WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (piąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 15 marca 2001 r.(*)
Pomoc państwa ─ Brak wszczęcia postępowania na podstawie art. 93 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 2 WE) ─ Poważne trudności
W sprawie T‑73/98
Société chimique Prayon-Rupel SA, z siedzibą w Engis (Belgia), reprezentowana przez adwokata B. van de Walle’a de Ghelcke’a, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez D. Triantafyllou, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez B. Muttelsee Schön, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez adwokata C. von Donata,
interwenient,
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 16 grudnia 1997 r. o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec przyznania Chemische Werke Piesteritz GmbH pomocy przez Republikę Federalną Niemiec,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
(piąta izba w składzie powiększonym),
w składzie: R. García-Valdecasas, prezes, P. Lindh, J.D. Cooke, M. Vilaras i N.J. Forwood, sędziowie,
sekretarz: B. Pastor, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 lipca 2000 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania
1 Pismem z dnia 22 stycznia 1998 r. Komisja poinformowała rząd niemiecki o swojej decyzji z dnia 16 grudnia 1997 r. w sprawie środków finansowych dla Chemische Werke Piesteritz GmbH (zwanej dalej „CWP”), w której stwierdziła, że nie wnosi zastrzeżeń wobec przyznania pomocy temu przedsiębiorstwu (zwanej dalej „decyzją”).
2 Z decyzji wynika, że CWP została utworzona w 1994 r. w celu przejęcia w ramach przeprowadzanej prywatyzacji działu produkcji „pochodne fosforu” zakładów azotowych Stickstoffwerke AG Wittenberg Piesteritz (zwanych dalej „Stickstoffwerke”), producenta wyrobów chemicznych w byłej Niemieckiej Republice Demokratycznej. Pomoc państwa przyznana Stickstoffwerke była objęta do momentu ich prywatyzacji systemem Treuhandanstalt (instytucji prawa publicznego odpowiedzialnej za przeprowadzenie restrukturyzacji przedsiębiorstw dawnej Niemieckiej Republiki Demokratycznej). Dla celów tej prywatyzacji sporządzono plan restrukturyzacji i przyznania pomocy państwa (pkt 2.1, 2.2 i 3).
3 W decyzji zostaje stwierdzone, że istnieją dwie metody produkcji kwasu fosforowego. W ramach metody „mokrej” „czysty” kwas fosforowy jest uzyskiwany z „surowego” kwasu fosforowego w reakcji chemicznej. W ramach metody „termicznej” stosowanej przez CWP czysty kwas fosforowy otrzymuje się poprzez spalanie fosforu elementarnego (pkt 2.2 ust. 7).
4 Między 1995 a 1996 r. sytuacja CWP uległa pogorszeniu na skutek wstrzymania dostaw fosforu elementarnego z Kazachstanu, będącego jej głównym źródłem zaopatrzenia. Jej środki własne stały się niewystarczające, a straty w latach 1995 i 1996 znacznie ograniczyły zakres płynności finansowej przedsiębiorstwa. Z powodu tych trudności władze niemieckie odroczyły termin zapłaty przez CWP ceny sprzedaży oraz przedłużyły poręczenie do dnia 31 grudnia 1996 r., aby umożliwić jej opracowanie nowego planu restrukturyzacji.
5 Jako że zaopatrzenie w „surowy” kwas fosforowy okazało się łatwiejsze, a jego przetwarzanie mniej kosztowne niż fosforu elementarnego, w 1996 r. CWP zdecydowała się w ramach nowego planu restrukturyzacji na zmianę surowca, a w konsekwencji na zmianę metody produkcji. Ten plan przewiduje, że jeden z pieców używanych dotychczas przez CWP będzie służył wyłącznie do celów ochrony środowiska, a mianowicie do spalania gazów fosfinowych, odpadów toksycznych powstających przy produkcji fosforanów. Drugi piec ma zostać zastąpiony nowym procesorem chemicznym umożliwiającym CWP wprowadzenie w 1999 r. metody mokrej. Nawet jeśli główna wada tej metody polega na początkowych inwestycjach w infrastrukturę, Komisja podnosi jednak w pkt 2.2 ust. 8 i 9 decyzji, co następuje:
„[...] nie chodzi o całkowicie nową instalację, lecz wyłącznie o zastąpienie procesora chemicznego, co pozwala wykorzystać znaczną część dawnych urządzeń. Niemal wszystkie urządzenia peryferyczne pozostają zatem bez zmian.
Jednocześnie umożliwia to zastąpienie aktualnej produkcji stosunkowo prostych fosforanów produktami wysokiej jakości ze stworzeniem większej wartości dodanej” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
6 Komisja podnosi, że CWP zamierza tym samym przestawić swoją produkcję na takie produkty, „iż 75% jej produkcji stanowić będą specjalne produkty przemysłu rolnego i spożywczego, takie jak pasze, środki ochrony roślin i artykuły spożywcze, jak również środki przeznaczone do obróbki wody” (pkt 2.2 ust. 8 i 9 decyzji).
7 Komisja stwierdza w decyzji, że środki finansowe na rzecz CWP obejmują – poza przekazaniem kwoty 5,2 mln marek niemieckich (DEM) w wykonaniu różnych systemów pomocy, na które Komisja wyraziła uprzednio zgodę – przyznanie nowej pomocy w wysokości 25,5 mln DEM. Chodzi o odroczenie do 1999 r. zapłaty ceny sprzedaży działu „fosfor” Stickstoffwerke, na które zgodziło się państwo (6,7 mln DEM), jak również pomoc inwestycyjną (10,3 mln DEM) i pokrycie strat przyznane wspólnie przez Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), instytucję będącą następcą Treuhandanstalt, oraz przez Land Saksonia-Anhalt (8,5 mln DEM) (pkt 3).
8 Z decyzji wynika, że faksem z dnia 15 kwietnia 1997 r. rząd niemiecki zgłosił te środki Komisji jako pomoc na restrukturyzację. W dniach 14 maja i 22 lipca 1997 r. Komisja zażądała od rządu niemieckiego udzielenia uzupełniających informacji. Odpowiedzi tego rządu wpłynęły w dniach 10 lipca i 2 września 1997 r. W dniu 17 czerwca 1997 r. Komisja otrzymała pierwszy wniosek o udzielenie informacji od bezpośredniego konkurenta CWP. W dniu 28 lipca 1997 r. inny bezpośredni konkurent wyraził obawy dotyczące sytuacji konkurencji.
9 W trakcie postępowania Komisja stwierdziła, że niektóre rodzaje pomocy na rzecz CWP nie zostały jej zgłoszone w odpowiednim czasie (pkt 1 decyzji). Komisja zbadała zgodność planu pomocy ze wspólnym rynkiem w świetle wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności (Dz.U. 1994, C 368, str. 12, zwanych dalej „wytycznymi”). Uznała ona, iż wymienione w nich warunki, to jest przywrócenie przedsiębiorstwu dobrej kondycji za pomocą planu restrukturyzacji, zapobieganie przypadkom niepożądanego zakłócenia konkurencji, ograniczenie pomocy do ścisłego niezbędnego minimum i kontrolowanie przez władze krajowe pełnego wdrożenia planu restrukturyzacji, są spełnione (pkt 5 decyzji).
10 W związku z tym w dniu 16 grudnia 1997 r. Komisja uznała, że sporna pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem w świetle art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu WE [obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 3 lit. c) WE] i art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym i nie wszczęła postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 2 WE).
11 W dniu 19 grudnia 1997 r. Komisja poinformowała o tym skarżącą i pismem z dnia 10 lutego 1998 r. zobowiązała się przekazać jej decyzję. Decyzja ta była przedmiotem skróconej publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich z dnia 18 lutego 1998 r. (C 51, str. 7), a następnie w dniu 5 marca 1998 r. skarżąca otrzymała jej pełen tekst, który został jej przesłany przez Komisję.
12 Nie ulega wątpliwości, że w ramach metody mokrej skarżąca wytwarza produkty, które są w pełni substytucyjne względem produktów CWP. Nie składając formalnej skargi do Komisji, przesłała jej ona informacje w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie spornej pomocy.
13 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 maja 1998 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę. Odrębnym pismem wniosła ona również o to, by tytułem środków organizacji postępowania Komisja przedłożyła dokumenty dotyczące planu restrukturyzacji CWP i odpowiedziała na kilka pytań dotyczących danych, którymi dysponowała w dniu wydania decyzji.
14 W tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o zastosowanie środka tymczasowego na podstawie art. 185 traktatu WE (obecnie art. 242 WE), który został oddalony postanowieniem prezesa Sądu z dnia 15 lipca 1998 r. w sprawie T‑73/98 R Prayon-Rupel przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2769.
15 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 8 czerwca 1998 r. Republika Federalna Niemiec wniosła o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym sporze w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
16 Pismami z dnia 9 czerwca i 4 grudnia 1998 r. skarżąca wniosła o to, by pewne informacje nie zostały ujawnione rządowi niemieckiemu, uzasadniając to tym, że są one poufne i stanowią tajemnicę handlową.
17 Postanowieniem z dnia 11 marca 1999 r. prezes piątej izby Sądu w składzie powiększonym przychylił się do wniosku Republiki Federalnej Niemiec o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze interwenienta oraz uwzględnił częściowo wniosek skarżącej o poufne traktowanie.
18 Pismami, które wpłynęły do sekretariatu Sądu w dniach 9 lipca i 23 sierpnia 1999 r., strony wypowiedziały się w wyznaczonym terminie na temat uwag interwenienta przedłożonych w dniu 12 maja 1999 r.
19 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba w składzie powiększonym) postanowił wszcząć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pytania pisemne i do przedstawienia pewnych dokumentów, w tym dokumentacji dotyczącej planu restrukturyzacji CWP, o którą skarżąca wniosła w dniu 5 maja 1998 r. Strony uczyniły zadość tym wezwaniom.
20 Wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania ustne zadane przez Sąd wysłuchano na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 lipca 2000 r.
Żądania stron
21 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
22 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
23 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
24 W odpowiedzi na pytanie pisemne Sądu skarżąca wskazała, że wycofuje wstępny zarzut oparty na naruszeniu zasady kolegialności przy wydawaniu decyzji, w związku z czym jej skarga opiera się obecnie na trzech zarzutach.
25 W zarzucie pierwszym, opartym na naruszeniu art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu, skarżąca kwestionuje zasadność oceny zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem. Zarzut ten dzieli się na dwie części. W części pierwszej skarżąca zmierza do wykazania, że decyzja zawiera nieścisłości faktyczne i oczywiste błędy w ocenie, które nie umknęłyby uwadze osób, którym znane są cechy techniczne i gospodarcze przemysłu kwasu fosforowego. W części drugiej, opartej na naruszeniu wytycznych, skarżąca podnosi zasadniczo dwa argumenty. Tytułem głównym utrzymuje, iż środki na rzecz CWP nie mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc na restrukturyzację w rozumieniu wytycznych. Tytułem ewentualnym twierdzi, że ta pomoc nie spełnia kryteriów zgodności ze wspólnym rynkiem wymienionych w wytycznych.
26 W ramach zarzutu pierwszego skarżąca opiera się na elementach technicznych i gospodarczych w celu podważenia zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, a w szczególności oceny Komisji dotyczącej perspektywy przywrócenia CWP dobrej kondycji, zapobiegania przypadkom niepożądanego zakłócenia konkurencji i proporcjonalności pomocy w stosunku do kosztów i korzyści z restrukturyzacji.
27 Skarżąca odwołuje się zasadniczo do tych samych elementów, aby udowodnić swój drugi zarzut, oparty na naruszeniu art. 93 ust. 2 traktatu. Twierdzi, że Komisja, która nie dysponowała wystarczającymi informacjami, z uwagi na poważne trudności powstałe przy ocenie zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 93 ust. 2 traktatu.
28 Zarzut trzeci i zarazem ostatni jest oparty na niewystarczającym uzasadnieniu.
29 W świetle twierdzeń, które zostały przedstawione w ramach zarzutu pierwszego na poparcie istnienia oczywistych błędów w ocenie i nieścisłości faktycznych, należy zbadać w pierwszej kolejności zarzut oparty na naruszeniu art. 93 ust. 2 traktatu.
30 Skarżąca uważa, że mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 2 traktatu. O ile strony zgadzają się co do tego, że Komisja powinna wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie zgłoszonej pomocy, gdy ma ona do czynienia z poważnymi trudnościami, o tyle mają one różne poglądy prawne na temat charakteru i zakresu tego kryterium i różnie oceniają pod względem faktycznym to, czy okoliczności niniejszej sprawy wymagają wszczęcia tego postępowania.
W przedmiocie kryterium wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu
Argumenty stron
31 Skarżąca utrzymuje, że Komisja powinna wszcząć formalne postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 2 traktatu, gdy pierwsze badanie pomocy nie pozwala przezwyciężyć wszystkich trudności powstałych przy ocenie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Jedynie wyjątkowo, gdy Komisji zgłoszono plany pomocy, które są na pierwszy rzut oka w sposób oczywisty zgodne ze wspólnym rynkiem, może ona ograniczyć się do wydania decyzji w stadium postępowania wstępnego. Odsyłając do pkt 15 opinii rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie, w której zapadł wyrok Trybunału z dnia 19 maja 1993 r. w sprawie C‑198/91 Cook przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2487, skarżąca uważa, iż wskazane tam orzecznictwo stanowi jedynie szczególny wyraz zasad mających ogólne znaczenie.
32 Ustalenie, czy wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem mają poważny charakter, powinno być dokonywane na podstawie obiektywnych okoliczności, w szczególności czasu trwania badania, częstotliwości konsultacji z państwem udzielającym pomocy i informacji, jakimi dysponowała Komisja. Jakkolwiek Komisji przysługuje szeroki zakres uznania w ramach postępowania wstępnego, napotkała ona poważne trudności i z tego powodu powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. Istnienie tych trudności podlega kontroli sądowej, która wykracza poza zbadanie oczywistego błędu w ocenie.
33 Komisja odpowiada, że postępowanie wstępne umożliwia jej dokonanie pierwszej oceny pomocy w celu ustalenia, czy występują trudności, które wymagają wszczęcia formalnego postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu. Jeżeli zgłoszona pomoc nie jest w sposób oczywisty zgodna lub niezgodna ze wspólnym rynkiem, Komisja zmuszona jest zbadać, czy pojawiające się trudności mają poważny charakter. Dzięki swojemu doświadczeniu jest ona w stanie przezwyciężyć niektóre z tych trudności, bez potrzeby wszczynania postępowania kontradyktoryjnego.
34 W orzecznictwie Trybunału, między innymi w jego wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I‑1719, pkt 39, zostało w sposób dorozumiany uznane, że Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania w trakcie badania wstępnego i z uwagi na to, że zgłoszenia państw członkowskich często zawierają luki, w celu uzupełnienia swoich informacji może ona nawiązać dialog z osobami trzecimi. W tej kwestii Komisja podnosi, że Trybunał nie przychylił się w pełni do opinii rzeczników generalnych Sir G. Slynna i G. Tesaura, przedstawionych, odpowiednio, w sprawach, w których wydane zostały wyrok z dnia 20 marca 1984 r. w sprawie 84/82 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 1451, 1492, i ww. wyrok w sprawie Cook przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2502, którzy bardziej skłaniali się ku wprowadzeniu pewnego automatyzmu we wszczynaniu postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu. Trybunał chciał zatem zachować swobodę Komisji w dokonywaniu oceny, czy trudności, które napotyka, mają poważny charakter. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dopuszczalne jest to, że informacje przekazane Komisji są „wielokrotnie sprostowywane i uzupełniane” (zob. wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑307, pkt 27 i 28).
35 Zasady dobrej administracji i ekonomii procesowej przyznają Komisji pewną swobodę w zakresie prowadzenia postępowania wstępnego. Komisja uważa, że może zaniechać wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego, gdy wydaje się ono nieproporcjonalne do powstałych trudności lub skutków, jakie może mieć dla beneficjenta pomocy nieuzasadnione zawieszenie wprowadzenia w życie tej pomocy. Komisja może – z poszanowaniem legalności – prowadzić postępowanie wstępne z pewną elastycznością, gdy nie ma trudności, w których świetle pomoc jest na pierwszy rzut oka niezgodna ze wspólnym rynkiem. Sąd zaaprobował to podejście w szczególnym kontekście pomocy udzielanej w transzach (zob. wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑140/95 Ryanair przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3327). W niniejszej sprawie trudności, na które skarżąca powołała się w postępowaniu wstępnym, nie miały wystarczająco poważnego charakteru, by uzasadniać wszczęcie formalnego postępowania.
36 Ponadto Komisja przypomina, że nie była zobowiązana do wymiany opinii i argumentów ze składającym do niej skargę ani do zbadania zarzutów, które składający skargę z pewnością by podniósł, gdyby mógł zapoznać się z informacjami zebranymi przez nią w ramach jej dochodzenia (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 58–60).
37 Według Republiki Federalnej Niemiec sporna pomoc była bezsprzecznie zgodna ze wspólnym rynkiem; wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego było nieuzasadnione, gdyż doprowadziłoby ono nieuchronnie do tych samych wniosków co decyzja. Interes wspólnotowy, jaki wiąże się z restrukturyzacją CWP, sprzeciwia się wszczęciu formalnego postępowania na podstawie oświadczeń konkurenta, podczas gdy z treści zgłoszenia jasno wynika, że pomoc nie pociąga za sobą konkretnego ryzyka naruszenia konkurencji lub wymiany handlowej. Prawa konkurentów nie rozciągają się na możliwość zapoznania się z technicznymi szczegółami planowanych restrukturyzacji czy też możliwość bycia wysłuchanym w tej kwestii; dane te stanowią tajemnice handlowe i zasługują na ochronę.
38 Ze względów ekonomii procesowej formalne postępowanie powinno być zastrzeżone dla spraw, w których Komisja żywi uzasadnione wątpliwości. Republika Federalna Niemiec podkreśla, iż Komisja oświadczyła wobec niej, że wspólnotowa kontrola pomocy państwa nie powinna stanowić przeszkody dla 15 000 prywatyzacji rozpoczętych w ramach systemu Treuhandanstalt.
Ocena Sądu
39 Należy przypomnieć ogólne reguły dotyczące systemu kontroli pomocy państwa ustanowionego w traktacie, które zostały opracowane w orzecznictwie (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 33–39; wyroki Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑95/96 Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3407, pkt 49–53, i w sprawie T‑11/95 BP Chemicals przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3235, pkt 164–166).
40 Artykuł 93 traktatu przewiduje specjalną procedurę w sprawie stałego badania i kontroli pomocy państwa przez Komisję. W odniesieniu do nowej pomocy, jaką państwa członkowskie zamierzają wprowadzić, ustanowiona jest procedura, w braku zachowania której żadna pomoc nie może być uznana za prawidłowo przyznaną, gdyż plany przyznania lub zmiany pomocy powinny zostać bezwzględnie zgłoszone Komisji przed ich wprowadzeniem w życie. Komisja przystępuje wówczas do pierwszego badania planowanej pomocy. Jeśli po zakończeniu tego badania Komisja uważa, że plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem, wszczyna niezwłocznie postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 2 akapit pierwszy traktatu, który stanowi: „Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 92 lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa”. Komisji przysługuje wyłączna kompetencja do stwierdzenia ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem (zob. wyrok Trybunału z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 78/76 Steinike & Weinlig, Rec. str. 595, pkt 9 i 10).
41 Należy zatem odróżnić z jednej strony wstępne postępowanie wyjaśniające w sprawie pomocy przewidziane w art. 93 ust. 3 traktatu, które ma jedynie na celu umożliwienie Komisji wyrobienia sobie pierwszej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem, a z drugiej strony formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 93 ust. 2 traktatu. To drugie postępowanie umożliwia pogłębione badanie środków państwowych i służy podwójnemu celowi. Po pierwsze, ma ono na celu ochronę praw potencjalnie zainteresowanych osób trzecich i po drugie, umożliwia Komisji uzyskanie kompletnych informacji o wszystkich okolicznościach sprawy, zanim wyda ona decyzję (zob. ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 13). I tak formalne postępowanie obejmuje obowiązek wezwania zainteresowanych osób trzecich do przedstawienia ich uwag na temat badanych środków. Postępowanie to pozwala tym osobom trzecim, jak również państwom członkowskim, przedstawić swój punkt widzenia w kwestii środków, które naruszają ich interesy, oraz umożliwia Komisji zebranie informacji o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych niezbędnych do jej oceny. Osoby trzecie mają zatem prawo do uzyskania informacji o postępowaniu oraz prawo do udziału w tym postępowaniu, jakkolwiek zakres prawa do udziału w postępowaniu może być ograniczony w zależności od okoliczności danej sprawy (zob. wyrok Sądu z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawach połączonych T‑371/94 i T‑394/94 British Airways i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2405, pkt 58–64).
42 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 2 traktatu ma nieodzowny charakter, w przypadku gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Komisja może zatem poprzestać na postępowaniu wstępnym przewidzianym w art. 93 ust. 3 traktatu i wydać korzystną decyzję w sprawie zgłoszonego środka państwowego tylko wtedy, gdy już po pierwszym badaniu jest w stanie dojść do przekonania, że środek ten nie może zostać uznany za pomoc w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu lub że stanowi on wprawdzie pomoc, ale jest zgodny ze wspólnym rynkiem. Natomiast jeśli to pierwsze badanie doprowadziło Komisję do odmiennego przekonania w kwestii zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem lub nie pozwoliło przezwyciężyć wszystkich trudności powstałych przy ocenie danego środka, Komisja ma obowiązek zebrania wszelkich niezbędnych opinii i wszczęcia w tym celu postępowania, o którym mowa w art. 93 ust. 2 traktatu (zob. ww. wyroki Trybunału w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 13; w sprawie Cook przeciwko Komisji, pkt 29, i wyrok z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie C‑225/91 Matra przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3203, pkt 33; zob. również wyrok Sądu z dnia 18 września 1995 r. w sprawie T‑49/93 SIDE przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2501, pkt 58).
43 Do Komisji należy ustalenie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, czy trudności napotkane w trakcie badania zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem wymagają wszczęcia tego postępowania (zob. ww. wyrok w sprawie Cook przeciwko Komisji, pkt 30). Ocena ta musi czynić zadość trzem wymogom.
44 Po pierwsze, art. 93 traktatu ogranicza uprawnienie Komisji do rozstrzygnięcia kwestii zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem na końcu postępowania wstępnego wyłącznie do środków, które nie rodzą poważnych trudności, w związku z czym stanowi to wyłączne kryterium. I tak Komisja nie może odmówić wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego z powodu innych okoliczności, takich jak interes osób trzecich, względy ekonomii procesowej czy jakiekolwiek inne administracyjne względy celowości.
45 Po drugie, gdy Komisja napotyka poważne trudności, jest ona zobowiązana wszcząć formalne postępowanie i nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych. O ile jej uprawnienia są ograniczone w kwestii decyzji o wszczęciu tego postępowania, o tyle dysponuje ona pewnym zakresem uznania w badaniu i ocenie okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy stwarzają one poważne trudności. Zgodnie z celem art. 93 ust. 3 traktatu oraz spoczywającym na niej obowiązkiem dobrego administrowania Komisja może w szczególności nawiązać dialog z państwem zgłaszającym lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia w trakcie postępowania wstępnego napotkanych ewentualnie trudności.
46 W tym względzie należy podnieść, iż wbrew temu, co zdaje się twierdzić Komisja, zakres uznania w prowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 93 wspomniany przez Sąd w ww. wyroku w sprawie Ryanair przeciwko Komisji nie ma związku z niniejszą sprawą. W owym wyroku Sąd badał kwestię tego, jaką procedurę ma zastosować Komisja w przypadku, gdy po zakończeniu formalnego postępowania zatwierdziła ona zgodnie z art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu pomoc państwa podzieloną na transze z zastrzeżeniem spełnienia pewnych warunków, jednak później okazało się, że jeden z postawionych warunków nie został spełniony (zob. ww. wyrok w sprawie Ryanair przeciwko Komisji, pkt 85). W tym oto szczególnym kontekście Sąd przyznał Komisji „pewne uprawnienia administracyjno-kontrolne w zakresie wprowadzenia w życie takiej pomocy, aby jej w szczególności umożliwić stawienie czoła rozwojowi sytuacji, którego nie można było przewidzieć w momencie wydania pierwotnej decyzji”. Choć w ramach tych uprawnień administracyjno-kontrolnych Komisja może dostosowywać warunki odnoszące się do sposobu wprowadzenia w życie pomocy bez ponownego wszczynania formalnego postępowania, Sąd zwrócił wyraźnie uwagę na to, że te uprawnienia mogą być wykonywane pod warunkiem, że „takie dostosowania nie budzą wątpliwości co do zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem” (zob. ww. wyrok w sprawie Ryanair przeciwko Komisji, pkt 89). Na podstawie tej zasady Sąd zbadał w pkt 98–135 ww. wyroku w sprawie Ryanair przeciwko Komisji, czy rozważania, na jakich opierała się sporna decyzja, rodziły trudności, które uzasadniały ponowne wszczęcie formalnego postępowania.
47 Po trzecie, pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter. Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i jego treści „w sposób obiektywny, przy czym należy zestawić motywy decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała w momencie, gdy wypowiadała się na temat zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem” (zob. ww. wyrok w sprawie SIDE przeciwko Komisji, pkt 60). Z tego wynika, że kontrola legalności dokonywana przez Sąd w kwestii istnienia poważnych trudności z racji swej natury wykracza poza badanie oczywistego błędu w ocenie (zob. podobnie ww. wyroki w sprawie Cook przeciwko Komisji, pkt 31–38, w sprawie Matra przeciwko Komisji, pkt 34–39, w sprawie SIDE przeciwko Komisji, pkt 60–75, w sprawie BP Chemicals przeciwko Komisji, pkt 164–200, i w sprawie Ryanair przeciwko Komisji, pkt 98–135).
48 Komisja przyznaje, że w tej sprawie istniały trudności, uważa jednak, że nie były to poważne trudności, i tym samym porusza kwestię tego, czy jej ocena kwalifikacji prawnej tych trudności była zasadna. To subiektywne ujęcie kryterium poważnych trudności prowadzi do obarczenia skarżącej ciężarem takim samym jak w przypadku udowodnienia istnienia oczywistego błędu w ocenie w odniesieniu do kwalifikacji prawnej napotkanych trudności. Ta interpretacja narusza art. 93 ust. 3 traktatu i prowadzi do pozbawienia osób trzecich gwarancji proceduralnych, jakie im przyznaje art. 93 ust. 2 traktatu.
49 Na skarżącej spoczywa ciężar dowodu w kwestii istnienia poważnych trudności, może ona przedstawić ten dowód w oparciu o szereg spójnych wskazówek. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 173 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 WE) zgodność z prawem aktu wspólnotowego winna być oceniona z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie, w której akt został wydany (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawach połączonych 15/76 i 16/76 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. 321, pkt 7, i ww. wyrok w sprawie British Airways i in. przeciwko Komisji, pkt 81) i nie może zależeć od retrospektywnych rozważań na temat jego skuteczności (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 lutego 1973 r. w sprawie 40/72 Schroeder, Rec. str. 125, pkt 14).
50 Należy zatem wziąć pod uwagę informacje, jakimi dysponowała lub mogła dysponować Komisja w momencie wydania decyzji, w szczególności informacje powszechnie znane, do których miała ona bez wątpienia dostęp w tym momencie, takie jak informacje o właściwościach fizycznych i chemicznych kwasu fosforowego i jego pochodnych, jak również o przemysłowych procesach ich produkcji.
51 W świetle tych zasad należy zbadać zarzuty i argumenty stron oraz sprawdzić, czy w niniejszym przypadku ocena spornej pomocy stwarzała poważne trudności, tak iż Komisja zobowiązana była wszcząć postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 2 traktatu.
W przedmiocie istnienia poważnych trudności
52 W celu wykazania istnienia poważnych trudności skarżąca, po pierwsze, twierdzi że Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami, które umożliwiałyby jej wypowiedzenie się w rzeczowy sposób na temat zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem. Po drugie, podnosi ona, że czas trwania i okoliczności postępowania wstępnego stanowią wskazówki świadczące o istnieniu owych trudności.
W przedmiocie wystarczającego charakteru informacji posiadanych przez Komisję
– Argumenty stron
53 Skarżąca utrzymuje, że Komisja nie dysponowała danymi koniecznymi do oceny trudności z zaopatrzeniem, możliwości zrealizowania planowanych środków technicznych, zdolności produkcyjnych CWP i właściwych rynków, w związku z czym doszła ona do błędnych wniosków w kwestii zgodności spornej pomocy ze wspólnych rynkiem.
54 Skarżąca, która przypomniała ogólne cechy produkcji kwasu fosforowego i jego pochodnych oraz wskazała na liczne błędy lub nieścisłości terminologiczne w decyzji i pismach procesowych Komisji, twierdzi po pierwsze, że Komisja była źle poinformowana o rozpatrywanych produktach, metodach ich produkcji oraz właściwych rynkach i niesłusznie przyjęła tezę władz niemieckich, zgodnie z którą trudności z zaopatrzeniem w surowce uzasadniały przyznanie CWP nowej pomocy. W tym względzie skarżąca wyraża wątpliwości co do powagi tych trudności z zaopatrzeniem, jako że fosfor elementarny jest podstawowym produktem obficie dostępnym na rynku międzynarodowym. Utrzymuje ona, iż problemy napotkane przez CWP między 1994 a 1996 r. są wynikiem strategicznego błędu w wyborze jej głównego dostawcy fosforu elementarnego, to jest spółki Fosfor z siedzibą w Kazachstanie. Co więcej, twierdzi ona, iż trudności CWP z płynnością finansową są w rzeczywistości spowodowane tym, że z powodu jej niskiej wypłacalności jej dostawcy żądają zapłaty za towar w momencie wysyłki.
55 Po drugie, skarżąca kwestionuje możliwość przeprowadzenia z punktu widzenia technicznego i gospodarczego zmiany metody produkcji, która ma zapewnić przywrócenie przedsiębiorstwu dobrej kondycji. Przejście z metody termicznej na metodę mokrą nie może – wbrew temu, co zdawała się sądzić Komisja (pkt 2.2 ust. 8 decyzji) – zostać zrealizowane w drodze samego zainstalowania procesora chemicznego za 10 mln DEM. Według jej szacunków instalacja o rocznej wydajności 20 000 ton P2O5, taka jaka została opisana w decyzji, kosztuje 24–42 mln DEM. Inwestycja w wysokości 10 mln DEM pozwoli jedynie przewidzieć budowę jednostki produkcyjnej do jednego stopnia ekstrakcji kwasu fosforowego, co oznacza niską wydajność ekstrakcji. Taka instalacja wytwarzałaby odpady w dużej ilości, których przetwarzanie przekraczałoby samo wartość pomocy inwestycyjnej w kwocie 10 mln DEM.
56 Jeśli CWP faktycznie zamierza zrezygnować ze swojej aktualnej metody produkcji na rzecz metody mokrej, inwestycja sfinansowana ze spornej pomocy nie jest w stanie poprawić jakości jej produkcji i zwiększyć jej wydajności. Jeśli CWP wyposaży się w podstawową instalację pozwalającą na stosowanie metody mokrej, która miałaby funkcjonować równolegle z jej istniejącą instalacją termiczną, to sporna pomoc służyłaby rozwiązaniu problemu natury handlowej i ułatwieniu dywersyfikacji zaopatrzenia i produkcji CWP. W takim przypadku sporne środki stanowią pomoc operacyjną zakazaną przez art. 92 ust. 1 traktatu.
57 Po trzecie, skarżąca odrzuca tezę Komisji, zgodnie z którą zdolności produkcyjne CWP zostaną ograniczone w wyniku jej restrukturyzacji. Komisja przyjęła tę tezę na podstawie wątpliwej, a nawet nieprawidłowej wartości odniesienia. Porównała ona bowiem zdolności produkcyjne CWP po zakończeniu jej restrukturyzacji ze zdolnościami produkcyjnymi Stickstoffwerke w 1990 r. W odniesieniu do obecnej zdolności produkcyjnej, szacowanej na 40 000 ton, skarżąca oświadcza, iż w 1996 r. stwierdziła, że jedynie jeden z dwóch pieców CWP funkcjonował. Ponadto wykluczone jest, by po wprowadzeniu metody mokrej CWP mogła zachować jeden ze swoich pieców dla celów ochrony środowiska. Skarżąca wywodzi z tego, iż CWP nadal będzie używać tego pieca do produkcji kwasu w ramach metody termicznej i w rzeczywistości stara się uzupełnić swoje istniejące urządzenia termiczne o instalację umożliwiającą produkcję kwasu przy zastosowaniu metody mokrej.
58 Po czwarte, skarżąca kwestionuje analizę rynku dokonaną przez Komisję i twierdzi, że nie istnieje „rynek fosforanów”, lecz odrębne rynki kwasu fosforowego i jego pochodnych. Rynki te charakteryzują się silną konkurencją i nadwyżką zdolności produkcyjnych. Od kilku lat CWP stosowała agresywne praktyki, które wpłynęły istotnie na konkurencję. W porównaniu z latami gospodarczymi 1995 i 1996 sprzedaż skarżącej w 1997 r. spadła o 49% w Niemczech, zaś cena za tonę oczyszczonego kwasu fosforowego (75%) spadła z 810 do 765 DEM między trzecim kwartałem 1997 r. a pierwszym kwartałem 1998 r. Skarżąca uważa, że pomoc będzie służyć do dalszego prowadzenia działalności deficytowej, spowoduje wzrost zdolności produkcyjnych CWP i umożliwi jej dalszą sprzedaż jej produktów po niskich cenach na rynku.
59 Komisja nie podważa zasadności sprostowań technicznej natury przedstawionych przez skarżącą, lecz twierdzi, iż te subtelności nie mają żadnego wpływu na istotę decyzji. Sporna pomoc stanowi bowiem jedynie modyfikację planu restrukturyzacji związanego z prywatyzacją w 1994 r., dzięki której w ramach programu mającego na celu trwałe uzdrowienie sytuacji CWP mają zostać przezwyciężone problemy z zaopatrzeniem powstałe w latach 1995 i 1996.
60 Komisja uważa przede wszystkim, że zarzuty, zgodnie z którymi przejście CWP na produkcję kwasu fosforowego przy użyciu metody mokrej nie jest możliwe do zrealizowania, nie są istotne dla sprawy, gdyż odnoszą się one do środków, które wpisują się w plan restrukturyzacji mający zapewnić przywrócenie dobrej kondycji przedsiębiorstwu. Komisja twierdzi, że poddała plan restrukturyzacji całościowej ocenie, aby ocenić spójność całości. Jeśli chodzi o zasadność tych zarzutów i celowość przejścia na metodę mokrą, w opinii Komisji zostało udowodnione, że zaopatrzenie CWP w surowiec stało się trudne. Do odległości dochodzi ryzyko polityczne w krajach wywozu i w krajach tranzytowych, jak również dobrze znane problemy techniczne. W obliczu poważnych problemów z zaopatrzeniem w stosunkach handlowych z Fosforem CWP była zmuszona znaleźć nowych dostawców spoza Chin i Kazachstanu. W tych okolicznościach poszukiwanie niezależnych i wiarygodnych źródeł zaopatrzenia było – zdaniem Komisji – uzasadnionym celem CWP. Plan restrukturyzacji odpowiada temu celowi, gdyż podaż surowego kwasu fosforowego jest obfita, a wydajność nowej instalacji została poświadczona i potwierdzona przez niezależnych ekspertów.
61 Następnie Komisja przeczy istnieniu związku przyczynowo-skutkowego między przejściem CWP na metodę mokrą z jednej strony a reorientacją jej produkcji z drugiej strony. Te dwa odrębne, lecz komplementarne kluczowe działania umożliwiają CWP pozostanie aktywną na rynku kwasu fosforowego przy jednoczesnym zwiększeniu udziału obrotu solami fosforowymi w całości jej obrotów. Jako że wybór nowego surowca i reorientacja produkcji miały zapewnić wspólnie przywrócenie CWP dobrej kondycji, nieważne jest, czy reorientacja produkcji następuje dzięki nowej metodzie, czy niezależnie od niej.
62 Wreszcie Komisja podnosi, że celem analizy rynku i zdolności produkcyjnych jest ustalenie, czy występuje strukturalna nadwyżka zdolności produkcyjnych na właściwym rynku. Jeśli ma to miejsce, pomoc na restrukturyzację powinna się zazwyczaj wiązać z przyczynieniem się przez beneficjenta do restrukturyzacji sektora w formie obniżenia zdolności produkcyjnych. Jako że Komisja doszła do wniosku, iż na rynku występuje nadwyżka zdolności produkcyjnych, przyjęła ona najbardziej korzystne dla konkurentów CWP założenie. Niemniej zgodnie z wytycznymi Komisja może być mniej surowa przy dokonywaniu oceny obniżenia zdolności produkcyjnych, gdy beneficjent pomocy jest małym lub średnim przedsiębiorstwem lub gdy ma on swoją siedzibę w regionie określonym w art. 92 ust. 3 lit. a) traktatu, lub gdy takie obniżenie zdolności produkcyjnych pociągałoby za sobą ryzyko zmiany struktury właściwego rynku. Te trzy okoliczności występują w niniejszym przypadku.
63 Republika Federalna Niemiec wskazuje na to, że w planie restrukturyzacji z 1994 r. Fosfor zobowiązał się do dostarczania CWP fosforu elementarnego po bardzo korzystnej cenie i do oddania do jej dyspozycji kapitału w wysokości 1,6 mln DEM. Jako że Fosfor nie spełnił swoich zobowiązań, CWP była zmuszona – stwierdziwszy, że żaden dostawca nie może zaproponować warunków porównywalnych z warunkami obiecanymi przez Fosfor – do zaopatrywania się na rynku po cenach znacznie wyższych od cen przewidzianych w momencie prywatyzacji. Ponadto z uwagi na akcję antydumpingową zaopatrzenie CWP w fosfor elementarny pochodzący z Chin wydawało się zagrożone.
64 W tych właśnie okolicznościach CWP zdecydowała się w 1996 r. na wprowadzenie mokrej metody produkcji. Ten plan restrukturyzacji z 1996 r. gwarantuje CWP pewne zaopatrzenie w surowiec po korzystnej cenie, jak również wydajną produkcję kwasu fosforowego, której koszty spadły z 1460 do 900 DEM za tonę P2O5.
65 Decyzja opiera się na sprawdzonych faktach, które zostały w istotnych punktach prawidłowo w niej streszczone. O ile skarżąca krytykuje pewne nieścisłości w opisie technicznych aspektów planu restrukturyzacji, o tyle Republika Federalna Niemiec uważa, że decyzja nie opiera się na tych szczegółach niemających wpływu na jej ważność. Komisja nie może być zobowiązana do włączenia do decyzji w sprawie pomocy szczegółów technicznych, które są objęte tajemnicą handlową.
66 Rząd niemiecki uważa, iż należy wyważyć interesy skarżącej z interesami CWP, ale również z interesem Republiki Federalnej Niemiec i całej Wspólnoty w dokonaniu integracji nowych landów, co wymaga interwencji finansowej ze strony władz publicznych. CWP może zostać uzdrowiona i zasługuje na to, jako że długoterminowe perspektywy na rynku pochodnych fosforu są korzystne, zwłaszcza w sektorze żywności. W celu dokończenia swojej restrukturyzacji CWP potrzebuje wystarczających środków własnych i wiarygodnego zaopatrzenia w surowce.
67 Z uwagi na wzrost podaży i popytu w nowych landach z jednej strony oraz zwiększenie zdolności produkcyjnych producentów wspólnotowych i konkurencję z producentami z krajów trzecich z drugiej strony restrukturyzacja CWP nie wydaje się mieć – zdaniem rządu niemieckiego – negatywnego wpływu na przemysł wspólnotowy. Skarżącej nie udało się bowiem udowodnić jakiegokolwiek związku przyczynowo-skutkowego między pomocą przyznaną CWP a podnoszoną przez nią utratą udziałów w rynku. Taki związek jest wykluczony: z 5-procentowym udziałem w rynku w Niemczech CWP nie może być odpowiedzialna za spadek cen po 1990 r. Jako że plan restrukturyzacji nie przewiduje wzrostu zdolności produkcyjnych, zachowanie CWP lub jej prywatyzacja w 1994 r. nie stanowią niebezpieczeństwa dla rynków kwasu fosforowego i jego pochodnych.
68 Rząd niemiecki dodaje, iż przekazał Komisji informacje świadczące o możliwości zrealizowania projektu restrukturyzacji. Firma konsultacyjna DLM oszacowała na 6,2 mln DEM koszty inwestycyjne w związku z przejściem na metodę mokrą; kwotę tę potwierdziły oferty konstruktorów otrzymane przez CWP. Wydajność instalacji wykorzystującej metodę mokrą została następnie potwierdzona przez DLM, której dwa raporty zostały przesłane Komisji przez rząd niemiecki w formie wyciągów. Co więcej, zmiany wprowadzone w metodzie produkcji CWP nie mogą wywrzeć wpływu na skarżącą.
69 Rynek produktów, o których mowa, jest od dawna zdominowany przez oligopol składający się z siedmiu dużych producentów europejskich, w tym skarżącej. Bardzo niedawno niektórzy producenci, między innymi skarżąca, zwiększyli swoje zdolności produkcyjne, budując nowe jednostki produkcyjne. To zjawisko, w połączeniu z wejściem na rynek nowych podmiotów mających siedzibę w Europie centralnej, doprowadziło do wzrostu konkurencji i spektakularnego niekiedy rozwoju cen.
– Ocena Sądu
70 Aby zostać uznaną za zgodną z art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu, pomoc dla przedsiębiorstw przeżywających trudności musi być związana z planem restrukturyzacji mającym na celu zmniejszenie lub reorientację ich działalności (zob. wyrok Trybunału z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od C‑278/92 do C‑280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4103, pkt 67). I tak zgodnie z pkt 2.1 wytycznych „restrukturyzacja musi stanowić część realistycznego, spójnego i szeroko zakrojonego planu, którego celem jest przywrócenie długoterminowej dobrej kondycji przedsiębiorstwa”.
71 Aby Komisja mogła wydać decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec planowanej pomocy bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, musi być ona w stanie ocenić zgodnie z pkt 3.2.2 wytycznych zdolność planu restrukturyzacji do przywrócenia w rozsądnym terminie długoterminowej dobrej kondycji przedsiębiorstwa na podstawie realistycznych założeń dotyczących jego przyszłych warunków działalności. Wprawdzie w odniesieniu do małych lub średnich przedsiębiorstw lub przedsiębiorstw mających siedzibę w regionach wspomaganych wyraźnie przewidziana jest możliwość złagodzenia pewnych kryteriów (pkt 3.2.3 i 3.2.4 wytycznych), w szczególności jeśli chodzi o obniżenie zdolności produkcyjnych w przypadku rynku, na którym występuje strukturalna nadwyżka zdolności produkcyjnej, ale – wbrew temu, co zdaje się utrzymywać Komisja – taka wyjątkowa możliwość nie podważa pierwszego wymogu odnoszącego się do przedstawienia spójnego i realistycznego planu restrukturyzacji umożliwiającego przywrócenie dobrej kondycji przedsiębiorstwa.
72 Według decyzji problemy CWP z zaopatrzeniem w fosfor elementarny doprowadziły do pogorszenia się jej sytuacji finansowej. Z tego względu kluczowym elementem planu restrukturyzacji finansowanego przez władze niemieckie jest nabycie urządzenia ─ „procesora chemicznego” ─ które ma umożliwić nieodwracalne przejście CWP z tzw. termicznej metody produkcji kwasu fosforowego na tzw. mokrą metodę produkcji. Zgodnie z decyzją zmiana ta ma umożliwić CWP uniezależnienie się od jej zaopatrzenia w fosfor elementarny i rozszerzenie oferowanej przez nią gamy produktów pochodnych fosforu.
73 I tak według decyzji plan restrukturyzacji opiera się głównie na środkach natury technicznej. W konsekwencji zarzuty dotyczące trudności powstałych przy ocenie, czy te środki przyczyniają się do przywrócenia dobrej kondycji przedsiębiorstwa, są istotne, ponieważ mają one na celu wykazanie, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami, aby móc rozstrzygnąć kwestię zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy.
74 Należy stwierdzić, że zawarty w decyzji opis środków restrukturyzacyjnych przewidzianych przez CWP nie jest zgodny z treścią samego planu restrukturyzacji. Zapytana o to przez Sąd Komisja dołączyła do akt sprawy dwa dokumenty sporządzone przez osoby kierujące CWP, które zdaniem Komisji stanowią plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa.
75 Pierwszy dokument, opatrzony datą 29 maja 1996 r. i zatytułowany „Nowa koncepcja dalszego prowadzenia działalności CWP – przedsiębiorstwa, które przejęło dział produkcji »pochodne fosforu« spółki Stickstoffwerke AG Wittenberg”, zawiera przedstawienie strategii restrukturyzacji CWP. Obejmuje ona zasadniczo dwa cele: rozszerzenie bazy surowcowej z jednej strony i rozszerzenie przedmiotu działalności przedsiębiorstwa (str. 1 dokumentu z dnia 29 maja 1996 r.). I tak w dokumencie tym produkcja soli fosforowych o jakości spożywczej i stworzenie nowego systemu produkcyjnego opartego na mokrej metodzie produkcji są wymienione jako końcowe wyniki programu inwestycyjnego.
76 Niemniej jednak dokument ten nie przewiduje w żaden sposób rezygnacji z termicznej metody produkcji. Wręcz przeciwnie, zgodnie z tym dokumentem oczekuje się, że CWP wykorzysta swoją uprzywilejowaną pozycję na rynku fosforu elementarnego, gdyż poza Thermphosem (Niderlandy) jest ona jedynym przedsiębiorstwem we Wspólnocie, które dysponuje instalacją do przetwarzania tego fosforu w taki sposób. Plan przewiduje równoległe stworzenie dwóch systemów produkcyjnych: jednego opartego na fosforze elementarnym i metodzie termicznej oraz drugiego opartego na fosforze surowym i metodzie mokrej. I tak w planie zdefiniowanych jest siedem środków, aby „przy użyciu istniejących instalacji technicznych wykorzystać możliwości pojawiające się na rynkach”. Chodzi o następujące środki:
„1. Produkcja kwasu fosforowego wysokiej jakości z fosforu elementarnego.
2. Produkcja pochodnych fosforu, które mogą zostać wytworzone jedynie z fosforu elementarnego. Chodzi o takie produkty jak pięciotlenek fosforu, kwas fosforawy, kwas podfosforawy i podfosforyny.
3. Produkcja oczyszczonego fosforu przeznaczonego do zastosowań o wysokich wymaganiach z punktu widzenia chemicznego i handel fosforem elementarnym przywożonym z Kazachstanu i Chin w konkurencji z jedynymi producentami europejskimi.
4. Produkcja fosforanów z kwasu fosforowego przy użyciu metody termicznej z zachowaniem najbardziej surowych norm jakości. Rozszerzenie oferty o produkty o wysokiej wartości dodanej (specjalne produkty przeznaczone dla przemysłu spożywczego).
5. Produkcja fosforanów technicznych z zakupionego kwasu fosforowego uzyskanego przy użyciu metody mokrej.
6. Produkcja innych wyrobów, niezależnie od fosforu i kwasu fosforowego przy użyciu istniejących instalacji technicznych.
7. Przetwarzanie pozostałości kwasów, odzyskiwanie surowców chemicznych z pozostałości produkcyjnych przy wykorzystaniu zasobów dostępnych w przedsiębiorstwie” (strona 4 dokumentu z dnia 29 maja 1996 r.)
77 Z drugiego dokumentu, zatytułowanego „Propozycja dotycząca długoterminowego przetrwania przedsiębiorstwa CWP wraz z planem inwestycyjnym i finansowym”, z dnia 16 października 1996 r. wynika, że pożyczkodawcy CWP odmówili poparcia całości programu inwestycyjnego pierwotnie zaproponowanego w celu realizacji tych środków. Z tego powodu CWP określiła w tym drugim dokumencie inwestycje priorytetowe i ich sposób finansowania, nie kwestionując jednak uprzednio ustalonej strategii. Wśród tych inwestycji figuruje modyfikacja istniejącej instalacji w celu umożliwienia przetwarzania kwasu fosforowego w sole fosforanowe. Jeśli chodzi o nabycie instalacji produkcyjnej wykorzystującej metodę mokrą, w dokumencie tym stwierdzono, co następuje: „[I]nne obliczenia dotyczące przewidzianej instalacji ekstrakcyjnej [metoda mokra] nie doprowadziły do pozytywnego rezultatu”. Z drugiego dokumentu z dnia 16 października 1996 r. wynika, że rezygnacja z metody termicznej nie jest przewidziana.
78 A zatem między treścią tych dwóch dokumentów a decyzją, zgodnie z którą CWP zamierzała zrezygnować z używania fosforu elementarnego i metody termicznej dzięki nabyciu „procesora chemicznego”, który umożliwia jej rozwiązanie problemów z zaopatrzeniem i zarazem rozszerzenie oferowanej przez nią gamy produktów, istnieje oczywista sprzeczność. Taka sprzeczność pozwala przynajmniej wyciągnąć wniosek, że w momencie wydania decyzji Komisja nie dysponowała informacjami wystarczającymi do uznania, iż kwestia zdatności planu restrukturyzacji do przywrócenia CWP dobrej kondycji nie rodziła poważnych trudności.
79 Wniosek ten potwierdzają zresztą inne okoliczności przywołane przez skarżącą na poparcie jej zarzutów odnoszących się do dokonanej przez Komisję oceny środków technicznych przeznaczonych do restrukturyzacji CWP. Skarżąca przedstawiła między innymi ekspertyzę profesora Leenaertsa z wydziału nauk stosowanych uniwersytetu katolickiego w Louvain z dnia 21 września 1998 r. Z ekspertyzy tej wynika, że zmiana metody produkcji – tak jak została ona opisana przez Komisję – wydaje się ewidentnie niemożliwa do zrealizowania w oczach specjalisty w sektorze kwasu fosforowego.
80 I tak pkt 3.2 tej ekspertyzy brzmi następująco: „[M]etoda produkcji oczyszczonego kwasu fosforowego na podstawie spalania fosforu różni się zasadniczo od metody przetwarzania surowego kwasu fosforowego przy użyciu metody mokrej, wiążącej się z ekstrakcją płyn-płyn. Zarówno różnice koncepcyjne, jak i różnice konstrukcyjne między urządzeniami produkcyjnymi tych dwu typów wykluczają możliwość przejścia z jednej metody na drugą poprzez samą wymianę »procesora chemicznego«. [...] Nie ulega wątpliwości, że nie ma pośredniego lub mieszanego rozwiązania między instalacją wykorzystującą metodę termiczną a instalacją służącą do oczyszczania kwasu fosforowego przy użyciu metody mokrej”. W pkt 1 ekspertyzy wskazano na to, że „w zakresie, w jakim projekt opisany przez Komisję w pkt 42 jej pisma procesowego nie wspomina o istnieniu etapów poprzedzających przetwarzanie i następujących po przetwarzaniu, oczywiste jest, że zamierzona instalacja nie jest zdatna do produkcji oczyszczonego kwasu fosforowego o jakości spożywczej”. Jeśli chodzi o opłacalność instalacji, to autor ekspertyzy doszedł w pkt 2 do wniosku, że „określona w projekcie CWP zdolność produkcyjna w wysokości 20 000 t P2O5 na rok mieści się wyraźnie poniżej progu konkurencyjności i opłacalności”. Wreszcie w pkt 4 swojej ekspertyzy biegły odrzuca kategorycznie możliwość wykorzystywania jednego z pieców CWP do spalania odpadów instalacji służącej do produkcji kwasu fosforowego przy użyciu metody mokrej. Należy przyznać, że ta ekspertyza potwierdza w przekonywający sposób argumentację skarżącej.
81 Komisja odpowiada co do istoty, że działała z należytą starannością. W tym względzie zasłania się ona dwoma dokumentami przekazanymi przez Republikę Federalną Niemiec, które pozwoliły jej rozwiać możliwe wątpliwości co do planu pomocy. Chodzi tu przede wszystkim o opinię firmy konsultingowej Roland Berger z dnia 21 października 1997 r. Wyciąg z tej opinii dołączony do akt sprawy ogranicza się do diagnozy przedsiębiorstwa i streszczenie możliwych środków restrukturyzacyjnych. Autor opinii zaleca zmianę metody produkcji i opisuje w głównych zarysach reorientację działalności CWP, poprzestając jednak tylko na naszkicowaniu decyzji strategicznych i nie badając technicznej możliwości realizacji lub kosztów planowanych środków. Ze względu na brak precyzyjności dokumentu, o którym mowa, Komisja nie może twierdzić, iż dokument ten pozwolił jej dojść do wniosku, że plan restrukturyzacji umożliwia przywrócenie CWP dobrej kondycji.
82 Komisja powołuje się następnie na raport firmy DLM, który nie został wprawdzie wspomniany w decyzji, ale zawiera wszelkie informacje dotyczące możliwości realizacji i kosztów zmiany metody produkcji. Wyciąg z tego raportu dołączony do akt sprawy obejmuje zestawienie kosztów produkcji kwasu fosforowego przy użyciu metody mokrej. Nie zawiera on jednak żadnych informacji na temat możliwości realizacji opisanej w decyzji zmiany metody produkcji, w związku z czym nie pozwala on odrzucić przedstawionych przez skarżącą wskazówek co do poważnych trudności powstałych przy dokonywaniu oceny zdatności planu restrukturyzacji do przywrócenia CWP dobrej kondycji.
83 Wreszcie podczas rozprawy Komisja zwróciła uwagę na to, że procesor chemiczny wymieniony w decyzji został opracowany i ma zostać opatentowany przez spółkę Vopelius Chemie, jako że jego cechy techniczne są objęte tajemnicą przemysłową. Skarżąca nie jest zatem w stanie podważyć wiarygodności projektu CWP, gdyż nie zna technologii, na której się on opiera. Ponadto zarówno Komisja, jak i interwenient uważają, że skarżąca nie może pod przykryciem argumentów technicznych zmusić CWP do ujawnienia tajemnic przemysłowych.
84 Ta argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Komisja powołała się jedynie w sposób ogólny i abstrakcyjny na poufny charakter informacji służących jej obronie, nie popierając jednak swoich twierdzeń konkretnymi danymi, które byłyby w stanie podważyć wartość dowodową wskazówek przedstawionych przez skarżącą. Prawdą jest, że Komisja jest zobowiązana na podstawie art. 214 traktatu WE (obecnie art. 287 WE) nie ujawniać osobom trzecim informacji objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową, a zwłaszcza danych dotyczących wewnętrznego funkcjonowania lub technologii przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy państwa. Niemniej jednak w niniejszym przypadku Komisja nie może powoływać się na ciążące na niej zobowiązanie poszanowania tajemnicy zawodowej w tak szerokim zakresie, że reguły dotyczące ciężaru dowodu zostają pozbawione swojej zasadniczej treści ze szkodą dla prawa do obrony przysługującego zainteresowanym stronom. W zakresie w jakim Komisja zamierzała utrzymywać, że informacje dotyczące technologii wykorzystanej dla celów restrukturyzacji CWP miały poufny charakter, spoczywał na niej obowiązek podania powodów takiej poufności, aby Sąd mógł dokonać swojej kontroli.
85 Wobec powyższego należy stwierdzić istnienie wskazówek świadczących o tym, że z uwagi na brak spójnych i wystarczająco zróżnicowanych informacji Komisja nie była w stanie przezwyciężyć na końcu swojego wstępnego badania trudności związanych z oceną tego, czy sporne środki restrukturyzacyjne były realistyczne.
W przedmiocie wskazówek co do istnienia poważnych trudności wynikających z czasu trwania i okoliczności wstępnego postępowania
– Argumenty stron
86 Skarżąca uważa, że w ramach kontroli, czy istniały poważne trudności, sąd wspólnotowy przywiązuje szczególną uwagę do okresu dzielącego zgłoszenie planu pomocy i decyzję Komisji. Ten okres nie może przekraczać czasu, jakiego wymaga normalnie pierwsze badanie dokonywane w ramach art. 93 ust. 3 traktatu (zob. ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji). Skarżąca przypomina, że od wyroku Trybunału z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73 Lorenz, Rec. str. 1471, zobowiązanie zawieszenia wykonania planowanych środków pomocy nie może co do zasady przekraczać dwóch miesięcy, co z kolei zobowiązuje Komisję do przeprowadzenia wstępnego postępowania w tym terminie. W niniejszej sprawie między zgłoszeniem a decyzją upłynęło osiem miesięcy, co świadczy o tym, że zgodność rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem nie była na pierwszy rzut oka oczywista.
87 Ponadto konsultacje, które miały miejsce między Komisją a władzami niemieckimi, świadczą o istnieniu trudności, które powinny zostać zbadane w ramach formalnego postępowania. Każde działanie Komisji, które wykracza poza zwykłą prośbę o wyjaśnienia w sprawie zgłoszonego projektu, pociąga za sobą wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu (zob. ww. wyrok w sprawie Matra przeciwko Komisji, pkt 38). W niniejszej sprawie Komisja i rząd niemiecki wielokrotnie się ze sobą kontaktowały. W szczególności kontakty z rządem niemieckim, które miały miejsce po spotkaniu skarżącej z Komisją, wykraczają poza zwykłą prośbę o wyjaśnienia. To podejmowanie kontaktu było częściowo spowodowane obawami wyrażanymi przez konkurentów, w tym skarżącą. Okoliczność, iż w tygodniach bezpośrednio poprzedzających wydanie decyzji Komisja czuła się zmuszona do uzyskania zapewnień i gwarancji ze strony władz niemieckich, stanowi dowód na to, iż zgodność planu pomocy ze wspólnym rynkiem nie mogła zostać uznana na pierwszy rzut oka za oczywistą. Gdyby pozwolić Komisji na wielokrotne konsultacje z właściwymi władzami krajowymi bez wszczynania postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu, mogłaby ona skorzystać z mało przejrzystego charakteru postępowania wstępnego w celu rozwiązania znaczących trudności, które uzasadniałyby otwarcie dyskusji z osobami trzecimi.
88 Komisja podkreśla, że oczywiste jest, iż termin do zastanowienia się, o którym mowa w ww. wyroku w sprawie Lorenz, zaczyna biec dopiero wtedy, gdy zebrane zostały wszystkie dane konieczne do wydania decyzji. W niniejszej sprawie Komisja uważa, że wydała decyzję kilka tygodni po otrzymaniu od władz niemieckich ostatnich informacji, których potrzebowała, w związku z czym argumenty skarżącej są bezzasadne.
89 Podejście skarżącej, które polega na narzucaniu automatyzmu we wszczynaniu postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w ww. wyroku w sprawie Lorenz, nie uwzględnia niedoskonałości praktyki zgłoszeniowej i obciąża niepotrzebnie procedurę decyzyjną przez nieuzasadnione zawieszenia pomocy.
90 Komisja przypomina, że decyzja została wydana w dniu 16 grudnia 1997 r., krótko przed urlopami na końcu roku. Dla służb Komisji daty urlopu letniego i urlopu na końcu roku mogą stanowić bezwzględne terminy zakończenia bieżących spraw. Przed tymi okresami urlopowymi konieczne może być przyspieszenie załatwiania spraw. Doszukiwanie się zarzutów w czasie trwania postępowania wstępnego nie leży w sferze prawnej.
91 Republika Federalna Niemiec uważa, że czas, który upłynął między zgłoszeniem a decyzją, nie może być interpretowany jako wskazówka co do wątpliwości związanych ze zgodnością pomocy ze wspólnym rynkiem. Wręcz przeciwnie, ograniczenia nałożone na przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy w trakcie postępowania wstępnego, które jest zawsze długie, nie uzasadniają wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja mogła ocenić okoliczności i przewidywalne skutki przyznania CWP pomocy i gdy nie wydaje się, że naruszone mogły zostać uzasadnione interesy osób trzecich.
– Ocena Sądu
92 Należy ustalić, czy w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez Komisję trwało znacznie dłużej, niż wymaga tego normalnie wstępne badanie dokonywane w ramach art. 93 ust. 3 traktatu.
93 W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o okres między zgłoszeniem planu pomocy a decyzją, Sąd miał okazję przypomnieć w pkt 102 wyroku z dnia 10 maja 2000 r. w sprawie T‑46/97 SIC przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2125, że upływ czasu przekraczającego znacznie czas wymagany do przeprowadzenia pierwszego badania w ramach art. 93 ust. 3 traktatu może wraz z innymi czynnikami prowadzić do stwierdzenia, że Komisja napotkała poważne trudności w ocenie, wymagające wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu (zob. ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 15 i 17).
94 Aby ocenić, czy taki okres stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności, należy odesłać do wewnętrznych reguł ustalonych przez Komisję.
95 Komisja określiła terminy, w których bada plany pomocy zgłaszane jej przez państwa członkowskie na podstawie art. 93 ust. 3 traktatu, w piśmie do państw członkowskich z dnia 2 października 1981 r. („Reguły mające zastosowanie do pomocy państwa, sytuacja na dzień 30 czerwca 1998 r.”, Prawo konkurencji Wspólnot Europejskich, tom IIA, str. 101). W pkt 2 tego pisma wskazuje ona na to, że „dla celów przeprowadzenia pierwszego badania zgłoszonego projektu dysponuje terminem do zastanowienia się i przeprowadzenia dochodzenia, który Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich ustalił na dwa miesiące”. Ponadto w pkt 3 lit. b) tego pisma dodaje: „Gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich danych, które są potrzebne służbom Komisji do wyrobienia sobie pierwszej opinii o zgodności danego przypadku z traktatem, jest ono niekompletne i Komisja może w ciągu piętnastu dni roboczych zażądać informacji uzupełniających. Terminy zaczynają zatem biec dopiero po otrzymaniu wymaganych informacji uzupełniających. Wysyła się potwierdzenie odbioru, w którym wskazana zostaje data, którą należy brać pod uwagę”.
96 Komisja i rząd niemiecki przyznały, że zgłoszenie planu pomocy CWP, które wpłynęło w całości w dniu 15 kwietnia 1997 r., zostało jej już wcześniej przekazane pismem z dnia 7 marca 1997 r., nie były jednak w stanie podać dokładnej daty wpływu tego pisma.
97 Tytułem środków organizacji postępowania Sąd wezwał Komisję do przedłożenia potwierdzenia odbioru określającego datę, jaką należy brać pod uwagę dla celów obliczenia terminu badania wstępnego, o którym mowa w piśmie do państw członkowskich z dnia 2 października 1981 r. W odpowiedzi Komisja przedstawiła trzy pisma z dnia 14 maja, 22 lipca i 4 listopada 1997 r. Jedynie pierwsze z tych pism zawiera potwierdzenie odbioru. Niezależnie od tego, w jakiej dacie plan pomocy na rzecz CWP wpłynął po raz pierwszy do Komisji, między potwierdzeniem odbioru z dnia 14 maja 1997 r. a decyzją upłynęło siedem miesięcy. Taki okres przekracza w sposób oczywisty czas, w którym Komisja zobowiązana jest co do zasady zakończyć swoje badanie wstępne.
98 W drugiej kolejności, jeśli chodzi o okoliczności dotyczące przebiegu postępowania, należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z celem art. 93 ust. 3 traktatu i spoczywającym na Komisji obowiązkiem prawidłowego administrowania może być ona w ramach postępowania wstępnego zmuszona zażądać uzupełniających informacji od państwa zgłaszającego (zob. na przykład ww. wyrok w sprawie Matra przeciwko Komisji, pkt 38). Choć takie kontakty nie są dowodem na istnienie poważnych trudności, mogą one w związku z czasem trwania badania wstępnego stanowić wskazówkę co do istnienia takich trudności.
99 Zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy, wyrażonym w szczególności w art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE), państwo zgłaszające i Komisja muszą współpracować w dobrej wierze, aby umożliwić Komisji przezwyciężenie trudności, na które może się ona natknąć w trakcie badania zgłoszonego planu pomocy w ramach postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 3 traktatu (zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawie C‑349/93 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑343, pkt 13. I tak państwo zgłaszające, które zamierza przyznać pomoc przedsiębiorstwu przeżywającemu trudności, zobowiązane jest przekazać Komisji plan restrukturyzacji tego przedsiębiorstwa i odpowiedzieć na wystosowane przez Komisję żądania udzielenia informacji uzupełniających, w przypadku gdy nie dysponuje ona danymi koniecznymi do wydania decyzji.
100 Państwo członkowskie, które zgłasza Komisji w niekompletny sposób plan pomocy na podstawie art. 93 ust. 3 traktatu i następnie mimo powtarzających się wezwań Komisji okazuje niechęć do dostarczenia jej użytecznych informacji, jest odpowiedzialne za przedłużenie postępowania wyjaśniającego. Takie przedłużanie się może stanowić ze swej natury wskazówkę co do istnienia poważnych trudności, przy czym Komisja nie może powołać się na fakt, iż za tę sytuację odpowiedzialne jest państwo zgłaszające. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby pozbawienie zainteresowanych osób trzecich gwarancji proceduralnych, jakie przyznaje im art. 93 ust. 2 traktatu; z jednej strony Komisja mogłaby się powołać na zachowanie lub niedbalstwo państwa zgłaszającego, aby obrócić wniwecz art. 93 ust. 3 traktatu, który nakłada na nią obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, zaś z drugiej strony państwo członkowskie mogłoby się uchylić od spoczywającego na nim obowiązku lojalnej współpracy.
101 W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 14 maja 1997 r., potwierdzającym odbiór zgłoszenia planu pomocy CWP, Komisja uznała, że nie dysponuje wszystkimi informacjami koniecznymi do rozstrzygnięcia kwestii jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Zażądała ona od rządu niemieckiego dostarczenia uzupełniających informacji o możliwości realizacji i finansowaniu zmiany metody produkcji zamierzanej przez CWP, jak również o analizach rynku, perspektywach przywrócenia dobrej kondycji oraz rozwoju zdolności produkcyjnych przedsiębiorstwa.
102 Mimo odpowiedzi udzielonych przez rząd niemiecki w piśmie z dnia 10 lipca 1997 r. Komisja uważała, że nie jest w stanie wydać decyzji, gdyż nie dysponowała nadal wszystkimi koniecznymi informacjami. Pismem z dnia 22 lipca 1997 r. zapytała ona zatem ten rząd po raz drugi między innymi o perspektywy długoterminowego przetrwania CWP oraz o proporcjonalność planowanej pomocy. Ponadto faksem z dnia 30 lipca 1997 r. Komisja zwróciła się nieoficjalnie do BvS z żądaniem udzielenia uzupełniających informacji, którego treść jest w zasadzie identyczna z żądaniem z dnia 14 maja 1997 r. Z tych dokumentów należy wyciągnąć wniosek, że w dniu 30 lipca 1997 r. rząd niemiecki nadal nie udzielił Komisji informacji, których domagała się ona od dnia 14 maja 1997 r.
103 Pismem z dnia 2 września 1997 r. rząd niemiecki odpowiedział na drugie żądanie udzielenia uzupełniających informacji. Komisja włączyła do akt sprawy kopię tego pisma i niektórych załączników do tego pisma, które wpłynęły do niej faksem w tym samym dniu. Dokumenty te są identyczne z dokumentami załączonymi do pisma z dnia 10 lipca 1997 r. w odpowiedzi na pierwsze żądanie udzielenia uzupełniających informacji wystosowane przez Komisję. Jako że Komisja nie przedstawiła przeciwnych dowodów, należy stąd wywnioskować, iż rząd niemiecki nie przekazał uzupełniających informacji, których ona żądała, w związku z czym w momencie otrzymania pisma z dnia 2 września 1997 r. Komisja nadal nie dysponowała satysfakcjonującymi odpowiedziami na swoje pytania z dnia 14 maja 1997 r. dotyczące możliwości realizacji zamierzonej zmiany technicznej, analizy rynku, przywrócenia dobrej kondycji i rozwoju zdolności produkcyjnych CWP, jak również proporcjonalności spornej pomocy.
104 Ponadto w trakcie postępowania zgłosiły się dwa przedsiębiorstwa będące konkurentami CWP, jednak nie złożyły one formalnych skarg do Komisji. W dniu 17 czerwca 1997 r. Budenheim, przedsiębiorstwo niemieckie, poinformowało Komisję o obawach, jakie żywiło ono wobec ewentualnego przyznania pomocy jego konkurentowi, CWP. W dniu 24 lipca 1997 r. skarżąca podjęła podobne kroki. Na podstawie informacji zebranych w dniach 30 września i 8 października 1997 r. podczas indywidualnych spotkań z tymi przedsiębiorstwami Komisja zwróciła się po raz trzeci w dniu 4 listopada 1997 r. z pytaniami do rządu niemieckiego. I tak oto ponad dwa miesiące po otrzymaniu odpowiedzi rządu niemieckiego na swoje drugie żądanie udzielenia uzupełniających informacji Komisja oświadczyła mu, że podczas badania planu pomocy na rzecz CWP „pojawiły się inne pytania”, które wymagały nieodzownie odpowiedzi. Zadała ona wiele pytań dotyczących możliwości realizacji i opłacalności zmiany metody produkcji i poprosiła o wyjaśnienia w kwestii rozwoju zdolności produkcyjnych, w kwestii problemów z zaopatrzeniem, jak również w kwestii ewentualnego przyznania CWP innych rodzajów pomocy.
105 Po tym trzecim oficjalnym żądaniu udzielenia uzupełniających informacji Komisja i przedstawiciele rządu niemieckiego spotkali się w dniu 24 listopada 1997 r. Procedura ustna pozwoliła ustalić, że dopiero przy okazji tego spotkania Komisja powzięła wiadomość o dwóch dokumentach sporządzonych przez osoby kierujące CWP, opatrzonych datami 26 maja i 16 października 1996 r., które – zdaniem pozwanej – stanowią plan restrukturyzacji (zob. pkt 74–77 powyżej). Ponadto podczas tego spotkania rząd niemiecki przekazał Komisji raport firmy Roland Berger z dnia 21 października 1997 r.
106 Wreszcie z odpowiedzi pisemnych pozwanej na pytania Sądu wynika, że w dniu 11 grudnia 1997 r. BvS przesłała Komisji na jej żądanie pismo od CWP, które potwierdza, iż jej roczna zdolność produkcyjna kwasu fosforowego nie wzrośnie po zakończeniu restrukturyzacji, lecz pozostanie na poziomie 40 000 ton P2O5.
107 Z tego porządku chronologicznego wynika, iż ocena planu pomocy na rzecz CWP wiązała się z trudnościami od momentu jego zgłoszenia. W ciągu ośmiu miesięcy dzielących zgłoszenie od decyzji Komisja zwróciła się trzykrotnie do rządu niemieckiego z oficjalnymi zapytaniami, zaś dwóch konkurentów podzieliło się z nią swoimi obawami. Mimo powtarzających się wezwań ze strony Komisji rząd niemiecki zaniechał dostarczenia jej informacji użytecznych do prowadzonego przez nią badania. W szczególności dopiero ponad siedem miesięcy po zgłoszeniu planu pomocy rząd niemiecki przekazał Komisji plan restrukturyzacji, który miał zostać sfinansowany z tej pomocy. Komisja odeszła tym samym od terminów instrukcyjnych, jakie sama sobie wyznaczyła do przeprowadzenia badania zgłaszanych jej planów pomocy. Ze swojej strony rząd niemiecki odpowiedział Komisji po upływie terminów, jakie mu ona wyznaczyła. Mając na uwadze te okoliczności, należy przyznać, że postępowanie prowadzone przez Komisję znacznie przekroczyło w niniejszej sprawie czas, jakiego normalnie wymaga pierwsze badanie dokonywane w ramach art. 93 ust. 3 traktatu oraz że w związku z tym okoliczność ta stanowi wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności.
108 Wobec powyższego obiektywne i spójne wskazówki wskazują na to, że Komisja podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec planu przyznania pomocy CWP na podstawie niewystarczającej znajomości faktów. Choć ocena zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem rodziła poważne trudności, Komisja zaniechała wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu i zebrania bardziej obszernych informacji dzięki przesłuchaniu zainteresowanych stron. W związku z tym należy stwierdzić nieważność decyzji, bez potrzeby orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów, zastrzeżeń i argumentów skarżącej.
W przedmiocie kosztów
109 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
110 W niniejszym przypadku Komisja przegrała sprawę i zgodnie z żądaniami skarżącej należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym kosztami postępowania w przedmiocie środka tymczasowego.
111 Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu Sądu państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Federalna Niemiec pokryje zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia 16 grudnia 1997 r. o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec przyznania pomocy Chemische Werke Piesteritz GmbH przez Republikę Federalną Niemiec.
2) Komisja pokrywa własne koszty, jak i koszty poniesione przez skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym oraz w postępowaniu w przedmiocie środka tymczasowego.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
García-Valdecasas | Lindh | Cooke |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 marca 2001 r.