WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 15 listopada 2023 r.(*)
Pomoc państwa – Środek państwowy przedłużający zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych wydane przez Niderlandy – Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Poważne trudności – Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron
W sprawie T‑167/21
European Gaming and Betting Association, z siedzibą w Etterbeek (Belgia), którą reprezentowali adwokaci T. De Meese, K. Bourgeois i M. Van Nieuwenborgh,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali B. Stromsky i J. Carpi Badía, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Niderlandów, które reprezentowali M. Bulterman, J. Langer i C. Schillemans, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, H. Kanninen i T. Perišin (sprawozdawczyni), sędziowie,
sekretarz: A. Marghelis, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 marca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, European Gaming and Betting Association, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2020) 8965 final z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie SA.44830 (2016/FC) – Niderlandy – Przedłużenie ważności zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych w Niderlandach (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), wymienionej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 15 stycznia 2021 r. (Dz.U. 2021, C 17, s. 1).
Okoliczności powstania sporu
2 Niderlandzkie uregulowania dotyczące gier hazardowych oparte są na systemie wyłącznych zezwoleń lub licencji, w którym zabronione jest organizowanie lub promowanie gier hazardowych, chyba że wydano w tym celu zezwolenie administracyjne.
3 Skarżąca jest stowarzyszeniem o celu niezarobkowym, którego członkami są europejskie podmioty oferujące gry i zakłady on-line. W dniu 8 marca 2016 r. złożyła ona do Komisji Europejskiej skargę na podstawie art. 24 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), dotyczącą rzekomo niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy przyznanej przez Królestwo Niderlandów określonym organizatorom loterii oraz innej działalności w zakresie zakładów i gier hazardowych w tym państwie członkowskim.
4 Skarga dotyczyła, po pierwsze, zasady ogólnej polityki przyjętej przez niderlandzkiego sekretarza stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości w dniu 7 października 2014 r., dotyczącej przedłużenia do dnia 1 stycznia 2017 r. zezwoleń udzielonych na zakłady sportowe, zakłady na wyścigi konne, loterie i kasyna posiadaczom zezwoleń, a po drugie, decyzji wydanych przez Nederlandse Kansspelautoriteit (niderlandzki organ ds. gier hazardowych, Niderlandy) w dniu 25 listopada 2014 r. na podstawie tej zasady, odnawiających sześć zezwoleń, których ważność wygasała w odniesieniu do loterii charytatywnych, zakładów na wydarzenia sportowe, loterii zdrapkowej, lotto oraz zakładów na wyścigi konne (zwanych dalej łącznie „spornym środkiem”).
5 W skardze do Komisji skarżąca twierdziła zasadniczo, że na podstawie spornego środka władze niderlandzkie przyznały pomoc państwa operatorom posiadającym te zezwolenia. Twierdziła ona, że pomoc ta została przyznana w formie przedłużenia istniejących zezwoleń na zasadzie wyłączności, przy czym władze niderlandzkie nie zażądały zapłaty wynagrodzenia po cenie rynkowej i nie zorganizowały otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedury udzielania zezwoleń.
6 W dniu 30 marca 2016 r. Komisja przekazała jawną wersję skargi władzom niderlandzkim, które odpowiedziały na nią pismem z dnia 22 lipca 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Komisja skierowała do władz niderlandzkich wniosek o udzielenie informacji, na który odpowiedziały one pismem z dnia 11 października 2016 r.
7 Skarżąca przedstawiła Komisji dodatkowe uwagi w dniach 4 maja, 28 czerwca i 17 listopada 2016 r.
8 W dniu 30 maja 2017 r. Komisja poinformowała skarżącą o wynikach swojej wstępnej oceny. Uznała ona, że przedłużenie zezwoleń ich posiadaczom udzielonych na zasadzie wyłączności nie wiąże się z przeniesieniem zasobów państwowych. W związku z tym Komisja stwierdziła, że sporny środek nie stanowił pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zostało jednak wyraźnie wskazane, że stanowisko to nie było ostatecznym stanowiskiem samej Komisji, lecz jedynie pierwszą opinią służb Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji, opartą na dostępnych informacjach i w oczekiwaniu na inne dodatkowe uwagi, które skarżąca mogłaby chcieć przedstawić.
9 Skarżąca udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r., w którym zakwestionowała ocenę Komisji i przedstawiła dodatkowe informacje.
10 W dniu 1 września 2017 r. Komisja skierowała do władz niderlandzkich wniosek o udzielenie dodatkowych informacji, które zostały jej przekazane w dniu 7 grudnia 2017 r.
11 W dniu 9 listopada 2018 r. Komisja zwróciła się do władz niderlandzkich o przekazanie informacji na temat będącej w toku reformy przepisów dotyczących gier hazardowych w Niderlandach.
12 W dniu 19 lutego 2019 r. niderlandzki senat przyjął nową ustawę o grach hazardowych, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2021 r.
13 W dniu 1 marca 2019 r. Komisja wezwała skarżącą do przedstawienia stanowiska na temat ostatnich zmian w przepisach regulujących sektor gier hazardowych w Niderlandach.
14 Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. skarżąca przekazała swoje uwagi w przedmiocie przyjęcia nowej ustawy o grach hazardowych. W piśmie tym skarżąca podniosła, że przyjęcie tej ustawy nie zmieniło ani nie usunęło niezgodności z prawem pomocy państwa, której dotyczyła skarga do Komisji.
15 Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. Komisja poinformowała skarżącą o swoim wstępnym wniosku, zgodnie z którym przedłużenie rozpatrywanych wyłącznych zezwoleń nie przynosi korzyści podmiotom obecnym na rynku i że w związku z tym sporny środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
16 W dniu 22 sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się na piśmie do Komisji, informując ją, że podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym sporny środek stanowił pomoc państwa.
17 Pismami z dni 2 grudnia 2019 r. i 16 czerwca 2020 r. Komisja skierowała do władz niderlandzkich wnioski o udzielenie informacji, na które władze niderlandzkie odpowiedziały pismami z dni 7 lutego i 18 września 2020 r.
18 Postępowanie zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.
19 W decyzji tej Komisja stwierdziła, że na mocy art. 1 ust. 1 lit. a) wet houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen (ustawy wprowadzającej dodatkowe przepisy w dziedzinie gier hazardowych), z dnia 10 grudnia 1964 r. (Stb. 1964, nr 483), oferowanie gier hazardowych było w Niderlandach zakazane w wyjątkiem sytuacji posiadania zezwolenia przyznanego na mocy tej ustawy. Zgodnie z art. 3 tej ustawy zezwolenia te mogły zostać udzielone tylko wtedy, gdy przychody uzyskane z działalności w zakresie gier były wypłacane organizacjom pożytku publicznego.
20 Ponadto Komisja stwierdziła, że art. 2 lit. b) besluit tot vaststelling van de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 6 van de Wet op de kansspelen (Kansspelenbesluit) [dekretu w sprawie ogólnego środka administracyjnego na podstawie art. 6 ustawy o grach hazardowych (dekretu o grach hazardowych)] z dnia 1 grudnia 1997 r. (Stb. 1997, nr 616) przewidywał w szczególności, że podmioty oferujące gry, które uzyskały zezwolenie na podstawie niderlandzkiej ustawy o grach hazardowych były zobowiązane wypłacić przychody uzyskane ze sprzedaży kuponów uczestnictwa beneficjentom wskazanym w zezwoleniach. Wypłata ta powinna wynosić co najmniej 50 % wartości nominalnej sprzedanych kuponów uczestnictwa.
21 Komisja uznała, że jeżeli państwo członkowskie przyznaje podmiotowi gospodarczemu wyłączne prawo lub przedłuża to prawo i nie umożliwia uprawnionemu z tego prawa uzyskania dochodu powyżej minimalnej stopy zwrotu niezbędnej do pokrycia kosztów operacyjnych i inwestycyjnych związanych z wykonywaniem prawa, oraz rozsądnego zysku, to środek ten nie przysparza korzyści beneficjentowi. W takich okolicznościach nie można było uznać, że podmiot, któremu przysługuje prawo wyłączne, uzyskał korzyść, której nie mógłby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych.
22 Komisja stwierdziła, że posiadacze zezwoleń byli zobowiązani do wypłacenia organizacjom pożytku publicznego całości dochodów z ich działalności w zakresie gier hazardowych, to znaczy przychodów po odliczeniu wydatków związanych z wypłaconymi nagrodami i racjonalnych kosztów, oraz że w związku z tym podmioty te nie mogły osiągać zysków lub mogły osiągnąć jedynie zysk, który nie był wyższy od rozsądnego zysku. Komisja uznała ponadto, że dane finansowe posiadaczy zezwoleń za lata 2015–2016 przedstawione przez władze niderlandzkie potwierdzały tę analizę.
23 W związku z tym Komisja stwierdziła, że sporny środek nie przynosił korzyści jego beneficjentom, a zatem nie stanowił pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Żądania stron
24 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
25 Komisja, popierana przez Królestwo Niderlandów, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
26 Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia jej praw procesowych ze względu na odmowę wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (zwanego dalej „formalnym postępowaniem wyjaśniającym”), podczas gdy wstępne postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE (zwane dalej „wstępnym postępowaniem wyjaśniającym”) nie pozwoliło wyeliminować wszystkich wątpliwości co do istnienia pomocy, a drugi dotyczy oczywistego błędu w ocenie ze względu na to, że Komisja uznała, iż sporny środek nie przysparzał korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE posiadaczom zezwoleń.
27 W pierwszej kolejności należy zbadać zarzut pierwszy.
28 W ramach zarzutu pierwszego skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła jej prawa procesowe, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy wstępne postępowanie wyjaśniające nie pozwalało na wyeliminowanie wszystkich wątpliwości co do istnienia pomocy. Zarzut ten dzieli się na trzy części, z których pierwsza dotyczy czasu trwania i okoliczności wstępnego postępowania wyjaśniającego, druga – istotnej zmiany analizy przeprowadzonej przez Komisję w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego, a trzecia – okoliczności, że Komisja błędnie uznała w zaskarżonej decyzji, iż nie ma żadnych wątpliwości co do tego, czy sporny środek przysparza korzyści posiadaczom zezwoleń.
W przedmiocie mających zastosowanie zasad
29 Zgodnie z orzecznictwem zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych, którymi dysponowała Komisja w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego, powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym, ze względu na to, że takie wątpliwości, jeżeli powstały, powinny prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć zainteresowane strony, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Obowiązek ten znajduje potwierdzenie w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589, na mocy którego Komisja jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, jeżeli dany środek budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, przy czym nie dysponuje ona w tym względzie żadnym zakresem uznania (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113, 185 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 25 czerwca 2019 r., Fred Olsen/Naviera Armas, C‑319/18 P, niepublikowane, EU:C:2019:542, pkt 30; wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 57).
31 Gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje on głównie fakt, że decyzja podjęta przez Komisję w przedmiocie spornej pomocy została wydana bez wszczęcia przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących mu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącego skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może on podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Wykorzystanie takich argumentów nie może jednak prowadzić do zmiany przedmiotu skargi ani do zmiany przesłanek jej dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności z rynkiem wewnętrznym stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 Dowód na istnienie wątpliwości co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie zbioru zgodnych poszlak (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W szczególności niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie spornego środka, których obecność zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Ponadto sąd Unii powinien oceniać zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego nie tylko na podstawie informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania, lecz również na podstawie informacji, którymi mogła dysponować (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 Otóż informacje, którymi Komisja „mogła dysponować”, obejmują informacje, które wydawały się istotne dla dokonania oceny zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 29 powyżej, a których przedstawienia Komisja mogła żądać w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Komisja jest bowiem zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej istnienie pomocy oraz – w odpowiednim przypadku – jej niezgodność z rynkiem wewnętrznym lub jej bezprawny charakter dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Tymczasem, wprawdzie Trybunał orzekł, że przy badaniu istnienia pomocy państwa i jej zgodności z prawem może okazać się konieczne, by Komisja w razie potrzeby wyszła poza samo tylko badanie okoliczności faktycznych i prawnych podanych do jej wiadomości, z orzecznictwa tego nie można jednak wywnioskować, że do Komisji należy poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 Wynika z tego, że sprawowana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na brak poważnych trudności nie może ograniczać się do badania oczywistego błędu w ocenie. Nieważność decyzji przyjętej przez Komisję bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego można bowiem stwierdzić na tej podstawie, że nie zostało przeprowadzone kontradyktoryjne i pogłębione badanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, nawet jeśli nie wykazano, że ocena merytoryczna dokonana przez Komisję zawierała błędne ustalenia co do prawa lub co do okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2020 r., První novinová společnost/Komisja, T‑316/18, niepublikowany, EU:T:2020:489, pkt 88, 90, 91 i przytoczone tam orzecznictwo). Kontrola sprawowana przez Sąd nie jest zatem ograniczona (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 66).
39 To w świetle tych zasad orzeczniczych i rozważań należy zbadać argumentację skarżącej zmierzającą do wykazania istnienia wątpliwości, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
40 Sąd uważa za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności części trzeciej zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, dotyczącej istnienia korzyści przyznanej posiadaczom zezwoleń
41 W części trzeciej zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi w istocie, że Komisja błędnie stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż nie było żadnych wątpliwości co do tego, czy sporny środek przysparzał korzyści jego beneficjentom. Ta część zarzutu składa się zasadniczo z dwóch zarzutów szczegółowych, z których pierwszy dotyczy korzyści rzekomo przyznanej posiadaczom zezwoleń, a drugi – braku oceny kwestii, czy odnośne zezwolenia nie przysparzały pośredniej korzyści podmiotom, którym posiadacze tych zezwoleń musieli przekazać część swoich przychodów uzyskanych z działalności w zakresie gier hazardowych.
42 W odniesieniu do drugiego zarzutu szczegółowego skarżąca uważa, że Komisja dysponowała informacjami i dowodami pozwalającymi podejrzewać występowanie pośredniej korzyści po stronie podmiotów, którym posiadacze zezwoleń musieli wypłacić część przychodów uzyskanych z działalności w zakresie gier hazardowych. Otóż, nie badając tej okoliczności, Komisja nie była w stanie rozwiać wszystkich wątpliwości co do istnienia pomocy państwa, tym bardziej że w zaskarżonej decyzji oparła się ona w znacznej mierze na ciążącym na posiadaczach zezwoleń obowiązku wypłacenia części przychodów z działalności w zakresie gier hazardowych odnośnym stowarzyszeniom charytatywnym, aby stwierdzić brak korzyści po stronie posiadaczy zezwoleń. Zdaniem skarżącej okoliczność, że te stowarzyszenia charytatywne są organizacjami nienastawionymi na osiąganie zysku, nie stoi na przeszkodzie uznaniu ich za pośrednich beneficjentów pomocy, ponieważ podmioty o celu niezarobkowym mogą również oferować towary i usługi na rynku, a zatem zostać uznane za przedsiębiorstwa.
43 Komisja kwestionuje ten argument ze względu na to, że rozpatrywanych podmiotów nie można uznać za przedsiębiorstwa działające na dalszych poziomach działalności względem posiadaczy zezwoleń na gry hazardowe w rozumieniu pkt 115 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] (Dz.U. 2016, C 262, s. 1). Ponadto Komisja uważa, że argumentacja skarżącej dotycząca tego zarzutu szczegółowego nie została podniesiona w jej skardze do Komisji ani w jej późniejszych uwagach. W tym kontekście Komisja utrzymuje, że nie do niej należało poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje były powszechnie dostępne.
44 W tym względzie należy zauważyć, jak stwierdzono w szczególności w pkt 19 i 20 powyżej, że z niderlandzkich uregulowań dotyczących gier hazardowych poddanych ocenie Komisji wynika, że część przychodów uzyskanych z działalności w zakresie gier hazardowych powinna być przekazana przez posiadaczy zezwoleń wyłącznie organizacjom pożytku publicznego określonym w zezwoleniach. W tych okolicznościach Komisja nie mogła nie wiedzieć o istnieniu takiego obowiązku w rozpatrywanych niderlandzkich uregulowaniach.
45 Ponadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja oparła swoją analizę braku korzyści dla posiadaczy zezwoleń właśnie na spoczywającym na nich obowiązku przekazania części ich przychodów organizacjom pożytku publicznego, jak wynika to w szczególności z pkt 49 i 54–57 zaskarżonej decyzji. W pkt 49 zaskarżonej decyzji Komisja uznała bowiem, że przyznanie praw specjalnych lub wyłącznych bez odpowiedniego wynagrodzenia zgodnego z cenami rynkowymi może stanowić utratę przychodów państwowych i przyznanie korzyści. Ponadto z pkt 54 zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Komisji okoliczność, iż sporny środek uzależnia udzielenie zezwoleń umożliwiających prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych od ciążącego na ich posiadaczach obowiązku wypłacenia części przychodów pochodzących z tej działalności wyłącznie organizacjom pożytku publicznego gwarantuje, że posiadacze ci nie uzyskują dochodu powyżej minimalnej stopy zwrotu niezbędnej do pokrycia ich kosztów, powiększonej o rozsądny zysk. W związku z tym, biorąc pod uwagę ciążący na posiadaczach zezwoleń obowiązek wypłacenia części ich przychodów organizacjom pożytku publicznego, Komisja doszła do wniosku, że sporny środek nie przysparzał korzyści, a zatem nie stanowił pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (pkt 56, 57 zaskarżonej decyzji).
46 Tak więc w chwili wydania zaskarżonej decyzji Komisja dysponowała informacjami na temat spornego środka, które powinny były skłonić ją do zastanowienia się, czy niderlandzkie uregulowania dotyczące gier hazardowych nie zostały pomyślane w taki sposób, aby ukierunkować wypłatę przychodów uzyskanych z działalności posiadaczy odnośnych zezwoleń przede wszystkim na rzecz organizacji pożytku publicznego wskazanych w tych zezwoleniach.
47 Należy bowiem przypomnieć, jak zostało już orzeczone, że w ramach analizy środka Komisja może być zobowiązana do zbadania, czy można uznać korzyść za przyznaną pośrednio podmiotom innym niż bezpośredni odbiorca transferowanych zasobów państwowych. W tym względzie sąd Unii uznał też, że korzyść przyznana bezpośrednio niektórym osobom fizycznym lub prawnym może stanowić korzyść pośrednią, a w konsekwencji pomoc państwa dla innych osób prawnych, które są przedsiębiorstwami (zob. wyrok z dnia 13 maja 2020 r., Germanwings/Komisja, T‑716/17, EU:T:2020:181, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 W tym względzie należy ponadto zaznaczyć, że w pkt 115 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia „pomocy państwa” wyjaśniono, iż pośrednia korzyść może zostać przyznana przedsiębiorstwu innemu niż to, któremu bezpośrednio przekazywane są zasoby państwowe. Ponadto pkt 116 wspomnianego zawiadomienia przewiduje, że pojęcie „pośredniej korzyści” obejmuje sytuację, w której środek jest zaprojektowany w taki sposób, aby można było ukierunkować jego wtórne skutki na możliwe do zidentyfikowania przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw. Komisja powinna była zatem zadać sobie pytanie, czy sporny środek nie przysparza pośredniej korzyści organizacjom pożytku publicznego.
49 Tymczasem można jedynie zauważyć, że bez względu na okoliczność, iż Komisja wiedziała o tej części niderlandzkich uregulowań dotyczących gier hazardowych, zaskarżona decyzja milczy w tej kwestii.
50 Ponadto w odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym zobowiązując posiadaczy zezwoleń do wypłacenia części ich przychodów organizacjom pożytku publicznego, władze niderlandzkie realizują cele bezpośrednio związane z porządkiem publicznym i moralnością publiczną, należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie zbadała, czy podmioty związane ze spornym środkiem stanowiły przedsiębiorstwa lub realizowały zadania publiczne.
51 W konsekwencji należy stwierdzić, że w celu wydania zaskarżonej decyzji Komisja nie zbadała kwestii, czy sporny środek nie przysparzał pośredniej korzyści organizacjom, którym posiadacze zezwoleń musieli wypłacać część swoich przychodów. W ten sposób Komisja wykluczyła bez dalszych wyjaśnień, że kwestia ta może wywoływać poważne trudności przy kwalifikacji spornego środka jako pomocy państwa, które to trudności mogły zostać wyjaśnione wyłącznie w formalnym postępowaniu wyjaśniającym. Tymczasem ze względu na całkowity brak odpowiedniego dochodzenia ze strony Komisji na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy sporny środek nie przysparzał pośredniej korzyści tym organizacjom, i to mimo że wypłata części przychodów uzyskanych z działalności posiadaczy zezwoleń organizacjom pożytku publicznego wskazanym w tych zezwoleniach stanowiła jedną z głównych cech spornego uregulowania, brak zbadania tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie pozwala wykluczyć istnienia poważnych trudności w tym zakresie.
52 W tych okolicznościach należy uwzględnić część trzecią zarzutu pierwszego w zakresie, w jakim odnosi się ona do zarzutu szczegółowego dotyczącego pośrednich korzyści przyznanych organizacjom, którym posiadacze zezwoleń powinni wypłacić część przychodów uzyskanych z działalności w zakresie gier hazardowych, bez konieczności badania pozostałych argumentów podniesionych przez skarżącą w ramach części pierwszej i drugiej tego zarzutu.
53 Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania drugiego z podniesionych zarzutów.
W przedmiocie kosztów
54 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
55 Ponadto, zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
56 Należy zatem orzec, że Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 8965 final z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie SA.44830 (2016/FC) – Niderlandy – Przedłużenie ważności zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych w Niderlandach.
2) Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez European Gaming and Betting Association.
3) Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 listopada 2023 r.
Podpisy