ARREST VAN HET GERECHT
19 mei 2021 (*)
„Staatssteun – Portugese markt voor luchtvervoer – Door Portugal aan TAP toegekende steun wegens de COVID‑19‑pandemie – Staatslening – Besluit om geen bezwaar te maken – Punt 22 van de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – Vennootschap die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep – Moeilijkheden die specifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep – Moeilijkheden die te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te worden opgelost – Motiveringsplicht – Handhaving van de gevolgen van het besluit”
In zaak T‑465/20,
Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland), vertegenwoordigd door E. Vahida, F.‑C. Laprévote, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis en V. Blanc, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, V. Bottka en S. Noë als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door P. Dodeller en E. de Moustier als gemachtigden,
door
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
en door
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa en S. Jaulino als gemachtigden, bijgestaan door N. Mimoso Ruiz, advocaat,
interveniënten,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit C(2020) 3989 final van de Commissie van 10 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.57369 (2020/N) – COVID‑19 – Portugal – Aan TAP toegekende steun,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, A. Kornezov, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk en G. Hesse (rapporteur), rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 december 2020,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 9 juni 2020 heeft de Portugese Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Europese Commissie een steunmaatregel aangemeld die bestond in een staatslening, of in een combinatie van een dergelijke lening en een staatsgarantie, ten belope van maximaal 1,2 miljard EUR (hierna: „maatregel in kwestie”) voor Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (hierna: „begunstigde”).
2 De maatregel in kwestie strekt ertoe de begunstigde, moedermaatschappij en enige aandeelhouder van Transportes Aéreos Portugueses SA (hierna: „TAP Air Portugal”) gedurende zes maanden – tussen juli 2020 en december 2020 – in stand te houden. Toen het bestreden besluit werd vastgesteld, was de helft van de aandelen van de begunstigde in handen van Participações Públicas SGPS SA (hierna: „Parpública”), die de deelnemingen van de Portugese Staat beheerde. Atlantic Gateway SGPS Lda (hierna: „AGW”) bezat 45 % van de aandelen van de begunstigde en 5 % van de aandelen was in handen van andere aandeelhouders. De maatregel in kwestie betreft een leningsovereenkomst tussen met name de Portugese Republiek als kredietgever, TAP Air Portugal als kredietnemer en de begunstigde als borg. Als aandeelhouders van de begunstigde kunnen ook AGW en Parpública aan de leningsovereenkomst deelnemen.
3 Op 10 juni 2020 heeft de Commissie besluit C(2020) 3989 final vastgesteld betreffende steunmaatregel SA.57369 (2020/N) – COVID‑19 – Portugal – Aan TAP toegekende steun (hierna: „bestreden besluit”), waarbij zij, na tot de slotsom te zijn gekomen dat de maatregel in kwestie staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, heeft beoordeeld of deze maatregel verenigbaar was met de interne markt, meer in het bijzonder in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1; hierna: „richtsnoeren”). De Commissie heeft de maatregel in kwestie verenigbaar verklaard met de interne markt.
Procedure en conclusies van partijen
4 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 juli 2020, heeft verzoekster, Ryanair DAC, het onderhavige beroep ingesteld.
5 Bij een op dezelfde dag ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft verzoekster verzocht om het onderhavige beroep volgens de versnelde procedure te behandelen overeenkomstig de artikelen 151 en 152 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Bij beslissing van 11 augustus 2020 heeft het Gerecht (Tiende kamer) het verzoek om versnelde behandeling toegewezen.
6 Op 26 augustus 2020 heeft de Commissie het verweerschrift ter griffie van het Gerecht neergelegd.
7 Op 31 augustus 2020 heeft verzoekster overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting ingediend.
8 Op voorstel van de Tiende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak te verwijzen naar een uitgebreide kamer.
9 Bij aktes, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 17 september 2020, 21 oktober 2020 en 22 oktober 2020, hebben de Portugese Republiek, de Franse Republiek en de Republiek Polen verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beslissingen van 1 oktober 2020 en 3 november 2020 heeft de president van de Tiende kamer van het Gerecht deze verzoeken toegewezen.
10 Bij maatregelen tot organisatie van de procesgang van 13 oktober 2020 en 4 november 2020 hebben de Portugese Republiek, de Franse Republiek en de Republiek Polen overeenkomstig artikel 154, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toestemming gekregen om een memorie in interventie in te dienen.
11 Op 28 oktober 2020 en op 19 november 2020 hebben de Portugese Republiek respectievelijk de Franse Republiek en de Republiek Polen hun memories in interventie neergelegd ter griffie van het Gerecht.
12 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
13 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
14 De Franse Republiek verzoekt het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover ermee wordt beoogd de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten, en het ongegrond te verklaren voor het overige. Subsidiair concludeert zij tot ongegrondverklaring van het beroep in zijn geheel.
15 Net zoals de Commissie concluderen de Republiek Polen en de Portugese Republiek tot ongegrondverklaring van het beroep.
In rechte
Ontvankelijkheid
16 Verzoekster voert in de punten 33 en 34 van het verkorte verzoekschrift aan dat zij procesbevoegd is als „belanghebbende” en nog steeds een procesbelang heeft dat voortvloeit uit de bescherming van de procedurele rechten waarover zij in die hoedanigheid beschikt krachtens artikel 108, lid 2, VWEU.
17 Verzoekster stelt dat zij „belanghebbende” is in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), omdat haar belangen als concurrent van TAP Air Portugal worden geraakt door de toekenning van een staatslening aan de moedermaatschappij van TAP Air Portugal. Volgens haar stelt de aan de begunstigde toegekende steun TAP Air Portugal in staat om als gesubsidieerde concurrent van verzoekster op de markt te blijven. Verzoekster stelt dat zij, anders dan TAP Air Portugal, haar voornaamste concurrent in Portugal, niet geniet van een staatslening. Zij wordt dus benadeeld op het gebied van de toekenning van leningen en de voorwaarden voor de leningen, vooral wat de rentevoet ervan betreft.
18 Verzoekster is van mening dat zij om die reden krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU het recht heeft om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een besluit waarbij de betreffende steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt zonder dat de formele onderzoeksprocedure is ingeleid, zoals het bestreden besluit.
19 De Commissie betwist niet dat het beroep ontvankelijk is.
20 Het staat buiten kijf dat het onderhavige beroep ontvankelijk is voor zover verzoekster daarmee tracht aan te tonen dat de Commissie een formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 108, lid 2, VWEU had moeten inleiden.
21 In het kader van de toezichtprocedure van artikel 108 VWEU moeten immers twee fasen worden onderscheiden. Ten eerste is er de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde inleidende fase van het onderzoek, die de Commissie in staat stelt om zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de betreffende steun. Ten tweede is er de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU, die de Commissie in staat stelt om zich volledig te informeren over de gegevens van de zaak. Slechts in het kader van deze procedure legt het VWEU de Commissie de verplichting op om de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen te maken (arresten van 19 mei 1993, Cook/Commissie, C‑198/91, EU:C:1993:197, punt 22; 15 juni 1993, Matra/Commissie, C‑225/91, EU:C:1993:239, punt 16, en 15 oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters e.a./Commissie, T‑79/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:680, punt 46).
22 Wanneer de formele onderzoeksprocedure niet wordt ingeleid, wordt de belanghebbenden, die in deze tweede fase opmerkingen hadden kunnen indienen, deze mogelijkheid ontnomen. Teneinde dat te verhelpen is hun het recht toegekend om bij de Unierechter op te komen tegen het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden. Derhalve is een beroep tot nietigverklaring dat gericht is tegen een besluit op grond van artikel 108, lid 3, VWEU en dat is ingesteld door een belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU ontvankelijk wanneer degene die het beroep heeft ingesteld de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstgenoemde bepaling ontleent (zie arrest van 18 november 2010, NDSHT/Commissie, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 In het onderhavige geval heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet ingeleid en voert verzoekster in het kader van het vierde middel een schending van haar procedurele rechten aan. Volgens artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 behoort een onderneming die concurreert met de begunstigde van een steunmaatregel ontegenzeglijk tot de „belanghebbenden” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU (arresten van 18 november 2010, NDSHT/Commissie, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punt 59, en 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e.a./Commissie, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punt 50).
24 In casu lijdt het geen twijfel dat er een concurrentieverhouding bestaat tussen verzoekster en TAP Air Portugal. Zo heeft verzoekster onweersproken gesteld dat zij sinds 2003 bijdroeg aan de luchtverbinding met Portugal en dat zij in 2019 10,9 miljoen passagiers heeft vervoerd op Portugese lijnen. Tussen partijen is evenmin in geschil dat verzoekster de belangrijkste concurrent van TAP Air Portugal was en dat de twee maatschappijen in 2019 rechtstreeks met elkaar concurreerden op 32 routes. Verzoekster heeft er ook op gewezen dat haar vluchtschema voor de zomer van 2020, dat vóór de gezondheidscrisis was vastgesteld, 126 routes vanaf 5 Portugese luchthavens omvatte. Zij is dus een belanghebbende die belang heeft bij de bescherming van de procedurele rechten die zij ontleent aan artikel 108, lid 2, VWEU.
25 Het beroep moet dan ook ontvankelijk worden verklaard voor zover verzoekster de schending van haar procedurele rechten aanvoert.
26 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan, waarvan het eerste gebaseerd is op onjuiste toepassing van de punten 8 en 22 van de richtsnoeren, het tweede op schending van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, het derde op schending van de beginselen van non-discriminatie, het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging, het vierde op onjuiste toepassing van artikel 108, lid 2, VWEU, en het vijfde op niet-nakoming van de motiveringsplicht in de zin van artikel 296 VWEU.
27 In deze context moet worden vastgesteld dat het vierde middel, waarmee uitdrukkelijk wordt beoogd de procedurele rechten van verzoekster te doen eerbiedigen, ontvankelijk is gelet op haar hoedanigheid van belanghebbende. Verzoekster kan namelijk, ter bescherming van de procedurele rechten die zij in het kader van de formele onderzoeksprocedure geniet, middelen aanvoeren waaruit blijkt dat de beoordeling van de informatie en de gegevens waarover de Commissie beschikte of kon beschikken tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel, twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt (zie in die zin arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 81; 9 juli 2009, 3F/Commissie, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punt 35, en 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 73).
28 In dit verband zij eraan herinnerd dat verzoekster, teneinde aan te tonen dat haar procedurele rechten worden geschonden wegens de twijfels die de maatregel in kwestie had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, het recht heeft om argumenten aan te voeren die ertoe strekken aan te tonen dat de door de Commissie vastgestelde verenigbaarheid van de litigieuze maatregel met de interne markt onjuist was, hetgeen a fortiori betekent dat de Commissie twijfels had moeten koesteren bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt. Derhalve is het Gerecht bevoegd om de door verzoekster ten gronde aangevoerde argumenten te onderzoeken om na te gaan of deze argumenten steun kunnen bieden aan haar uitdrukkelijk geformuleerde middel dat betrekking heeft op het bestaan van twijfels die de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU rechtvaardigden (zie in die zin arresten van 13 juni 2013, Ryanair/Commissie, C‑287/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:395, punten 57‑60, en 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 77).
29 Wat betreft het vijfde middel, waarmee wordt aangevoerd dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, zij beklemtoond dat de niet-nakoming van de motiveringsplicht een schending van wezenlijke vormvoorschriften is en een middel van openbare orde vormt dat ambtshalve door de Unierechter aan de orde moet worden gesteld en dat geen verband houdt met de materiële rechtmatigheid van het bestreden besluit (zie in die zin arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punten 67‑72).
Ten gronde
30 Het vijfde middel moet als eerste worden onderzocht.
Vijfde middel: ontoereikende motivering van het bestreden besluit
31 Met haar vijfde middel betoogt verzoekster in wezen dat het bestreden besluit op verschillende punten ontoereikend is gemotiveerd.
32 Met het eerste onderdeel van het vijfde middel betoogt verzoekster dat de Commissie niet heeft onderzocht of de moeilijkheden van de begunstigde te groot waren om door de ondernemingsgroep zelf te kunnen worden opgelost in de zin van punt 22 van de richtsnoeren. Bovendien heeft de Commissie volgens verzoekster niet aangetoond dat de moeilijkheden van de begunstigde ondernemingsspecifiek waren en niet het gevolg waren van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, zoals bedoeld in die bepaling. Verzoekster stelt dat in het bestreden besluit enkel wordt verwezen naar het feit dat, ten eerste, de begunstigde een negatief eigen vermogen had en, ten tweede, de kredietrating van TAP Air Portugal aanzienlijk was gedaald ten gevolge van de gezondheidscrisis. Uit het bestreden besluit blijkt volgens haar echter niet of een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep had bijgedragen tot dat resultaat. Dienaangaande merkt verzoekster op dat de twee aandeelhouders die deel uitmaken van het consortium AGW, via hun eigen ondernemingen ook actief zijn op het gebied van het vervoer, zodat niet kan worden uitgesloten dat deze ondernemingen begunstigd zijn ten koste van de financiële positie van TAP Air Portugal.
33 Verzoekster betoogt, wat overweging 43 van het bestreden besluit betreft, dat de Commissie ten aanzien van de vraag of de begunstigde in aanmerking komt voor reddingssteun, enkel het volgende heeft verklaard maar niet aangetoond: „[d]e begunstigde staat weliswaar onder zeggenschap van andere aandeelhouders [(overweging 3)], maar de door haar ondervonden moeilijkheden zijn ondernemingsspecifiek, zijn te groot om door haar meerderheidsaandeelhouders of andere aandeelhouders te worden opgelost, en zijn niet het gevolg van een arbitraire kostenallocatie ten gunste van haar aandeelhouders of van andere dochterondernemingen, zoals blijkt uit de overwegingen 7 tot en met 9”.
34 Volgens verzoekster heeft de Commissie in het geheel niet – zelfs niet op beknopte wijze – gemotiveerd waarom de aandeelhouders niet in staat zouden zijn geweest om het hoofd te bieden aan de moeilijkheden van de begunstigde. Tevens is verzoekster van mening dat de Commissie op generlei wijze de kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep heeft beoordeeld, en evenmin heeft beoordeeld of de moeilijkheden specifiek waren voor de begunstigde.
35 De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, de Republiek Polen en de Portugese Republiek, bestrijdt dit betoog.
36 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering volgens vaste rechtspraak moet beantwoorden aan de aard van de betreffende handeling alsook duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, tot uitdrukking moet brengen opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Of aan het motiveringsvereiste is voldaan, moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van die handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten – of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt – kunnen hebben bij een toelichting. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beantwoording van de vraag of de motivering van een handeling voldoet aan de vereisten van artikel 296, niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die handeling, maar ook met de context waarvan zij deel uitmaakt en met het geheel van rechtsregels die voor de betreffende materie gelden (zie arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 In dit verband dient de Commissie in het besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU niet in te leiden uitsluitend uiteen te zetten waarom de beoordeling van de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt volgens haar geen ernstige moeilijkheden oplevert, en moet zelfs een beknopte motivering van dat besluit worden geacht te voldoen aan het in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsvereiste, mits deze motivering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengt om welke redenen de Commissie van mening was dat dergelijke moeilijkheden zich niet voordeden, waarbij de kwestie van de gegrondheid van die motivering niets vandoen heeft met dat vereiste (zie in die zin arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punten 65, 70 en 71; 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 111, en 12 mei 2016, Hamr – Sport/Commissie, T‑693/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:292, punt 54).
38 Met betrekking tot het verwijt van verzoekster dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom ten eerste de moeilijkheden specifiek waren voor de begunstigde en niet het gevolg waren van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, en ten tweede de moeilijkheden van de begunstigde te groot waren om te worden opgelost door de ondernemingsgroep waarvan zij deel uitmaakte, in de zin van punt 22 van de richtsnoeren, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens dit punt „[e]en onderneming die deel uitmaakt van of die wordt overgenomen door een ondernemingsgroep, [...] in beginsel niet voor steun op grond van deze richtsnoeren in aanmerking [komt], tenzij kan worden aangetoond dat de moeilijkheden ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, en dat deze moeilijkheden van de onderneming te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te kunnen worden opgelost”.
39 Dit verbod op de toekenning van steun heeft dus tot doel te voorkomen dat een ondernemingsgroep de kosten van een operatie voor de redding van een van de ondernemingen die van die groep deel uitmaken, afwentelt op de staat wanneer de betrokken onderneming zich in moeilijkheden bevindt en de ondernemingsgroep zelf de oorzaak is van deze moeilijkheden of over de middelen beschikt om er alleen het hoofd aan te bieden (zie in die zin arrest van 13 mei 2015, Niki Luftfahrt/Commissie, T‑511/09, EU:T:2015:284, punt 159).
40 Hieruit volgt dat in punt 22 van de richtsnoeren drie cumulatieve voorwaarden worden vastgesteld waaronder steun die wordt toegekend aan een vennootschap die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. Aldus staat het aan de Commissie om ten eerste te onderzoeken of de begunstigde van de steun deel uitmaakt van een ondernemingsgroep en, zo ja, wat de samenstelling van deze groep is, om ten tweede na te gaan of de door de begunstigde ondervonden moeilijkheden ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, en om ten derde te onderzoeken of die moeilijkheden te groot zijn om door deze ondernemingsgroep zelf te worden opgelost.
41 In overweging 43 van het bestreden besluit heeft de Commissie het volgende opgemerkt:
„De begunstigde staat weliswaar onder zeggenschap van andere aandeelhouders [(overweging 3)], maar de door haar ondervonden moeilijkheden zijn ondernemingsspecifiek, zijn te groot om door haar meerderheidsaandeelhouders of andere aandeelhouders te worden opgelost, en zijn niet het gevolg van een arbitraire kostenallocatie ten gunste van haar aandeelhouders of van andere dochterondernemingen, zoals blijkt uit de overwegingen 7 tot en met 9. Wat [de begunstigde] betreft, blijken de moeilijkheden in kwestie te zijn verergerd door de ongekende publieke maatregelen die Portugal en andere landen getroffen hadden op het gebied van luchtvervoer.”
42 Wat betreft in de eerste plaats de vraag of de begunstigde deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, moet worden vastgesteld dat de Commissie niet vooraf heeft geconstateerd dan wel gepreciseerd of de begunstigde deel uitmaakte van een dergelijke groep. Niets in de motivering van het bestreden besluit wijst er immers op dat de Commissie een dergelijke analyse heeft verricht. Overweging 43 van het bestreden besluit kan aldus worden uitgelegd dat het geen enkel standpunt van de Commissie ter zake bevat, of dat de Commissie waarschijnlijk – zonder dit evenwel toe te lichten – uitging van de premisse dat de begunstigde deel uitmaakte van een ondernemingsgroep in de zin van punt 22 van de richtsnoeren. Indien dit niet het geval was geweest, zou de Commissie immers niet hebben hoeven in te gaan op de twee overige in punt 22 van de richtsnoeren gestelde voorwaarden. Bovendien heeft de Commissie in het kader van haar onderzoek of aan die voorwaarden voldaan was, opgemerkt dat de begunstigde „onder zeggenschap van andere aandeelhouders” stond, en heeft zij in dit verband verwezen naar overweging 3 van het bestreden besluit, waarin de vennootschappen worden opgesomd die aandeelhouder van de begunstigde zijn, waaronder AGW.
43 Overigens heeft de Commissie weliswaar dezelfde bewoordingen gebezigd als die welke in punt 22 van de richtsnoeren worden gebruikt ter beschrijving van de twee uitzonderingen op het verbod om op grond van de richtsnoeren steun te verlenen aan een vennootschap die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, maar de eenvoudige overname van de bewoordingen van dat punt 22 kan niet in de plaats komen van het onderzoek naar het bestaan van dergelijke groep.
44 In dit verband blijkt uit de memories van de hoofdpartijen en uit hetgeen op de pleitzitting verhandeld is, dat die partijen het oneens zijn over de vraag of de begunstigde en haar aandeelhouders, met name het consortium AGW, deel uitmaakten van een ondernemingsgroep in de zin van punt 22 van de richtsnoeren. In zoverre moet worden vastgesteld dat Parpública op de datum van vaststelling van het bestreden besluit 50 % van de aandelen van de begunstigde in handen had, terwijl AGW 45 % van de aandelen bezat en de overige 5 % van de aandelen in handen was van derden.
45 Verzoekster heeft in het verzoekschrift en ter terechtzitting gesteld dat de begunstigde op de datum van het bestreden besluit een ondernemingsgroep vormde met het consortium AGW, daaronder begrepen de twee aandeelhouders ervan, te weten de vennootschappen HPGB SGPS SA en DGN Corporation. Volgens haar was aangetoond dat AGW en deze laatste twee vennootschappen gezamenlijk en daadwerkelijk zeggenschap hadden over de begunstigde.
46 De Commissie heeft in haar verweerschrift en ter terechtzitting ontkend dat er sprake is van een ondernemingsgroep – in de zin van punt 22 van de richtsnoeren – waartoe AGW en de begunstigde behoren. Volgens haar blijkt uit het bestreden besluit niet dat er sprake is van een ondernemingsgroep waarvan de begunstigde en AGW deel uitmaakten. AGW is een consortium dat in werkelijkheid de aandelen van twee natuurlijke personen in handen heeft, en is zelf geen onderneming.
47 Deze vaststelling blijkt echter niet uit het bestreden besluit. Zoals in punt 42 hierboven is opgemerkt, bevat noch overweging 43 van het bestreden besluit noch enige andere passage van dit besluit een constatering of analyse van het al dan niet bestaan van een ondernemingsgroep in de zin van punt 22 van de richtsnoeren, laat staan een constatering of analyse van de samenstelling van een dergelijke ondernemingsgroep. Bovendien moet worden vastgesteld dat de Commissie in overweging 4 van het bestreden besluit enkel informatie heeft verstrekt over de ondernemingen waarover de begunstigde zeggenschap heeft. Het bestreden besluit bevat evenwel geen informatie over de verhoudingen tussen die begunstigde en de in punt 3 van het bestreden besluit genoemde vennootschappen die aandeelhouder zijn, met name AGW.
48 Meer bepaald zij dienaangaande opgemerkt dat in punt 21, onder b), van de richtsnoeren, wat het begrip „ondernemingsgroep” betreft, wordt verwezen naar de bijlage bij aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PB 2003, L 124, blz. 36). Volgens voetnoot 28 van de richtsnoeren zullen namelijk, „[o]m te bepalen of een onderneming zelfstandig is dan wel deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, [...] de criteria van bijlage I bij aanbeveling 2003/361 in aanmerking worden genomen”.
49 Zoals in punt 47 hierboven is vastgesteld, blijkt uit het bestreden besluit echter niet of de Commissie had onderzocht of de begunstigde en de vennootschappen die daarin aandelen hebben – met name rekening houdend met de criteria van die bijlage – konden worden aangemerkt als ondernemingsgroep in de zin van punt 22 van de richtsnoeren. Het Gerecht is dus niet in staat om na te gaan of dit het geval was.
50 Volgens vaste rechtspraak is het niet toegestaan om het besluit pas tijdens de procedure voor de rechter voor het eerst toe te lichten, tenzij er zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen (zie arrest van 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve kan de toelichting die de Commissie in haar verweerschrift en ter terechtzitting heeft gegeven, te weten dat de begunstigde geen deel uitmaakte van een ondernemingsgroep, de motivering van het bestreden besluit niet aanvullen in de loop van het geding.
51 In de tweede plaats moet – gesteld dat overweging 43 van het bestreden besluit, anders dan de Commissie in haar verweerschrift en ter terechtzitting heeft betoogd, aldus moet worden uitgelegd dat het berust op de impliciete premisse dat de begunstigde en haar aandeelhouders deel uitmaakten van dezelfde ondernemingsgroep (zie punt 42 hierboven) – worden geconstateerd dat de Commissie onvoldoende heeft uiteengezet waarom er volgens haar was voldaan aan de tweede en de derde voorwaarde van punt 22 van de richtsnoeren, die in punt 38 hierboven in herinnering zijn gebracht. In dit verband heeft de Commissie in overweging 43 van het bestreden besluit namelijk enkel verklaard dat de moeilijkheden van de begunstigde ondernemingsspecifiek waren en „niet het gevolg [waren] van een arbitraire kostenallocatie ten gunste van haar aandeelhouders of van andere dochterondernemingen”, alsmede dat die moeilijkheden „te groot [waren] om door haar meerderheidsaandeelhouders of andere aandeelhouders te worden opgelost”, zonder dat de Commissie deze beweringen echter op enigerlei wijze heeft gestaafd.
52 Hoewel de Commissie in overweging 43 van het bestreden besluit heeft gerefereerd aan de overwegingen 7 tot en met 9 en 11 tot en met 13 van dit besluit, zij opgemerkt dat de Commissie in de overwegingen 7 tot en met 9 van het bestreden besluit enkel nadere informatie heeft verstrekt over de financiële toestand van de begunstigde en de moeilijkheden die voortvloeien uit de COVID‑19-pandemie. Voorts wordt in de overwegingen 11 tot en met 13 van het bestreden besluit uiteengezet welke impact de door die pandemie veroorzaakte verstoringen hebben op de operationele resultaten van TAP Air Portugal en haar liquiditeitspositie. In deze overwegingen wordt dus geenszins gepreciseerd of de moeilijkheden specifiek waren voor de begunstigde en niet het gevolg waren van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep die zou worden gevormd door die begunstigde en haar aandeelhouders. In die overwegingen wordt evenmin toegelicht in welke financiële situatie de vennootschappen verkeren die aandeelhouder zijn van de begunstigde, noch of zij eventueel in staat zijn om de moeilijkheden van de begunstigde – al was het maar gedeeltelijk – op te lossen. Het Gerecht is dan ook niet in staat om na te gaan of bovengenoemde beweringen gegrond zijn.
53 Derhalve is het voor het Gerecht onmogelijk om te controleren of in casu voldaan is aan de in punt 22 van de richtsnoeren vastgestelde voorwaarden en of deze voorwaarden eraan in de weg staan dat aan de begunstigde reddingssteun wordt toegekend. In het bestreden besluit wordt dus niet uiteengezet om welke redenen de Commissie van mening was dat er zich geen ernstige moeilijkheden voordeden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt, in de zin van de in punt 37 hierboven aangehaalde rechtspraak.
54 Bijgevolg is het vijfde middel gegrond, zonder dat de andere onderdelen van dit middel hoeven te worden onderzocht.
55 De ontoereikende motivering van het bestreden besluit leidt tot de nietigverklaring ervan. Punt 22 van de richtsnoeren bepaalt immers de voorwaarden waaronder reddingsteun die wordt toegekend aan een onderneming die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. Omdat in het bestreden besluit een toereikende motivering op dit punt ontbreekt, kan het Gerecht niet nagaan of de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er zich geen ernstige moeilijkheden voordeden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt. Het bestreden besluit moet dan ook nietig worden verklaard, zonder dat verzoeksters overige middelen hoeven te worden onderzocht.
Handhaving van de gevolgen van het nietig verklaarde besluit
56 In herinnering dient te worden gebracht dat het vaste rechtspraak is dat de Unierechter krachtens artikel 264, tweede alinea, VWEU bevoegd is om, wanneer dwingende overwegingen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, van geval tot geval te bepalen welke gevolgen van de betreffende handeling als definitief moeten worden beschouwd (zie naar analogie arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Uit deze bepaling volgt dus dat de Unierechter, zo hij dit nodig acht en zelfs ambtshalve, de draagwijdte van de bij zijn arrest uitgesproken nietigverklaring kan beperken (zie in die zin arrest van 1 april 2008, Parlement en Denemarken/Commissie, C‑14/06 en C‑295/06, EU:C:2008:176, punt 85).
58 Overeenkomstig deze rechtspraak heeft het Hof gebruikgemaakt van de mogelijkheid om de gevolgen van de ongeldigverklaring van een Unieregeling te beperken in de tijd wanneer dwingende overwegingen van rechtszekerheid die verband houden met alle in het geding zijnde belangen, zowel openbare als particuliere, eraan in de weg staan dat de ontvangst of betaling van de geldsommen die over de aan de datum van het arrest voorafgaande periode heeft plaatsgevonden op de grondslag van die regeling, ter discussie wordt gesteld (arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 122).
59 In casu is het Gerecht van oordeel dat er dwingende overwegingen van rechtszekerheid bestaan die rechtvaardigen dat de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit in de tijd worden beperkt. De maatregel in kwestie is immers toegestaan voor een – reeds verstreken – aanvankelijke periode van zes maanden, waarna de Portugese Republiek overeenkomstig punt 55, onder d), van de richtsnoeren ofwel het bewijs dat het krediet volledig was terugbetaald, ofwel een herstructureringsplan, ofwel een liquidatieplan moest overleggen aan de Commissie. Bovendien werd overeenkomstig die bepaling de goedkeuring van de reddingssteun bij de indiening van een herstructureringsplan automatisch verlengd totdat de Commissie een definitief besluit zou nemen over dat plan, behalve wanneer zij zou besluiten dat een dergelijke verlenging niet gerechtvaardigd was dan wel van beperkte duur of omvang behoorde te zijn.
60 In deze context, waarin de toepassing van de steunmaatregel in kwestie deel uitmaakt van een nog lopend proces dat uit verschillende opeenvolgende fasen bestaat, zou er van bijzonder nadelige gevolgen voor een geheel van zowel openbare als particuliere belangen sprake zijn indien de ontvangst van de geldsommen waarin de steunmaatregel in kwestie voorziet, in het huidige stadium ter discussie werd gesteld. Meer in het bijzonder moet rekening worden gehouden met de schadelijke gevolgen die de door de COVID‑19-pandemie veroorzaakte verstoringen hebben voor de luchtverbindingen en economie van Portugal, alsook met het belang van TAP Air Portugal voor deze verbindingen en de economie van deze lidstaat. Ten slotte zij opgemerkt dat de vastgestelde onrechtmatigheid bestaat in een motiveringsgebrek en niet in een inhoudelijke fout. Deze omstandigheden kunnen de beperking in de tijd van de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit rechtvaardigen.
61 Krachtens artikel 266 VWEU moet de Commissie, wier handeling nietig is verklaard, de nodige maatregelen nemen om het onderhavige arrest uit te voeren.
62 Derhalve moeten de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit worden opgeschort totdat de Commissie een nieuw besluit heeft vastgesteld. Gelet op de snelheid waarmee de Commissie vanaf de vooraanmelding en de aanmelding van de maatregel in kwestie heeft gehandeld, worden die gevolgen opgeschort gedurende een periode van ten hoogste twee maanden vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest indien de Commissie zou beslissen om een nieuw besluit vast te stellen in het kader van artikel 108, lid 3, VWEU, en gedurende een bijkomende redelijke periode indien de Commissie besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (zie in die zin arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 126).
Kosten
63 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoekster.
64 Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Franse Republiek, de Republiek Polen en de Portugese Republiek zullen dus hun eigen kosten dragen
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit C(2020) 3989 final van de Commissie van 10 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.57369 (2020/N) – COVID‑19 – Portugal – Aan TAP toegekende steun, wordt nietig verklaard.
2) De gevolgen van de nietigverklaring van voornoemd besluit worden opgeschort totdat de Europese Commissie een nieuw besluit heeft vastgesteld krachtens artikel 108 VWEU. Deze gevolgen worden opgeschort gedurende een periode van ten hoogste twee maanden vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest indien de Commissie besluit om een dergelijk nieuw besluit vast te stellen in het kader van artikel 108, lid 3, VWEU, en gedurende een bijkomende redelijke periode indien de Commissie besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
3) De Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Ryanair DAC.
4) De Franse Republiek, de Republiek Polen en de Portugese Republiek dragen hun eigen kosten.
Van der Woude | Kornezov | Buttigieg |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 mei 2021.
ondertekeningen