parecer que esta última lhe tinha feito chegar na sequência da consulta (secção 3 da decisão impugnada). Em particular, trata‑se dos extratos em que a República Federal da Alemanha explicou, em substância, que, em seu entender, no âmbito de um processo EU Pilot, deve reinar um clima de confiança mútua com a Comissão que permita iniciar um processo de negociação e de compromisso com vista a uma resolução rápida e integral do diferendo. Resulta igualmente dos referidos excertos que, segundo a República Federal da Alemanha, a divulgação do documento controvertido só prejudicaria a cooperação leal entre ela própria e a Comissão, cuja preservação era necessária no quadro do inquérito iniciado.
71 Por conseguinte, há que considerar que a Comissão permitiu aos recorrentes conhecerem a fundamentação apresentada pela República Federal da Alemanha para se opor à divulgação do documento controvertido.
72 Por outro lado, há que rejeitar a argumentação dos recorrentes segundo a qual, em substância, a Comissão violou o seu direito de audiência ao não lhes proporcionar a possibilidade de apresentar as suas observações sobre a resposta dada pela República Federal da Alemanha.
73 A este respeito, importa sublinhar que, no âmbito do Regulamento n.° 1049/2001, está previsto que, na sequência de uma primeira decisão de recusa por parte da instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento, os requerentes de acesso podem apresentar, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, um pedido de decisão confirmativa. Nessa ocasião, conservam a possibilidade de apresentar as suas observações, se for caso disso, contra a posição sustentada pela referida instituição. Em especial, no caso de um Estado‑Membro se opor à divulgação solicitada ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, invocando as exceções previstas nos n.os 1 e 2 da mesma disposição, os requerentes têm, através do pedido de decisão confirmativa, a possibilidade de se exprimirem sobre a fundamentação apresentada pelo referido Estado‑Membro.
74 Ora, no caso, depois da decisão da Comissão, de 22 de setembro de 2011, que indeferiu o pedido de acesso dos recorrentes ao documento controvertido (v. n.° 18, supra), estes apresentaram um pedido confirmativo à Comissão, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 19, supra). Por conseguinte, contrariamente às suas alegações, tiveram a possibilidade de contestar tanto as diligências da Comissão relativamente à consulta à República Federal da Alemanha ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do referido regulamento, como a posição desta contrária ao seu pedido. Por outro lado, importa sublinhar que, no âmbito da sua fundamentação, a Comissão respondeu de forma concreta às alegações e observações apresentadas pelos recorrentes no pedido confirmativo (secção 4 da decisão impugnada).
75 Em quinto lugar, apesar de os recorrentes criticarem a Comissão por não ter identificado corretamente o documento objeto do seu pedido de acesso, não se pode deixar de observar, pelo contrário, que a Comissão se baseou corretamente no referido documento, tanto no âmbito do seu pedido à República Federal da Alemanha como na decisão impugnada, como sendo a resposta que este Estado‑Membro tinha enviado à Comissão em 7 de julho de 2011 na sequência do pedido efetuado no quadro do processo EU Pilot 2070/11/SNCO. O argumento dos recorrentes deve portanto ser rejeitado.
76 Por conseguinte, tendo em conta que a Comissão respeitou as obrigações que resultam, designadamente, do artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, os recorrentes não podem alegar que cometeu uma preterição de formalidades essenciais no tratamento do seu pedido de acesso.
77 Improcede, portanto, a primeira alegação.
— Quanto à alegada violação do dever de fundamentação
78 Quanto à alegação de uma violação do dever de fundamentação, os recorrentes invocam uma série de argumentos que criticam a Comissão por se ter limitado a verificar de forma superficial a fundamentação da República Federal da Alemanha invocada em apoio da sua recusa de acesso. Consideram que, em conformidade com jurisprudência constante, a Comissão tinha o dever de examinar, de forma concreta e individual, a referida fundamentação e deveria explicar, em caso de recusa, a razão pela qual o acesso ao documento controvertido poderia violar a disposição invocada pela República Federal da Alemanha, a saber, o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
79 A título preliminar, importa salientar que, com esta alegação, os recorrentes suscitam a questão da natureza e da intensidade do exame a efetuar e da fundamentação a apresentar pela Comissão quando decide invocar as exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001.
80 A este respeito, os recorrentes afirmam, com razão, que o Tribunal de Justiça já declarou, a título de princípio, que, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi requerida, não basta que esse documento seja relativo a uma atividade mencionada no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001. A instituição em causa deve igualmente fornecer explicações quanto à questão de saber de que modo o acesso ao referido documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista nesse artigo (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Colet., p. I‑5885, n.° 53; de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Colet., p. I‑8533, n.° 72; e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, n.° 44).
81 Ora, importa observar que a obrigação de exame concreto e individual que decorre do princípio da transparência, como enunciado na jurisprudência acima referida, não é aplicável quando o pedido de acesso diz respeito a um documento que emana de um Estado‑Membro ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001.
82 Com efeito, como resulta dos n.os 53 e 55, supra, o Tribunal de Justiça declarou que, num processo de adoção de uma decisão de recusa de acesso, a Comissão devia simplesmente assegurar‑se, por um lado, que o Estado‑Membro em causa baseou a sua oposição nas exceções materiais previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e, por outro, que fundamentou devidamente a sua posição a esse respeito.
83 Por outro lado, o Tribunal de Justiça esclareceu, em resposta a argumentos semelhantes aos aduzidos pelos recorrentes no presente processo, que não incumbia à instituição a quem tinha sido apresentado um pedido de acesso a um documento proceder a uma apreciação exaustiva da decisão de oposição do Estado‑Membro em causa, efetuando uma fiscalização que iria além da verificação da simples existência de uma fundamentação que faz referência às exceções previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001.
84 No caso, não se pode deixar de observar que a Comissão verificou que a oposição da República Federal da Alemanha se referia às exceções materiais previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e que a referida oposição estava devidamente fundamentada a esse respeito. Por outro lado, a Comissão salientou, antes de mais, que as autoridades alemãs se tinham oposto à divulgação do documento controvertido, baseando‑se na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, deste regulamento, relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito. A este respeito, ela própria citou literalmente o texto da resposta da República Federal da Alemanha. Em seguida, referiu que as explicações da mesma pareciam prima facie fundadas, como exigido, em sua opinião, pelo Tribunal de Justiça no acórdão Suécia/Comissão, já referido. Por último, respondeu aos argumentos que os recorrentes invocaram no seu pedido de decisão confirmativa de 27 de setembro de 2011 (v. n.° 19, supra), contra a consulta das autoridades alemãs.
85 Daqui se conclui que a Comissão cumpriu a sua obrigação de exame diligente, respeitando o nível de intensidade exigido pelo Tribunal de Justiça na jurisprudência no âmbito do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, e o seu dever de fundamentação.
86 Improcede, portanto, a segunda alegação.
87 À luz do exposto, improcede na íntegra o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001
– Argumentos das partes
88 Os recorrentes alegam, a título principal, que a Comissão não fundamentou suficientemente a sua decisão quanto à inexistência de um interesse superior na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001. A título subsidiário, consideram que a Comissão não ponderou corretamente os interesses em conflito no caso vertente e contestam, portanto, a conclusão segundo a qual nenhum interesse superior ao interesse do processo EU Pilot era suscetível de justificar a divulgação do documento controvertido. No essencial, alegam que o objetivo de proteção da saúde deve prevalecer sobre o interesse particular da Comissão em prosseguir a sua investigação.
89 A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
– Apreciação do Tribunal Geral
90 A título preliminar, importa salientar que, mesmo quando, como no caso em apreço, a Comissão se baseia no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 para recusar o acesso aos documentos pedidos, não está excluída a possibilidade de se demonstrar que existe um interesse público superior que justifica a divulgação dos referidos documentos ao abrigo do último membro da frase do artigo 4.°, n.° 2, do mesmo regulamento. Com efeito, como resulta da jurisprudência referida no n.° 49, supra, o processo decisório instituído pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 exige que a instituição e o Estado‑Membro em causa respeitem as exceções materiais previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do mesmo regulamento, o que inclui necessariamente o artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase.
91 Ora, segundo a jurisprudência, cabe a quem alega a existência de um interesse público superior invocar, em concreto, as circunstâncias que justificam a divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, n.° 68; Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.° 62; Suécia e o./API e Comissão, n.° 103; e LPN/Comissão, já referido, n.° 94).
92 Por outro lado, a exposição de considerações de ordem puramente geral não basta para demonstrar que um interesse público superior prime sobre as razões que justificam a recusa de divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, acórdão LPN/Comissão, já referido, n.° 93).
93 Além disso, o interesse público superior suscetível de justificar a divulgação de um documento não tem necessariamente de ser distinto dos princípios subjacentes ao Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, acórdãos Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.os 74 e 75, e LPN/Comissão, já referido, n.° 92).
94 No caso, há que referir que, na decisão impugnada, a Comissão considerou que nenhum interesse público superior justificava a divulgação dos documentos nos termos do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que a melhor forma de servir o interesse geral no caso em apreço era levar a seu termo o processo EU Pilot com a República Federal da Alemanha. Segundo a Comissão, que reproduziu, em substância, a fundamentação invocada a este respeito pelas autoridades alemãs na sua carta de 19 de agosto de 2011 (v. n.° 18, supra, e n.os 3 e 6 da decisão impugnada), tal permitiria verificar se o direito da União tinha sido efetivamente violado à luz dos factos apresentados pelos recorrentes na sua denúncia contra as autoridades alemãs.
95 Esta apreciação da Comissão não está viciada de nenhum erro.
96 Com efeito, em primeiro lugar, há que considerar que, como resulta do n.° 94, supra, a Comissão fundamentou a sua conclusão segundo a qual um interesse público superior, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001, não podia justificar, no caso em apreço, a divulgação do documento controvertido. Logo, o argumento dos recorrentes relativo à falta de fundamentação da decisão impugnada a este respeito não pode ser acolhido.
97 Em segundo lugar, há que referir que os recorrentes, para além das alegações gerais quanto à necessidade de proteção da saúde pública e quanto ao facto de os tratamentos da clínica privada terem causado a morte de vários pacientes na Alemanha, não apresentaram fundamentos concretos que justificariam, no caso, a divulgação do documento controvertido. Em especial, não explicam em que medida a divulgação desse documento aos recorrentes, a saber, a resposta da República Federal da Alemanha às questões colocadas pela Comissão no quadro do processo EU Pilot em causa, serviria ao interesse da proteção da saúde pública. Ora, há que salientar que, como resulta da jurisprudência referida nos n.os 91 e 92, supra, embora, na aplicação da exceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, o ónus da prova pertença à instituição que invoca a referida exceção, em contrapartida, quanto ao artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do regulamento, é a quem invoca um interesse público superior na aceção do último membro da frase da referida disposição que cabe demonstrá‑lo.
98 Em terceiro lugar, mesmo admitindo que as alegações gerais quanto à existência de um interesse geral na proteção da saúde viessem a ser acolhidas, no caso, a divulgação dos documentos pedidos não permite satisfazer tal interesse. Com efeito, não se pode deixar de observar que não cabe aos recorrentes demonstrar em que medida o direito da União, designadamente o Regulamento n.° 1394/2007, foi respeitado pelas autoridades alemãs à luz do quadro factual exposto na sua denúncia. Pelo contrário, há que corroborar a apreciação da Comissão segundo a qual o interesse público de clarificar, por si mesma, se o direito da União tinha sido respeitado pela República Federal da Alemanha constituía o meio mais eficaz para proteger a saúde pública.
99 Em quarto lugar, os recorrentes alegam que o documento controvertido é suscetível de servir de base a uma ação em matéria de responsabilidade extracontratual que poderiam eventualmente intentar nos tribunais nacionais alemães. Em substância, o pedido dos recorrentes visa obter documentos de prova para suporte da sua ação em matéria de responsabilidade, utilizando para o efeito a Comissão e os poderes de inquérito que detém enquanto guardiã do Tratado FUE. Ora, o interesse dos recorrentes em apresentar documentos de prova no tribunal nacional não pode ser considerado um «interesse público superior» na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001, mas sim um interesse privado (v., neste sentido, acórdão Comissão/Agrofert Holding, já referido, n.° 86). Com efeito, não se pode admitir que a Comissão seja instrumentalizada para obter o acesso a provas não disponíveis por outras vias.
100 A este respeito, há que salientar que, embora os factos em causa na ação dos recorrentes nos órgãos jurisdicionais alemão e europeu sejam manifestamente tristes e lamentáveis, a Comissão sublinhou, com razão, na decisão impugnada, que os recorrentes devem agir judicialmente exercendo os meios processuais e os meios de obtenção de provas que o ordenamento jurídico nacional lhes reconhece.
101 Em quinto lugar, os recorrentes criticam a Comissão por não lhes ter concedido acesso ao documento controvertido à luz do interesse público invocado, mesmo após o encerramento do processo EU Pilot 2070/11/SNCO.
102 A este respeito, basta recordar que resulta de jurisprudência constante que, no âmbito de um recurso de anulação interposto nos termos do artigo 263.° TFUE, a legalidade do ato impugnado deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes à data em que o ato foi adotado (v. acórdão do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, França/Comissão, T‑432/07, não publicado na Coletânea, n.° 43 e jurisprudência aí referida).
103 Ora, não se pode deixar de observar que o encerramento do processo EU Pilot 2070/11/SNCO ocorreu depois da adoção da decisão impugnada. Por conseguinte, o argumento dos recorrentes deve ser rejeitado.
104 De qualquer forma, não se pode excluir a possibilidade de, como resulta, por um lado, do n.° 12 do acórdão LPN/Comissão, já referido, e, por outro, das indicações fornecidas pela Comissão na audiência, o acesso integral ou parcial aos documentos aqui em causa ser concedido aos recorrentes, na medida em que a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 deixaria de ser aplicável na sequência arquivamento da denúncia pela Comissão, desde que os referidos documentos não estivessem cobertos por outra exceção na aceção desse regulamento. Ora, essa hipótese só é concebível se tivesse sido apresentado à Comissão um novo pedido de acesso.
105 Daí resulta que, no caso, a Comissão não cometeu nenhuma violação do dever de fundamentação nem nenhum erro de apreciação na aplicação do artigo 4.°, n.° 2, último membro da frase, do Regulamento n.° 1049/2001.
106 Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001
Argumentos das partes
107 Os recorrentes sustentam que a Comissão violou o seu direito de obterem um acesso parcial aos documentos controvertidos.
108 A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
Apreciação do Tribunal Geral
109 Nos termos do artigo 21.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.°, primeiro parágrafo, do mesmo estatuto, e do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição deve indicar o objeto do litígio e conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização jurisdicional. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que assenta resultem, pelo menos sumariamente, mas de um modo coerente e compreensível, do texto da própria petição (despachos do Tribunal Geral de 28 de abril de 1993, De Hoe/Comissão, T‑85/92, Colet., p. II‑523, n.° 20, e de 11 de julho de 2005, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, Colet., T‑294/04, p. II‑2719, n.° 23).
110 No caso vertente, não se pode deixar de observar que, além da enunciação abstrata na petição de um fundamento relativo à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. designadamente n.° 91 da petição), os recorrentes não desenvolvem nenhum argumento em apoio deste. Com efeito, limitam‑se a alegar que «a Comissão devia ter indicado de forma precisa o autor do documento controvertido, o volume deste último, bem como os seus anexos, a sua referência, etc., a fim de permitir a identificação do referido documento» e que, «[n]a falta de tal identificação do [documento controvertido] pelas ‘autoridades alemãs’, […] não se está na presença de um processo equitativo».
111 Ora, na medida em que esta alegação não tem nenhuma relação com a aplicação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 ao caso em apreço, mas antes com o dever de fundamentação tal como foi analisado nos n.os 78 a 86, supra, há que considerá‑la irrelevante para efeitos do presente fundamento.
112 Além disso, há que considerar que os argumentos apresentados pelos recorrentes na fase da réplica também não podem ser examinados, quando, nomeadamente, se baseiam em elementos da decisão impugnada que eram conhecidos à data da interposição do recurso (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 21 de outubro de 2010, Umbach/Comissão, T‑474/08, não publicado na Coletânea, n.° 60).
113 Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado inadmissível.
114 Consequentemente, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
115 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou perante circunstâncias excecionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
116 Nas circunstâncias do caso presente, há que decidir que cada parte suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) Cada parte suportará as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de setembro de 2014.
Assinaturas