DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
25 octobre 2023 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par l’Estonie – Secteur bovin – Soutien couplé facultatif – Identification des animaux – Remplacement d’animaux – Obligation de motivation – Principe de bonne administration »
Dans l’affaire T‑62/22,
République d’Estonie, représentée par Mme M. Kriisa, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme E. Randvere et M. A. Sauka, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia, présidente, MM. M. Jaeger (rapporteur) et P. Nihoul, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la République d’Estonie demande l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2021/2020 de la Commission, du 17 novembre 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 413, p. 10, ci-après la « décision attaquée »), pour autant qu’elle la concerne à hauteur de 634 057,30 euros.
Cadre juridique
2 L’article 21 du règlement d’exécution (UE) no 809/2014, du 17 juillet 2014, établissant les modalités d’application du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 227, p. 69), porte sur les exigences relatives aux demandes d’aide liée aux animaux et aux demandes de paiement au titre de mesures de soutien liées aux animaux.
3 L’article 21, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014 vise les exigences applicables au système dit « avec demande » et dispose ce qui suit :
« Une demande d’aide liée aux animaux au sens de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, point 15, du règlement délégué (UE) no 640/2014 ou une demande de paiement dans le cadre de mesures de soutien lié aux animaux au sens de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, point 14, dudit règlement contiennent toutes les informations nécessaires pour déterminer l’admissibilité à l’aide et/ou au soutien, et notamment :
a) l’identité du bénéficiaire ;
b) une référence à la demande unique si celle-ci a déjà été présentée ;
c) le nombre d’animaux de chaque espèce faisant l’objet d’une demande d’aide ou de paiement liée aux animaux et, en ce qui concerne les bovins, leur code d’identification ;
d) le cas échéant, l’engagement du bénéficiaire de maintenir les animaux visés au point c) dans son exploitation pendant une période fixée par l’État membre et l’indication du ou des lieux où cette détention aura lieu ainsi que la période concernée ;
e) le cas échéant, tout document justificatif nécessaire pour établir l’admissibilité au régime ou à la mesure concernée ;
f) une déclaration du bénéficiaire attestant qu’il a pris connaissance des conditions applicables à l’aide et/ou au soutien concernés. »
4 L’article 21, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 809/2014 prévoit ce qui suit :
« Les États membres peuvent décider qu’il n’est pas nécessaire de reprendre dans la demande d’aide liée aux animaux ou la demande de paiement certaines des informations visées au paragraphe 1 lorsqu’elles ont déjà fait l’objet d’une communication à l’autorité compétente. »
5 L’article 21, paragraphe 4, du règlement d’exécution no 809/2014 permet aux États membres de mettre en place un système dérogatoire au système « avec demande ». Il prévoit notamment ce qui suit :
« Les États membres peuvent mettre en place des procédures permettant d’utiliser les informations contenues dans la base de données informatisée pour les animaux aux fins de la demande d’aide liée aux animaux ou de la demande de paiement, à condition que cette base de données informatisée offre, pour chaque animal, le niveau de garantie et de mise en œuvre nécessaire pour la bonne gestion des régimes d’aide ou des mesures de soutien concernés.
Les procédures visées au premier alinéa peuvent consister en un système permettant au bénéficiaire de demander une aide et/ou un soutien pour tous les animaux qui, à une date ou durant une période définie par l’État membre, sont admissibles au bénéfice de l’aide et/ou du soutien sur la base des données figurant dans la base de données informatisée pour les animaux. »
6 L’article 21, paragraphe 5, du règlement d’exécution no 809/2014 énonce ce qui suit :
« Les États membres peuvent disposer que certaines des informations visées au paragraphe 1 peuvent ou doivent être transmises par l’intermédiaire d’un ou plusieurs organismes agréés par eux. Le bénéficiaire reste toutefois responsable des données transmises. »
7 L’article 30 du règlement délégué (UE) no 640/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 181, p. 48), porte sur la base de calcul des aides. L’article 30, paragraphes 1 et 2, du règlement délégué no 640/2014 édicte ce qui suit :
« 1. L’aide ou le soutien ne sont en aucun cas octroyés pour un nombre d’animaux supérieur à celui qui est indiqué dans la demande d’aide ou de paiement.
2. Les animaux présents dans l’exploitation ne sont considérés comme déterminés que s’ils sont identifiés dans la demande d’aide ou de paiement. Les animaux identifiés peuvent être remplacés sans que le droit au paiement de l’aide ou du soutien soit perdu, à condition que l’autorité compétente n’ait pas encore informé le bénéficiaire des cas de non‑conformité constatés dans la demande d’aide ou de paiement ou qu’elle n’ait pas encore prévenu le bénéficiaire de son intention d’effectuer un contrôle sur place. Lorsqu’un État membre ne fait pas usage de la possibilité de disposer d’un système “sans demande”, conformément aux règles établies par la Commission sur la base de l’article 78, point b), du règlement (UE) no 1306/2013, il s’assure par tous les moyens qu’il n’existe aucun doute en ce qui concerne les animaux faisant l’objet des demandes d’aide ou de paiement des bénéficiaires. »
Antécédents du litige
8 Du 18 au 22 mars 2019, la Commission européenne a effectué une mission de contrôle en Estonie portant sur la mise en œuvre de la mesure de soutien couplé dans le secteur bovin depuis 2017 (ci‑après l’« audit »).
9 Par lettre du 4 juin 2019, la Commission a indiqué avoir décelé des défaillances dans le fonctionnement de trois contrôles clés.
10 Par lettre du 6 septembre 2019, la République d’Estonie a contesté les appréciations de la Commission et a fourni des explications sur les défaillances alléguées.
11 Par lettre du 24 octobre 2019, la Commission a indiqué que deux contrôles clés étaient considérés comme étant terminés, mais qu’elle estimait, s’agissant du troisième contrôle clé, que la mesure mise en œuvre par la République d’Estonie au titre du soutien couplé facultatif appelé « régime de soutien couplé facultatif en faveur de l’élevage des vaches laitières » n’était pas conforme au droit de l’Union européenne.
12 La Commission a, par conséquent, demandé à la République d’Estonie de lui fournir des informations complémentaires sur cette défaillance, plus particulièrement en ce qui concernait l’évaluation du risque qui en résultait pour le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (ci-après les « Fonds »).
13 Par lettre du 21 novembre 2019, la République d’Estonie a fourni des explications complémentaires, notamment sur l’identification et le remplacement des animaux figurant dans la demande de soutien couplé facultatif.
14 Le 5 décembre 2019, une réunion bilatérale s’est tenue entre la Commission et les autorités estoniennes.
15 Par lettre du 21 janvier 2020, la Commission a demandé des informations complémentaires sur l’identification et le remplacement des animaux figurant dans la demande de soutien couplé facultatif.
16 Par lettre du 21 avril 2020, la République d’Estonie a, notamment, indiqué les éventuelles conséquences financières que pouvait entraîner le remplacement des animaux entre 2017 et 2019, à savoir que les aides versées au titre du remplacement des animaux s’élevaient à 293 639,22 euros, que, si le remplacement des animaux n’avait pas été effectué correctement, le montant des éventuelles sanctions administratives non appliquées serait de 340 418,08 euros et que le montant dû pour l’enregistrement tardif des notifications dans la base de données informatisée avait été estimé à 1 923,12 euros.
17 Le 21 octobre 2020, la Commission a adressé une communication formelle à la République d’Estonie proposant d’exclure du financement de l’Union la somme de 635 980,42 euros engagée au titre du FEAGA, en raison de la non‑conformité de la mesure mise en œuvre par celle-ci au titre du soutien couplé facultatif appelé « régime de soutien couplé facultatif en faveur de l’élevage des vaches laitières » pour l’année de demande 2017 et pour les années suivantes (ci-après la « communication formelle »).
18 Dans sa demande présentée le 24 novembre 2020 à l’organe de conciliation, la République d’Estonie a estimé qu’il existait une divergence fondamentale sur l’application des règles de l’Union concernant l’utilisation du système procédural simplifié des demandes de soutien couplé facultatif. Elle a maintenu sa position selon laquelle son régime de soutien couplé facultatif était conforme aux règles de l’Union et ne portait pas atteinte aux intérêts financiers de l’Union. La République d’Estonie n’a pas accepté la proposition de la Commission, formulée au point 1.1.2.4 de la communication formelle, de procéder à une correction financière de 634 057,30 euros. Elle a admis que, concernant les défaillances décrites au point 1.1.1.3 de la communication formelle, le traitement des notifications tardives dans la base de données informatisée pouvait avoir un impact financier de 1 923,12 euros.
19 La réunion de l’organe de conciliation s’est tenue le 9 mars 2021.
20 Dans son avis du 16 mars 2021, l’organe de conciliation a estimé la procédure de conciliation impossible en l’espèce. L’organe de conciliation notamment a, d’une part, pris acte de l’avis de la Commission selon lequel la correction financière était fondée sur le non‑respect par les autorités estoniennes du critère d’éligibilité présenté dans la communication relative à l’Information System for Agricultural Market Management (ISAMM) (système d’information pour la gestion des marchés agricoles) et, d’autre part, indiqué que les règles établies par lesdites autorités concernant le critère d’éligibilité ne faisaient pas référence au remplacement des animaux.
21 Le 26 juillet 2021, la Commission a communiqué sa position finale, qui tenait compte des conclusions de l’organe de conciliation, tout en maintenant sa position exprimée dans la communication formelle et en proposant ainsi d’écarter du financement de l’Union la somme de 635 980,42 euros engagée au titre du FEAGA.
22 Le 20 octobre 2021, un projet de décision d’exécution a été soumis au comité des Fonds agricoles de la Commission, dans lequel il était prévu d’imposer à la République d’Estonie une correction financière pour la mesure de soutien couplé facultatif litigieuse. Au cours de la procédure écrite, la République d’Estonie s’est prononcée contre ce projet de décision et a maintenu sa position selon laquelle la mise en œuvre de ladite mesure de soutien pour les années de demande 2017 à 2019 n’était pas contraire aux règles de l’Union et ne portait pas atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Par conséquent, la République d’Estonie n’a pas approuvé la proposition d’exclure du financement de l’Union les dépenses d’un montant de 634 057,30 euros.
23 Le 25 octobre 2021, la Commission a présenté un rapport de synthèse.
24 Le 17 novembre 2021, la Commission a adopté la décision attaquée, dans laquelle elle a notamment exclu du budget de l’Union un montant de 635 980,42 euros concernant la République d’Estonie.
25 À cet égard, il convient de relever que la République d’Estonie ne conteste pas la partie de la décision attaquée relative à l’enregistrement tardif des notifications dans la base de données informatisée, dont l’impact financier est de 1 923,12 euros, ce qui réduit le montant qu’elle conteste à 634 057,30 euros.
Conclusions des parties
26 La République d’Estonie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée pour autant qu’elle la concerne à hauteur de 634 057,30 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
27 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République d’Estonie aux dépens.
En droit
28 Au soutien de son recours, la République d’Estonie soulève trois moyens, tirés, le premier, de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014, lu conjointement avec l’article 30 du règlement délégué no 640/2014, notamment en ce qui concerne les informations à fournir dans la demande de soutien couplé facultatif, le deuxième, de l’interprétation arbitraire et de l’application erronée de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, notamment en ce qui concerne l’admissibilité des animaux de remplacement, et, le troisième, de la violation de l’obligation de motivation et du principe de bonne administration.
Observations liminaires
Sur l’étendue du contrôle juridictionnel dans le domaine de la politique agricole commune
29 Selon une jurisprudence constante, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge des Fonds certaines dépenses pour cause de violation des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des Fonds et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 8 et 9 et jurisprudence citée).
30 Ainsi, il revient au Tribunal de vérifier si l’État membre concerné a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour les Fonds sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (voir arrêt du 8 juillet 2020, Portugal/Commission, T‑38/19, non publié, EU:T:2020:325, point 41 et jurisprudence citée).
Sur l’obligation de garantir la fiabilité et l’efficacité des contrôles dans le domaine de la politique agricole commune
31 Aux termes du considérant 39 du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549), afin de protéger les intérêts financiers du budget de l’Union, il convient que les États membres arrêtent des mesures afin de s’assurer que les opérations financées par les Fonds ont effectivement lieu et sont correctement exécutées. En outre, conformément au considérant 48 du même règlement, les dispositions du règlement (CE) no 485/2008 du Conseil, du 26 mai 2008, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen agricole de garantie (JO 2008, L 143, p. 1), selon lesquelles les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour assurer une protection efficace des intérêts financiers du budget de l’Union, en particulier pour vérifier l’authenticité et la conformité des opérations financées par le FEAGA, ont été intégrées au règlement no 1306/2013.
32 Ces considérations sont reprises expressément dans le règlement no 1306/2013 en son article 58, relatif à la protection des intérêts financiers de l’Union, sous le cinquième titre portant sur les systèmes de contrôle et les sanctions.
33 Dans ce contexte, le règlement d’exécution no 809/2014 précise, en son article 1er, qu’il établit les modalités d’application du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne, notamment :
« a) les notifications qui doivent être faites par les États membres à la Commission, conformément à leur obligation de protéger les intérêts financiers de l’Union ;
b) les contrôles administratifs et les contrôles sur place à réaliser par les États membres pour vérifier le respect des critères d’admissibilité, des engagements et d’autres obligations ;
[…]
m) les demandes d’aide et de paiement et les demandes de droits au paiement, notamment en ce qui concerne la date limite d’introduction des demandes, les exigences concernant les informations minimales à inclure dans les demandes […] ;
n) l’exécution des contrôles destinés à vérifier le respect des obligations ainsi que l’exactitude et l’exhaustivité des informations fournies dans les demandes d’aide ou de paiement […]. »
Sur le premier moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014, lu conjointement avec l’article 30 du règlement délégué no 640/2014, notamment en ce qui concerne les informations à fournir dans la demande de soutien couplé facultatif
34 Par son premier moyen, la République d’Estonie tend à démontrer l’existence d’une erreur commise par la Commission dans l’interprétation et l’application de l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014, lu conjointement avec l’article 30 du règlement délégué no 640/2014.
35 À titre liminaire, il convient de relever que, dans le cadre de ce moyen, les parties s’opposent sur l’interprétation qu’il convient de donner de l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014 quant à la possibilité pour un État membre d’introduire un système de traitement des demandes de soutien couplé facultatif en dehors des systèmes « avec demande » et « sans demande ».
36 En effet, la République d’Estonie considère que, bien que le système qu’elle a mis en place ne corresponde pas à l’un de ces deux systèmes, il ne vient pas en contradiction avec les dispositions régissant le soutien couplé facultatif. À cet égard, elle estime qu’il ressort de l’article 21, paragraphes 3 à 5, du règlement d’exécution no 809/2014 qu’un État membre reste libre de déterminer s’il convient d’appliquer les dérogations prévues à ces paragraphes aux exigences portant sur la présentation des demandes, telles que posées au paragraphe 1er de cette disposition. Or, elle affirme ne pas avoir excédé la marge d’appréciation dont elle dispose, en vertu de l’article 21, paragraphes 3 et 4, du règlement d’exécution no 809/2014, pour mettre en place un système dérogatoire à celui prévu au paragraphe 1er de cette disposition, consistant à dispenser le demandeur de fournir le code d’identification des bovins (mais pas le nombre d’animaux de chaque espèce faisant l’objet de la demande) du fait de la possibilité d’utiliser, pour le traitement des demandes, la base de données informatisée contenant les informations nécessaires à ce traitement.
37 Pour sa part, la Commission est d’avis que la République d’Estonie utilise des éléments du système « avec demande » et du système « sans demande » pour créer un système mixte que le législateur de l’Union n’a pas prévu. Ainsi, elle estime que ce système n’est pas conforme aux dispositions régissant le soutien couplé facultatif.
38 Cependant, même si un État membre pouvait mettre en place un système qui ne correspond pas aux systèmes « avec demande » et « sans demande », la marge de manœuvre reconnue à celui-ci ne pourrait conduire à un résultat qui viendrait mettre en péril les contrôles qui permettent de garantir la protection des intérêts financiers de l’Union (voir, à cet égard, points 31 à 33 ci‑dessus).
39 Dès lors, il convient d’examiner, conformément aux principes rappelés au point 30 ci‑dessus, les arguments visant à contester l’appréciation de la Commission selon laquelle, au regard des exigences concernant les informations à fournir dans une demande de soutien couplé facultatif prévue à l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014, le système façonné par la République d’Estonie ne permet pas de garantir aux personnes physique ou morale responsables de bovins (ci‑après les « détenteurs d’animaux ») le bénéfice de mesures de soutien tout en assurant la protection des intérêts financiers de l’Union grâce à la réalisation de contrôles fiables et efficaces.
40 À cet égard, la République d’Estonie fait valoir que l’introduction d’une demande d’aide a pour objet, d’une part, de permettre au bénéficiaire d’obtenir cette aide et, d’autre part, de faire en sorte que l’autorité nationale compétente dispose de toutes les informations nécessaires pour décider si l’ensemble des conditions d’admissibilité sont réunies en vue de l’octroi de ladite aide à son demandeur.
41 Or, la République d’Estonie estime que, entre 2017 et 2019, son système de traitement des demandes répondait à ces objectifs. En effet, selon elle, d’une part, la demande garantissait la mise à la disposition de l’autorité nationale compétente de toutes les informations nécessaires quant à l’identité du demandeur d’aide et aux motifs de sa demande et, d’autre part, la base de données informatisée estonienne, qui contient les données relatives à tous les animaux, fournissait les codes d’identification de tous les animaux admissibles.
42 La République d’Estonie soutient que, lors de l’audit, son système d’identification et d’enregistrement des bovins était pleinement conforme au règlement (CE) no 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernant l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) no 820/97 du Conseil (JO 2000, L 204, p. 1), qui impose aux détenteurs d’animaux de fournir, notamment, le code d’identification de chaque animal. Selon la République d’Estonie, cette conformité a été confirmée lors d’un audit de conditionnalité, réalisé par la Commission du 25 mai au 4 juin 2021. En outre, elle indique que la loi estonienne sur la lutte contre les épizooties, en vigueur de 2017 à 2019, imposait une obligation similaire.
43 Dès lors, la République d’Estonie conclut que, dans la mesure où tous les bovins sont enregistrés individuellement dans la base de données informatisée avec un code d’identification unique et qu’ils sont reliés aux détenteurs d’animaux et au lieu d’activité où l’animal est détenu, il est possible de vérifier, à partir des données de chaque animal, s’il remplit les conditions d’admissibilité d’une demande de soutien couplé facultatif.
44 La Commission conteste les arguments de la République d’Estonie.
45 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, lorsqu’un État membre ne fait pas usage de la possibilité de disposer d’un système « sans demande », conformément aux règles établies par la Commission sur la base de l’article 78, sous b), du règlement no 1306/2013, il s’assure par tous les moyens qu’il n’existe aucun doute en ce qui concerne les animaux faisant l’objet des demandes d’aide ou de paiement des bénéficiaires.
46 En l’espèce, il n’est pas discuté que, comme cela a été établi lors de l’audit, dans le système estonien en place au cours des années de demande 2017 à 2019, l’agriculteur n’indique, dans sa demande, que le nombre total d’animaux pour lesquels l’aide est demandée, sans qu’il soit fait mention du numéro d’identification individuel de chaque animal.
47 Ainsi, si la base de données informatisée estonienne contient bien les données relatives aux animaux que les détenteurs d’animaux ont l’obligation de transmettre conformément au règlement no 1760/2000, elle ne comprend pas, en revanche, les informations précisant les animaux déterminés, au sens de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, pour lesquels le soutien couplé facultatif est demandé.
48 En effet, aucun lien ne peut être établi entre la demande et le code d’identification individuel de chaque animal. Or, il ressort du dossier que ces informations sont nécessaires pour permettre à l’autorité nationale compétente de vérifier l’admissibilité de chaque animal et, notamment, de s’assurer qu’un soutien n’a pas été demandé plusieurs fois pour le même animal.
49 Il en résulte que l’économie du système estonien ne permet pas d’assurer la fiabilité et l’efficacité des contrôles.
50 À cet égard, la République d’Estonie indique que toutes les vaches laitières au nom du demandeur sont vérifiées lors des contrôles administratifs et des contrôles sur place.
51 Cependant, à l’instar de la Commission, il convient de relever que les animaux pour lesquels le détenteur n’a pas l’intention de présenter une demande d’aide font quand même l’objet d’un contrôle et, si des cas de non‑conformité sont constatés, l’autorité de contrôle n’est pas en mesure de décider convenablement s’il y a lieu d’appliquer une sanction administrative étant donné qu’elle ne peut pas déterminer les animaux faisant ou non l’objet de la demande. Ainsi, ladite autorité se voit contrainte d’infliger une amende dans tous les cas de constatation de non‑conformité. Il en va de même si un animal quitte l’exploitation sans que ce mouvement soit dûment enregistré et notifié.
52 De ce fait, le système estonien oblige à établir un périmètre de contrôle trop étendu, conduisant à l’imposition de sanctions alors même que l’agriculteur aurait dû avoir la possibilité d’y échapper, en raison, par exemple, de sa volonté de ne pas demander de soutien pour certains animaux qu’il détient précisément parce qu’il savait que plusieurs d’entre eux ne satisfaisaient pas aux exigences pour l’admissibilité d’une demande d’aide.
53 Dans ce contexte, en ce qui concerne le fait que, si une aide était demandée pour tous les animaux figurant dans le registre et qu’un animal mourait au cours de la période durant laquelle l’animal faisant l’objet d’une demande d’aide doit être détenu dans l’exploitation (ci‑après la « période de rétention »), le demandeur devait réduire le nombre d’animaux figurant dans la demande, la République d’Estonie s’appuie sur une pratique selon laquelle, « souvent », les demandeurs demandent l’aide pour un nombre inférieur d’animaux précisément parce qu’ils savent à l’avance que certains quitteront le troupeau.
54 À cet égard, contrairement à l’affirmation de la République d’Estonie, son système ne peut garantir une fiabilité suffisante par rapport à celle d’un système « avec demande », dans lequel les bovins faisant l’objet d’une demande sont identifiés précisément, ou à celle d’un système « sans demande », dans lequel tous les bovins admissibles se trouvant dans l’exploitation font l’objet de la demande de soutien.
55 Il ressort de l’examen qui précède que le fonctionnement du système estonien ne permet pas d’assurer une identification précise des animaux faisant l’objet des demandes d’aide. De ce fait, ce système ne permet pas de garantir la bonne exécution des contrôles et, a fortiori, la protection des intérêts financiers de l’Union.
56 Par conséquent, il convient de conclure, conformément à la nature du contrôle que le Tribunal doit exercer (voir point 30 ci‑dessus), que, en considérant que le système mis en place par la République d’Estonie de 2017 à 2019 pour le traitement des demandes de soutien couplé facultatif n’était pas conforme au droit de l’Union, la Commission n’a pas commis d’erreur dans l’interprétation et dans l’application de l’article 21 du règlement d’exécution no 809/2014, lu conjointement avec l’article 30 du règlement délégué no 640/2014.
57 Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que l’approche sous‑tendant son système s’inscrit, selon la République d’Estonie, dans les objectifs de réduction de la charge administrative et de travail des agriculteurs et de l’administration, poursuivis tant par le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608), que par le règlement no 1306/2013. En effet, il n’est pas contesté que de tels objectifs ne peuvent justifier qu’il soit porté atteinte à la fiabilité et à l’efficacité des contrôles relatifs à l’admissibilité au bénéfice du soutien.
58 Au regard de ce qui précède, il convient de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’interprétation arbitraire et de l’application erronée de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, notamment en ce qui concerne l’admissibilité des animaux de remplacement
59 Par son deuxième moyen, portant sur le fonctionnement du système estonien relatif au remplacement des animaux, y compris l’« association » d’animaux non admissibles, la République d’Estonie tend à démontrer l’existence d’une erreur commise par la Commission dans l’interprétation de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014.
60 Selon la République d’Estonie, l’obligation de maintenir la taille du troupeau, qui était en vigueur au cours de la période visée par la correction financière imposée par la Commission, ainsi que le régime de remplacement des vaches laitières qui en découle ne sont pas contraires au droit de l’Union.
61 La Commission conteste les arguments de la République d’Estonie.
62 En l’espèce, il ressort du dossier que le système estonien permet de faire une sorte de système « avec demande », qui cependant prend pour base, pendant la période de rétention, un troupeau et non pas chaque tête de bétail individualisée. Ce système s’en remet, ensuite, à la base de données informatisée pour retrouver les codes d’identification de chaque animal et vérifier s’ils satisfont aux conditions d’admissibilité, afin d’être ainsi « déterminés » au sens de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014.
63 Cependant, il ressort de l’analyse du premier moyen que le fonctionnement de ce système présentait des insuffisances à l’égard du degré de précision dans l’identification des têtes de bétail au regard des animaux concernés par la demande de soutien (voir points 55 et 56 ci‑dessus).
64 Il en résulte, notamment, que des sanctions peuvent être imposées à des détenteurs d’animaux alors même qu’ils devraient pouvoir bénéficier d’un système leur offrant un degré de précision plus important dans leur demande leur permettant d’échapper à ces sanctions (voir point 52 ci‑dessus).
65 Dès lors que le système estonien ne permet pas d’identifier les animaux concernés par une demande de soutien couplé facultatif, il en découle que les mouvements d’animaux ne peuvent pas être déterminés avec précision.
66 Dans ce contexte, la République d’Estonie affirme néanmoins que l’exigence selon laquelle, au cours de la période de rétention, la localisation d’un animal doit pouvoir être établie immédiatement est satisfaite grâce à la base de données informatisée. Ainsi, le système estonien serait conforme à l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014.
67 Cependant, nonobstant les exemples fournis par la République d’Estonie visant à démontrer qu’une situation dans laquelle une aide est versée pour un animal non identifié ne peut pas se produire, les risques affectant la fiabilité et l’efficacité des contrôles que comporte l’application du système estonien ne peuvent être écartés.
68 À cet égard, il peut être relevé, à l’instar de la Commission, que le système estonien ne fonctionne qu’en l’absence d’animaux non conformes détenus par le demandeur (voir point 51 ci‑dessus). Dès lors, d’une part, lorsque l’autorité de contrôle découvre une infraction, elle ne peut savoir si le producteur avait l’intention de demander le soutien pour des animaux non conformes, entraînant alors l’application d’une sanction administrative, ou s’il avait l’intention d’exclure ces animaux, ce qui doit être permis. D’autre part, dans le système estonien, tout animal pour lequel une non-conformité est constatée est considéré comme faisant l’objet d’une demande (et comme non admissible), entraînant l’application d’une sanction administrative. Ainsi, l’agriculteur peut être sanctionné pour des animaux non conformes même s’il ne souhaitait pas demander d’aide les concernant en raison de l’impossibilité, du fait du fonctionnement du système estonien, de l’indiquer individuellement dans sa demande. Or, l’absence de cette possibilité constitue une violation de l’article 21, paragraphe 1, sous c), du règlement d’exécution no 809/2014.
69 Ainsi, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’ensemble des arguments soulevés par la République d’Estonie dans le cadre du deuxième moyen, notamment ceux relatifs aux allégations concernant la marge de manœuvre dont disposent les États membres à l’égard de la détermination des conditions d’admissibilité, celui‑ci peut être rejeté sur la base des conclusions auxquelles conduit l’examen du premier moyen.
70 En effet, le système estonien ne permet pas de garantir le caractère fiable et efficace des contrôles, dans la mesure où, en l’absence d’information sur l’identité des animaux pris individuellement et de leurs mouvements, le contrôle administratif prévu à l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 ne peut pas être effectué dans son intégralité, les contrôles croisés et les contrôles sur place, prévus respectivement à l’article 29, paragraphe 1, sous e), et à l’article 42, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014, ne pouvant être réalisés.
71 Or, comme cela est rappelé au point 7 ci‑dessus, en vertu de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, lorsqu’un État membre ne fait pas usage de la possibilité de disposer d’un système « sans demande », conformément aux règles établies par la Commission sur la base de l’article 78, sous b), du règlement no 1306/2013, il s’assure par tous les moyens qu’il n’existe aucun doute en ce qui concerne les animaux faisant l’objet des demandes d’aide ou de paiement des bénéficiaires.
72 Dans la mesure où le régime de remplacement des vaches laitières mis en place en Estonie pendant la période visée par la correction financière ne permet pas d’écarter un tel doute, il ne peut être reproché à la Commission d’avoir commis d’erreur dans l’interprétation de l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014.
73 Au regard de ce qui précède, il convient de rejeter le deuxième moyen comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation et du principe de bonne administration
74 Par son troisième moyen, la République d’Estonie fait valoir une violation de l’obligation de motivation et du principe de bonne administration, dans la mesure où elle n’a pas été mise en mesure de comprendre les fondements juridiques sur lesquels se fondait la Commission pour justifier les reproches exprimés à l’encontre de son système de traitement des demandes de soutien couplé facultatif.
75 Au soutien de ce moyen, la République d’Estonie avance deux griefs, que la Commission conteste.
76 Par son premier grief, la République d’Estonie allègue que la Commission n’est pas parvenue à expliquer avec suffisamment de clarté la raison pour laquelle le remplacement d’animaux tel qu’il est autorisé en Estonie n’est pas conforme au droit de l’Union. À cet égard, elle relève que la base juridique sur laquelle se fonde l’argumentation de la Commission selon laquelle la condition relative à la période de rétention doit s’imposer au niveau de chaque tête de bétail considérée isolément et ne saurait être mise en œuvre de manière partagée entre deux ou plusieurs animaux fait défaut. En effet, la République d’Estonie rappelle que la Commission ne s’est appuyée que sur l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014. Si la République d’Estonie reconnaît qu’elle a été associée, tout au long de la procédure administrative, au processus d’élaboration de la décision attaquée, elle estime que, dans la mesure où l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014 ne permet pas de conclure que le remplacement des animaux – régi par les conditions applicables en Estonie de 2017 à 2019 – était contraire au droit de l’Union, la Commission n’a pas satisfait à son obligation de motivation et a méconnu le principe de bonne administration.
77 À cet égard, il convient de relever, d’une part, qu’il a été conclu que l’article 30, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014 permet de fonder la position de la Commission (voir point 72 ci‑dessus) et, d’autre part, que la République d’Estonie a été mise en mesure de comprendre cette position, dans la mesure où son recours vise précisément à contester ce fondement. En outre, ladite position ressort explicitement de la communication formelle ainsi que de la lettre de la Commission du 24 octobre 2019.
78 Ainsi, le premier grief du troisième moyen doit être rejeté.
79 Par son second grief, la République d’Estonie critique l’intelligibilité du fondement de l’appréciation de la Commission selon laquelle les autorités estoniennes n’ont pas rempli le critère d’éligibilité établi dans la communication relative à l’ISAMM.
80 À cet égard, il convient de relever que l’appréciation de la Commission repose sur le fait que, lorsqu’un État membre notifie les critères applicables au soutien couplé facultatif par l’intermédiaire de l’ISAMM, il est tenu de mettre en œuvre et de contrôler la mesure concernée conformément à la définition qu’il en a donnée, pour autant que celle-ci soit conforme au droit applicable de l’Union. Il en résulte que, si cette définition mentionne une période de rétention comme critère d’admissibilité au bénéfice du soutien, ce critère doit être satisfait pour chaque animal pris individuellement (voir point 68 ci‑dessus). Dès lors, dans la mesure où la République d’Estonie a appliqué la période de rétention à l’égard des troupeaux, la Commission a pu en conclure que celle-ci n’avait pas respecté son propre critère d’admissibilité.
81 Ainsi, il apparaît clairement que le fondement de l’appréciation de la Commission repose sur la question de la légalité de l’exigence selon laquelle la période de rétention doit être respectée au niveau de chaque tête de bétail considérée isolément, de sorte que la Commission n’a pas violé son obligation de motivation ni le principe de bonne administration.
82 Partant, le troisième moyen n’étant pas fondé, il y a lieu de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
83 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
84 La République d’Estonie ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République d’Estonie est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 octobre 2023.
Signatures