Mål T‑16/04

Arcelor SA

mot

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd

”Miljö – Direktiv 2003/87/EG – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser – Talan om ogiltigförklaring – Villkoret direkt och personligen berörd ej uppfyllt – Begäran om skadestånd – Upptagande till sakprövning – Tillräckligt klar överträdelse av en överordnad rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter – Äganderätt – Frihet att utöva näringsverksamhet – Proportionalitet – Likabehandling – Etableringsfrihet – Rättssäkerhet”

Sammanfattning av domen

1.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Normativ akt – Direktiv

(Artiklarna 230 fjärde stycket EG och 249 tredje stycket EG)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Direktiv 2003/87 – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

(Artiklarna 174 EG, 175.1 EG och 230 fjärde stycket EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, bilaga I)

3.      Förfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten – Kortfattad framställning av grunderna för talan

(Domstolens stadga, artiklarna 21 första stycket och 53 första stycket; förstainstansrättens rättegångsregler, artikel 44.1 c)

4.      Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten

(Artiklarna 174 EG, 175 EG och 288 andra stycket EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87)

5.      Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Bestämmelser i fördraget

(Artiklarna 3.1 c EG, 43 EG, 174 EG, 175 EG och 249 tredje stycket EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87)

6.      Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

(Artiklarna 5 andra stycket EG, 10 EG, 174 EG–176 EG och 249 tredje stycket EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1 och 11.1)

7.      Gemenskapsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artiklarna 9.1 och 11.1)

8.      Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

(Artiklarna 43 EG och 174 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artikel 3 a samt artikel 12.2 och 12.3)

9.      Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 2003/87 – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

(Artikel 174 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artikel 9.1 och 9.3, artikel 11.1 samt bilaga III; rådets beslut 2002/358)

10.    Gemenskapsrätt – Principer – Rättssäkerhet

(Artiklarna 2 EG samt 3.1 c och g EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87, artikel 1)

1.      Enbart det förhållandet att artikel 230 fjärde stycket EG inte uttryckligen föreskriver att en talan om ogiltigförklaring som väcks av en enskild mot ett sådant direktiv som avses i artikel 249 tredje stycket EG kan upptas till sakprövning är inte tillräckligt för att en sådan talan ska avvisas. Gemenskapsinstitutionerna får nämligen inte kringgå det domstolsskydd som fördraget ger enskilda endast genom att välja en viss form för den aktuella rättsakten, även om den ges formen av ett direktiv. På samma sätt är enbart det förhållandet att de omtvistade bestämmelserna ingår i en allmängiltig rättsakt som utgör ett verkligt direktiv och inte ett beslut i den mening som avses i artikel 249 fjärde stycket EG, som skenbart antagits som ett direktiv, inte i sig tillräckligt för att utesluta möjligheten att dessa bestämmelser kan beröra en enskild direkt och personligen.

(se punkt 94)

2.      Även om det är riktigt att gemenskapsinstitutionerna vid antagandet av en allmängiltig rättsakt är skyldiga att iaktta överordnade rättsregler, inbegripet grundläggande rättigheter, är ett påstående att en sådan rättsakt åsidosätter dessa regler eller rättigheter inte i sig tillräckligt för att en talan som väckts av en enskild ska anses kunna upptas till sakprövning, eftersom kraven i artikel 230 fjärde stycket EG annars skulle förlora sitt innehåll, förutsatt att det påstådda åsidosättandet inte är av sådan art att det försätter den enskilde i en ställning som motsvarar den som gäller för en person till vilken rättsakten riktar sig.

I detta avseende föreligger det inte någon uttrycklig och specifik bestämmelse, vare sig av överordnad eller av sekundärrättslig karaktär, som innebär en skyldighet för gemenskapslagstiftaren att under förfarandet för antagande av direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen särskilt beakta situationen för producenter av tackjärn och stål i förhållande till situationen för aktörerna i andra industrisektorer som omfattas av bilaga I till det aktuella direktivet. Någon sådan skyldighet förekommer således inte enligt exempelvis artiklarna 174 EG och 175.1 EG, som utgör den rättsliga grunden för gemenskapslagstiftningen på miljöområdet.

Ett företag som framställer stål kan inte heller anses vara personligen berört av bestämmelserna i direktiv 2003/87.

(se punkterna 102, 103 och 105)

3.      En ansökan om ersättning för skada som påstås ha vållats av en gemenskapsinstitution ska innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa det agerande som sökanden lägger institutionen till last och skälen till att han anser att det finns ett orsakssamband mellan detta agerande och den skada som han påstår sig ha lidit samt arten och omfattningen av denna skada.

Även om det med hänsyn till omständigheterna vid tidpunkten för ingivandet av ansökan om skadestånd till följd av påstått rättsstridigt agerande av Europaparlamentet och rådet vid antagandet av direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, hade skadan nödvändigtvis karaktären av framtida skada på grund av att det angripna direktivet fortfarande var under genomförande i de nationella rättsordningarna. Med hänsyn till medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning i samband med genomförandet av systemet för handel med utsläppsrätter på deras territorium med tillämpning av deras nationella fördelningsplaner, kunde sökanden för övrigt inte precisera den exakta omfattningen av denna framtida skada vid tidpunkten för talans väckande. Det är inte nödvändigt att i ansökan, som ett villkor för att den ska kunna upptas till sakprövning, precisera den exakta omfattningen av skadan och i ännu mindre grad beräkna beloppet av det begärda skadeståndet, eftersom detta under alla omständigheter kan göras i samband med repliken, under förutsättning att sökanden åberopar sådana förhållanden och anger de omständigheter som gör det möjligt att bedöma arten och omfattningen av skadan, varvid svaranden således har möjlighet att säkerställa sitt försvar.

(se punkterna 132 och 135)

4.      Vad beträffar gemenskapens utomobligatoriska ansvar till följd av antagandet av direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, gäller att en eventuell överträdelse av rättsregler, som syftar till att tillerkänna enskilda rättigheter, vilken är tillräckligt klar, ska grunda sig på att gemenskapslagstiftaren uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över vid utövandet av sin behörighet på miljöområdet enligt artiklarna 174 EG och 175 EG. Utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär nämligen dels att gemenskapslagstiftaren måste kunna förutse och bedöma den ekologiska, vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utvecklingen, som är av komplex och osäker karaktär, dels att gemenskapslagstiftaren måste göra avvägningar och kompromissa mellan de olika mål, principer och intressen som avses i artikel 174 EG. Detta medför att direktivet innehåller ett antal mål och sidoordnade mål som delvis är motstridiga.

(se punkterna 141 och 143)

5.      Gemenskapsinstitutionerna är i samma utsträckning som medlemsstaterna skyldiga att iaktta de grundläggande friheterna, såsom etableringsfriheten, vilka syftar till att uppnå ett av gemenskapens väsentliga mål, nämligen förverkligandet av den inre marknaden i enlighet med artikel 3.1 c EG.

Det följer emellertid inte av den allmänna skyldigheten att gemenskapslagstiftaren är tvungen att reglera det ifrågavarande ämnet på ett sådant sätt att gemenskapslagstiftning, i synnerhet när den tar formen av ett direktiv i den mening som avses i artikel 249 tredje stycket EG, tillhandahåller en uttömmande och slutgiltig lösning på vissa problem som uppkommit med avseende på förverkligandet av den inre marknaden eller att lagstiftaren genomför en fullständig harmonisering av de nationella lagstiftningarna för att utesluta alla tänkbara hinder för handeln mellan medlemsstaterna. När gemenskapslagstiftaren ska omarbeta eller skapa ett komplext system, såsom systemet för handel med utsläppsrätter, som inrättats genom direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, är det tillåtet för gemenskapslagstiftaren att genomföra detta i etapper och att endast vidta en progressiv harmonisering av de nationella lagstiftningarna i fråga. Det är i allmänhet svårt att genomföra sådana åtgärder, eftersom det innebär att de behöriga gemenskapsinstitutionerna utifrån varierande och komplexa nationella bestämmelser ska utarbeta gemensamma regler som är förenliga med de mål som fastställs i fördraget och som erhåller godkännande från en kvalificerad majoritet av medlemmarna i rådet. Detta gäller även gemenskapslagstiftningen på området för miljöskydd i enlighet med artiklarna 174 EG och 175 EG.

(se punkterna 177 och 178)

6.      I artikel 249 tredje stycket EG föreskrivs att ett direktiv, med avseende på det resultat som ska uppnås, ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det riktar sig, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet, vilket logiskt sett nödvändigtvis innebär att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer införlivandeåtgärderna. Enligt subsidiaritetsprincipen i artikel 5 andra stycket EG, som det hänvisas till i skäl 30 i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, ska gemenskapen för övrigt, på de områden där den inte är ensam behörig, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Av artiklarna 174–176 EG framgår att gemenskapen och medlemsstaterna har delad behörighet på miljöskyddsområdet. Gemenskapsbestämmelserna på detta område innebär således inte någon fullständig harmonisering, och i artikel 176 EG föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att införa strängare skyddsåtgärder, vilka endast måste uppfylla kravet att de ska vara förenliga med fördraget och kravet att de ska anmälas till kommissionen.

I enlighet med dessa principer föreskriver inte det aktuella direktiv 2003/87 någon fullständig harmonisering på gemenskapsnivå av de villkor som ligger till grund för upprättandet av systemet för handel med utsläppsrätter och dess funktionssätt. Medlemsstaterna har nämligen, med iakttagande av reglerna i fördraget, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller genomförandet av detta system, särskilt med avseende på utarbetandet av deras nationella fördelningsplaner och deras självständiga beslut om fördelning av utsläppsrätter enligt artiklarna 9.1 och 11.1 i direktivet. Följaktligen medför inte enbart det förhållandet att gemenskapslagstiftaren har lämnat en särskild fråga öppen, som omfattas såväl av tillämpningsområdet för direktivet som tillämpningsområdet för en grundläggande frihet, såsom etableringsfriheten, och att det därmed ankommer på medlemsstaterna att reglera denna fråga med tillämpning av deras utrymme för skönsmässig bedömning, förvisso i överensstämmelse med överordnade regler i gemenskapsrätten, att det i sig är motiverat att anse att ett sådant utelämnande strider mot bestämmelserna i fördraget. Detta är i ännu högre grad sant, eftersom medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan i enlighet med deras skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 10 EG, vilket även innebär att medlemsstaterna är skyldiga att tolka sin nationella lagstiftning i överensstämmelse med de mål och principer som ligger till grund för det aktuella direktivet.

(se punkterna 179 och 180)

7.      Såväl gemenskapslagstiftaren när den antar ett direktiv som medlemsstaterna när de införlivar direktivet med nationell rätt är skyldiga att se till att de allmänna principerna i gemenskapsrätten iakttas. Skyddet för de allmänna rättsprinciper som har erkänts i gemenskapens rättsordning, däribland de grundläggande rättigheterna, är även bindande för medlemsstaterna när de genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser, och de är därmed skyldiga att i den utsträckning det är möjligt tillämpa dessa bestämmelser under omständigheter som inte strider mot dessa krav. Dessa principer är analogt tillämpliga på de grundläggande friheterna i fördraget.

Även om direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i synnerhet direktivets artiklar 9.1 och 11.1, ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning, är detta utrymme nämligen i princip tillräckligt stort för att medlemsstaterna ska kunna tillämpa bestämmelserna i direktivet i överensstämmelse med de krav som följer av skyddet för de grundläggande rättigheterna och de grundläggande friheterna i fördraget. Eftersom genomförandet av direktivet kan prövas av nationella domstolar, ankommer det på dessa domstolar att ställa tolkningsfrågor till domstolen i enlighet med villkoren i artikel 234 EG om det uppstår svårigheter avseende tolkningen eller giltigheten av detsamma.

Följaktligen ankommer det på myndigheterna och domstolarna i medlemsstaterna att inte bara tolka den nationella rätten så den står i överensstämmelse med direktivet, utan även att se till att de inte grundar sig på en tolkning av direktivet som skulle stå i strid med de grundläggande rättigheter som skyddas av gemenskapsrättsordningen, med de övriga allmänna principerna i gemenskapsrätten eller med de grundläggande friheterna i fördraget, såsom etableringsfriheten. Gemenskapslagstiftaren kan inte kritiseras för att inte på ett uttömmande och slutgiltigt sätt i direktivet ha löst en viss problematik som hänför sig till tillämpningsområdet för etableringsfriheten, när detta direktiv ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att fullt ut iaktta bestämmelserna i fördraget och de allmänna principerna i gemenskapsrätten.

(se punkterna 181–184)

8.      Om det inte rådde frihet att över gränserna överföra utsläppsrätter i den mening som avses i artikel 12.2 och 12.3 i förening med artikel 3 a i direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, skulle det allvarligt kunna störa ett effektivt fungerande system för handel med utsläppsrätter i den mening som avses i artikel 1 i direktivet. Det är av denna anledning som medlemsstaterna enligt artikel 12.2 i direktivet åläggs en allmän skyldighet att ”se till” att denna frihet får verkan i relevant nationell lagstiftning. Tvärtom konstaterar tribunalen att direktivet inte innehåller någon begränsning för gränsöverskridande överföringar av utsläppsrätter mellan juridiska personer i en och samma företagskoncern oberoende av om deras ekonomiska och/eller administrativa huvudkontor är beläget på den inre marknaden. Mot bakgrund av de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2003/87 går det inte att komma till slutsatsen att direktivet innehåller en rättsstridig inskränkning av de grundläggande friheterna i fördraget, däribland etableringsfriheten, eller att direktivet skulle uppmuntra medlemsstaterna att inte iaktta dessa friheter. I all synnerhet kan gemenskapslagstiftaren inte hållas ansvarig för att på ett uppenbart och allvarligt sätt ha överträtt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 174 EG i förening med artikel 43 EG.

(se punkterna 188 och 190)

9.      Direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen innehåller inte någon bestämmelse som reglerar omfattningen av de ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma till följd av att en anläggning erhållit en otillräcklig mängd utsläppsrätter och till följd av priset på utsläppsrätterna, eftersom priset uteslutande bestäms av marknadskrafterna på den handelsmarknad som inrättats i samband med införandet av ett system för handel med utsläppsrätter, vilket enligt artikel 1 i direktivet syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. En gemenskapsreglering av priset på utsläppsrätterna skulle motarbeta huvudsyftet med direktivet, det vill säga att uppnå en minskning av utsläppen av växthusgaser genom ett effektivt system för handel med utsläppsrätter i vilket kostnaderna för utsläppen och de investeringar som görs för att minska dessa i huvudsak bestäms av marknadsmekanismerna (skäl 5 i direktivet). Detta innebär att om det föreligger en otillräcklig mängd utsläppsrätter beror verksamhetsutövarnas incitament att minska eller att inte minska sina utsläpp av växthusgaser på resultatet av ett komplext ekonomiskt beslut som i detta avseende fattas bland annat mot bakgrund av, å ena sidan, priset på de tillgängliga utsläppsrätterna på handelsmarknaden, och, å andra sidan, kostnaderna för de eventuella utsläppsminskningsåtgärder som kan ha till syfte att antingen minska produktionen eller investera i produktionsmedel som är effektivare ur energiförbrukningssynpunkt (skäl 20 i samma direktiv).

I ett sådant system kan ökningen av kostnaderna för utsläpp och således priset på utsläppsrätterna, vilket beror på ett antal ekonomiska parametrar, inte i förväg regleras av gemenskapslagstiftaren utan att de ekonomiska incitament som utgör grunden för systemets funktion minskas eller till och med undanröjs och att effektiviteten i systemet för handel med utsläppsrätter därmed rubbas. Inrättandet av ett sådant system, med dess ekonomiska förutsättningar, i syfte att uppfylla de skyldigheter som följer av Kyotoprotokollet, omfattas för övrigt av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har enligt artikel 174 EG och utgör i sig ett legitimt och lämpligt val som lagstiftaren gjort. Det är på grundval av detta legitima val som gemenskapslagstiftaren har grundat systemet för handel med utsläppsrätter på förutsättningen i enlighet med artiklarna 9.1 och 11.1 i direktiv 2003/87 att det ankommer på medlemsstaterna – på grundval av deras nationella fördelningsplaner (NFP) och med utövande av det utrymme för skönsmässig bedömning som de tillerkänts i detta hänseende – att besluta om den sammanlagda mängden utsläppsrätter att fördela, och den enskilda fördelningen av dessa utsläppsrätter på anläggningar som är etablerade på deras territorium. Dessutom omfattas inte detta beslut av den begränsade förhandsprövning som kommissionen gör i enlighet med artikel 9.3 i samma direktiv angående bland annat kriterierna i direktivets bilaga III. De variationer som föreligger i de olika medlemsstaterna när det gäller mål och åtgärder för utsläppsminskning, vilka är en följd av medlemsstaternas skyldigheter enligt Kyotoprotokollet såsom de framgår av den plan för fördelning av bördor som anges i beslut 2002/358 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta, och därmed den osäkerhet som råder beträffande storleken på den sammanlagda mängden och den enskilda mängden utsläppsrätter att fördela på olika industrisektorer och verksamhetsutövare på grundval av olika NFP, kan således inte tillskrivas bestämmelserna i direktivet som sådana.

(se punkterna 199–202)

10.    Bristen på förutsebarhet när det gäller utvecklingen på handelsmarknaden utgör en inneboende och oskiljbar del av den ekonomiska mekanism som kännetecknar systemet för handel med utsläppsrätter som inrättades genom direktiv 2003/87 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilket är underkastat de klassiska regler om anbud och efterfrågan som kännetecknar en fri och konkurrensutsatt marknad i enlighet med de principer som slagits fast i artikel 1 i förening med skäl 7 i direktivet, samt i artiklarna 2 EG och 3.1 c och g EG. Denna aspekt kan således inte anses strida mot rättssäkerhetsprincipen, vid äventyr av att den utgör ett ifrågasättande av själva de ekonomiska grundvalarna för systemet för handel med utsläppsrätter, såsom dessa uppställts i direktivet i överensstämmelse med reglerna i fördraget.

(se punkt 203)