Asunto T‑16/04

Arcelor SA

contra

Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea

«Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Pretensión de anulación — Falta de afectación directa e individual — Pretensión de indemnización del perjuicio — Admisibilidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica superior que confiere derechos a los particulares — Derecho de propiedad — Libertad para ejercer una actividad profesional — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Libertad de establecimiento — Seguridad jurídica»

Sumario de la sentencia

1.      Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Acto normativo — Directiva

(Arts. 230 CE, párr. 4, y 249 CE, párr. 3)

2.      Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

(Arts. 174 CE, 175 CE, ap. 1, y 230 CE, párr. 4; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, anexo I)

3.      Procedimiento — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Determinación del objeto del litigio — Exposición sumaria de los motivos invocados

[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

4.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario

(Arts. 174 CE, 175 CE y 288 CE, párr. 2; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)

5.      Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Disposiciones del Tratado

[Arts. 3 CE, ap. 1, letra c), 43 CE, 174 CE, 175 CE y 249 CE, párr. 3; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo]

6.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

(Arts. 5 CE, párr. 2, 10 CE, 174 CE a 176 CE y 249 CE, párr. 3; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, ap. 1, y 11, ap. 1)

7.      Derecho comunitario — Principios — Derechos fundamentales

(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, ap. 1, y 11, ap. 1)

8.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

[Arts. 43 CE y 174 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3, letra a), y 12, aps. 2 y 3]

9.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

(Art. 174 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 y 3, y 11, ap. 1, y anexo III; Decisión 2002/358/CE del Consejo)

10.    Derecho comunitario — Principios — Seguridad jurídica

[Arts. 2 CE y 3 CE, ap. 1, letras c) y g); Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1]

1.      El mero hecho de que el artículo 230 CE, párrafo cuarto, no reconozca expresamente la admisibilidad de un recuso de anulación interpuesto por un particular contra una directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero, no basta para declarar la inadmisibilidad de dicho recurso. En efecto, las instituciones comunitarias no pueden excluir la protección jurisdiccional que el Tratado ofrece a los particulares, por la mera elección de la forma del acto de que se trate, aunque dicho acto hubiese revestido la forma de directiva. Asimismo, el mero hecho de que las disposiciones controvertidas formen parte de un acto de alcance general constitutivo de una verdadera directiva y no de una decisión adoptada bajo la apariencia de directiva, en el sentido del artículo 249 CE, párrafo cuarto, no basta por sí sólo para excluir la posibilidad de que dichas disposiciones puedan afectar directa e individualmente a un particular.

(véase el apartado 94)

2.      A pesar de que es cierto que a la hora de adoptar un acto de alcance general las instituciones comunitarias deben respetar las normas jurídicas superiores, incluidos los derechos fundamentales, la alegación de que tal acto vulnera dichas normas o derechos no basta por sí sola para declarar la admisibilidad del recurso de un particular, so pena de vaciar de contenido los requisitos del artículo 230 CE, párrafo cuarto, puesto que la vulneración alegada no le individualiza de un modo análogo al del destinatario del acto.

A este respecto, no existe ninguna disposición expresa ni específica de rango superior o de Derecho derivado que obligase al legislador comunitario, durante el procedimiento de adopción de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, a tener especialmente en cuenta la situación de los productores de arrabio o de acero respecto de aquella de los operadores de los otros sectores industriales incluidos en el anexo I de dicha Directiva. Así, ni el artículo 174 CE ni el artículo 175 CE, apartado 1, en tanto que bases jurídicas para la actividad reglamentaria de la Comunidad en materia de medio ambiente, establecen tal obligación.

Así pues, no puede considerarse que las disposiciones de la Directiva 2003/87 afecten individualmente a una empresa productora de acero.

(véanse los apartados 102, 103 y 105)

3.      Toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una institución comunitaria deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que la demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio.

Sin embargo, si bien, habida cuenta de las circunstancias en el momento en que se presentó una demanda de indemnización del perjuicio debido al supuesto comportamiento ilegal del Parlamento y del Consejo al adoptar la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, dicho perjuicio debía necesariamente presentar un carácter futuro, puesto que los ordenamientos jurídicos nacionales todavía no se habían adaptado a la Directiva impugnada, y, si bien, habida cuenta del margen de apreciación de los Estados miembros en cuanto a la ejecución del régimen para el comercio de los derechos de emisión en los territorios en los que se aplican sus planes nacionales de asignación, la demandante no podía precisar la extensión exacta de dicho perjuicio futuro en el momento de interponer la demanda, no era indispensable determinar, en tanto que requisito de admisibilidad, el alcance exacto del perjuicio y, menos todavía, cifrar el importe de la indemnización solicitada, lo cual es, en todo caso, posible hasta el momento de la réplica, siempre que la parte demandante invoque tales circunstancias e indique los elementos que permitan apreciar la naturaleza y el alcance del perjuicio, y la parte demandada pueda, en consecuencia, defenderse.

(véanse los apartados 132 y 135)

4.      En lo que se respecta a la generación de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por la adopción de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, una eventual violación suficientemente caracterizada de las normas jurídicas que confieren derechos a los particulares debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en el ejercicio de las competencias en el ámbito medioambiental con arreglo a los artículos 174 CE y 175 CE. En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica, por un lado, la necesidad para el legislador comunitario de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas, y, por otro lado, la ponderación y la elección por dicho legislador entre diferentes objetivos, principios e intereses recogidos en el artículo 174 CE. Ello se traduce, en dicha Directiva, en el establecimiento de una serie de objetivos y de objetivos menores parcialmente contradictorios.

(véanse los apartados 141 y 143)

5.      Las instituciones comunitarias, al igual que los Estados miembros, deben respetar las libertades fundamentales, como la libertad de establecimiento, que sirven para lograr uno de los objetivos esenciales de la Comunidad, en particular el de la realización del mercado interior consagrado en el artículo 3 CE, apartado 1, letra c).

Sin embargo, de esta obligación general no se desprende que el legislador comunitario esté obligado a regular la materia en cuestión de manera que la normativa comunitaria aporte una solución exhaustiva y definitiva a determinados problemas que se plantean bajo el prisma de la realización del mercado interior o que lleve a cabo una armonización completa de las legislaciones nacionales con el fin de evitar todos los obstáculos imaginables a los intercambios intracomunitarios, en particular, cuando dicha normativa adopta la forma de directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero. Cuando el legislador ha de reestructurar o crear un sistema complejo, como el régimen para el comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, puede recurrir a un enfoque por etapas y llevar a cabo tan sólo una armonización progresiva de las legislaciones nacionales de que se trate, puesto que la ejecución de tales medidas es generalmente difícil, ya que supone, por parte de las instituciones comunitarias competentes, la elaboración de normas comunes a partir de disposiciones nacionales diversas y complejas conformes a los objetivos definidos por el Tratado con el acuerdo de la mayoría cualificada de los miembros del Consejo. Tal es el caso igualmente de la normativa comunitaria en materia de protección del medio ambiente en virtud de los artículos 174 CE y 175 CE.

(véanse los apartados 177 y 178)

6.      En virtud del artículo 249 CE, párrafo tercero, las directivas únicamente vinculan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, a la vez que deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, lo que implica un margen de apreciación necesario de dicho Estado para definir las medidas de adaptación del Derecho interno. Por otro lado, en virtud del principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 CE, párrafo segundo, al que se refiere el considerando 30 de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Comunidad sólo intervendrá en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Pues bien, de los artículos 174 CE a 176 CE resulta que, en materia de protección del medio ambiente, las competencias de la Comunidad y de los Estados miembros son compartidas. En consecuencia, la normativa comunitaria en este ámbito no pretende alcanzar una armonización completa y el artículo 176 CE prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas de mayor protección, siempre que sean compatibles con el Tratado y se notifiquen a la Comisión.

De conformidad con estos principios, la Directiva 2003/87 impugnada no contempla una armonización completa a escala comunitaria de los requisitos que sustentan el establecimiento y el funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión. En efecto, a condición de que cumplan las disposiciones del Tratado, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto a la ejecución de dicho régimen, en particular en el marco de la elaboración de sus planes nacionales de asignación de derechos de emisión y de sus decisiones autónomas de asignación de derechos de emisión con arreglo al artículo 9, apartado 1, y al artículo 11, apartado 1, de la dicha Directiva. Por consiguiente, el mero hecho de que el legislador comunitario deje sin respuesta una cuestión particular incluida en el ámbito de aplicación de esta Directiva y de una libertad fundamental, como la libertad de establecimiento, de manera que corresponda a los Estados miembros regular dicha cuestión en el ejercicio de su margen de apreciación, de conformidad con las normas superiores de Derecho comunitario, no justifica, por sí sólo, que dicha omisión se califique de contraria a las normas del Tratado. Ello es tanto más cierto cuanto que los Estados miembros tienen la obligación de garantizar el efecto útil de las directivas, en virtud de su deber de cooperación leal con arreglo al artículo 10 CE, lo que implica igualmente que deben interpretar el Derecho interno a la luz de los objetivos y principios en que se basa la Directiva en cuestión.

(véanse los apartados 179 y 180)

7.      Tanto el legislador comunitario, cuando adopta una directiva, como los Estados miembros, cuando adaptan su Derecho interno a dicha directiva, tienen la obligación de respetar los principios generales de Derecho comunitario. Así, las exigencias derivadas de la protección de los principios generales reconocidos en el ordenamiento jurídico comunitario, entre los que figuran los derechos fundamentales, vinculan también a los Estados miembros cuando aplican la normativa comunitaria, de lo que resulta que estos últimos están obligados, en lo posible, a aplicar dicha normativa de modo que no se menoscaben tales exigencias. Estos principios se aplican por analogía a las libertades fundamentales del Tratado.

A este respecto, si bien la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, y en particular su artículo 9, apartado 1, y su artículo 11, letra 1, deja a los Estados miembros un margen de apreciación, éste es, en principio, suficientemente amplio para permitirles aplicar las reglas de dicha Directiva en un sentido conforme a las exigencias que se desprenden de la protección de los Derechos fundamentales y de las libertades del Tratado. Además, puesto que la ejecución de dicha Directiva está sometida al control de los tribunales nacionales, corresponde a dichos tribunales plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial según los requisitos establecidos en el artículo 234 CE si encuentran dificultades relativas a la interpretación o a la validez de la misma. En consecuencia, corresponde a las autoridades y a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no sólo interpretar su Derecho nacional de conformidad con la Directiva impugnada, sino también procurar que la interpretación de ésta que tomen como base no entre en conflicto con los derechos fundamentales tutelados por el ordenamiento jurídico comunitario, con los otros principios generales del Derecho comunitario o con las libertades fundamentales del Tratado, como la libertad de establecimiento. Cuando una directiva reserva a los Estados miembros un margen de apreciación que les permite respetar plenamente las normas del Tratado y los principios generales de Derecho comunitario, no puede reprocharse al legislador comunitario el no haber resuelto de manera exhaustiva y definitiva en el marco de dicha directiva determinada problemática que entra dentro del ámbito de aplicación de la libertad de establecimiento.

(véanse los apartados 181 a 184)

8.      La inexistencia de una libre transferencia transfronteriza de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el sentido del artículo 12, apartados 2 y 3, en relación con el artículo 3, letra a), de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, perturbaría gravemente la eficacia y el funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión en el sentido del artículo 1 de dicha Directiva. Por este motivo, el artículo 12, apartado 2, de esta Directiva, impone a los Estados miembros la obligación general de velar por que dicha libertad se haga efectiva en el marco de la legislación nacional pertinente. Al contrario, dicha Directiva no establece una limitación en cuanto a la transferencia transfronteriza de derechos de emisión entre personas jurídicas de un mismo grupo de empresas, independientemente de su domicilio económico y/o social en el mercado interior. A la luz de las disposiciones de la Directiva 2003/87 citadas anteriormente, no puede concluirse que ésta incluya una restricción ilegal de las libertades fundamentales del Tratado, incluida la libertad de establecimiento, o que incite a los Estados miembros a no respetar dichas libertades. Con mayor motivo, no se puede considerar al legislador comunitario responsable de haber sobrepasado, de manera manifiesta y grave, los límites de su facultad de apreciación con arreglo al artículo 174 CE, en relación con el artículo 43 CE.

(véanse los apartados 188 y 190)

9.      La Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, no establece ninguna disposición que regule el alcance de las consecuencias económicas que pueden derivarse tanto de la eventual insuficiencia de derechos de emisión asignados a una instalación como del precio de dichos derechos de emisión, ya que este precio está exclusivamente determinado por las fuerzas del mercado creado como consecuencia del establecimiento del régimen para el comercio de derechos de emisión que, en virtud del artículo 1 de dicha Directiva, pretende fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Una normativa comunitaria sobre el precio de los derechos de emisión podría oponerse al objetivo principal de esta Directiva, a saber, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante un régimen para el comercio de derechos de emisión eficaz, en el cual el coste de las emisiones y de las inversiones realizadas para la reducción de las mismas se determinará esencialmente mediante los mecanismos de mercado (quinto considerando de referida Directiva). De ello resulta que, en caso de que los derechos de emisión sean insuficientes, el incentivo de los titulares a reducir o no sus emisiones de gases de efecto invernadero dependerá de una decisión económica compleja adoptada teniendo en cuenta, en particular, por un lado, el precio de los derechos de emisión disponibles en el mercado y, por otro, los costes de las eventuales medidas de reducción de las emisiones que puedan tener por objeto reducir la producción o invertir en medios de producción más eficaces en términos de rendimiento energético (vigésimo considerando de la misma Directiva).

En tal sistema, el legislador comunitario no puede regular con carácter previo el incremento de los costes de las emisiones, y, en consecuencia, del precio de los derechos de emisión, que depende de una serie de parámetros económicos, sin reducir, o incluso eliminar, los incentivos económicos que constituyen el fundamento de su funcionamiento y perturbar, así, la eficacia del régimen para el comercio de derechos de emisión. Además, el establecimiento de tal sistema, incluidas sus premisas económicas, para el respeto de las obligaciones resultantes del Protocolo de Kioto, pertenece al amplio margen de apreciación de que dispone el legislador comunitario con arreglo al artículo 174 CE y constituye en sí una elección legítima y apropiada del mismo. Apoyándose en esta legítima elección, el legislador comunitario basó el régimen para el comercio de derechos de emisión sobre la premisa de que, con arreglo al artículo 9, apartado 1, y al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/87, corresponde a los Estados miembros decidir sobre la cantidad total de derechos que corresponde asignar y la asignación individual de dichos derechos de emisión a las instalaciones establecidas en su territorio con arreglo a sus Planes Nacionales de Asignación (PNA) y en el ejercicio del margen de apreciación que se les ha reservado a estos efectos. Esta decisión está únicamente sometida a un control previo reducido por parte de la Comisión, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de esta Directiva, a la luz, en particular, de los criterios recogidos en su anexo III. En consecuencia, las variaciones a que se someterán los objetivos y las medidas de reducción de emisiones de los distintos Estados miembros, que resultan de sus obligaciones en virtud del Protocolo de Kioto, tal como se reflejan en el Plan de reparto de cargas establecido por la Decisión 2002/358, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo, y, por consiguiente, la incertidumbre en cuanto al volumen de la cantidad total y de las cantidades individuales de derechos de emisión que corresponde asignar a los distintos sectores industriales y a los titulares individuales sobre la base de los distintos PNA, no son imputables a las disposiciones de la Directiva como tales.

(véanse los apartados 199 a 202)

10.    La falta de previsibilidad de la evolución del mercado constituye un elemento inherente e indisociable del mecanismo económico que caracteriza el régimen para el comercio de derechos de emisión instituido por la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, que está sometido a las reglas clásicas de la oferta y la demanda que caracterizan a un mercado libre y competitivo con arreglo a los principios consagrados en el artículo 1 CE, en relación con el séptimo considerando de dicha Directiva, así como los artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letras c) y g). Por consiguiente, este aspecto no puede calificarse de contrario al principio de seguridad jurídica so pena de desvirtuar los propios fundamentos económicos del régimen para el comercio de derechos de emisión tal como han sido establecidos por la Directiva impugnada de conformidad con las normas del Tratado.

(véase el apartado 203)