Věc C‑808/18
Evropská komise
v.
Maďarsko
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 17. prosince 2020
„Nesplnění povinnosti státem – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví – Směrnice 2008/115/ES, 2013/32/EU a 2013/33/EU – Řízení o přiznání mezinárodní ochrany – Účinný přístup – Řízení na hranicích – Procesní záruky – Povinné umístění v tranzitních prostorech – Zajištění – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Opravné prostředky proti správním rozhodnutím o zamítnutí žádostí o mezinárodní ochranu – Právo setrvat na území“
1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Přezkum opodstatněnosti Soudním dvorem – Stav, který je třeba vzít v úvahu – Stav v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku
(Článek 258 SFEU)
(viz body 68, 156)
2. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32 – Okamžik získání postavení žadatele o mezinárodní ochranu – Okamžik učinění žádosti o mezinárodní ochranu – Neexistence správních formalit
[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, čl. 2 písm. c) a čl. 6 odst. 1]
(viz body 97–100)
3. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32 – Přístup k řízení – Vnitrostátní právní úprava, která žadatelům ukládá povinnost učinit žádost v některém z tranzitních prostorů nacházejících se na hranicích – Drastické omezování počtu žadatelů, kterým je povoleno denně vstupovat do těchto prostorů, ze strany vnitrostátních orgánů – Správní praxe odporující unijnímu právu – Komisí prokázaná existence uvedené praxe a nedostatečné vyvrácení ze strany dotčeného členského státu – Nesplnění povinnosti
(Článek 258 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, články 3 a 6)
(viz body 93, 94, 102, 103, 106–108, 110, 114–128, 315, výrok 1)
4. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Prokázání nesplnění povinnosti – Důkazní břemeno Komise – Domněnky – Nepřípustnost – Nesplnění povinnosti, které je důsledkem správní praxe odporující unijnímu právu – Důkaz zvláštní povahy – Vyvrácení příslušející dotčenému členskému státu
(Článek 258 SFEU)
(viz body 111–113)
5. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Směrnice 2013/33 – Pojem „zajištění“ – Autonomní pojem unijního práva – Povinnost zdržovat se v tranzitním prostoru uložená žadateli – Zahrnutí – Podmínky
[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33, čl. 2 písm. h)]
(viz body 159, 160, 162–166)
6. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Směrnice 2013/33 – Zajištění – Důvody – Žadatel, který je povinen zdržovat se v tranzitním prostoru v průběhu řízení o posuzování jeho žádosti – Jiný důvod, než jsou důvody stanovené v čl. 8 odst. 3 směrnice 2013/33 – Nepřípustnost – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, článek 43, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33, čl. 8 odst. 3 první pododstavec)
(viz body 168, 170–180, 185, 186, 209, 226, 315, výrok 1)
7. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32 – Článek 43 – Zvláštní řízení, která mohou členské státy stanovit na svých hranicích či ve svých tranzitních prostorech – Zajištění žadatele v tranzitním prostoru v rámci takového řízení – Přípustnost – Omezení – Maximální doba a účel zajištění
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, čl. 31 odst. 8, články 33 a 43)
(viz body 181–185)
8. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32 – Žadatelé, kteří potřebují zvláštní procesní záruky – Zajištění v rámci řízení, které mohou členské státy stanovit na svých hranicích či ve svých tranzitních prostorech – Přípustnost – Omezení – Povinnost přezkoumat slučitelnost tohoto zajištění se zvláštními potřebami uvedených žadatelů a náležitou podporou, která jim musí být poskytnuta – Porušení – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, čl. 24 odst. 3)
(viz body 191–199, 209, 226, 315, výrok 1)
9. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Směrnice 2013/33 – Zajištění zranitelných osob a žadatelů se zvláštními potřebami při přijetí – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví nezletilým žadatelům, s výjimkou nezletilých osob bez doprovodu mladších 14 let, povinnost zdržovat se v průběhu řízení o posuzování jejich žádosti v tranzitním prostoru – Nepřípustnost – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33, článek 11)
(viz body 201, 203, 209, 226, 315, výrok 1)
10. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Směrnice 2013/33 – Záruky pro zajištěné žadatele – Povinnost přijmout písemné a odůvodněné rozhodnutí, kterým se nařizuje toto zajištění – Porušení – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33, článek 9)
(viz body 205, 208, 209, 226, 315, výrok 1)
11. Právo Evropské unie – Oblast působnosti – Neexistence obecné výhrady, která by z něj vylučovala opatření přijatá v souvislosti s veřejnou bezpečností – Pravomoc členských států přijmout opatření za účelem ochrany základních zájmů jejich bezpečnosti – Důkazní břemeno v otázce potřeby využití těchto opatření, které leží na dotčeném členském státu – Rozsah – Azylová politika – Dovolávání se rizika narušení veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti v důsledku příjezdu velkého počtu žadatelů o mezinárodní ochranu – Neprokázání nutnosti odchýlit se od některých konkrétních ustanovení směrnice 2013/32 – Nepřípustnost – Skutečná možnost členských států upravit odchylky stanovené ve směrnicích 2013/32 a 2013/33 – Podmínky
[Článek 72 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, čl. 24 odst. 3, a článek 43, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33, čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e), čl. 10 odst. 1, čl. 18 odst. 9]
(viz body 212, 214–225)
12. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115 – Vnitrostátní právní úprava, která umožňuje nucené vyhoštění takového státního příslušníka, který spadá do působnosti uvedené směrnice, bez předchozího dodržení postupů a záruk stanovených v této směrnici – Nepřípustnost – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, článek 5, čl. 6 odst. 1, čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1)
(viz body 248–254, 266, 315, výrok 1)
13. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115 – Vyhoštění – Pojem – Nucené přemístění takového státního příslušníka na úzké prostranství bez jakékoliv infrastruktury nacházející se na druhé straně hraničního oplocení postaveného na území dotčeného členského státu – Zahrnutí
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, čl. 3 bod 5)
(viz body 255–260)
14. Právo Evropské unie – Oblast působnosti – Neexistence obecné výhrady, která by z něj vylučovala opatření přijatá v souvislosti s veřejnou bezpečností – Pravomoc členských států přijmout opatření za účelem ochrany základních zájmů jejich bezpečnosti – Důkazní břemeno v otázce potřeby využití těchto opatření, které leží na dotčeném členském státu – Rozsah – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Dovolávání se rizika narušení veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti – Neprokázání nutnosti odchýlit se od některých konkrétních ustanovení směrnice 2008/115 – Nepřípustnost – Skutečná možnost členských států upravit odchylky stanovené v uvedené směrnici – Podmínky
(Článek 4 odst. 2 SEU; článek 72 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 4, čl. 11 odst. 2 a 3, čl. 12 odst. 1 druhý pododstavec a článek 18)
(viz body 261–264)
15. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32 – Právo na účinnou soudní ochranu – Opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu – Právo setrvat na území dotčeného členského státu do okamžiku uplynutí lhůty stanovené k uplatnění takového opravného prostředku nebo dokud nebude znám výsledek řízení o tomto opravném prostředku – Podmínky výkonu stanovené tímto členským státem – Předpoklady – Podmínky, kterou jsou v souladu s právy zaručenými ve směrnicích 2013/32 a 2013/33 – Podmínky, které jsou dostatečně jasné a přesné – Neexistence – Nesplnění povinnosti
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32, čl. 46 odst. 5, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33)
(viz body 286, 287, 289, 291–302, 314, 315, výrok 1)
16. Akty orgánů – Směrnice – Provedení členskými státy – Nutnost jasného a přesného provedení
(Článek 288 třetí pododstavec SFEU)
(viz bod 288)
Shrnutí
Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva v oblasti řízení o přiznání mezinárodní ochrany a navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. K porušení unijního práva konkrétně došlo omezováním přístupu k řízení o mezinárodní ochraně, neoprávněným zajišťováním žadatelů o tuto ochranu v tranzitních prostorech, jakož i přemisťováním neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí do pohraniční oblasti bez dodržování záruk týkajících se řízení o navrácení.
Maďarsko v reakci na migrační krizi a s tím související příchod mnoha žadatelů o mezinárodní ochranu přizpůsobilo svou právní úpravu týkající se práva na azyl a navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. V zákoně z roku 2015(1) bylo v této souvislosti zejména stanoveno, že se na srbsko‑maďarské hranici(2) utváří tranzitní prostory, ve kterých probíhají azylová řízení. Tímto zákonem byl rovněž zaveden pojem „krizová situace vyvolaná hromadným přistěhovalectvím“, v jejímž důsledku se v případě vyhlášení takové situace vládou uplatňují pravidla odchylující se od obecných pravidel. V roce 2017 byl novým zákonem(3) rozšířen výčet případů, kdy lze takovou krizovou situaci vyhlásit, a byla jím pozměněna ustanovení umožňující se odchýlit od obecných ustanovení.
Již v roce 2015 Evropská komise sdělila Maďarsku své pochybnosti o slučitelnosti jeho právní úpravy v oblasti azylu s unijním právem. Zákon z roku 2017 vyvolal ještě další obavy. Komise Maďarsku zejména vytýká, že v rozporu s hmotněprávními a procesními zárukami stanovenými ve směrnici o řízeních(4), směrnici o přijímání(5) a směrnici o navracení(6) omezovalo přístup k řízení o mezinárodní ochraně, zavedlo obecný systém zajišťování žadatelů o tuto ochranu a násilně přemisťovalo neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí do pohraničního pásma, přičemž nedodržovalo záruky stanovené ve směrnici o navracení. V této souvislosti podala Komise u Soudního dvora žalobu pro nesplnění povinnosti, kterou se domáhala určení toho, že značná část maďarské právní úpravy v dané oblasti odporuje některým ustanovením těchto směrnic.
Velký senát Soudního dvora podstatné části žaloby pro nesplnění povinnosti, kterou podala Komise, vyhověl.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr úvodem zdůraznil, že některými otázkami vznesenými v této žalobě se již zabýval v nedávném rozsudku(7) vydaném v rámci řízení o předběžné otázce předložené maďarským soudem. Rovněž poznamenal, že za účelem splnění povinností vyplývajících z tohoto rozsudku již Maďarsko své dva tranzitní prostory uzavřelo. Soudní dvůr nicméně upřesnil, že toto uzavření nemá na projednávanou žalobu vliv, jelikož daný stav musí být posuzován ke dni, který Komise stanovila v odůvodněném stanovisku za účelem nápravy zjištěných nedostatků, a sice ke dni 8. února 2018.
Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že Maďarsko nesplnilo svou povinnost zajistit účinný přístup k řízení o přiznání mezinárodní ochrany(8), jelikož pro státní příslušníky třetích zemí, kteří chtěli získat přístup k tomuto řízení ze srbsko‑maďarské hranice, bylo fakticky téměř nemožné učinit svou žádost. Toto nesplnění povinnosti je důsledkem vnitrostátní právní úpravy, podle níž lze žádosti o mezinárodní ochranu zpravidla učinit pouze v některém ze dvou tranzitních prostorů, a ustálené a obecné správní praxe zavedené maďarskými orgány, která spočívala v drastickém omezování počtu žadatelů, kterým byl do těchto prostorů denně povolován vstup. Komise existenci této praxe podle Soudního dvora dostatečně prokázala; vycházela přitom z několika mezinárodních zpráv. Soudní dvůr v této souvislosti připomněl, že učinění žádosti o mezinárodní ochranu před její registrací, jejím podáním a posouzením je klíčovou etapou řízení o přiznání této ochrany a že ho členské státy nemohou neodůvodněně oddalovat. Členské státy naproti tomu musí zajistit, aby dotyčné osoby mohly žádost učinit – a to i na hranicích – jakmile v tomto směru projeví svou vůli.
Soudní dvůr zadruhé potvrdil to, o čemž již rozhodl v nedávné době(9), a sice že povinnost uložená žadatelům o mezinárodní ochranu zdržovat se v některém z tranzitních prostorů po celou dobu řízení o posuzování jejich žádosti představuje zajištění ve smyslu směrnice o přijímání(10). Soudní dvůr s ohledem na toto upřesnění rozhodl, že tento systém zajišťování byl zaveden nad rámec případů stanovených unijním právem, aniž byly dodrženy záruky, které musí zajištění za běžných okolností doprovázet.
Soudní dvůr totiž připomněl, že případy, kdy je povoleno zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, jsou taxativně vyjmenovány ve směrnici o přijímání(11). Poté, co všechny tyto případy prozkoumal, však dospěl k závěru, že maďarský systém pod žádný z nich nespadá. Soudní dvůr se zabýval zejména situací, kdy členský stát může žadatele o mezinárodní ochranu zajistit za účelem rozhodnutí o právu na vstup tohoto žadatele na své území; k tomuto zajištění může dojít v rámci řízení na hranicích, aby bylo před povolením vstupu ověřeno, zda žádost není nepřípustná nebo zda není z určitých důvodů neopodstatněná(12). Soudní dvůr měl přitom za to, že podmínky, za kterých je zajištění v rámci těchto řízení na hranicích povoleno, v projednávaném případě nejsou splněny.
Soudní dvůr dále zdůraznil, že směrnice o řízeních a směrnice o přijímání mimo jiné stanoví, že zajištění musí být nařízeno písemně a musí být odůvodněno(13) a musí být zohledněny zvláštní potřeby žadatelů, u nichž bylo zjištěno, že jsou zranitelní a potřebují zvláštní procesní záruky, aby jim mohla být poskytnuta „náležitá podpora“(14), a dále že zajištění nezletilých osob je krajním opatřením(15). Režim zajišťování v tranzitních prostorech stanovený v maďarské právní úpravě, který se týká všech žadatelů s výjimkou nezletilých osob bez doprovodu mladších 14 let, však zejména kvůli své obecné a automatické povaze neumožňuje, aby byly žadatelům tyto záruky poskytnuty.
Soudní dvůr kromě toho odmítl argument Maďarska, že migrační krize byla důvodem pro odchýlení se od některých pravidel směrnice o řízeních a směrnice o přijímání za účelem udržování veřejného pořádku a ochrany vnitřní bezpečnosti v souladu s článkem 72 SFEU(16). V tomto ohledu připomněl, že tento článek musí být vykládán striktně, a měl za to, že Maďarsko dostatečně neprokázalo, že bylo nutné jej využít. Soudní dvůr kromě toho zdůraznil, že již ve směrnici o řízeních a směrnici o přijímání je zohledněna situace, kdy členský stát musí čelit velmi významnému zvýšení počtu žádostí o mezinárodní ochranu, neboť tyto směrnice ve zvláštních ustanoveních upravují možnost se od některých pravidel platných za obvyklých okolností odchýlit.
Soudní dvůr zatřetí rozhodl, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice o navracení, v rozsahu, v němž maďarská právní úprava umožňuje vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na jeho území, aniž jsou předtím dodrženy postupy a záruky stanovené v této směrnici(17). Soudní dvůr v tomto směru uvedl, že policejní orgány tyto státní příslušníky nuceně eskortují na druhou stranu oplocení postaveného několik metrů od hranice se Srbskem na prostranství, kde není žádná infrastruktura. Podle Soudního dvora je třeba toto nucené přemisťování považovat za vyhoštění ve smyslu směrnice o navracení, jelikož dotyčné osoby fakticky nemají jinou možnost než maďarské území opustit a odejít do Srbska. Soudní dvůr v této souvislosti připomněl, že s neoprávněně pobývajícím státním příslušníkem třetí země, který spadá do působnosti směrnice o navracení, musí být před jeho případným vyhoštěním vedeno řízení o navrácení za současného dodržování hmotněprávních a procesních záruk, které tato směrnice stanoví; platí přitom, že nucené vyhoštění je až krajní možností. Z důvodů obdobných těm, které již byly uvedeny, kromě toho Soudní dvůr odmítl argumentaci Maďarska, podle níž se mohlo odchýlit od hmotněprávních a procesních záruk stanovených ve směrnici o navracení na základě článku 72 SFEU.
Soudní dvůr začtvrté konstatoval, že Maďarsko nerespektovalo právo, které přiznává směrnice o řízeních v zásadě každému žadateli o mezinárodní ochranu, a sice právo setrvat na území dotčeného členského státu po zamítnutí jeho žádosti až do okamžiku uplynutí lhůty pro podání opravného prostředku proti tomuto zamítavému rozhodnutí, nebo pokud byl opravný prostředek podán, do okamžiku rozhodnutí o tomto opravném prostředku(18). Soudní dvůr totiž uvedl, že v případě vyhlášení „krizové situace vyvolané hromadným přistěhovalectvím“ maďarská právní úprava podřizuje výkon tohoto práva podmínkám, které nejsou v souladu s unijním právem, a to zejména povinnosti setrvat v tranzitních prostorech, která je srovnatelná se zajištěním odporujícím směrnici o řízeních a směrnici o přijímání. Pokud taková situace vyhlášena nebyla, výkon tohoto práva je vázán na podmínky, které sice unijnímu právu nutně odporovat nemusí, ale nejsou upraveny dostatečně jasně a přesně tak, aby bylo dotyčným osobám umožněno se seznámit s přesným rozsahem jejich práva a aby bylo možné posoudit slučitelnost těchto podmínek se směrnicí o řízeních a směrnicí o přijímání.