Дело T-16/04
Arcelor SA
срещу
Европейски парламент и Съвет на Европейския съюз
„Околна среда —Директива 2003/87/ЕО — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Искане за отмяна — Липса на пряко и лично засягане — Искане за поправяне на вреди — Допустимост — Достатъчно сериозно нарушение на правна норма от по-висок ранг, предоставяща права на частноправните субекти — Право на собственост — Свобода на упражняване на професионална дейност — Пропорционалност — Равно третиране — Свобода на установяване — Правна сигурност“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Нормативен акт — Директива
(член 230, алинея 4, EО и член 249, алинея 3, EО)
2. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Директива 2003/87 — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове
(член 174 EО, член 175, параграф 1 ЕО и член 230, четвърта алинея ЕО, приложение І към Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Производство — Искова молба или жалба — Изисквания за форма — Определяне на предмета на спора — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания
(член 21, първа алинея и член 53, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд)
4. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правото на Общността
(член 174 EО, член 175 EО и член 288,втора алиеня EО; Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Свободно движение на хора — Свобода на установяване — Разпоредби на Договора
(член 3, параграф 1, буква в) EО, член 43 EО, член 174 EО, член 175 EО и член 249, трета алинея 3; Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове
(член 5, втора алинея ЕО, член 10 EО, членове 174 ЕО—176 EО и член 249, трета алинея EО; член 9, параграф 1 и член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Общностно право — Принципи — Основни права
(член 9, параграф 1 и член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове
(член 43 EО и член 174 EО; член 3, буква а) и член 12, параграфи 2 и 3 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове
(член 174 EО; член 9, параграфи 1 и 3 и член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета, приложение ІІІ към същата директива, Решение 2002/358 на Съвета)
10. Общностно право — Принципи — Правна сигурност
(член 2 ЕО и член 3, параграф 1, букви в) и ж) ЕО; член 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Само обстоятелството, че член 230, четвърта алинея от Договора не признава изрично допустимостта на подадена от частноправен субект жалба за отмяна на директива по смисъла на член 249, трета алинея ЕО, не е достатъчно, за да бъде обявена такава жалба за недопустима. Действително общностните институции не биха могли да изключат предоставената от Договора на частноправните субекти съдебна защита само чрез избора на формата на съответния акт, дори ако той има формата на директива. Освен това самият факт, че спорните разпоредби са част от акт с общо приложение, който представлява истинска директива, а не решение по смисъла на член 249, четвърта алинея ЕО, прието под формата на директива, сам по себе си също не е достатъчен, за да бъде изключена възможността тези разпоредби да могат да засегнат пряко и лично частноправен субект.
(вж. точка 94)
2. Макар да е вярно, че при приемането на акт с общо приложение общностните институции са длъжни да спазват правните норми от по-висок ранг, включително основните права, твърдението, че такъв акт нарушава тези норми или тези права, не е достатъчно само по себе си, за да се приеме за допустима жалбата на частноправен субект, без да се изпразнят от съдържание изискванията на член 230, четвърта алинея ЕО, след като това твърдяно нарушение не може да го индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който са индивидуализирани адресатите.
В това отношение не съществува никаква изрична и конкретна разпоредба, било от по-висок ранг, било от вторичното право, която да е задължавала общностния законодател в процеса на приемане на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността да обърне особено внимание на положението на производителите на чугун или на стомана, в сравнение с това на операторите от другите, посочени в приложение І към тази директива, промишлени сектори. Така именно член 174 EО и член 175, параграф 1 EО като правни основания за регулаторната дейност на Общността по въпросите на околната среда не предвиждат такова задължение.
Освен това нито едно предприятие, производител на стомана, не може да се смята лично засегнато от разпоредбите на Директива 2003/87.
(вж. точки 102—103 и 105)
3. Искова молба или жалба, целяща поправяне на вреди, за които се твърди, че са причинени от общностна институция, трябва да съдържа данни, които позволяват да се определят действията на институцията, на които ищецът или жалбоподателят се позовава срещу нея, причините, поради които той счита, че съществува причинно-следствена връзка между тези действия, и вредата, която твърди, че е понесъл, както и характерът и размерът на тази вреда.
Ако все пак с оглед на обстоятелствата към момента на внасяне на искова молба или жалба, с която се иска обезщетение за вреди от поведение на Европейския Парламент и на Съвета при приемане на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността тази вреда задължително е трябвало да има характер на бъдеща вреда, поради факта че обжалваната директива все още е била в процес на транспониране в националния правен ред на държавите членки и ако, с оглед на голямата свобода на преценка на държавите членки относно привеждането в действие на схемата за търговия с квоти на техните територии въз основа на техните НРП жалбоподателят не е могъл да уточни точния размер на тази бъдеща щета при подаването на жалбата си, не е било необходимо в жалбата като условие за нейната допустимост да се уточнява точният размер на щетата, а още по-малко да се дава цифрово изражение на размера на търсеното обезщетение, тъй като това при всички положения е възможно до фазата на репликата, при условие че жалбоподателят се позовава на такива обстоятелства и посочва елементите, които позволяват да се уточнят естеството и размерът на щетата, тъй като при това положение ответникът е в състояние да организира защитата си.
(вж. точки 132 и 135)
4. Що се отнася до ангажирането на извъндоговорната отговорност на Общността поради приемането на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността, евентуално достатъчно сериозно нарушение на правни норми, предоставящи права на частноправни субекти, трябва да се основава на явно и грубо пренебрегване на пределите на широкото право на преценка, с което общностният законодател разполага при упражняването на правомощията си по въпросите на околната среда на основание членове 174 ЕО и 175 ЕО. Действително упражняването на тези дискреционни правомощия предполага, от една страна, необходимостта за общностния законодател да предвиди и оцени екологични, научни, технически и икономически развития с комплексен и несигурен характер, и от друга страна, съпоставяне и избор от страна на законодателя между различните цели, принципи и интереси, посочени в член 174 ЕО. В посочената директива това се проявява в установяването на поредица от частично противоречиви цели и подцели.
(вж. точки 141 и 143)
5. Общностните институции също както държавите членки трябва да зачитат основните свободи като свободата на установяване, които служат за достигане на основните цели на Общността, по-конкретно тази за установяване на вътрешния пазар, прогласена в член 3, параграф 1, буква в) ЕО.
От това общо задължение обаче не следва, че общностният законодател трябва да регулира разглежданата материя по такъв начин, че общностното законодателство, по-конкретно когато то приема формата на директива по смисъла на член 249, трета алинея ЕО, да дава изчерпателно и окончателно разрешение на някои повдигнати проблеми в светлината на осъществяването на вътрешния пазар или че то трябва да осъществява пълна хармонизация на националните законодателства, за да премахне всяка мислима пречка за търговията в Общността. Когато общностният законодател е призван да реструктурира или да създава комплексна схема като схемата за търговия с квоти, той може да използва поетапен подход и да осъществи само постепенна хармонизация на съответните национални законодателства, като се има предвид, че прилагането на такива мерки обикновено е трудно, тъй като то предполага изготвянето от страна на компетентните общностни институции въз основа на различни и сложни национални разпоредби на общи норми, съобразени с определените в Договора за ЕО цели и по отношение на които има съгласие на квалифицирано мнозинство на членовете на Съвета. Същото важи и за общностната правна уредба относно опазването на околната среда по силата на членове 174 ЕО и 175 ЕО.
(вж. точки 177 и 178)
6. По силата на член 249, трета алинея ЕО директивата обвързва всяка държава членка адресат само относно резултата, който трябва да бъде постигнат, като оставя на националните органи правомощия относно формата и средствата, което логически предполага необходима свобода на преценка на тази държава за определяне на мерките за транспониране. Впрочем по силата на прогласения в член 5, втора алинея ЕО принцип на субсидиарност, на който се позовава съображение 30 от Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността, в областите, които не са от нейната изключителна компетентност, Общността предприема действия само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите членки и поради обхвата или последиците на предлаганото действие могат да бъдат по-успешно осъществени от Общността. От членове 174 ЕО—176 ЕО следва обаче, че в областта на опазването на околната среда правомощията на Общността и на държавите членки са споделени. При това положение общностната правна уредба в тази област не предвижда пълна хармонизация и член 176 ЕО предвижда възможността за държавите членки да приемат засилени мерки за опазване на околната среда, тъй като те са подчинени единствено на условието да бъдат съвместими с Договора за ЕО и да бъдат съобщени на Комисията.
В съответствие с тези принципи разглежданата Директива 2003/87 не предвижда пълна хармонизация на общностно равнище на условията, които са в основата на установяването и функционирането на схемата за търговия с квоти. Действително, при условие че бъдат спазени разпоредбите на Договора за ЕО, държавите членки имат широка свобода на преценка относно прилагането на тази схема, по-конкретно в рамките на изработването на националните разпределителни планове, и на техните самостоятелни решения за разпределяне на емисионни квоти на основание член 9, параграф 1 и на член 11, параграф 1 от посочената директива. Следователно самият факт, че общностният законодател е оставил открит конкретен въпрос, попадащ в приложното поле на тази директива и на една основна свобода, като свободата на установяване по начин, по който държавите членки да бъдат тези, които трябва да уредят този въпрос, упражнявайки правото си на преценка, разбира се, в съответствие с по-висшите норми на общностното право, не може сам по себе си да обоснове квалифицирането на този пропуск като противоречащ на разпоредбите на Договора за ЕО. Това важи в още по-голяма степен с оглед на обстоятелството, че държавите членки по силата на задължението си за лоялно сътрудничество на основание член 10 ЕО следва да гарантират ефективността на директивите, което предполага също, че те трябва да тълкуват вътрешното право в светлината на целите и на принципите, които са в основата на съответната директива.
(вж. точки 179 и 180)
7. Както общностният законодател, когато приема директива, така и държавите членки, когато транспонират посочената директива в националното право, са длъжни да следят за спазването на общите принципи на общностното право. Така изискванията, произтичащи от защитата на признатите в общностния правен ред основни принципи, между които са основните права, обвързват и държавите членки, когато въвеждат общностните разпоредби, и следователно те са длъжни, доколкото е възможно, да прилагат тези разпоредби по начин, който не противоречи на посочените изисквания. Тези принципи се прилагат по аналогия по отношение на основните свободи в Договора.
В това отношение Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността, и по-конкретно член 9, параграф 1 от нея и член 11, параграф 1 от нея оставят на държавите членки свобода на преценка, като тя по принцип е достатъчно голяма, за да даде възможност те да приложат правилата на тази директива в смисъл, който съответства на изискванията, произтичащи от защитата на основните права и на основните свободи от Договора. Освен това, тъй като прилагането на тази директива подлежи на контрола на националните юрисдикции, тези юрисдикции следва да отправят до Съда преюдициално запитване при посочените в член 234 ЕО условия, в случай че срещнат трудности във връзка с тълкуването или с действителността на тази директива. Следователно институциите и юрисдикциите на държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който съответства на обжалваната директива, но и да не допускат да се основават на тълкуване на същата, което би влязло в конфликт с основните права, защитавани от общностния правен ред, с останалите основни принципи на общностното право или с основните свободи в Договора като свободата на установяване. Общностният законодател не може да бъде упрекван за това, че не е дал изчерпателно и окончателно разрешение в рамките на една директива на проблематика, попадаща в приложното поле на свободата на установяване, след като тази директива оставя на държавите членки свобода на преценка, която им позволява да зачитат изцяло разпоредбите на Договора и общите принципи на общностното право.
(вж. точки 181—184)
8. При липсата на свободно трансгранично прехвърляне на емисионни квоти по смисъла на член 12, параграфи 2 и 3 във връзка с член 3, буква а) от Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността постигането на ефективност и добри резултати от схемата за търговия с квоти по смисъла на член 1 от обжалваната директива би се оказало много затруднено. Именно по тази причина член 12, параграф 2 от тази директива налага на държавите членки общото задължение да „осигурят“ постигането на ефективност на тази свобода в рамките на съответното национално законодателство. Обратно, посочената директива не предвижда ограничения относно трансграничното прехвърляне на квоти между юридически лица от една и съща група предприятия, независимо от тяхното стопанско и/или уставно седалище във вътрешния пазар. В светлината на посочените по-горе разпоредби от Директива 2003/87 при това положение не би могло да се заключи, че тя съдържа неправомерно ограничаване на основните свободи от Договора, включително свободата на установяване, или че тя подтиква държавите членки да не зачитат тези свободи. В още по-малка степен общностният законодател не може да се счита отговорен за явно и тежко нарушение в това отношение на пределите на своето право на преценка на основание член 174 ЕО във връзка с член 43 ЕО.
(вж. точки 188 и 190)
9. Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността не съдържа никаква разпоредба, регламентираща обхвата на финансовите последици, които могат да произтекат, както от евентуалния недостиг на емисионни квоти, разпределени на една инсталация, така и от цената на тези квоти, като тази цена се определя изключително от механизмите на пазара, възникнал в резултат на установяването на схемата за търговия с квоти, която съгласно член 1 от посочената директива цели да стимулира намаляването на емисиите на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин. Общностна уредба на цената на квотите би могла да осуети главната цел на обжалваната директива, а именно, намаляването на емисиите парникови газове чрез ефикасна схема за търговия с квоти, в рамките на която цената на емисиите и на реализирани с цел тяхното намаляване инвестиции, се определя основно от пазарните механизми (съображение 5 от посочената директива). От това следва, че в случай на недостиг на квоти мотивирането на операторите да намалят или не своите емисии парникови газове е функция от комплексно икономическо решение, взето именно, от една страна, с оглед на цените на наличните емисионни квоти на пазара на търговията с квоти, и от друга страна, с оглед на разходите за евентуални мерки за намаляване на емисиите, които могат да имат за цел или да се намали производството, или да се инвестира в по-ефикасни средства за производство от гледна точка на енергийна ефективност (съображение 20 от същата директива).
В такава схема увеличаването на стойността на емисиите, а оттам и на цената на квотите, което зависи от редица икономически параметри, не може да бъде предварително регламентирано от общностния законодател под страх от намаляване, дори унищожаване на икономическите стимули, които формират основата на нейното функциониране и от намаляване по този начин на ефективността на схемата за търговия с квоти. Освен това установяването на такава схема, включително нейните икономически предпоставки, за нуждите на изпълнението на произтичащите от Протокола от Киото задължения, спада към широката свобода на преценка, с която разполага общностният законодател на основание член 174 ЕО и представлява само по себе си негов законен и подходящ избор, чиято основателност като такъв не е била оспорена от жалбоподателя. Впрочем именно на основата на този законен избор общностният законодател е основал схемата за търговия с квоти на предпоставката, че в съответствие с член 9, параграф 1 и с член 11, параграф 1 от обжалваната директива държавите членки са тези, които трябва да определят въз основа на техните национални разпределителни планове и при упражняване на свободата на преценка, която им е оставена в това отношение, общото количество квоти за разпределение и индивидуалното издаване на тези квоти на намиращите се на тяхната територия инсталации. Това решение подлежи само на ограничен предварителен контрол от страна на Комисията на основание член 9, параграф 3 от обжалваната директива, от гледна точка именно на критериите, посочени в приложение ІІІ към нея. При това положение различията между целите и мерките за намаляване на емисиите на различните държави членки, които са резултат от техните задължения по силата на Протокола от Киото, така както са отразени в плана за разпределяне на задълженията, предвиден в Решение 2002/358 за одобряване от името на Общността на протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея, а следователно и несигурността относно мащабите и общото количество на индивидуалните количества квоти за разпределяне на различните промишлени сектори и на операторите, на основание на различните национални разпределителни планове, не се дължат на спорните разпоредби като такива.
(вж. точки 199—202)
10. Липсата на предвидимост на развитието на пазара на търговията с квоти представлява вътрешноприсъщ и неразделен елемент от икономическия механизъм, характеризиращ схемата за търговия с квоти, въведена с Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността, която е подчинена на класическите правила на предлагането и на търсенето, характеризиращи свободния и конкурентен пазар в съответствие с прогласените в член 1 във връзка със съображение 7 от посочената директива, както и в член 2 и в член 3, параграф 1, букви в) и ж) ЕО принципи. При това положение този аспект не може да се определи като противоречащ на принципа на правна сигурност, без да се засегнат самите икономически основи на схемата за търговия с квоти, така както са установени в обжалваната директива и в съответствие с разпоредбите на Договора.
(вж. точка 203)