FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GERARD HOGAN
föredraget den 13 juni 2019(1)
Mål C‑363/18
Organisation juive européenne,
Vignoble Psagot Ltd
mot
Ministre de l’Économie et des Finances
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Tillnärmning av lagstiftning – Märkning och presentation av livsmedel – Förordning (EU) nr 1169/2011 – Obligatorisk ursprungsmärkning av varor – Underlåtenhet att lämna denna uppgift skulle sannolikt vilseleda konsumenter – Produkter från territorier som varit ockuperade av Israel sedan 1967”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna.(2)
2. Begäran har framställts i ett mål mellan en organisation kallad Organisation juive européenne (Europeiska judiska organisationen) (nedan kallad Organisation juive européenne) och en vinproducent kallad Psagot Ltd (nedan kallad Psagot), å ena sidan, och Ministre de l’Économie et des Finances français (Frankrikes finansminister), å andra sidan, angående ett meddelande från Frankrikes finansminister i vilket anges att livsmedel från de territorier som ockuperats av Israel sedan juni 1967 och, i förekommande fall, från bosättningar i dessa territorier, ska märkas med uppgift om territoriet i fråga och tillägget ”Israelisk bosättning”.
3. Denna begäran ger domstolen en möjlighet att klargöra omfattningen av skyldigheten att lämna uppgift om livsmedels ursprungsland eller härkomstplats, när avsaknaden av en sådan uppgift kan vilseleda konsumenterna.
II. Kort historisk bakgrund
4. Efter en kort militär operation i juni 1967 ockuperade Israel vissa territorier som tidigare antingen hade varit en del av eller kontrollerats av tre andra stater, nämligen Egypten, Syrien och Jordanien. Med avseende på Egypten utgjordes området i fråga av Sinaihalvön och Gazaremsan. (Egypten hade förvaltat Gazaremsan från år 1948 till år 1967, men den ingick inte i sig i Egyptens territorium.) Golanhöjderna var en del av Syrien och Västbanken och östra Jerusalem hade förvaltats av Jordanien mellan år 1948 och år 1967.
5. Vad gäller Sinai återlämnades detta territorium till Egypten inom ramen för fredsavtalet mellan Egypten och Israel som undertecknades år 1979. Israel evakuerade Gazaremsan år 2005, men kontrollerar fortfarande tillträdet till området via land, luft och vatten. För närvarande är det organisationen Hamas som utövar den faktiska kontrollen över Gazaremsan.
6. Golanhöjderna, med undantag för en liten del som återlämnades till Syrien år 1974 och en mycket liten demilitariserad zon, är fortfarande ockuperade av Israel. Golanhöjderna annekterades i praktiken av Israel i december 1981.
7. Östra Jerusalem är också ockuperat av Israel. I fråga om Västbanken är situationen mer komplicerad. En del av Västbanken förvaltas av Palestinas nationella myndighet, men Israel anser fortfarande att stora delar av området ska tillhöra Israel. Israel har också upprättat stora bosättningar för sina medborgare i östra Jerusalem, på Västbanken och i Golanhöjderna. Tidigare fanns sådana bosättningar också i Sinai, men dessa avvecklades när detta territorium återlämnades i egyptisk kontroll. Det fanns också ett antal bosättningar på Gazaremsan, men även dessa avvecklades när Israel evakuerade området år 2005.
8. Detta är en mycket översiktlig beskrivning av den historiska bakgrunden till förevarande begäran om förhandsavgörande. Begäran avser frågan huruvida vissa krav avseende ursprungsmärkning av varor från dessa ockuperade territorier är förenliga med unionsrätten. Jag beskriver dessa krav kortfattat nedan. För att kunna pröva denna begäran måste domstolen, åtminstone i viss utsträckning, fastställa huruvida Israels nuvarande ockupation av de områden som jag av praktiska skäl kommer att kalla de ockuperade områdena är laglig. Det är emellertid viktigt att redan från början nämna att domstolen av nödvändiga skäl endast kommer att bedöma frågan rent juridiskt med utgångspunkt i folkrätten och med beaktande av relevanta resolutioner från FN:s säkerhetsråd och FN:s generalförsamling, ett viktigt betänkande från den internationella domstolen år 2004 och andra folkrättsliga källor. Det ska betonas att det inte är något i detta förslag till avgörande, eller i domstolens slutliga dom, som ska anses ge uttryck för en politisk eller etisk uppfattning om någon eller några av de frågor som förevarande begäran ger upphov till.
III. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning nr 1169/2011
9. Skälen 3, 29 och 33 i förordning nr 1169/2011 har följande lydelse:
”(3) För att uppnå en hög hälsoskyddsnivå för konsumenterna och garantera deras rätt till information bör det säkerställas att konsumenterna får lämplig information om de livsmedel som de konsumerar. Konsumenternas val kan påverkas av bland annat hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden.
…
(29) Uppgift om ett livsmedels ursprungsland eller härkomstplats bör lämnas, om avsaknad av denna uppgift sannolikt kan vilseleda konsumenterna i fråga om produktens rätta ursprungsland eller härkomstplats. Uppgift om ursprungsland eller härkomstplats bör alltid lämnas på ett sätt som inte vilseleder konsumenten och baseras på tydligt fastställda kriterier som säkerställer lika villkor för näringslivet och förbättrar konsumenternas möjlighet att förstå informationen om ett livsmedels ursprungsland eller härkomstplats. Dessa kriterier bör inte gälla uppgifter relaterade till livsmedelsföretagarens namn eller adress.
…
(33) Unionens bestämmelser om ursprung som inte medför förmånsbehandling fastställs i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen [EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 90, s. 1] och dess tillämpningsföreskrifter i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen [EGT L 253, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1]. Ett livsmedels ursprungsland kommer att fastställas enligt dessa bestämmelser, som livsmedelsföretagare och myndigheter känner till väl och som därför bör underlätta genomförandet av dem.”
10. Artikel 1.1 i förordning nr 1169/2011, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”Denna förordning ger en grund för säkerställande av en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av att konsumenterna uppfattar information olika och har olika behov av information, samtidigt som den säkerställer att den inre marknaden fungerar smidigt.”
11. Artikel 2 i förordning nr 1169/2011 har rubriken ”Definitioner”. I artikel 2.2 g definieras ”härkomstplats” som ”plats som det uppges att ett livsmedel kommer från och som inte är det ursprungsland som fastställts i enlighet med artiklarna 23–26 i [tullkodexen för gemenskapen]. Livsmedelsföretagarens namn, firmanamn eller adress på etiketten utgör inte en uppgift om livsmedlets ursprungsland eller härkomstplats i enlighet med denna förordning.” I artikel 2.3 anges vidare följande: ”I denna förordning avses med ett livsmedels ursprungsland ett livsmedels ursprung som fastställts i enlighet med artiklarna 23–26 i [tullkodexen för gemenskapen].”
12. I artikel 3 i förordning nr 1169/2011 har rubriken ”Allmänna mål”. I artikel 3.1 anges följande:
”Syftet med att tillhandahålla livsmedelsinformation är att uppnå en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och intressen genom att ge slutkonsumenterna möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkert sätt, särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden.”
13. Artikel 7 i förordning nr 1169/2011 har rubriken ”Rättvisande information”. I artikel 7.1 föreskrivs följande:
”Livsmedelsinformation får inte vara vilseledande, i synnerhet
a) när det gäller vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess art, identitet, egenskaper, sammansättning, kvantitet, hållbarhet, ursprungsland eller härkomstplats, framställnings- eller produktionsmetod,
…”
14. I artikel 9.1 i) i förordning nr 1169/2011 anges att uppgift om ursprungsland eller härkomstplats är obligatorisk där så krävs enligt artikel 26 i samma förordning. I artikel 26.2 anges att uppgift om ursprungsland eller härkomstplats är obligatorisk ”i de fall där underlåtenhet att lämna denna uppgift skulle kunna vilseleda konsumenten i fråga om livsmedlets rätta ursprungsland eller härkomstplats, i synnerhet om den information som åtföljer livsmedlet eller etiketten som helhet annars skulle antyda att livsmedlet har ett annat ursprungsland eller en annan härkomstplats”.
15. Artikel 38 i förordning nr 1169/2011, med rubriken ”Nationella åtgärder”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får inte anta eller bibehålla nationella åtgärder på de områden som specifikt harmoniseras genom denna förordning om detta inte är tillåtet i unionsrätten. Dessa nationella åtgärder får inte hindra den fria rörligheten för varor, inbegripet genom att diskriminera livsmedel från andra medlemsstater.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 39 får medlemsstaterna anta nationella åtgärder på de områden som inte specifikt harmoniseras genom denna förordning, såvida de inte förbjuder, hindrar eller begränsar den fria rörligheten för varor som är förenliga med denna förordning.”
16. I artikel 39 i förordning nr 1169/2011, som har rubriken ”Nationella åtgärder om ytterligare obligatoriska uppgifter”, föreskrivs följande:
”1. Utöver de obligatoriska uppgifter som avses i artiklarna 9.1 och 10 får medlemsstaterna, i enlighet med förfarandet i artikel 45, anta åtgärder enligt vilka det krävs ytterligare obligatoriska uppgifter för vissa typer eller kategorier av livsmedel, om det motiveras av minst ett av nedanstående skäl:
a) Skydd av folkhälsan.
b) Skydd av konsumenterna.
c) Förebyggande av bedrägeri.
d) Skydd av industriella och kommersiella äganderätter, uppgifter om ursprung och registrerade ursprungsbeteckningar samt förebyggande av illojal konkurrens.
2. Medlemsstaterna får tillämpa punkt 1 för att införa åtgärder rörande obligatorisk uppgift om livsmedels ursprungsland eller härkomstplats, endast om det finns ett bevisat samband mellan vissa kvaliteter hos livsmedlet och dess ursprung eller härkomst. När medlemsstaterna anmäler dessa åtgärder till kommissionen, ska de lägga fram belägg för att en majoritet av konsumenterna anser att denna uppgift är mycket viktig.”
2. Tullkodexen
17. När förordning (EU) nr 1169/2011 antogs, angavs i artikel 23.1 i tullkodexen för gemenskapen att ”[m]ed varor som har sitt ursprung i ett land avses varor som i sin helhet framställts i detta land”. I artikel 24 i tullkodexen för gemenskapen angavs att ”[v]aror vars tillverkning skett inom mer än ett land skall anses ha sitt ursprung i det land där de genomgick den sista väsentliga och ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamålet och som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen”.
18. Tullkodexen för gemenskapen upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen(3) (nedan kallad tullkodexen för unionen). Enligt artikel 286.3 i tullkodexen för unionen ska hänvisningar till tullkodexen för gemenskapen i andra unionsrättsakter anses som hänvisningar till motsvarande bestämmelser i tullkodexen för unionen.
19. Artikel 60 i tullkodexen för unionen, som trädde i kraft den 1 maj 2016,(4) motsvarar i sak bestämmelserna i artiklarna 23.1 och 24 i tullkodexen för gemenskapen. I artikel 60.1 anges att ”[v]aror som är helt framställda i ett enda land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det landet eller territoriet”. I artikel 60.2 anges att ”[v]aror vars tillverkning sker inom mer än ett land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det land eller territorium där de genomgick den sista väsentliga och ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamålet och som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen”.
3. Tillkännagivande om ursprungsmärkning för varor från de territorier som ockuperats av Israel sedan juni 1967
20. Den 12 november 2015 publicerade Europeiska kommissionen i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande kallat ”Tillkännagivande om ursprungsmärkning för varor från de territorier som ockuperats av Israel sedan juni 1967”(5) (nedan kallat tillkännagivandet).
21. Kommissionen har motiverat sin uppfattning med att det finns ”en efterfrågan från konsumenter, ekonomiska aktörer och nationella myndigheter på tydlighet vad gäller befintlig unionslagstiftning om ursprungsinformation för produkter från territorier som ockuperats av Israel”.(6) Dess syfte är ”också att säkerställa att unionens ställningstaganden och åtaganden respekteras i överensstämmelse med internationell rätt om unionens icke-erkännande av Israels suveränitet över de territorier som ockuperats av Israel sedan juni 1967”.(7)
22. Det är därför som kommissionen har angett följande i slutet av tillkännagivandet:
”(7) Eftersom Golanhöjderna och Västbanken (däribland östra Jerusalem) … inte är en del av Israels territorium i enlighet med internationell rätt anses uppgiften ’produkt från Israel’… vara felaktig och vilseledande mot bakgrund av den lagstiftning det hänvisats till.
(8) I den utsträckning som uppgift om ursprunget är obligatorisk måste ett annat uttryck användas, som beaktar på vilket sätt dessa territorier ofta är kända.
(9) För produkter från Palestina … som inte har sitt ursprung i bosättningarna skulle en uppgift som inte vilseleder om det geografiska ursprunget och följer internationell praxis kunna vara ’produkt från Västbanken (palestinsk produkt)’ …, ’produkt från Gaza’ eller ’produkt från Palestina’.
(10) För produkter från Västbanken eller Golanhöjderna som har sitt ursprung i bosättningarna skulle en uppgift som är begränsad till ’produkt från Golanhöjderna’ eller ’produkt från Västbanken’ inte vara godtagbar. Även om de anger det vidare området eller territoriet där produkten har sitt ursprung skulle utelämnandet av den geografiska tilläggsinformationen om att produkten kommer från israeliska bosättningar vilseleda konsumenten vad gäller produktens verkliga ursprung. I sådana fall måste uttrycket ’israelisk bosättning’ eller motsvarande läggas till, exempelvis inom parentes. Därför skulle uttryck som ’produkt från Golanhöjderna (israelisk bosättning)’ eller ’produkt från Västbanken (israelisk bosättning)’ kunna användas.
B. Fransk rätt
23. Den 24 november 2016 offentliggjorde Frankrikes finansminister, med hänvisning till förordning nr 1169/2011, i Republiken Frankrikes officiella tidning, ett meddelande till näringsidkare angående ursprungsmärkning av varor från de territorier som ockuperats av Israel sedan år 1967 (”Avis aux opérateurs économiques relatifs à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967”)(8) (nedan kallat det omtvistade meddelandet).
24. Det omtvistade meddelandet har följande lydelse:
”I förordning [nr 1169/2011] föreskrivs att märkningsuppgifterna ska vara rättvisande. De får inte riskera att vilseleda konsumenten, särskilt avseende varornas ursprung. Livsmedel från territorier som har ockuperats av Israel måste därför märkas för att återspegla detta ursprung.
Således önskar Direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l’Économie et des Finances (GCCRF) uppmärksamma näringsidkare om tillkännagivandet.
I detta anges särskilt att Golanhöjderna och Västbanken, inbegripet östra Jerusalem, enligt folkrätten inte utgör en del av Israel. För att konsumenterna inte ska vilseledas måste märkningen av livsmedel således korrekt ange varornas exakta ursprung, oavsett om ursprungsmärkning är obligatorisk enligt gemenskapens bestämmelser eller anges frivilligt av näringsidkaren.
För produkter från Västbanken eller Golanhöjderna som har sitt ursprung i bosättningarna skulle en uppgift som är begränsad till ’produkt från Golanhöjderna’ eller ’produkt från Västbanken’ inte vara godtagbar. Även om dessa begrepp hänvisar till det vidare området eller territoriet där produkten har sitt ursprung skulle avsaknaden av den geografiska tilläggsinformationen om att produkten kommer från israeliska bosättningar vilseleda konsumenten vad gäller produktens verkliga ursprung. I sådana fall är det nödvändigt att lägga till uttrycket ’israelisk bosättning’ eller motsvarande inom parentes. Följaktligen skulle uttryck som ’produkt med ursprung i Golanhöjderna (israelisk bosättning)’ eller ’produkt med ursprung i Västbanken (israelisk bosättning)’ kunna användas.”
IV. Bakgrund till det nationella målet
25. I det omtvistade meddelandet preciserade Frankrikes finansminister, med hänvisning till förordning nr 1169/2011, de uttryck som kunde eller inte kunde användas på varor från de territorier som ockuperats av Israel sedan juni 1967.
26. Genom två ansökningar har Organisation juive européenne och Psagot (ett bolag som specialiserat sig på att exploatera vingårdar framför allt i de av Israel ockuperade områdena) yrkat att det omtvistade meddelandet ska ogiltigförklaras på grund av maktmissbruk.
27. Den hänskjutande domstolen har förklarat att bedömningen av det omtvistade meddelandets förenlighet med förordning nr 1169/2011 är beroende av om det enligt unionsrätten finns en skyldighet att märka varor från områden som har ockuperats av Israel sedan 1967 med en uppgift om att de härrör från ett sådant område och, i förekommande fall, att de härrör från en israelisk bosättning eller, om det inte finns en sådan skyldighet, huruvida en medlemsstat enligt förordning nr 1169/2011 har rätt att föreskriva att en produkt ska ha sådan märkning.
V. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen
28. Genom beslut av den 30 maj 2018, som inkom till domstolen den 4 juni 2018, beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”Ska unionsrätten och särskilt [förordning nr 1169/2011], tolkas så, att den – när det föreskrivs obligatorisk ursprungsmärkning av en vara som omfattas av denna förordnings tillämpningsområde – föreskriver att en vara som härrör från ett område som ockuperats av Israel sedan år 1967 ska märkas med en beteckning för detta territorium samt märkas såsom härrörande från en israelisk bosättning, om så är fallet? Om svaret på denna fråga är nekande, tillåter [förordning nr 1169/2011], särskilt kapitel VI däri, att en medlemsstat föreskriver en sådan märkning?”
29. Skriftliga yttranden har inkommit från Organisation juive européenne, Psagot, den franska, den svenska, den irländska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag för den nederländska regeringen yttrade sig samtliga dessa parter vid förhandlingen den 9 april 2019.
VI. Bedömning
A. Den första frågan
30. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i huvudsak för att få klarhet i huruvida det är ett krav enligt unionsrätten, särskilt förordning nr 1169/2011, att det vid ursprungsmärkning ska anges att en produkt kommer från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967 och, om detta är fallet, omfattningen av detta märkningskrav.
1. Innebörden av ”ursprungsland” och ”härkomstplats”
31. Enligt artiklarna 9 och 26 i förordning nr 1169/2011 är uppgift om ursprungsland eller härkomstplats obligatorisk ”i de fall där underlåtenhet att lämna denna uppgift skulle kunna vilseleda konsumenten i fråga om livsmedlets rätta ursprungsland eller härkomstplats”. Därför är det till att börja med nödvändigt att fastställa innebörden av begreppen ”ursprungsland” och ”härkomstplats”.
32. ”Härkomstplatsen” definieras i artikel 2.2 g i förordning nr 1169/2011 i motsättning till ”ursprungslandet”, vilket i sig definieras enligt artiklarna 23–26 i tullkodexen för gemenskapen.
33. Såsom domstolen redan har haft tillfälle att klargöra i samband med artikel 24 i tullkodexen för gemenskapen tillhandahåller den bestämmelsen en generell definition av begreppet varors ursprung. Däremot avser den inte innehållet i den information som ska lämnas till konsumenterna.(9) Således omfattar ”ursprungslandet” i den mening som avses i förordning nr 1169/2011, endast varor som har sitt ursprung i ett land, inbegripet dess territorialvatten.
34. Vidare anges i artikel 2.2 g i förordning nr 1169/2011 att ”[l]ivsmedelsföretagarens namn, firmanamn eller adress på etiketten utgör inte en uppgift om livsmedlets ursprungsland eller härkomstplats i enlighet med denna förordning”. Mot bakgrund av denna fras är det uppenbart att hänvisningen till en ”härkomstplats” måste betyda en plats som varken är ett land eller adressen till livsmedelsföretagaren på etiketten.
35. Ordet ”plats” är ett vanligt ord som i sin vanliga bemärkelse avser en rumslig belägenhet som gör det möjligt att fastställa var någon eller något befinner sig.(10) Av detta följer därför att begreppet ”ursprungsland”, i den mening som avses i förordning 1169/2011, avser ett land, inbegripet dess territorialhav,(11) medan begreppet ”härkomstplats” avser en geografisk plats som är mindre än ett land men större än den exakta platsen för en byggnad.(12)
36. Vidare följer det emellertid av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(13)
37. För det första framgår det mål som eftersträvas med förordning nr 1169/2011 tydligt av artikel 1: Unionslagstiftaren önskar säkerställa ”en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av att konsumenterna uppfattar information olika och har olika behov av information”.(14) Det är uppenbart att tyngdpunkten här ligger på konsumentens behov av information.
38. Det kan inte förnekas att förordning nr 1169/2011 också är avsedd att säkerställa hälsoskyddet. Således anges i skäl 3 i nämnda förordning att det ”[f]ör att uppnå en hög hälsoskyddsnivå för konsumenterna och garantera deras rätt till information bör … säkerställas att konsumenterna får lämplig information om de livsmedel som de konsumerar”. Förutom det faktum att skyddet för konsumenternas hälsa och deras rätt till information enligt detta skäl är likställda, följer det emellertid även av detta skäl att räckvidden för förordning nr 1169/2011 är mycket vidare än bara hälsoaspekter. Således betonas i skäl 3 att ”[k]onsumenternas val kan påverkas av bland annat hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden”.
39. Det är helt uppenbart att det numera är så, att köpbeslut inte alltid bygger på överväganden som varans pris eller ett särskilt varumärke. För många konsumenter kan sådana köpet också påverkas av miljömässiga, sociala, politiska, kulturella eller etiska överväganden.(15)
40. Om vi emellertid återgår till ordalydelsen i artikel 26 i förordning nr 1169/2011 och den särskilda skyldighet som har att göra med ”ursprungslandet” eller ”härkomstplatsen” måste det också erkännas att denna bestämmelse inte hänvisar till någon hälsofråga. Tvärtom förhåller sig artikel 26 i förordning nr 1169/2011 neutral i förhållande till orsaken för risken för att vilseledas i fråga om livsmedlets rätta ursprungsland eller härkomstplats.
41. För det andra är sammanhanget för artikel 9 i förordning nr 1169/2011 också av betydelse för att fastställa räckvidden för begreppet ”härkomstplats”. Faktum är att denna bestämmelse – som innehåller en förteckning över obligatoriska uppgifter – är den första artikeln i kapitel IV i förordning nr 1169/2011, som har rubriken ”Obligatorisk livsmedelinformation”. Före kapitel IV anges i kapitel II vissa ”Allmänna principer för livsmedelsinformation” och i kapitel III ”Allmänna krav på livsmedelsinformation och livsmedelsföretagarnas skyldigheter”.
42. I detta avseende ska anmärkas att det, som tidigare nämnts, i den första artikeln i kapitel II i förordning nr 1169/2011 – nämligen artikel 3.1 – betonas att slutkonsumenterna ska ha möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkerhet sätt ”särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden”.(16) Dessutom anges i artikel 4.2 i förordning nr 1169/2011 att ”[n]är behovet av obligatorisk livsmedelsinformation övervägs, och för att göra det möjligt för konsumenter att göra informerade val, ska hänsyn tas till ett utbrett behov hos en majoritet av konsumenterna av vissa uppgifter som de anser vara mycket viktiga”.(17) Slutligen anges i kapitel IV artikel 7.2 i förordning nr 1169/2011 att ”livsmedelsinformation ska vara korrekt, tydlig och lätt att förstå för konsumenten”.(18)
43. Även om det kanske är riktigt att en ordagrann tolkning av begreppet ”härkomstplats”, sett för sig, kan uppfattas som en hänvisning enbart till ett geografiskt område, kan detta begrepp emellertid inte tolkas för sig utan hänsyn till rättsaktens mål och dess övriga innehåll. Här är det nödvändigt att erinra om den neutrala ordalydelsen i artikel 26 i förordning nr 1169/2011, lagstiftarens betoning på konsumenternas behov av en hög informationsnivå, den bredd på överväganden som kan vara av relevans för dessa konsumenter och skyldigheten att tillhandahålla information som är korrekt, tydlig och lätt att förstå. Alla dessa överväganden antyder att begreppet ”härkomstplats” inte nödvändigtvis ska tolkas som bara en geografisk hänvisning.
44. Medan begreppet ”ursprungsland” uppenbart avser ländernas namn inbegripet territorialvatten kan ett livsmedels ”härkomstplats”, enligt artikel 2.2 g i förordning nr 1169/2011, fastställas med ord som inte nödvändigtvis är begränsade till det aktuella geografiska området, särskilt i en situation där det skulle kunna vara vilseledande att bara använda en geografisk uppgift.
2. Skyldighet avseende ursprungsmärkning av livsmedel från territorier som ockuperats av Israel sedan år 1967
45. Mot bakgrund av dessa definitioner av begreppen ”ursprungsland” och ”härkomstplats” reduceras frågan till följande: Skulle avsaknaden av en uppgift om ursprungsland eller härkomstplats, i den mening som avses i förordning nr 1169/2011, på ett livsmedel från ett territorium som ockuperats av Israels kunna vilseleda konsumenten?
46. Svaret på denna fråga måste sökas i artikel 3.1 i förordning nr 1169/2011. Detta är den bestämmelse som anger vilka kriterier som sannolikt skulle påverka konsumentens val. Syftet med att tillhandahålla livsmedelsinformation är att uppnå en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och intressen genom att ge slutkonsumenterna möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkert sätt, särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden. Vidare följer det av artikel 1.1 i förordning nr 1169/2011 att skillnader i konsumenternas uppfattning och informationsbehov ska beaktas.
47. Dessutom ska det anmärkas att om möjligheten att vilseledas av en beteckning på en etikett ska bedömas i förhållande till ”genomsnittskonsumenten”, betyder detta inte nödvändigtvis att det är vilken konsument som helst som avses. Tvärtom avser det en genomsnittskonsument som är ”normalt informerad och skäligen uppmärksam och medveten … avseende ursprunget, härkomsten och livsmedlets kvalitet”.(19)
48. Var och en av dessa termer har betydelse. Om genomsnittskonsumenten är en konsument som endast är ”normalt informerad”, är han eller hon också ”skäligen uppmärksam och medveten”. Till skillnad från den första delen av definitionen av genomsnittskonsumenten, som verkar medge viss passivitet, verkar den andra delen kräva en mer positiv attityd hos konsumenten i fråga och den tredje delen ett större intresse av information och, således, mer ingående kunskap. Med andra ord beror det på konsumentens eget beteende om denne är normalt informerad eller inte.(20)
49. Under dessa förhållanden kan det inte uteslutas att den geografiska belägenheten av ett territorium som är ockuperat av en ockupationsmakt – särskilt om territoriell ockupation åtföljs av bosättningar – är en faktor som sannolikt skulle ha betydelse för det val som en normalt informerad och skäligen uppmärksam och medveten konsument gör i ett sammanhang där olika uppfattningar och informationsbehov hos konsumenterna, inbegripet etiska överväganden, i enlighet med artiklarna 1.1 och 3.1 i förordning nr 1169/2011 ska beaktas.
50. I detta avseende anser jag inte, till skillnad från vad Organisation juive européenne anförde vid förhandlingen den 9 april 2019, att hänvisningen till ”etiska överväganden” i förordning nr 1169/2011 endast avser etiska överväganden inom ramen för livsmedelskonsumtion. Tvärtom kan konsumenter säkerligen ha invändningar mot att äta vissa livsmedel på grund av egna religiösa eller etiska övertygelser (såsom, exempelvis, vegetarianism). Man kan på samma sätt föreställa sig förhållanden där konsumenter skulle ha betänkligheter i fråga om att äta vissa livsmedel på grund av hur de djur det är fråga om behandlas antingen i allmänhet eller inför slakt. Trots detta skulle information om ursprungslandet endast sällan vara till hjälp för, exempelvis, en konsument som har invändningar mot att det finns kött i de livsmedelsprodukter han eller hon vill äta.
51. Enligt min uppfattning är hänvisningen till ”etiska överväganden” inom ramen för ursprungsmärkning helt enkelt en hänvisning till de mer allmänna etiska överväganden som kan ligga till grund för konsumenternas åsikter inför vissa köp. Precis som många europeiska konsumenter inte ville köpa produkter från Sydafrika under apartheidtiden före år 1994, kan konsumenter i dag ha liknande invändningar i fråga om varor från vissa länder, exempelvis, på grund av att de inte har demokratiskt styre eller då de står för vissa politiska eller sociala värderingar som konsumenterna inte delar eller till och med anser stötande. Inom ramen för Israels politiska uppfattning i fråga om de ockuperade områdena och bosättningarna kan det finnas konsumenter som inte vill köpa produkter från dessa territorier, just på grund av att ockupationen eller bosättningarna uppenbart utgör en överträdelse av folkrätten. Det är självfallet inte domstolens uppgift att godta eller förkasta en sådan uppfattning hos konsumenten. Tvärtom räcker det att säga att en överträdelse av folkrätten är ett sådant etiskt övervägande som unionslagstiftaren ansåg vara berättigat inom ramen för kravet på ursprungsmärkning.
52. Många personer (och inte bara en relativt liten grupp experter på folkrätt och diplomati) anser att efterlevnad av folkrättsliga skyldigheter är en viktig del av att upprätthålla internationell fred och säkerhet, eftersom det är ett tecken på rättvisa i en annars inte så rättvis värld. Detta är kanske särskilt riktigt inom ramen för unionsmedborgare som, kanske till och med under sin egen livstid, har upplevt de destruktiva effekterna av brutal makt under en tidsperiod där vissa länder ansåg att folkrätten endast var ett tomt löfte till de förtryckta och sårbara i världen som man ostraffat kunde bortse från.
53. Sedd ur en folkrättslig synvinkel är Israels ockupation av dessa territorier olaglig. Bosättningspolitiken avseende dessa territorier är också ett klart brott mot folkrätten, då det i artikel 49 i Genève-konventionen av den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner under krigstid(21) (nedan kallad den fjärde Genèvekonventionen) anges att en ockupationsmakt (i detta fall Israel) inte ska ”deportera eller överflytta delar av sin egen civilbefolkning till det område, som den ockuperar”.
54. I sitt rådgivande yttrande av den 9 juli 2004 om de rättsliga konsekvenserna av uppförandet av en mur på de ockuperade palestinska områdena drog Internationella domstolen slutsatsen att denna bestämmelse ”… förbjuder inte bara deportation eller tvångsförflyttning av befolkning såsom dem som genomförts under andra världskriget, utan också alla åtgärder som en ockupationsmakt vidtar i syfte att anordna eller föranleda förflyttning av delar av dess egen befolkning till det ockuperade territoriet. I detta avseende visar de handlingar som domstolen har tagit del av att Israel, sedan år 1977, har fört en politik och utvecklat metoder som inbegriper upprättandet av bosättningar i det ockuperade palestinska området i strid med artikel 49.6 som citerats i det föregående. Säkerhetsrådet har således intagit ståndpunkten att en sådan politik och sådana metoder’ inte har någon rättslig giltighet’. Säkerhetsrådet har också uppmanat ’Israel, som ockupationsmakt, att skrupellöst iaktta’ den fjärde Genèvekonventionen och ’upphäva sina tidigare åtgärder och avstå från att vidta åtgärder som skulle kunna leda till en ändring av den rättsliga ställningen och geografiska karaktären hos och materiellt påverka den demografiska sammansättningen av de arabiska territorier som har ockuperats sedan år 1967, bland annat Jerusalem, och, i synnerhet, inte överföra delar av sin egen civilbefolkning till de ockuperade arabiska territorierna’ (resolution nr 446 (1979) av den 22 mars 1979). Säkerhetsrådet fastställde sin uppfattning i resolution nr 452 (1979) av den 20 juli 1979 och resolution nr 465 (1980) av den 1 mars 1980. I sistnämnda resolution har ’Israels politik och metod att flytta delar av sin befolkning och nya immigranter till de [ockuperade områdena]’ beskrivits som en ’uppenbar överträdelse’ av den fjärde Genèvekonventionen. Domstolen finner att de israeliska bosättningarna i de ockuperade palestinska områdena (inbegripet östra Jerusalem) har upprättats i strid med folkrätten.”(22)
55. Detta avsnitt talar verkligen för sig självt. Det visar bortom allt tvivel att Israels bosättningspolitik anses utgöra ett uppenbart brott mot folkrätten, särskilt mot bakgrund av folkens rätt till självbestämmande,(23) som är en allmängiltig (erga omnes), rättsligt verkställbar rättighet enligt den Internationella domstolen(24) och EU-domstolen.(25) Förenta nationerna (FN) har gett uttryck för en liknande uppfattning.(26)
56. Under dessa förhållanden är det knappast förvånande att vissa normalt informerade samt skäligen uppmärksamma och medvetna konsumenter kanske betraktar detta som ett etiskt övervägande som påverkar deras konsumentval och som de kan behöva mer information om.
57. Dessutom kan det också anmärkas att domstolen själv redan har erkänt, i domen i målet Brita,(27) – visserligen med avseende på en särskild aspekt av unionsrätten, nämligen räckvidden för associeringsavtalen mellan EU och Israel(28) respektive mellan EU och Palestinska befrielseorganisationen(29) – behovet av att göra en tydlig åtskillnad mellan varor med ursprung i Israels territorium respektive med ursprung på Västbanken.
58. Denna bedömning är också förenlig med artikel 3.5 FEU, som anger att unionen ska bidra till ”strikt efterlevnad … av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga”. Den är också förenlig med säkerhetsrådets resolution nr 2334 (2016) som ”uppmanar alla stater … att, i sina olika mellanhavanden, skilja mellan Israels territorium och de områden som ockuperats sedan år 1967”.(30)
59. Man tvingas därför dra slutsatsen att avsaknaden av en uppgift om ursprungsland eller härkomstplats för en produkt från ett territorium som ockuperats av Israel och, i alla händelser, en bosättningskoloni, kan vilseleda konsumenten i fråga om livsmedlets rätta ursprungsland eller härkomstplats.
60. Av alla dessa skäl anser jag att det, enligt artiklarna 9.1 i och artikel 26.2 a i förordning nr 1169/2011, är obligatoriskt att lämna en uppgift av detta slag.
3. Domen från UK Supreme Court (Högsta domstolen i Förenade kungariket) i målet Richardson mot Director of Public Prosecutions (riksåklagaren)
61. Psagots företrädare har lagt stor vikt vid domen av den 5 februari 2014 från UK Supreme Court (Högsta domstolen i Förenade kungariket) i målet Richardson mot Director of Public Prosecutions.(31) Det är därför nödvändigt att titta närmare på detta mål.
62. I detta mål hade de tilltalade åtalats för olaga intrång till följd av ”en fredlig men bestämd protest i en butik i London” såsom den beskrevs av domstolen. Butiken hade specialiserat sig på försäljning av produkter som skapats av mineraler från Döda havet. De tilltalades försvar byggde på att i) dessa varor hade tillverkats av ett israeliskt bolag, i en israelisk bosättning i anslutning till Döda havet på Västbanken, det vill säga i de ockuperade områdena och ii) fabriken sades ha israelisk personal som av Israels regering hade uppmuntrats att bosätta sig där.
63. Ett av de särskilda argument som av de tilltalade åberopades till försvar var att de varor som hade sålts i butiken var märkta ”Made by Dead Sea Laboratoriers Ltd, Dead Sea, Israel”. Detta påstods vara felaktig eller vilseledande märkning, eftersom de ockuperade områdena internationellt eller i Förenade kungariket inte erkänns vara en del av Israel. Således angav de tilltalade att bolaget som drev butiken hade gjort sig skyldigt till vissa åsidosättande av märkningsreglerna.
64. Det huvudsakliga brott som åberopades i detta avseende var ett brott mot vissa bestämmelser i Förenade kungariket som genomförde direktivet om otillbörliga affärsmetoder.(32) Brottet i fråga bestod i att ha medverkat i ”en affärsmetod som var en vilseledande åtgärd”.(33)
65. Det argument som gjordes gällande vid den lokala domstolen (distriktsdomstolen) var att de varor som såldes i butiken hade märkts med en felaktig geografisk ursprungsbeteckning, då de märkts med ”Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel”. Detta sades ha inneburit att varorna hade påståtts ha sitt ursprung i Israel när detta inte var fallet, eftersom de kom från de ockuperade områdena.
66. Bortsett från det faktum att det inte enligt dessa bestämmelser, såsom Högsta domstolen så småningom fann, var ett brott att sälja felmärkta varor, är det viktigt att betona att den lokala domstolen fann att det inte fanns någon grund för att anse att genomsnittskonsumenten skulle vilseledas till att fatta ett transaktionsbeslut (det vill säga att köpa produkten) när denne annars inte skulle ha fattat ett sådant beslut, bara för att källan till produkterna hade beskrivits som konstitutionellt eller politiskt israelisk när de faktiskt hade sitt ursprung i de ockuperade områdena: källan hade trots allt riktigt angetts vara Döda havet. Distriktsdomstolen angav att ”[o]avsett om den information som har lämnats är felaktig … anser jag att det antal personer vars beslut att köpa eller inte köpa en vara som har angetts vara israelisk skulle ha påverkats av vetskapen om dess rätta härkomst skulle vara långt färre än det antal som krävs för att de ska betraktas som ’genomsnittskonsumenten’. Om en eventuell köpare är någon som är villig att över huvud taget köpa israeliska varor skulle han eller hon trots allt ingå i en mycket begränsad grupp personer om detta beslut skulle vara ett annat på grund av att varorna kom från ett territorium som ockuperats olagligt”. Högsta domstolen fann att denna bedömning ”uppenbart var öppen för distriktsdomstolen på grundval av bevisningen och är avgörande för påståendet att ett brott hade begåtts”.
67. Själv anser jag emellertid inte att detta beslut är till någon större hjälp. Målet handlar egentligen om ett olaga intrång i butikslokaler, i fråga om vilket relativt fantasifulla och påhittiga argument hade anförts som försvar i syfte att motivera de tilltalades handlingar. Vidare avgjorde Högsta domstolen i slutänden detta mål på grundval av en rättsfråga och, vilket var avgörande, var bunden av de faktiska omständigheter som hade fastställts i den lägre instansen.
68. Dessutom måste jag, med allra största respekt, erkänna att jag inte nödvändigtvis delar den uppfattning som distriktsdomstolen har gjort gällande. För min del anser jag att det mycket väl kan finnas många konsumenter som är beredda att köpa israeliska varor (det vill säga varor som har tillverkats innanför de gränser som internationellt ansågs utgöra Israels gränser före år 1967), men som skulle tveka, eller till och med invända mot, att köpa varor som har sitt ursprung i de områden som har ockuperats av Israel sedan år 1967 och, i tillämpliga fall, bosättningar i dessa områden.
4. Omfattningen av skyldigheten avseende ursprungsmärkning av livsmedel från territorier som ockuperats av Israel sedan år 1967
69. Det slutliga problemet som måste lösas för att kunna besvara den första tolkningsfrågan är att avgöra omfattningen av skyldigheten att lämna information om ursprungslandet för ett livsmedel från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967, med andra ord, ordalydelsen för den obligatoriska märkningen.
70. I detta avseende är det viktigt att ta hänsyn till artikel 7 i förordning nr 1169/2011. Enligt första stycket i den bestämmelsen får livsmedelsinformation inte vara vilseledande, i synnerhet när det gäller vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess ursprungsland eller härkomstplats.
71. På grundval av innebörden av en liknande bestämmelse i direktiv 2000/13(34) (som upphävdes genom förordning nr 1169/2011) kan det sägas att artikel 7.1 i förordning nr 1169/2011 kräver att konsumenten har korrekt, neutral och objektiv information som inte vilseleder honom.(35) I artikel 7.2 i förordning nr 1169/2001 anges också att livsmedelsinformation ska vara korrekt, tydlig och lätt att förstå för konsumenten.
72. I detta sammanhang förklarade generaladvokaten Mischo på ett särskilt relevant sätt i sitt förslag till avgörande i målet Gut Springenheide och Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102), att det är nödvändigt att göra skillnad mellan uppgifter som objektivt sett är korrekta, uppgifter som objektivt sett är inkorrekta och uppgifter som objektivt sett är korrekta, men som kan vilseleda konsumenten därför att de inte helt och hållet speglar verkligheten.(36) Således har det angetts att ”[d]et skulle vara nödvändigt att dra slutsatsen att konsumenten vilseletts, om den information som utelämnats var av den karaktär att den skulle få den information som lämnats att framträda i ett helt annat ljus”.(37)
73. Det är också helt förenligt med definitionen av ”vilseledande åtgärder” i den mening som avses i direktivet om otillbörliga affärsmetoder, som enligt skäl 5 i förordning nr 1169/2011 omfattar vissa aspekter av tillhandahållande av information till konsumenter, särskilt för att förhindra vilseledande handlingar och underlåtenhet att lämna information som bör kompletteras med särskilda bestämmelser om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna. Således gäller enligt artikel 6 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder att en affärsmetod måste anses vara vilseledande ”även om informationen är korrekt i sak [men] sannolikt kommer att vilseleda [genomsnittskonsumenten] … att fatta ett affärsbeslut som han annars inte skulle ha fattat”.
74. Vidare anser jag, såsom framgått av den första delen av min bedömning, att artikel 2.2 g i förordning nr 1169/2011 – även om begreppet ”ursprungsland” uppenbart avser namnet på länder och tillhörande territorialhav – innebär att ett livsmedels ”härkomstplats” kan betecknas även med andra ord än sådana som utgör namnet på det aktuella geografiska området.
75. Under sådana förhållanden anser jag att det inte skulle räcka med en beteckning som endast anger ”produkt från Golanhöjderna” eller ”produkt från Västbanken” när det gäller en produkt som kommer från en israelisk bosättning på Västbanken eller Golanhöjderna. Även om dessa beteckningar tekniskt sett kanske är korrekta, anser jag att konsumenten ändå kan vilseledas. En sådan beteckning skulle inte helt och hållet spegla sanningen med avseende på något som mycket väl skulle kunna påverka konsumentens köpvanor.
76. Genom en omskrivning av domstolens uttalande i domen i målet Severi(38) kan det uttryckas så, att bland de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av huruvida den märkning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är vilseledande, kan Israels ockupation och bosättningar vara ”en objektiv faktor, som kan påverka en medveten konsuments uppfattning om varan”.(39)
77. Mot bakgrund av föregående överväganden anser jag därför att det enda sättet att– så som krävs enligt artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 1169/2011 – lämna information till konsumenten som inte bara är riktig och objektiv utan även korrekt, tydlig och lätt att förstå för konsumenten, är att lägga till orden ”Israelisk bosättning” till den geografiska ursprungsbeteckningen.
78. Faktum är att begreppet ”bosättning” härrör från en situation där ett territorium ockuperas av en ockupationsmakt. I förevarande mål är detta därför ett naturligt tillvägagångssätt, eftersom Israel har erkänts vara en ”ockupationsmakt” i den mening som avses enligt sedvanliga folkrättsliga regler och den fjärde Genèvekonventionen.(40) Dessa begrepp används ofta för att beskriva den aktuella situationen i fråga om de ockuperade områdena.(41) Även om jag håller med om att vissa personer kanske skulle anse att denna nomenklatur har en viss negativ klang, är detta ändå begrepp som är allmänt använda och som genomsnittskonsumenten rimligen skulle förstå.
5. Förslag till avgörande med avseende på den första frågan
79. Således anser jag, mot bakgrund av föregående överväganden, att det enligt förordning nr 1169/2011 krävs att en produkt från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967 ska märkas med uppgift om det geografiska namnet på detta territorium och om att produkten kommer från en israelisk bosättning om detta är fallet.
B. I andra hand, den andra frågan
80. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan i huvudsak för att få klarhet i huruvida förordning nr 1169/2011 ger medlemsstaterna rätt att föreskriva att en produkt med ursprung i ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967 ska märkas med uppgift om detta territorium och, dessutom, om att produkten kommer från en israelisk bosättning om detta är fallet.
81. I återstående delar av detta förslag till avgörande utgår jag därmed från antagandet att artiklarna 9.1 i och 26 i förordning nr 1169/2011 – i strid med min egen uppfattning – inte ska tillämpas under dessa förhållanden.
82. Artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011 är tydlig i fråga om att ”[m]edlemsstaterna [inte får] anta eller bibehålla nationella åtgärder på de områden som specifikt harmoniseras genom denna förordning om detta inte är tillåtet i unionsrätten”. Tvärtom följer det av artikel 38.2 i förordning nr 1169/2011 att medlemsstaterna får anta nationella åtgärder på de områden som inte specifikt harmoniseras genom den nämnda förordningen, såvida de inte förbjuder, hindrar eller begränsar den fria rörligheten för varor som är förenliga med denna förordning.
83. Då artikel 39.2 i förordning nr 1169/2011, som rör nationella åtgärder om ytterligare obligatoriska uppgifter, uttryckligen avser nationella åtgärder avseende märkning av ursprung eller härkomstplats, måste det erkännas att denna form av uppgifter inte helt har harmoniserats genom förordning nr 1169/2011.
84. I enlighet med artikel 39.2 i förordning nr 1169/2011 tillåts emellertid endast nationella åtgärder om obligatoriska uppgifter om ursprungsland eller härkomstplats införs om det finns ”ett bevisat samband mellan vissa kvaliteter hos livsmedlet och dess ursprung eller härkomst”.
85. Med hänsyn till denna bestämmelse räcker det således inte att ursprungslandet eller härkomstplatsen, i sig, har viss betydelse för konsumentens beslut. Tvärtom måste ursprungslandet eller härkomstplatsen ha materiell betydelse i förhållande till produkten i sig och, i synnerhet, kvaliteten på livsmedlet i fråga.
86. Det verkar som om det förhållandet att ett territorium har ockuperats av en ockupationsmakt eller att ett visst livsmedel produceras av en person som bor i en bosättning inte är ägnat att ge ett livsmedel vissa kvaliteter eller ändra vissa kvaliteter hos ett livsmedel med avseende på dess ursprung eller härkomst, åtminstone inte såvitt avser livsmedelsprodukter som kommer från de ockuperade områdena.
87. Mot bakgrund av föregående överväganden finner jag därför att det är nödvändigt att fastställa att medlemsstaterna, inom ramen för artikel 39.2 i förordning nr 1169/2011, inte har rätt att föreskriva att en produkt från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967 ska märkas med uppgift om detta territorium eller om att produkten kommer från en israelisk bosättning.
VII. Förslag till avgörande
88. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga om ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
Enligt artiklarna 9.1 i och 26.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 krävs att en produkt från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan år 1967 ska märkas med uppgift om det geografiska namnet på detta territorium och om att produkten kommer från en israelisk bosättning om detta är fallet.
89. I andra hand, för det fall domstolen inte skulle godta min bedömning av den första frågan, föreslår jag att domstolen ska besvara den andra frågan på följande sätt:
Medlemsstaterna har inte rätt att föreskriva att en produkt från ett territorium som har ockuperats av Israel sedan 1967 ska märkas med uppgift om detta territorium eller att produkten kommer från en israelisk bosättning i enlighet med artikel 39.2 i förordning nr 1169/2011, eftersom det inte finns ett klart samband mellan vissa kvaliteter hos det livsmedel som produceras i de ockuperade områdena och deras härkomstplats.