ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
GERARD HOGAN
της 13ης Ιουνίου 2019(1)
Υπόθεση C‑363/18
Organisation juive européenne,
Vignoble Psagot Ltd
κατά
Ministre de l’Économie et des Finances
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Επισήμανση και παρουσίαση των τροφίμων – Κανονισμός (ΕΕ) 1169/2011 – Υποχρεωτική αναγραφή της καταγωγής των προϊόντων – Παράλειψη που ενδέχεται να παραπλανήσει τους καταναλωτές – Προϊόντα από εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από το 1967»
I. Εισαγωγή
1. Η υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως έχει ως αντικείμενο την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΕ) 1169/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές (2).
2. Η εν λόγω αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ, αφενός, μιας ένωσης που είναι γνωστή ως Organisation juive européenne και μιας αμπελουργικής εταιρίας με την επωνυμία Psagot Ltd (στο εξής: Psagot) και, αφετέρου, του Ministre de l’économie et des Finances français (Γάλλου Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών) με αντικείμενο μια ανακοίνωση με την οποία ο τελευταίος επέβαλε να αναγράφονται, επί των τροφίμων που κατάγονται από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967 και, όπου συντρέχει τέτοια περίπτωση, από οικισμούς εποίκων εντός των εδαφών αυτών, το επίμαχο έδαφος και, επιπρόσθετα, η ένδειξη «ισραηλινός οικισμός».
3. Με την αίτηση αυτή παρέχεται στο Δικαστήριο η ευκαιρία να διευκρινίσει την έκταση της υποχρέωσης να αναγράφεται επί των τροφίμων η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης στις περιπτώσεις που η μη αναγραφή των πληροφοριών αυτών θα μπορούσε να παραπλανήσει τον καταναλωτή.
II. Συνοπτική έκθεση του ιστορικού πλαισίου
4. Μετά από σύντομη στρατιωτική εκστρατεία που πραγματοποιήθηκε τον Ιούνιο του 1967, το Ισραήλ κατέλαβε ορισμένα εδάφη τα οποία προηγουμένως ανήκαν σε τρία άλλα κράτη ή ελέγχονταν από αυτά, ήτοι την Αίγυπτο, τη Συρία και την Ιορδανία. Στην περίπτωση της Αιγύπτου, τα επίμαχα εδάφη ήταν η Χερσόνησος του Σινά και η Λωρίδα της Γάζας (η Αίγυπτος είχε τη διοίκηση της Λωρίδας της Γάζας από το 1948 έως το 1967, μολονότι αυτή καθ’ εαυτή δεν ανήκε στην Αίγυπτο). Τα Υψώματα του Γκολάν ανήκαν στη Συρία, ενώ η Δυτική Όχθη και η Ανατολική Ιερουσαλήμ τελούσαν υπό τη διοίκηση της Ιορδανίας μεταξύ του 1948 και του 1967.
5. Στην περίπτωση του Σινά, το έδαφος αυτό επεστράφη στην Αίγυπτο στο πλαίσιο της συνθήκης ειρήνης του 1979 μεταξύ του Ισραήλ και της Αιγύπτου. Το Ισραήλ εκκένωσε τη Λωρίδα της Γάζας το 2005, μολονότι ελέγχει τη μέσω ξηράς, αέρος και θαλάσσης πρόσβαση στην περιοχή αυτή. Η Λωρίδα της Γάζας βρίσκεται τώρα υπό τον de facto έλεγχο της οργάνωσης που είναι γνωστή ως Χαμάς.
6. Με την εξαίρεση ενός μικρού τμήματος εδάφους που επεστράφη στη Συρία το 1974 και μιας μικροσκοπικής αποστρατικοποιημένης ζώνης, τα Υψώματα του Γκολάν παραμένουν υπό ισραηλινή κατοχή. Το Ισραήλ προσάρτησε τα Υψώματα του Γκολάν τον Δεκέμβριο του 1981.
7. Η Ανατολική Ιερουσαλήμ παραμένει επίσης υπό ισραηλινή κατοχή. Όσον αφορά τη Δυτική Όχθη, η κατάσταση είναι πιο περίπλοκη. Μέρος της τελεί υπό τη διοίκηση της Παλαιστινιακής Εθνικής Αρχής, αλλά μεγάλες ζώνες στο έδαφος αυτό διεκδικούνται παρά ταύτα από το Ισραήλ. Το Ισραήλ έχει επίσης δημιουργήσει εκτεταμένους οικισμούς για τους πολίτες του στην Ανατολική Ιερουσαλήμ, στη Δυτική Όχθη και στα Υψώματα του Γκολάν. Προηγουμένως, είχε δημιουργήσει τέτοιους οικισμούς στο Σινά, οι οποίοι όμως κατεδαφίστηκαν όταν το έδαφος αυτό επανήλθε υπό αιγυπτιακό έλεγχο. Υπήρχαν επίσης ορισμένοι οικισμοί στη Λωρίδα της Γάζας, αλλά και αυτοί κατεδαφίστηκαν όταν το Ισραήλ εκκένωσε το έδαφος αυτό το 2005.
8. Τα προεκτεθέντα αποτελούν, σε πολύ γενικές γραμμές, το ιστορικό πλαίσιο της υπό εξέταση αίτησης προδικαστικής αποφάσεως. Η εν λόγω αίτηση αφορά τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης ορισμένων απαιτήσεων επισήμανσης, τις οποίες θα περιγράψω λεπτομερώς στις παρούσες προτάσεις, σχετικά με τα προϊόντα που κατάγονται από αυτά τα κατεχόμενα εδάφη. Προκειμένου να δώσει λυσιτελή απάντηση εν προκειμένω, το Δικαστήριο θα πρέπει, τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό, να αξιολογήσει τη νομιμότητα της τωρινής κατοχής, από το Ισραήλ, των εδαφών που χάριν ευκολίας θα αποκαλώ, στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων, κατεχόμενα εδάφη. Πάντως, είναι σημαντικό να λεχθεί εκ προοιμίου ότι το Δικαστήριο κατ’ ανάγκην θα εξετάσει το επίμαχο ζήτημα ως αμιγώς νομικό ζήτημα, έχοντας συναφώς ως σημείο αφετηρίας το διεθνές δίκαιο και λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, μια σημαντική γνώμη που το Διεθνές Δικαστήριο διατύπωσε το 2004 και άλλες πηγές του διεθνούς δικαίου. Πρέπει όμως να τονισθεί ότι τόσο οι παρούσες προτάσεις όσο και η τελική απόφαση του Δικαστηρίου επ’ ουδενί θα πρέπει να θεωρηθεί ότι εκφράζουν μια πολιτική ή ηθική άποψη σχετικά με οποιοδήποτε από τα ζητήματα που εγείρονται με την υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
III. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός 1169/2011
9. Οι αιτιολογικές σκέψεις 3, 29 και 33 του κανονισμού 1169/2011 έχουν ως εξής:
«(3) Προκειμένου να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας των καταναλωτών και να εξασφαλισθεί το δικαίωμά τους για πληροφόρηση, θα πρέπει να διασφαλισθεί ότι οι καταναλωτές είναι κατάλληλα ενημερωμένοι όσον αφορά τα τρόφιμα που καταναλώνουν. Οι επιλογές των καταναλωτών είναι δυνατόν να επηρεασθούν, μεταξύ άλλων, από υγειονομικούς, οικονομικούς, περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και δεοντολογικούς προβληματισμούς.
[…]
(29) Η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης ενός τροφίμου θα πρέπει να προβλέπεται σε κάθε περίπτωση που η απουσία της είναι πιθανόν να παραπλανήσει τους καταναλωτές όσον αφορά την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του συγκεκριμένου προϊόντος. Σε κάθε περίπτωση, η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης θα πρέπει να γίνεται με τρόπο ώστε να μην παραπλανάται ο καταναλωτής και βάσει σαφώς καθορισμένων κριτηρίων, τα οποία θα διασφαλίζουν ίσους όρους για τη βιομηχανία και θα βελτιώνουν την κατανόηση από τους καταναλωτές των πληροφοριών που σχετίζονται με τη χώρα καταγωγής ή τον τόπο προέλευσης ενός τροφίμου. Τα εν λόγω κριτήρια δεν θα πρέπει να εφαρμόζονται στις αναγραφές που σχετίζονται με το όνομα ή τη διεύθυνση του υπευθύνου επιχείρησης τροφίμων.
[…]
(33) Οι ενωσιακοί μη προτιμησιακοί κανόνες καταγωγής θεσπίζονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα [ΕΕ 1992, L 302, σ. 1], και στις διατάξεις εφαρμογής του στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 της Επιτροπής, της 2ας Ιουλίου 1993, για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα [ΕΕ 1993, L 253, σ. 1]. Ο καθορισμός της χώρας καταγωγής των τροφίμων θα βασίζεται σε αυτούς τους κανόνες, τους οποίους γνωρίζουν καλά οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων και οι διοικήσεις και οι οποίοι θα πρέπει να διευκολύνουν εν προκειμένω την εφαρμογή τους.»
10. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός αποτελεί τη βάση για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών όσον αφορά τις πληροφορίες για τα τρόφιμα, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών αντίληψης των καταναλωτών και των αναγκών τους για πληροφόρηση και με παράλληλη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.»
11. Το άρθρο 2 του κανονισμού 1169/2011 επιγράφεται «Ορισμοί». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, ως «τόπος προέλευσης» νοείται «οποιοσδήποτε τόπος από τον οποίο αναγράφεται ότι προέρχεται ένα τρόφιμο και ο οποίος δεν είναι η “χώρα καταγωγής” όπως ορίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 23 έως 26 του [κοινοτικού τελωνειακού κώδικα]· το όνομα, η εμπορική επωνυμία ή η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων στην επισήμανση δεν συνιστά ένδειξη της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του εν λόγω τροφίμου κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού». Το άρθρο 2, παράγραφος 3, επισημαίνει επίσης ότι, «[γ]ια τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, η χώρα καταγωγής ενός τροφίμου αναφέρεται στην καταγωγή ενός τροφίμου, όπως καθορίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 23 έως 26 του [κοινοτικού τελωνειακού κώδικα]».
12. Το άρθρο 3 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Γενικοί στόχοι», προβλέπει τα εξής:
«Με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα επιδιώκεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και των συμφερόντων των καταναλωτών, αυτή αποτελεί δε τη βάση για να επιλέγουν οι τελικοί καταναλωτές ενήμεροι και να κάνουν ασφαλή χρήση των τροφίμων, με ιδιαίτερη έμφαση στους υγειονομικούς, οικονομικούς, περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και δεοντολογικούς παράγοντες.
[…]»
13. Το άρθρο 7 του κανονισμού 1169/2011 επιγράφεται «Θεμιτές πρακτικές σχετικά με τις πληροφορίες». Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού προβλέπει τα εξής:
«Οι πληροφορίες για τα τρόφιμα δεν πρέπει να είναι παραπλανητικές, ιδίως:
α) ως προς τα χαρακτηριστικά του τροφίμου και ιδίως τη φύση, την ταυτότητα, τις ιδιότητες, τη σύνθεση, την ποσότητα, τη διατηρησιμότητα, τη χώρα καταγωγής ή τον τόπο προέλευσης, τη μέθοδο παρασκευής ή παραγωγής του·
[…]».
14. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, του κανονισμού 1169/2011 ορίζει ότι είναι υποχρεωτική η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης, όταν αυτό προβλέπεται στο άρθρο 26 του εν λόγω κανονισμού. Κατά την παράγραφο 2 του τελευταίου αυτού άρθρου, η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης αναγράφονται υποχρεωτικά «όταν η μη αναγραφή τους ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου, ιδίως αν οι πληροφορίες που συνοδεύουν το τρόφιμο ή η ετικέτα στο σύνολό της υπονοούν ότι το τρόφιμο έχει διαφορετική χώρα καταγωγής ή τόπο προέλευσης».
15. Το άρθρο 38 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Εθνικά μέτρα», ορίζει τα εξής:
«1. Όσον αφορά τα θέματα που εναρμονίζονται ειδικά από τον παρόντα κανονισμό, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίζουν ούτε να διατηρούν εθνικά μέτρα, εκτός αν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από το δίκαιο της Ένωσης. Τα εν λόγω εθνικά μέτρα δεν παρεμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών ούτε εισάγουν διακρίσεις όσον αφορά τρόφιμα από άλλα κράτη μέλη.
2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 39, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν εθνικά μέτρα για θέματα που δεν εναρμονίζονται ειδικά από τον παρόντα κανονισμό, υπό τον όρο ότι δεν απαγορεύουν, παρακωλύουν ή περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων τα οποία συμμορφώνονται με τον παρόντα κανονισμό.»
16. Το άρθρο 39 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Εθνικά μέτρα για τις πρόσθετες υποχρεωτικές ενδείξεις», προβλέπει τα εξής:
«1. Εκτός από τις υποχρεωτικές ενδείξεις που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, και στο άρθρο 10, τα κράτη μέλη μπορούν, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 45, να θεσπίζουν μέτρα που να απαιτούν πρόσθετες υποχρεωτικές ενδείξεις για συγκεκριμένους τύπους ή κατηγορίες τροφίμων, για τουλάχιστον έναν από τους εξής λόγους:
α) την προστασία της δημόσιας υγείας·
β) την προστασία των καταναλωτών·
γ) την πρόληψη της απάτης·
δ) την προστασία των δικαιωμάτων βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας, των αναγραφών προέλευσης και των ελεγχόμενων ονομασιών προέλευσης και την πρόληψη του αθέμιτου ανταγωνισμού.
2. Κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μέτρα σχετικά με την υποχρεωτική αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης τροφίμων, μόνο όταν υπάρχει αποδεδειγμένη διασύνδεση μεταξύ ορισμένων ιδιοτήτων του τροφίμου και της καταγωγής ή της προέλευσής του. Όταν κοινοποιούν στην Επιτροπή τα εν λόγω μέτρα, τα κράτη μέλη παρέχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η πλειονότητα των καταναλωτών προσδίδει ιδιαίτερη αξία στην παροχή αυτής της πληροφορίας.»
2. Ο τελωνειακός κώδικας
17. Κατά τον χρόνο έκδοσης του κανονισμού 1169/2011, το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα προέβλεπε ότι «[κ]ατάγονται από συγκεκριμένη χώρα τα εμπορεύματα που παράγονται εξ ολοκλήρου στην εν λόγω χώρα». Το άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα διευκρίνιζε ότι «εμπόρευμα στην παραγωγή του οποίου μεσολάβησαν δύο ή περισσότερες χώρες, κατάγεται από τη χώρα στην οποία πραγματοποιήθηκε η τελευταία μεταποίηση ή ουσιαστική επεξεργασία, οικονομικά δικαιολογημένη, σε επιχείρηση εξοπλισμένη για τον σκοπό αυτό και η οποία κατέληξε στην κατασκευή ενός νέου προϊόντος ή ενός προϊόντος που αντιπροσωπεύει σημαντικό στάδιο παραγωγής».
18. Ο κοινοτικός τελωνειακός κώδικας καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 952/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Οκτωβρίου 2013, για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα (3) (στο εξής: ενωσιακός τελωνειακός κώδικας). Κατά το άρθρο 286, παράγραφος 3, του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα, οι παραπομπές στον κοινοτικό τελωνειακό κώδικα λογίζονται ως παραπομπές στις αντίστοιχες διατάξεις του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα.
19. Το άρθρο 60 του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα –το οποίο τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2016 (4)– αντιστοιχεί κατ’ ουσίαν στις διατάξεις που προηγουμένως περιλαμβάνονταν στο άρθρο 23, παράγραφος 1, και στο άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα. Κατά την παράγραφο 1 της νέας αυτής διάταξης, «[τ]α εμπορεύματα που έχουν παραχθεί εξ ολοκλήρου σε μία μόνο χώρα ή έδαφος θεωρούνται ως καταγόμενα από την εν λόγω χώρα ή έδαφος». Η παράγραφος 2 ορίζει ότι «[τ]α εμπορεύματα στην παραγωγή των οποίων συμμετέχουν μία ή περισσότερες χώρες ή εδάφη θεωρούνται ως καταγόμενα από τη χώρα ή το έδαφος στην οποία πραγματοποιήθηκε η τελευταία, ουσιαστική, οικονομικά δικαιολογημένη μεταποίηση ή επεξεργασία, σε επιχείρηση εξοπλισμένη για τον σκοπό αυτό, η οποία κατέληξε στην παρασκευή ενός νέου προϊόντος ή αντιπροσωπεύει σημαντικό στάδιο της παρασκευής».
3. Η ερμηνευτική ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ένδειξη της καταγωγής των εμπορευμάτων που προέρχονται από τα εδάφη τα οποία το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967
20. Στις 12 Νοεμβρίου 2015 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε, στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ανακοίνωση με τίτλο «Ερμηνευτική ανακοίνωση της 12ης Νοεμβρίου 2015 για την ένδειξη της καταγωγής εμπορευμάτων που προέρχονται από τα εδάφη τα οποία κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967» (5) (στο εξής: ερμηνευτική ανακοίνωση).
21. Η Επιτροπή αιτιολογεί την προσέγγισή της επικαλούμενη το γεγονός ότι υπάρχουν «αιτήματα από καταναλωτές, οικονομικούς παράγοντες και εθνικές αρχές για αποσαφήνιση της κατάστασης όσον αφορά την ισχύουσα ενωσιακή νομοθεσία σχετικά με την ένδειξη της καταγωγής των προϊόντων που κατάγονται από τα κατεχόμενα από το Ισραήλ εδάφη» (6). Σκοπός της είναι «επίσης να εξασφαλιστεί ο σεβασμός των θέσεων και των δεσμεύσεων της Ένωσης, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, σχετικά με τη μη αναγνώριση από την Ένωση της κυριαρχίας του Ισραήλ επί των εδαφών που κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967» (7).
22. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή, στο τέλος της ερμηνευτικής ανακοίνωσής της, εκθέτει τα εξής:
«(7) Δεδομένου ότι τα Υψώματα του Γκολάν και η Δυτική Όχθη (περιλαμβανομένης της Ανατολικής Ιερουσαλήμ) δεν ανήκουν στην επικράτεια του Ισραήλ σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, η ένδειξη “προϊόν του Ισραήλ” θεωρείται ανακριβής και παραπλανητική κατά την έννοια της σχετικής νομοθεσίας.
(8) Αν η ένδειξη της καταγωγής είναι υποχρεωτική, θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί άλλη ένδειξη, που να λαμβάνει υπόψη τον τρόπο με τον οποίο είναι κοινώς γνωστά αυτά τα εδάφη.
(9) Για τα προϊόντα από την Παλαιστίνη που δεν κατάγονται από οικισμούς, μια ένδειξη που δεν είναι παραπλανητική ως προς τη γεωγραφική καταγωγή και συγχρόνως αντιστοιχεί στη διεθνή πρακτική θα μπορούσε να είναι “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (παλαιστινιακό προϊόν)”, “προϊόν από τη Γάζα” ή “προϊόν από την Παλαιστίνη”.
(10) Για τα προϊόντα από τη Δυτική Όχθη ή τα Υψώματα του Γκολάν που κατάγονται από οικισμούς, μια ένδειξη που θα περιοριζόταν στην αναφορά “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη” δεν θα ήταν αποδεκτή. Ακόμη και αν οι ενδείξεις αυτές θα προσδιόριζαν την ευρύτερη περιοχή ή το ευρύτερο έδαφος καταγωγής του προϊόντος, η παράλειψη της πρόσθετης γεωγραφικής πληροφορίας ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινούς οικισμούς θα παραπλανούσε τον καταναλωτή ως προς την πραγματική καταγωγή του προϊόντος. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να προστίθεται, π.χ. σε εισαγωγικά, η φράση “ισραηλινός οικισμός” ή κάποια ισοδύναμη φράση. Συνεπώς, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν φράσεις όπως “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν (ισραηλινός οικισμός)” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (ισραηλινός οικισμός)”.»
2. Το γαλλικό δίκαιο
23. Στις 24 Νοεμβρίου 2016 ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, στηριζόμενος στον κανονισμό 1169/2011, δημοσίευσε στην Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας ανακοίνωση προς τους επιχειρηματίες σχετικά με την αναγραφή της καταγωγής των εμπορευμάτων από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 («Avis aux opérateurs économiques relatifs à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967») (8) (στο εξής: επίμαχη ανακοίνωση).
24. Η επίμαχη ανακοίνωση έχει ως εξής:
«Ο κανονισμός [1169/2011] προβλέπει ότι τα στοιχεία της επισήμανσης πρέπει να είναι αξιόπιστα. Δεν πρέπει να δημιουργούν κίνδυνο παραπλάνησης του καταναλωτή, ιδίως ως προς την καταγωγή των προϊόντων. Επομένως, τα τρόφιμα που προέρχονται από τα εδάφη που κατέχει το Ισραήλ πρέπει να φέρουν επισήμανση που μαρτυρεί την καταγωγή αυτή.
Κατά συνέπεια, η [direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l’Économie et des Finances français] [Γενική Διεύθυνση ανταγωνισμού, καταναλωτών και καταπολέμησης της απάτης, του γαλλικού Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών] εφιστά την προσοχή των επιχειρηματιών στην ανακοίνωση [της Επιτροπής].
Η ανακοίνωση αυτή διευκρινίζει, ειδικότερα, ότι, βάσει του διεθνούς δικαίου, τα Υψώματα του Γκολάν και η Δυτική Όχθη, συμπεριλαμβανομένης της Ανατολικής Ιερουσαλήμ, δεν αποτελούν τμήμα του Ισραήλ. Κατά συνέπεια, προκειμένου να μην παραπλανάται ο καταναλωτής, η επισήμανση των τροφίμων πρέπει να αναφέρει με ακρίβεια τη συγκεκριμένη καταγωγή των προϊόντων, ανεξάρτητα από το αν αυτή αναγράφεται υποχρεωτικά βάσει των κοινοτικών κανόνων ή με πρωτοβουλία του ίδιου του επιχειρηματία.
Για τα προϊόντα από τη Δυτική Όχθη ή τα Υψώματα του Γκολάν που κατάγονται από οικισμούς εποίκων, μια ένδειξη που θα περιοριζόταν στην αναφορά “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη” δεν θα ήταν αποδεκτή. Ακόμη και αν οι ενδείξεις αυτές θα προσδιόριζαν την ευρύτερη περιοχή ή το ευρύτερο έδαφος καταγωγής του προϊόντος, η παράλειψη της πρόσθετης γεωγραφικής πληροφορίας ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινούς οικισμούς θα παραπλανούσε τον καταναλωτή ως προς την πραγματική καταγωγή του προϊόντος. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να προστίθεται, εντός παρενθέσεως, η φράση “ισραηλινός οικισμός” ή κάποια ισοδύναμη φράση. Συνεπώς, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν φράσεις όπως “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν (ισραηλινός οικισμός)” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (ισραηλινός οικισμός)”.»
IV. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης
25. Με την επίμαχη ανακοίνωση, ο Γάλλος Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, στηριζόμενος στον κανονισμό 1169/2011, προσδιόρισε τις ενδείξεις που μπορούν ή δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται στα προϊόντα από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967.
26. Με δύο αιτήσεις ακυρώσεως, η Organisation juive européenne και η Psagot (εταιρία που ειδικεύεται στην εκμετάλλευση αμπελώνων που βρίσκονται ειδικά στα κατεχόμενα από το Ισραήλ εδάφη) ζητούν την ακύρωση της επίμαχης ανακοίνωσης λόγω υπέρβασης εξουσίας.
27. Κατά το αιτούν δικαστήριο, η εκτίμηση της συμβατότητας της επίμαχης ανακοίνωσης με τον κανονισμό 1169/2011 εξαρτάται από το αν το δίκαιο της Ένωσης απαιτεί να αναγράφονται, επί των προϊόντων που κατάγονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967, η ένδειξη ότι κατάγονται από το έδαφος αυτό, καθώς και η ένδειξη ότι προέρχονται από ισραηλινό οικισμό, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ή, σε περίπτωση αρνητικής απάντησης, από το αν οι διατάξεις του κανονισμού 1169/2011 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να απαιτούν να φέρουν τα προϊόντα αυτά μια τέτοια επισήμανση.
V. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
28. Υπό τις συνθήκες αυτές, με απόφαση της 30ής Μαΐου 2018, η οποία περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Ιουνίου 2018, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«Επιβάλλει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως ο κανονισμός 1169/2011 […], εφόσον είναι υποχρεωτική η αναγραφή της ενδείξεως της καταγωγής προϊόντος που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού, να αναγράφεται υποχρεωτικά επί προϊόντος που προέρχεται από έδαφος που κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967 ένδειξη ότι αυτό προέρχεται από το εν λόγω έδαφος καθώς και ένδειξη που προσδιορίζει, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ότι προέρχεται από ισραηλινό οικισμό; Σε διαφορετική περίπτωση, επιτρέπουν οι διατάξεις του [κανονισμού 1169/2011], ιδίως αυτές του κεφαλαίου VI, σε κράτος μέλος να επιβάλλει την αναγραφή τέτοιων ενδείξεων;»
29. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Organisation juive européenne, η Psagot, η Γαλλική, η Σουηδική, η Ιρλανδική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Εξαιρουμένης της Ολλανδικής Κυβέρνησης, όλοι οι ανωτέρω μετέχοντες στην προδικαστική διαδικασία ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 9 Απριλίου 2019.
VI. Ανάλυση
1. Το πρώτο ερώτημα
30. Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως ο κανονισμός 1169/2011, απαιτεί να αναγράφεται, στο πλαίσιο της επισήμανσης, η καταγωγή των προϊόντων που προέρχονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, ποια είναι η έκταση της εν λόγω απαίτησης επισήμανσης.
1. Η έννοια των όρων «χώρα καταγωγής» και «τόπος προέλευσης»
31. Κατά τα άρθρα 9 και 26 του κανονισμού 1169/2011, η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης αναγράφονται υποχρεωτικά όταν «η μη αναγραφή τους ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου». Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να προσδιορισθεί κατ’ αρχάς η έννοια των όρων «χώρα καταγωγής» και «τόπος προέλευσης».
32. Ο «τόπος προέλευσης» ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011, αντιθέτως προς τη «χώρα καταγωγής», η οποία ορίζεται με παραπομπή στα άρθρα 23 έως 26 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα.
33. Όπως το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να διευκρινίσει σχετικά με το άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, οι διατάξεις αυτές δίνουν έναν κοινό ορισμό της έννοιας της καταγωγής των εμπορευμάτων, αλλά δεν αφορούν το περιεχόμενο των πληροφοριών που απευθύνονται στους καταναλωτές (9). Επομένως, ο όρος «χώρα καταγωγής» κατά την έννοια του κανονισμού 1169/2011 καλύπτει απλώς και μόνο τα εμπορεύματα που κατάγονται από μια χώρα, συμπεριλαμβανομένων των χωρικών της υδάτων.
34. Επιπλέον, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011 προβλέπει επίσης ότι «το όνομα, η εμπορική επωνυμία ή η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων στην επισήμανση δεν συνιστά ένδειξη της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του εν λόγω τροφίμου κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού». Υπό το πρίσμα της διατύπωσης αυτής, είναι σαφές ότι η αναφορά σε «τόπο προέλευσης» αφορά κατ’ ανάγκην έναν τόπο που δεν είναι ούτε χώρα ούτε η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων που αναγράφεται στην επισήμανση.
35. Η λέξη «τόπος» είναι μια κοινή λέξη που δηλώνει, κατά τη συνήθη σημασία της, μια χωρική κατάσταση που καθιστά δυνατό τον εντοπισμό ορισμένου προσώπου ή πράγματος (10). Επομένως, ο όρος «χώρα καταγωγής» κατά την έννοια του κανονισμού 1169/2011 αναφέρεται σε χώρα, συμπεριλαμβανομένων των χωρικών της υδάτων (11), ενώ ο όρος «τόπος προέλευσης» αναφέρεται σε γεωγραφική έκταση που είναι μικρότερη από μια χώρα και μεγαλύτερη από την ακριβή τοποθεσία στην οποία βρίσκεται ένα κτίριο (12).
36. Επιπλέον, πάντως, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (13).
37. Πρώτον, ο σκοπός του κανονισμού 1169/2011 εκτίθεται με σαφήνεια στο άρθρο του 1: ο νομοθέτης της Ένωσης επιδιώκει την εξασφάλιση «υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών όσον αφορά τις πληροφορίες για τα τρόφιμα, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών αντίληψης των καταναλωτών και των αναγκών τους για πληροφόρηση» (14). Είναι προφανές ότι εδώ η έμφαση δίνεται στην ανάγκη του καταναλωτή για πληροφόρηση.
38. Είναι αναμφισβήτητο ότι ο κανονισμός 1169/2011 διασφαλίζει επίσης την προστασία της υγείας. Πράγματι, στην αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού αυτού εκτίθεται ότι, «[π]ροκειμένου να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας των καταναλωτών και να εξασφαλισθεί το δικαίωμά τους για πληροφόρηση, θα πρέπει να διασφαλισθεί ότι οι καταναλωτές είναι κατάλληλα ενημερωμένοι όσον αφορά τα τρόφιμα που καταναλώνουν». Πάντως, πέρα από το γεγονός ότι στην εν λόγω αιτιολογική σκέψη μνημονεύονται επί ίσοις όροις η προστασία της υγείας των καταναλωτών και το δικαίωμά τους για πληροφόρηση, η ίδια αιτιολογική σκέψη επιβεβαιώνει ότι το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1169/2011 είναι πολύ ευρύτερο από τις απλώς και μόνον υγειονομικές παραμέτρους. Συγκεκριμένα, στην αιτιολογική σκέψη 3 τονίζεται ότι οι επιλογές των καταναλωτών είναι δυνατόν να επηρεασθούν, μεταξύ άλλων, από υγειονομικές παραμέτρους, αλλά επίσης από οικονομικές, περιβαλλοντικές, κοινωνικές και δεοντολογικές παραμέτρους.
39. Είναι εντελώς προφανές ότι, στο σύγχρονο περιβάλλον, ορισμένες αποφάσεις αγοράς προϊόντων δεν βασίζονται πλέον αποκλειστικά σε παραμέτρους όπως η τιμή ή η ταυτότητα συγκεκριμένου προϊόντος ευρείας κατανάλωσης. Για πολλούς καταναλωτές, οι εν λόγω αποφάσεις αγοράς μπορεί επίσης να επηρεάζονται από κριτήρια που συνδέονται, επί παραδείγματι, με περιβαλλοντικές, κοινωνικές, πολιτικές, πολιτιστικές ή δεοντολογικές παραμέτρους (15).
40. Επανερχόμενος στη διατύπωση του άρθρου 26 του κανονισμού 1169/2011 και στη συγκεκριμένη υποχρέωση σχετικά με τη «χώρα καταγωγής» ή τον «τόπο προέλευσης», οφείλω επίσης να επισημάνω ότι η διάταξη αυτή δεν μνημονεύει ζητήματα υγείας. Αντιθέτως, το άρθρο 26 του κανονισμού 1169/2011 είναι ουδέτερο όσον αφορά την αιτία του κινδύνου παραπλάνησης ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου.
41. Δεύτερον, επίσης το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 9 του κανονισμού 1169/2011 ασκεί επιρροή για τον καθορισμό του πεδίου του όρου «τόπος προέλευσης». Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή –η οποία απαριθμεί τις υποχρεωτικές ενδείξεις– είναι το πρώτο άρθρο του κεφαλαίου IV του κανονισμού 1169/2011 το οποίο επιγράφεται «Υποχρεωτικές πληροφορίες για τα τρόφιμα». Πριν από το κεφάλαιο IV, το κεφάλαιο II διατυπώνει ορισμένες «γενικές αρχές όσον αφορά τις πληροφορίες για τα τρόφιμα», ενώ το κεφάλαιο ΙΙΙ αφορά τις «γενικές απαιτήσεις σχετικά με τις πληροφορίες για τα τρόφιμα και [τις] ευθύνες των υπευθύνων των επιχειρήσεων τροφίμων».
42. Συναφώς, επισημαίνω ότι, όπως προανέφερα, το πρώτο άρθρο του κεφαλαίου ΙΙ του κανονισμού 1169/2011 –ήτοι το άρθρο 3, παράγραφος 1– τονίζει ότι είναι αναγκαίο οι τελικοί καταναλωτές να επιλέγουν ενήμεροι και να κάνουν ασφαλή χρήση των τροφίμων «με ιδιαίτερη έμφαση στους υγειονομικούς, οικονομικούς, περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και δεοντολογικούς παράγοντες» (16). Επιπλέον, το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011 συμπληρώνει ότι, «[ό]ταν εξετάζεται η ανάγκη παροχής υποχρεωτικών πληροφοριών για τα τρόφιμα και με σκοπό να μπορούν οι καταναλωτές να επιλέγουν ενήμεροι, λαμβάνονται υπόψη η ευρεία ανάγκη της πλειονότητας των καταναλωτών για ορισμένες πληροφορίες στις οποίες αποδίδουν σημαντική αξία» (17). Τέλος, στο κεφάλαιο IV του κανονισμού 1169/2011, το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011 ορίζει ότι «[ο]ι πληροφορίες για τα τρόφιμα πρέπει να είναι ακριβείς, σαφείς και κατανοητές για τον καταναλωτή» (18). Μπορεί μεν να ευσταθεί ότι, από μόνη της, η κατά γράμμα ερμηνεία του όρου «τόπος προέλευσης» θα μπορούσε να δηλώσει ότι ο όρος αυτός αναφέρεται μόνο σε μια γεωγραφική περιοχή. Ωστόσο, οι λέξεις αυτές δεν μπορούν απλά και μόνο να ερμηνευθούν αποκομμένες από το υπόλοιπο νομοθετικό κείμενο και τον σκοπό του.
43. Εν προκειμένω, πρέπει να ληφθούν υπόψη η ουδετερότητα της διατύπωσης του άρθρου 26 του κανονισμού 1169/2011, η έμφαση που δίδεται από τον νομοθέτη στην ανάγκη παροχής υψηλού επιπέδου πληροφόρησης στους καταναλωτές, το ευρύ φάσμα παραμέτρων που θα μπορούσαν να είναι κρίσιμες για τους καταναλωτές και η υποχρέωση παροχής ακριβών, σαφών και κατανοητών πληροφοριών. Όλες οι παράμετροι αυτές συνηγορούν υπέρ της ερμηνείας του όρου «τόπος προέλευσης» υπό την έννοια ότι δεν περιορίζεται κατ’ ανάγκην σε μια αμιγώς γεωγραφική αναφορά.
44. Με άλλα λόγια, ενώ ο όρος «χώρα καταγωγής» σαφώς αφορά τις ονομασίες των χωρών και των χωρικών τους υδάτων, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011 παρέχει τη δυνατότητα καθορισμού του «τόπου προέλευσης» των τροφίμων με λέξεις που δεν περιορίζονται κατ’ ανάγκην στην ονομασία της συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, ειδικά όταν η χρήση μόνης της γεωγραφικής ένδειξης ενδέχεται να λειτουργήσει παραπλανητικά.
2. Υποχρέωση αναγραφής της καταγωγής των τροφίμων που κατάγονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967
45. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω ορισμών των όρων «χώρα καταγωγής» και «τόπος προέλευσης», το τιθέμενο ζήτημα περιορίζεται στο ακόλουθο ερώτημα: μπορεί η μη αναγραφή της καταγωγής ή του τόπου προέλευσης, κατά την έννοια του κανονισμού 1169/2011, ενός τροφίμου που κατάγεται από έδαφος που κατέχει το Ισραήλ να παραπλανήσει τον καταναλωτή;
46. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να αναζητηθεί στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011. Συγκεκριμένα, πρόκειται για τη διάταξη που προβλέπει τα κριτήρια τα οποία ενδέχεται να επηρεάσουν την επιλογή του καταναλωτή: με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα επιδιώκεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και των συμφερόντων των καταναλωτών, η δε παροχή αυτή αποτελεί τη βάση για να επιλέγουν οι τελικοί καταναλωτές ενήμεροι και να κάνουν ασφαλή χρήση των τροφίμων, λαμβανομένων ιδιαιτέρως υπόψη των υγειονομικών, οικονομικών, περιβαλλοντικών, κοινωνικών και δεοντολογικών παραμέτρων. Επιπλέον, από το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011 προκύπτει ότι λαμβάνονται υπόψη οι διαφορές αντίληψης των καταναλωτών και οι ανάγκες τους για πληροφόρηση.
47. Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι, μολονότι η δυνατότητα παραπλάνησης από ένδειξη που περιλαμβάνεται σε επισήμανση πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τον «μέσο καταναλωτή», τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι πρόκειται απλώς για οποιονδήποτε καταναλωτή. Αντιθέτως, πρόκειται για τον μέσο καταναλωτή «που έχει τη συνήθη πληροφόρηση και είναι ευλόγως προσεκτικός και ενημερωμένος ως προς την καταγωγή, την προέλευση και την ποιότητα που συνδέεται με το τρόφιμο» (19).
48. Κάθε ένας από τους όρους αυτούς είναι σημαντικός. Συγκεκριμένα, εφόσον μέσος καταναλωτής είναι όποιος απλώς «έχει τη συνήθη πληροφόρηση», τότε ο ίδιος είναι επίσης «ευλόγως προσεκτικός και ενημερωμένος». Σε αντίθεση με το πρώτο στοιχείο του ορισμού του μέσου καταναλωτή, το οποίο φαίνεται να δέχεται μια ορισμένου βαθμού παθητικότητα, το δεύτερο στοιχείο συνεπάγεται μια θετική προσέγγιση εκ μέρους του ενδιαφερόμενου καταναλωτή και το τρίτο συνεπάγεται μεγαλύτερο ενδιαφέρον για ενημέρωση και, κατά συνέπεια, πιο λεπτομερή γνώση. Εν ολίγοις, αν ο μέσος καταναλωτής έχει τη συνήθη πληροφόρηση, τούτο οφείλεται στη δική του συμπεριφορά (20).
49. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι η κατάσταση ενός εδάφους που κατέχεται από δύναμη κατοχής –κατά μείζονα λόγο όταν η εδαφική κατοχή συνοδεύεται από εποικισμό– είναι παράγοντας που ενδέχεται να είναι σημαντικός για την επιλογή την οποία θα πραγματοποιήσει ένας καταναλωτής που έχει τη συνήθη πληροφόρηση και είναι ευλόγως προσεκτικός και ενημερωμένος, σε ένα πλαίσιο όπου, βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 1, και του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορές αντίληψης των καταναλωτών και οι ανάγκες τους για πληροφόρηση, συμπεριλαμβανομένων των δεοντολογικών παραμέτρων.
50. Συναφώς, σε αντίθεση με το επιχείρημα που η Organisation juive européenne προέβαλε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 9ης Απριλίου 2019, δεν νομίζω ότι η αναφορά σε «δεοντολογικούς παράγοντες» στον κανονισμό 1169/2011 αφορά απλώς και μόνο τις δεοντολογικές παραμέτρους μόνο στο πλαίσιο της κατανάλωσης τροφίμων. Ασφαλώς, οι καταναλωτές κάλλιστα μπορεί να εναντιώνονται στην κατανάλωση ορισμένων τροφίμων λόγω των θρησκευτικών ή δεοντολογικών πεποιθήσεών τους (όπως, επί παραδείγματι, λόγω χορτοφαγίας). Ομοίως προβάλλει πιθανή η περίπτωση κατά την οποία οι καταναλωτές εναντιώνονται στην κατανάλωση ορισμένων τροφίμων λόγω του τρόπου μεταχείρισης των συγκεκριμένων ζώων είτε γενικά είτε πριν από τη σφαγή. Ωστόσο, οι πληροφορίες σχετικά με τη χώρα καταγωγής σπανίως θα είναι χρήσιμες, λόγου χάρη, στον καταναλωτή που αντιτίθεται στην παρουσία προϊόντων κρέατος στα τρόφιμα που επιθυμεί να καταναλώσει.
51. Κατά την άποψή μου, η αναφορά σε «δεοντολογικούς παράγοντες» στο πλαίσιο της επισήμανσης με αναγραφή της χώρας καταγωγής είναι σαφώς αναφορά στις ευρύτερες δεοντολογικές παραμέτρους που ενδέχεται να επηρεάσουν τη λήψη απόφασης από ορισμένους καταναλωτές πριν από την αγορά. Ακριβώς όπως πολλοί Ευρωπαίοι καταναλωτές εναντιώνονταν στην αγορά προϊόντων από τη Νότια Αφρική κατά την περίοδο του απαρτχάιντ πριν από το 1994, σημερινοί καταναλωτές ενδέχεται να εναντιωθούν, για παρόμοιους λόγους, στην αγορά προϊόντων από συγκεκριμένη χώρα, επειδή, επί παραδείγματι, δεν είναι δημοκρατία ή επειδή ακολουθεί συγκεκριμένη πολιτική ή κοινωνικές πολιτικές που ο καταναλωτής τυχαίνει να θεωρεί επικριτέες ή ακόμη και απεχθείς. Σχετικά με τις ισραηλινές πολιτικές όσον αφορά τα κατεχόμενα εδάφη και τον εποικισμό, ενδέχεται να υπάρχουν ορισμένοι καταναλωτές που εναντιώνονται στην αγορά προϊόντων που προέρχονται από τα εδάφη αυτά, ακριβώς λόγω του γεγονότος ότι η κατοχή και ο εποικισμός σαφώς αποτελούν παραβίαση του διεθνούς δικαίου. Φυσικά, δεν είναι έργο του Δικαστηρίου να επιδοκιμάσει ή να αποδοκιμάσει τέτοιου είδους επιλογές των καταναλωτών: αντιθέτως, είναι αρκετό να λεχθεί ότι η παραβίαση του διεθνούς δικαίου συνιστά το είδος δεοντολογικής παραμέτρου που ο νομοθέτης της Ένωσης αναγνώρισε ως θεμιτό στο πλαίσιο της απαίτησης πληροφόρησης σχετικά με τη χώρα καταγωγής.
52. Συγκεκριμένα, η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις του διεθνούς δικαίου θεωρείται από πολλούς –και όχι μόνον από περιορισμένο αριθμό ειδημόνων που ειδικεύονται στον τομέα του διεθνούς δικαίου και τη διπλωματία– ότι έχει καθοριστική συμβολή για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας και ότι αποτελεί προάγγελο της δικαιοσύνης σε έναν κατά τα λοιπά άδικο κόσμο. Τούτο ισχύει ίσως κατά μείζονα λόγο για τους πολίτες της Ένωσης, οι οποίοι, ορισμένοι μάλιστα κατά τη διάρκεια της ζωής τους, υπήρξαν μάρτυρες των καταστροφικών επιπτώσεων της ωμής βίας σε μια εποχή κατά την οποία ορισμένες χώρες είχαν καταλήξει να πιστεύουν ότι το διεθνές δίκαιο ήταν απλώς μια κενή υπόσχεση προς τους καταπιεσμένους και ευάλωτους πολίτες του κόσμου και ότι μπορούσε να παραβιάζεται ατιμωρητί.
53. Ως εκ τούτου, υπό το πρίσμα του διεθνούς δικαίου, η ισραηλινή κατοχή των εν λόγω εδαφών είναι παράνομη. Η πολιτική εποικισμού των εδαφών αυτών συνιστά επίσης σαφή παραβίαση του διεθνούς δικαίου, δεδομένου ότι το άρθρο 49 της Σύμβασης περί προστασίας των πολιτών εν καιρώ πολέμου (21) (στο εξής: τέταρτη σύμβαση της Γενεύης) προβλέπει ότι η δύναμη κατοχής (εν προκειμένω, το Ισραήλ) δεν δύναται «να εξορίση ή να μεταφέρη μέρος του ιδικού της αμάχου πληθυσμού εις το κατεχόμενον υπ’ αυτής έδαφος».
54. Το Διεθνές Δικαστήριο, στη συμβουλευτική γνώμη σχετικά με την κατασκευή τείχους στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη, συνήγαγε ότι η ανωτέρω διάταξη «[…] δεν απαγορεύει μόνο τις απελάσεις ή τις αναγκαστικές εκτοπίσεις πληθυσμών, όπως εκείνες που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια του Δευτέρου Παγκοσμίου Πολέμου, αλλά και κάθε μέτρο που λαμβάνει δύναμη κατοχής προκειμένου να οργανώσει ή ενθαρρύνει τη μεταφορά τμημάτων του πληθυσμού της στο κατεχόμενο έδαφος. Συναφώς, από τα πληροφοριακά στοιχεία που υποβλήθηκαν στο Διεθνές Δικαστήριο προκύπτει ότι, από το 1977, το Ισραήλ εφαρμόζει πολιτική και αναπτύσσει πρακτικές που περιλαμβάνουν τον εποικισμό των κατεχόμενων παλαιστινιακών εδαφών, κατά παράβαση του γράμματος του προπαρατεθέντος άρθρου 49, παράγραφος 6. Το Συμβούλιο Ασφαλείας έχει κρίνει, ως εκ τούτου, ότι η εν λόγω πολιτική και οι εν λόγω πρακτικές “δεν έχουν νομική ισχύ”. Έχει επίσης καλέσει “το Ισραήλ, ως δύναμη κατοχής, να τηρήσει απαρέγκλιτα” την τέταρτη Σύμβαση της Γενεύης και “να άρει τα προγενέστερα μέτρα του και να απόσχει από ενέργειες που θα μπορούσαν να επιφέρουν αλλαγή του νομικού καθεστώτος και του γεωγραφικού χαρακτήρα, και να επηρεάσουν ουσιωδώς τη δημογραφική σύνθεση, των αραβικών εδαφών που είναι υπό κατοχή από το 1967, συμπεριλαμβανομένης της Ιερουσαλήμ, ιδίως δε να μην μεταφέρει τμήματα του άμαχου πληθυσμού του στα κατεχόμενα αραβικά εδάφη” [απόφαση 446 (1979) της 22ας Μαρτίου 1979]. Το Συμβούλιο Ασφαλείας επανέλαβε την άποψή του στις αποφάσεις 452 (1979) της 20ής Ιουλίου 1979 και 465 (1980) της 1ης Μαρτίου 1980. Συγκεκριμένα, στην τελευταία αυτή περίπτωση, περιέγραψε ως “κατάφωρη παραβίαση” της τέταρτης Σύμβασης της Γενεύης “την πολιτική του Ισραήλ και τις πρακτικές εποικισμού των [κατεχόμενων] εδαφών με τμήματα του πληθυσμού του και νέους μετανάστες”. Το Διεθνές Δικαστήριο συνάγει ότι ο ισραηλινός εποικισμός των κατεχόμενων παλαιστινιακών εδαφών (συμπεριλαμβανομένης της Ανατολικής Ιερουσαλήμ) αποδείχθηκε ότι παραβιάζει το διεθνές δίκαιο» (22).
55. Το χωρίο αυτό μιλάει από μόνο του. Αποδεικνύει πέραν πάσης αμφιβολίας ότι η ισραηλινή πολιτική εποικισμού θεωρείται πρόδηλη παραβίαση του διεθνούς δικαίου, ιδίως υπό το πρίσμα του δικαιώματος αυτοδιάθεσης των λαών (23), το οποίο αποτελεί δικαίωμα αντιτάξιμο erga omnes, κατά το Διεθνές Δικαστήριο (24) και το Δικαστήριο (25). Παρόμοια άποψη έχει επανειλημμένως διατυπώσει ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ) (26).
56. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι ορισμένοι καταναλωτές που έχουν τη συνήθη πληροφόρηση και είναι ευλόγως προσεκτικοί και ενημερωμένοι ενδέχεται να θεωρήσουν ότι τούτο αποτελεί δεοντολογική παράμετρο η οποία επηρεάζει τις καταναλωτικές τους προτιμήσεις και ως προς την οποία ενδέχεται να χρειασθούν περαιτέρω πληροφορίες.
57. Επιπλέον, μπορεί επίσης να επισημανθεί ότι το ίδιο το Δικαστήριο έχει ήδη αναγνωρίσει, στην απόφασή του στην υπόθεση Brita (27) –ομολογουμένως όσον αφορά συγκεκριμένη πτυχή του δικαίου της Ένωσης, ήτοι το αντίστοιχο πεδίο εφαρμογής των συμφωνιών σύνδεσης μεταξύ της Ένωσης και του Ισραήλ (28) και μεταξύ της Ένωσης και της Οργάνωσης για την Απελευθέρωση της Παλαιστίνης (29)–, την ανάγκη να γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ των προϊόντων που κατάγονται από το έδαφος του Ισραήλ και εκείνων που κατάγονται από τη Δυτική Όχθη.
58. Η ανωτέρω ανάλυση συνάδει επίσης με το άρθρο 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ, κατά το οποίο η Ένωση συμβάλλει «στην αυστηρή τήρηση […] του διεθνούς δικαίου και, ιδίως, στον σεβασμό των αρχών του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών». Συνάδει επίσης με την ΑΣΑΗΕ 2334 (2016), η οποία «καλεί όλα τα κράτη […] να διακρίνουν, στις αντίστοιχες συναλλαγές τους, μεταξύ του εδάφους του κράτους του Ισραήλ και των εδαφών που τελούν υπό κατοχή από το 1967» (30).
59. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η μη αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης ενός προϊόντος που κατάγεται από έδαφος που κατέχει το Ισραήλ και, όπου συντρέχει τέτοια περίπτωση, από οικισμό εποίκων, ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου.
60. Για όλους τους ανωτέρω λόγους φρονώ ότι η αναγραφή των πληροφοριών αυτών είναι υποχρεωτική βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, και του άρθρου 26, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1169/2011.
3. Η απόφαση του Supreme Court του Ηνωμένου Βασιλείου στην υπόθεση Richardson κατά Director of Public Prosecutions
61. Οι δικαστικοί πληρεξούσιοι της Psagot στηρίχθηκαν σε σημαντικό βαθμό στην απόφαση του Supreme Court (Ανωτάτου Δικαστηρίου) του Ηνωμένου Βασιλείου της 5ης Φεβρουαρίου 2014 στην υπόθεση Richardson κατά Director of Public Prosecutions (31). Ως εκ τούτου, είναι αναγκαίο να εξετασθεί κάπως λεπτομερώς η υπόθεση εκείνη.
62. Πρόκειται για υπόθεση όπου οι κατηγορούμενοι διώκονταν για ποινικά αδικήματα διατάραξης οικιακής ειρήνης που διαπράχθηκαν στο πλαίσιο μιας, κατά την περιγραφή του Supreme Court (Ανωτάτου Δικαστηρίου), «μη βίαιης, αλλά οργανωμένης διαμαρτυρίας σε κατάστημα του Λονδίνου». Το κατάστημα ειδικευόταν στην πώληση καλλυντικών προερχόμενων από ορυκτά της Νεκράς Θάλασσας. Οι αντιρρήσεις των κατηγορουμένων στηρίζονταν στο γεγονός ότι i) τα εν λόγω προϊόντα παράγονταν από ισραηλινή εταιρία, σε ισραηλινό οικισμό παραπλεύρως της Νεκράς Θάλασσας στη Δυτική Όχθη, ήτοι στα κατεχόμενα εδάφη, και ότι ii) το εργοστάσιο φερόταν ότι έχει στελεχωθεί από Ισραηλινούς οι οποίοι είχαν ενθαρρυνθεί από την Ισραηλινή Κυβέρνηση να εγκατασταθούν εκεί.
63. Μια από τις επιμέρους γραμμές υπεράσπισης ήταν ότι τα πωλούμενα στο κατάστημα προϊόντα έφεραν την επισήμανση «Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel» («Παρασκευάστηκαν από την Dead Sea Laboratories Ltd, Νεκρά Θάλασσα, Ισραήλ)». Υποστηρίχθηκε ότι η ένδειξη αυτή ήταν ψευδής ή παραπλανητική, επειδή τα κατεχόμενα εδάφη δεν έχουν αναγνωρισθεί διεθνώς ή στο Ηνωμένο Βασίλειο ως ανήκοντα στο Ισραήλ. Ως εκ τούτου, οι κατηγορούμενοι ισχυρίσθηκαν ότι η εταιρία που εκμεταλλευόταν το κατάστημα είχε διαπράξει ορισμένα αδικήματα όσον αφορά την επισήμανση.
64. Το κύριο αδίκημα που της καταλογίστηκε στο πλαίσιο αυτό ήταν η παράβαση ορισμένων κανόνων του Ηνωμένου Βασιλείου με τους οποίους είχε μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές (32). Συγκεκριμένα, το επίμαχο αδίκημα συνίστατο στην εφαρμογή «εμπορικής πρακτικής η οποία συνιστά παραπλανητική πράξη» (33).
65. Το επιχείρημα που προβλήθηκε ενώπιον του τοπικού δικαστηρίου (district judge, περιφερειακού δικαστή) ήταν ότι τα προϊόντα που πωλούνταν στο κατάστημα είχαν επισημανθεί κατά τρόπο παραπλανητικό ως προς τη γεωγραφική καταγωγή τους, καθόσον έφεραν την ένδειξη «Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel». Υποστηρίχθηκε ότι τούτο ισοδυναμούσε με ισχυρισμό ότι τα προϊόντα προέρχονταν από το Ισραήλ, πράγμα που δεν ίσχυε, επειδή προέρχονταν από τα κατεχόμενα εδάφη.
66. Τιθεμένου κατά μέρος του γεγονότος ότι, όπως τελικά έκρινε το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο), ο συγκεκριμένος κανόνας δεν είχε καταστήσει αδίκημα την πώληση εμπορευμάτων με εσφαλμένη επισήμανση, είναι σημαντικό να τονισθεί ότι το τοπικό δικαστήριο έκρινε ότι ήταν αβάσιμος ο ισχυρισμός ότι ο μέσος καταναλωτής μπορούσε να παρασυρθεί να λάβει απόφαση συναλλαγής (ήτοι να αγοράσει το προϊόν), την οποία διαφορετικά δεν θα ελάμβανε, απλώς και μόνον επειδή ως πηγή των προϊόντων αναφερόταν το Ισραήλ υπό τη συνταγματική ή πολιτική έννοια, ενώ στην πραγματικότητα η πηγή αυτή ήταν τα κατεχόμενα εδάφη: ούτως ή άλλως, η επισήμανση ορθώς ανέφερε ως πηγή τη Νεκρά Θάλασσα. Ο district judge (περιφερειακός δικαστής) έκρινε ως εξής: «Ανεξαρτήτως του αν οι παρεχόμενες πληροφορίες είναι ψευδείς […] εκτιμώ ότι ο αριθμός των ατόμων των οποίων η απόφαση να αγοράσουν ή να μην αγοράσουν ένα υποτιθέμενο ισραηλινό προϊόν θα επηρεαζόταν από τη γνώση της πραγματικής προέλευσής του υπολείπεται κατά πολύ του αριθμού που απαιτείται προκειμένου να θεωρηθεί ότι τα άτομα αυτά αντιπροσωπεύουν τον “μέσο καταναλωτή”. Αν ένας δυνητικός αγοραστής είναι κατ’ αρχήν πρόθυμος να αγοράσει ισραηλινά προϊόντα, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι ανήκει σε μια πολύ μικρή κατηγορία στην περίπτωση που η απόφασή του αυτή θα άλλαζε επειδή τα προϊόντα προέρχονταν από παρανόμως κατεχόμενα εδάφη.» Το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο) απεφάνθη ότι «ο district judge σαφώς μπορούσε να εκφέρει την κρίση αυτή στηριζόμενος στο αποδεικτικό υλικό που είχε στη διάθεσή του και με την κρίση αυτή καθίσταται αλυσιτελής ο ισχυρισμός ότι διαπράχθηκε αδίκημα».
67. Ωστόσο, κατά τη δική μου εκτίμηση, η χρησιμότητα της απόφασης αυτής είναι περιορισμένη. Η υπόθεση εκείνη αφορά στην πραγματικότητα μια περίπτωση παράνομης διατάραξης της οικιακής ειρήνης στους χώρους καταστήματος, σχετικά με την οποία προβλήθηκαν εξεζητημένα, αλλά έξυπνα επιχειρήματα προκειμένου να δικαιολογηθούν οι πράξεις των κατηγορουμένων. Επιπλέον, το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο) δίκαζε στην υπόθεση εκείνη κατ’ αναίρεση και, ως εκ τούτου, δεσμευόταν από τις πραγματικές διαπιστώσεις του κατώτερου δικαστηρίου.
68. Ούτε μπορώ, με όλο τον σεβασμό, να συμφωνήσω κατ’ ανάγκην με το σκεπτικό του district judge (περιφερειακού δικαστή). Κατά τη δική μου εκτίμηση, σαφώς μπορεί να υφίστανται δυνητικοί πελάτες που είναι μεν διατεθειμένοι να αγοράσουν ισραηλινά εμπορεύματα (ήτοι εμπορεύματα που έχουν παραχθεί εντός των διεθνώς αναγνωρισμένων συνόρων του Ισραήλ προ του 1967), αλλά θα δίσταζαν να αποδεχθούν ή ακόμη και θα εναντιώνονταν στην πρόταση αγοράς προϊόντων που κατάγονται από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 και, όπου συντρέχει τέτοια περίπτωση, από οικισμούς εποίκων στα εδάφη αυτά.
4. Έκταση της υποχρέωσης αναγραφής της καταγωγής των τροφίμων που κατάγονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967
69. Το τελευταίο πρόβλημα που πρέπει να λυθεί προκειμένου να απαντηθεί το πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι να προσδιορισθεί η έκταση της υποχρέωσης αναγραφής του τόπου καταγωγής των τροφίμων που κατάγονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967, ήτοι με άλλα λόγια η διατύπωση της υποχρεωτικής ένδειξης.
70. Συναφώς, είναι σημαντικό να ληφθεί υπόψη το άρθρο 7 του κανονισμού 1169/2011. Συγκεκριμένα, κατά την παράγραφο 1 της διάταξης αυτής, οι πληροφορίες για τα τρόφιμα δεν πρέπει να είναι παραπλανητικές, ιδίως ως προς τα χαρακτηριστικά του τροφίμου και, μεταξύ άλλων, τη χώρα καταγωγής ή τον τόπο προέλευσης.
71. Με βάση την ερμηνεία παρόμοιας διάταξης της οδηγίας 2000/13 (34) (η οποία καταργήθηκε από τον κανονισμό 1169/2011), μπορεί να λεχθεί ότι το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011 επιτάσσει να έχει ο καταναλωτής στη διάθεσή του ορθές, ουδέτερες και αντικειμενικές πληροφορίες που να μην τον παραπλανούν (35). Το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2001 προσθέτει ότι οι πληροφορίες για τα τρόφιμα πρέπει να είναι ακριβείς, σαφείς και κατανοητές από τον καταναλωτή.
72. Στο πλαίσιο αυτό, όπως ο γενικός εισαγγελέας J. Mischo διευκρίνισε ιδιαιτέρως εύστοχα με τις προτάσεις του στην υπόθεση Gut Springenheide και Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102), πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των αντικειμενικά ορθών πληροφοριών, των αντικειμενικά εσφαλμένων πληροφοριών και των αντικειμενικά ορθών πληροφοριών οι οποίες όμως μπορούν να παραπλανήσουν τον καταναλωτή επειδή δεν αποδίδουν πλήρως την πραγματικότητα (36). Συγκεκριμένα, «[α]ν η παράλειψη ενός τμήματος των πληροφοριακών στοιχείων έχει σαν αποτέλεσμα να προσλαμβάνεται το τμήμα των στοιχείων που παρέχεται κατά τρόπο τελείως διαφορετικό, το συμπέρασμα που προκύπτει υποχρεωτικά είναι ότι ο καταναλωτής παραπλανάται» (37).
73. Επίσης, τούτο συνάδει πλήρως με τον ορισμό των «παραπλανητικών πράξεων» κατά την έννοια της οδηγίας για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές, η οποία, κατά την αιτιολογική σκέψη 5 του κανονισμού 1169/2011, καλύπτει ορισμένες πτυχές της παροχής πληροφοριών στους καταναλωτές, ειδικά με σκοπό την πρόληψη παραπλανητικών ενεργειών και παραλείψεων πληροφόρησης, οι οποίες θα πρέπει να συμπληρωθούν με ειδικούς κανόνες σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 6 της οδηγίας για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές, μια εμπορική πρακτική πρέπει να θεωρείται παραπλανητική, «ακόμα και εάν οι πληροφορίες είναι, αντικειμενικά, ορθές [, αλλά] ενδέχεται να […] οδηγήσει [τον μέσο καταναλωτή] να λάβει απόφαση συναλλαγής την οποία, διαφορετικά, δεν θα ελάμβανε».
74. Επιπλέον, όπως δείχθηκε στο πρώτο μέρος της ανάλυσής μου, φρονώ ότι, ενώ ο όρος «χώρα καταγωγής» αναφέρεται σαφώς στις ονομασίες των χωρών και των χωρικών τους υδάτων, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011 παρέχει τη δυνατότητα προσδιορισμού του «τόπου προέλευσης» των τροφίμων με λέξεις που δεν περιορίζονται στην ονομασία της οικείας γεωγραφικής περιοχής.
75. Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι μόνη η ένδειξη «προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν» ή «προϊόν από τη Δυτική Όχθη» για προϊόντα από τη Δυτική Όχθη ή από τα Υψώματα του Γκολάν τα οποία κατάγονται από ισραηλινούς οικισμούς δεν είναι επαρκής. Μολονότι οι εν λόγω περιγραφές μπορεί να είναι από τυπικής απόψεως ορθές, εκτιμώ ότι ο καταναλωτής μπορεί εντούτοις να παραπλανηθεί. Οι εν λόγω περιγραφές δεν αποδίδουν πλήρως την πραγματικότητα σχετικά με ένα ζήτημα που κάλλιστα μπορεί να επηρεάσει τις αγοραστικές συνήθειες των καταναλωτών.
76. Συγκεκριμένα, για να παραφράσω την κρίση του Δικαστηρίου στην απόφαση Severi (38), μεταξύ των στοιχείων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση του ενδεχομένως παραπλανητικού χαρακτήρα της επίμαχης στην κύρια δίκη επισήμανσης, η ισραηλινή κατοχή και οι ισραηλινοί οικισμοί μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν «αντικειμενικό στοιχείο που θα μπορούσε να τροποποιήσει τις προσδοκίες του σώφρονος καταναλωτή» (39).
77. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ επομένως ότι η προσθήκη του όρου «ισραηλινοί οικισμοί» στον γεωγραφικό προσδιορισμό της καταγωγής των προϊόντων είναι ο μόνος τρόπος να παρασχεθούν –όπως απαιτεί το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1169/2011– ορθές και αντικειμενικές, αλλά και ακριβείς, σαφείς και κατανοητές από τον καταναλωτή πληροφορίες.
78. Συγκεκριμένα, ο όρος «οικισμός» αναφέρεται σε κατάσταση στην οποία ένα έδαφος τελεί υπό την κατοχή δύναμης κατοχής. Στην υπό κρίση υπόθεση, η εν λόγω προσέγγιση είναι επομένως λογική, καθόσον έχει αναγνωρισθεί ότι το Ισραήλ αποτελεί «δύναμη κατοχής» κατά την έννοια του εθιμικού διεθνούς δικαίου και της τέταρτης Σύμβασης της Γενεύης (40). Οι όροι αυτοί χρησιμοποιούνται συνήθως για να περιγράψουν την τωρινή κατάσταση στα κατεχόμενα εδάφη (41). Μολονότι δέχομαι ότι, κατά μία έννοια, η εν λόγω ονοματολογία μπορεί να θεωρηθεί από ορισμένους ότι έχει ελαφρώς απαξιωτική χροιά, ωστόσο αυτοί είναι οι όροι που χρησιμοποιούνται ευρέως και που ο μέσος καταναλωτής εύλογα μπορεί να κατανοήσει.
5. Συμπέρασμα για το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
79. Κατά συνέπεια, υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, συνάγω ότι ο κανονισμός 1169/2011 επιτάσσει ότι προϊόν που κατάγεται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967 πρέπει να φέρει ένδειξη που προσδιορίζει τη γεωγραφική ονομασία του εδάφους αυτού, καθώς και, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ένδειξη που διευκρινίζει ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινό οικισμό.
2. Επικουρικώς, το δεύτερο ερώτημα
80. Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί αν οι διατάξεις του κανονισμού 1169/2011 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να απαιτούν να αναγράφεται επί προϊόντος που κατάγεται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 ένδειξη που προσδιορίζει το έδαφος αυτό και, επιπρόσθετα, ότι το εν λόγω προϊόν προέρχεται από ισραηλινό οικισμό, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση.
81. Κατά συνέπεια, το υπόλοιπο τμήμα των παρουσών προτάσεων στηρίζεται στην –αντίθετη προς τη δική μου άποψη– παραδοχή ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, και το άρθρο 26 του κανονισμού 1169/2011 δεν έχουν εφαρμογή υπό τις συνθήκες αυτές.
82. Το άρθρο 38, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011 ορίζει με σαφήνεια ότι, «[ό]σον αφορά τα θέματα που εναρμονίζονται ειδικά από τον παρόντα κανονισμό, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίζουν ούτε να διατηρούν εθνικά μέτρα, εκτός αν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από το δίκαιο της Ένωσης». Αντιθέτως, από το άρθρο 38, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν εθνικά μέτρα για θέματα που δεν εναρμονίζονται ειδικά από τον εν λόγω κανονισμό, υπό την προϋπόθεση ότι δεν απαγορεύουν, εμποδίζουν ή περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που στοιχούν με τον κανονισμό αυτόν.
83. Δεδομένου ότι το άρθρο 39, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011, το οποίο αφορά τα εθνικά μέτρα για τις πρόσθετες υποχρεωτικές ενδείξεις, ρητώς διέπει τα εθνικά μέτρα σχετικά με την αναγραφή της καταγωγής ή του τόπου προέλευσης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα στοιχεία αυτού του είδους δεν έχουν πλήρως εναρμονισθεί από τον κανονισμό 1169/2011.
84. Ωστόσο, κατά το άρθρο 39, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011, εθνικά μέτρα σχετικά με την υποχρεωτική αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης τροφίμων επιτρέπεται να θεσπίζονται μόνον όταν υπάρχει «αποδεδειγμένη διασύνδεση μεταξύ ορισμένων ιδιοτήτων του τροφίμου και της καταγωγής ή της προέλευσής του».
85. Συνεπώς, με βάση τη διάταξη αυτή, δεν αρκεί η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης να ασκούν αφ’ εαυτών επιρροή στην απόφαση των καταναλωτών. Αντιθέτως, η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης πρέπει να έχουν απτό αντίκτυπο στο ίδιο το προϊόν, ιδίως όσον αφορά την ποιότητα του επίμαχου τροφίμου.
86. Φρονώ ότι το γεγονός ότι έδαφος τελεί υπό την κατοχή δύναμης κατοχής ή ότι συγκεκριμένο τρόφιμο παράγεται από άτομο που ζει σε οικισμό εποίκων δεν είναι πιθανό να προσδώσει ή να μεταβάλει ορισμένες ιδιότητες του τροφίμου που σχετίζονται με την καταγωγή ή την προέλευσή του, τουλάχιστον όσον αφορά τα τρόφιμα που κατάγονται από τα κατεχόμενα εδάφη.
87. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, οφείλω να συναγάγω ότι, βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να απαιτούν να αναγράφεται επί προϊόντος που κατάγεται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 ένδειξη που προσδιορίζει το έδαφος αυτό ούτε ένδειξη που διευκρινίζει ότι το προϊόν αυτό προέρχεται από ισραηλινό οικισμό.
VII. Πρόταση
88. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία) ως εξής:
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, και το άρθρο 26, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) 1169/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές, την τροποποίηση των κανονισμών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1924/2006 και (ΕΚ) αριθ. 1925/2006 και την κατάργηση της οδηγίας 87/250/ΕΟΚ της Επιτροπής, της οδηγίας 90/496/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της οδηγίας 1999/10/ΕΚ της Επιτροπής, της οδηγίας 2000/13/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, των οδηγιών της Επιτροπής 2002/67/ΕΚ και 2008/5/ΕΚ και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 608/2004 της Επιτροπής, επιτάσσουν ότι προϊόν που κατάγεται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967 πρέπει να φέρει ένδειξη που προσδιορίζει τη γεωγραφική ονομασία του εδάφους αυτού, καθώς και, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ένδειξη που διευκρινίζει ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινό οικισμό.
89. Επικουρικώς, σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν δεχθεί την ανάλυσή μου επί του πρώτου αυτού προδικαστικού ερωτήματος, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ως εξής:
Τα κράτη μέλη δεν μπορούν, βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 2, του κανονισμού 1169/2011, να απαιτούν να αναγράφεται επί προϊόντος που κατάγεται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 ένδειξη που προσδιορίζει το έδαφος αυτό ούτε ένδειξη που διευκρινίζει ότι το προϊόν αυτό προέρχεται από ισραηλινό οικισμό, καθόσον δεν υπάρχουν στοιχεία από τα οποία προκύπτει αποδεδειγμένη διασύνδεση μεταξύ ορισμένων ιδιοτήτων του τροφίμου που παρήχθη στα κατεχόμενα εδάφη και της καταγωγής ή της προέλευσής του.