AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 11 de noviembre de 2014 (*)
«Recurso de anulación — Reforma del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión — Régimen menos favorable en materia de pago a tanto alzado de los gastos de viaje y de aumento de las vacaciones anuales mediante días de vacaciones adicionales como licencia por viaje — Falta de afectación individual — Responsabilidad extracontractual — Relación de causalidad — Recurso en parte manifiestamente inadmisible y en parte manifiestamente carente de todo fundamento jurídico»
En el asunto T‑20/14,
Huynh Duong Vi Nguyen, funcionaria del Consejo de la Unión Europea, con domicilio en Woluwe-Saint-Lambert (Bélgica), representada por Me M. Velardo, abogada,
parte demandante,
contra
Parlamento Europeo, representado por el Sr. L. Visaggio y la Sra. E. Taneva, en calidad de agentes,
y
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y A. Bisch, en calidad de agentes,
partes demandadas,
que tiene por objeto, por una parte, una pretensión de anulación, interpuesta sobre la base del artículo 263 TFUE y del artículo 1, puntos 65, letra b), y 67, letra d), del Reglamento (UE, Euratom) nº 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (DO L 287, p. 15), en la medida en que dichas disposiciones vinculan el derecho al reembolso de los gastos de viaje anual y los días adicionales como licencia por viaje a la indemnización por residencia fuera del país de origen o expatriación y, por otra parte, una pretensión de indemnización, basada en el artículo 340 TFUE, dirigida a obtener la reparación del perjuicio material y moral supuestamente sufrido por la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y la Sra. M. Kancheva (Ponente) y el Sr. C. Wetter, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1 El artículo 4 del anexo VII del Reglamento nº 31 (CEE) y nº 11 (CEEA), por el que se establece el Estatuto de los Funcionarios y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 1962, p. 1385; EE 01/01, p. 19), en su versión aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013»), establecía:
«1. Se concederá una indemnización por expatriación en cuantía igual al 16 % del sueldo base, así como de la asignación familiar y de la asignación por hijo a su cargo abonadas al funcionario, […]:
a) los funcionarios:
– que no tengan ni hayan tenido nunca la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentre su lugar de destino, y
– que, en un periodo de cinco años cuyo término sea anterior en seis meses a su entrada en servicio de la Unión, no hayan residido ni ejercido su actividad profesional principal, de forma habitual, en el territorio europeo de tal Estado. Para la aplicación de esta disposición no se tendrán en consideración las situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional;
b) los funcionarios que tengan o hayan tenido la nacionalidad del Estado en cuyo territorio esté situado su lugar de destino y que durante un período de diez años anterior a su entrada en servicio hubieren residido habitualmente fuera del territorio europeo de dicho Estado por causas que no sean el ejercicio de funciones al servicio de un Estado o de una organización internacional.
[…]
2. El funcionario que, no teniendo ni habiendo tenido nunca la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentre situado su lugar de destino, no reúna las condiciones previstas en el apartado 1, tendrá derecho a una indemnización por residencia fuera del país de origen igual a una cuarta parte de la indemnización por expatriación.
[…]»
2 El artículo 7 del anexo VII del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 establecía:
«1. El funcionario tendrá derecho al reembolso de los gastos de viaje incurridos por él mismo, su cónyuge, y las personas a su cargo que convivan habitualmente con él, en las siguientes circunstancias:
a) con motivo de su ingreso en el servicio, desde el lugar de reclutamiento hasta el lugar de destino;
b) con motivo del cese definitivo en sus funciones en el sentido del artículo 47 del Estatuto, desde el lugar de destino al lugar de origen definido en el apartado 3 siguiente;
c) con motivo de los traslados que supongan cambio de lugar de destino.
En caso de fallecimiento de un funcionario, la viuda y las personas a su cargo tendrán derecho al reembolso de los gastos de viaje en las mismas condiciones.
Los gastos de viaje cubrirán también el precio de las reservas de plaza, el de transporte de equipaje y, en su caso, los gastos de hotel que resulten necesarios.
2. El reembolso se efectuará con arreglo al itinerario usual más corto y económico, en primera clase de ferrocarril, entre el lugar de destino y el lugar de reclutamiento o de origen.
Cuando el itinerario a que se refiere el párrafo primero exceda de 500 kilómetros y en los casos en que el itinerario usual implique una travesía marítima, el interesado tendrá derecho, previa presentación de los billetes, al reembolso de los gastos de viaje en avión en clase de negocios o equivalente. Si se utiliza un medio de transporte distinto de los previstos anteriormente, el reembolso se efectuará con arreglo al precio del viaje en ferrocarril, excluyendo el coche cama. En el supuesto de que el cálculo no pueda realizarse sobre esta base, las condiciones de reembolso serán fijadas mediante decisión especial de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos.
3. El lugar de origen de un funcionario se determinará en el momento de su entrada en el servicio teniendo en cuenta el lugar de contratación o donde se centraban sus intereses. Esta determinación podrá ser revisada mediante decisión especial de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos mientras el funcionario se encuentre en servicio o con ocasión de su cese. Sin embargo, mientras el funcionario se encuentre en servicio, la decisión de revisión sólo podrá ser adoptada excepcionalmente y previa justificación documental por parte del interesado.»
3 El artículo 8 del anexo VII del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 disponía:
«1. El funcionario tendrá derecho anualmente al pago a tanto alzado de los gastos de viaje desde su lugar de destino al lugar de origen, tal como se define en el artículo 7, para sí mismo y, si tiene derecho a asignación familiar, para su cónyuge y las personas a su cargo, con arreglo a lo previsto en el artículo 2.
[…]
2. El pago a tanto alzado se basará en una asignación por kilómetro de distancia entre el lugar de destino del funcionario y su lugar de reclutamiento u origen; esta distancia se calculará con arreglo al método fijado en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 7.
La asignación por kilómetro será de:
0 euros por km para el tramo comprendido entre | 0 y 200 km |
0,3790 euros por km para el tramo comprendido entre | 201 y 1 000 km |
0,6316 euros por km para el tramo comprendido entre | 1 001 y 2 000 km |
0,3790 euros por km para el tramo comprendido entre | 2 001 y 3 000 km |
0,1262 euros por km para el tramo comprendido entre | 3 001 y 4 000 km |
0,0609 euros por km para el tramo comprendido entre | 4 001 y 10 000 km |
0 EUR por km si la distancia es superior a | 10 000 km. |
A dicha asignación por kilómetro se añadirá un importe global suplementario que ascenderá a:
[…]
– 378,93 euros si la distancia en ferrocarril entre el lugar de destino y el de origen es superior a 1 450 km.
[…]
4. Las anteriores disposiciones se aplicarán a los funcionarios cuyo lugar de destino esté situado en el territorio de los Estados miembros. […]
El reembolso de estos gastos de viaje consistirá en el pago a tanto alzado de un importe basado en el coste del billete de avión en la clase inmediatamente superior a la clase turista.»
4 El artículo 7 del anexo V del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013, disponía:
«La duración de las vacaciones [anuales] será ampliada en base a la distancia existente por ferrocarril entre el lugar de vacación y el lugar de destino en la forma siguiente:
entre 50 y 250 km: una jornada para viaje de ida y vuelta,
entre 251 y 600 km: dos jornadas para viaje de ida y vuelta,
entre 601 y 900 km: tres jornadas para viaje de ida y vuelta,
entre 901 y 1 400 km: cuatro jornadas para viaje de ida y vuelta,
entre 1 401 y 2 000 km: cinco jornadas para viaje de ida y vuelta,
más de 2 000 km: seis jornadas para viaje de ida y vuelta.
A efectos de lo dispuesto en este artículo, y en lo que concierne a las vacaciones anuales, se entenderá por lugar de vacación el lugar del origen del funcionario.
Las disposiciones que preceden serán de aplicación a los funcionarios cuyo lugar de destino se encuentre en el territorio de los Estados miembros. […]
[…]»
5 El artículo 1, punto 67, del Reglamento (UE, Euratom) nº 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (DO L 287, p. 15), dispone lo siguiente:
«El anexo VII se modifica como sigue:
[…]
d) El artículo 8 se sustituye por el texto siguiente:
“Artículo 8
1. Los funcionarios con derecho a la indemnización por expatriación o residencia en el extranjero tendrán derecho, por cada año natural y dentro de los límites establecidos en el apartado 2, a un pago a tanto alzado correspondiente a los gastos de viaje desde el lugar de destino hasta el lugar de origen definido en el artículo 7, para sí mismos y, si tienen derecho a la asignación familiar, para su cónyuge y las personas a su cargo con arreglo a lo previsto en el artículo 2.
[…]
2. El pago a tanto alzado se basará en una asignación por kilómetro de distancia geográfica entre el lugar de destino del funcionario y su lugar de origen.
Cuando el lugar de origen, tal como se define en el artículo 7, quede fuera del territorio de los Estados miembros de la Unión, fuera de los países y territorios que figuran en el anexo II del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y fuera del territorio de los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio, el pago a tanto alzado se basará en una asignación por kilómetro de distancia geográfica entre el lugar de destino del funcionario y la capital del Estado miembro cuya nacionalidad posea. Los funcionarios cuyo lugar de origen esté situado fuera del territorio de los Estados miembros de la Unión, fuera de los países y territorios que figuran en el anexo II del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y fuera del territorio de los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio y que no sean nacionales de alguno de los Estados miembros no tendrán derecho al pago a tanto alzado.
La asignación por kilómetro será de:
0 EUR por km para el tramo comprendido entre | 0 y 200 km |
0,3790 EUR por km para el tramo comprendido entre | 201 y 1 000 km |
0,6316 EUR por km para el tramo comprendido entre | 1 001 y 2 000 km |
0,3790 EUR por km para el tramo comprendido entre | 2 001 y 3 000 km |
0,1262 EUR por km para el tramo comprendido entre | 3 001 y 4 000 km |
0,0609 EUR por km para el tramo comprendido entre | 4 001 y 10 000 km |
0 EUR por km para el tramo que exceda de | 10 000 km. |
A dicha asignación por kilómetro se añadirá un importe a tanto alzado suplementario que ascenderá a:
– 189,48 EUR si la distancia geográfica entre el lugar de destino y de origen está comprendida entre 600 km y 1 200 km,
– 378,93 EUR si la distancia geográfica entre el lugar de destino y el de origen es superior a 1 200 km.
La asignación por kilómetro y el importe global suplementario antes indicados se actualizarán cada año en la misma proporción que las retribuciones.
[…]
4. Los apartados 1, 2 y 3 del presente artículo se aplicarán a los funcionarios cuyo lugar de destino esté situado en el territorio de los Estados miembros. […]
El pago a tanto alzado de un importe se basará en el coste del billete de avión en clase turista.”»
6 El artículo 1, punto 65, del Reglamento nº 1023/2013 establece:
«El anexo V se modifica como sigue:
[…]
b) El artículo 7 se sustituye por el texto siguiente:
“Los funcionarios con derecho a la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen tendrán derecho a dos días y medio de licencia adicional por año, con el fin de visitar su país de origen.
Las disposiciones del párrafo primero se aplicarán a los funcionarios cuyo lugar de destino esté situado en el territorio de los Estados miembros. Si el lugar de destino se encuentra fuera de dicho territorio, la duración de la licencia por viaje se fijará mediante decisión especial, atendiendo a las necesidades particulares.”»
7 De conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 1023/2013, dichas disposiciones se aplicarán a partir del 1 de enero de 2014.
8 En el momento de contratación de la demandante, la Sra. Huynh Duong Vi Nguyen, su lugar de origen se fijó en Nueva York (Estados Unidos). Habida cuenta de su nacionalidad belga y de su lugar de destino, a saber, Bruselas (Bélgica), no reunía los requisitos para poder disfrutar de la indemnización por expatriación prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Estatuto, aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013. Tampoco reunía los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 1, letra b), de ese mismo Estatuto para poder obtener dicha indemnización. Habida cuenta de su nacionalidad y de su lugar de destino, tampoco tenía derecho a la indemnización por residencia fuera del país de origen, prevista en el artículo 4, apartado 2, del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013. Sin embargo, tenía derecho al reembolso de los gastos de viaje entre su lugar de destino y su lugar de origen previsto en el artículo 8 del anexo VII del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013, y a los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje previstos en el artículo 7, del anexo V de ese mismo Estatuto. De este modo, desde su entrada en servicio, el 1 de junio de 2009, ha recibido anualmente la cantidad de 4 835,53 euros en concepto de gastos de viaje por ella misma, su cónyuge y su hijo, así como seis días de vacaciones adicionales como licencia por viaje.
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 8 de enero de 2014, la demandante interpuso el presente recurso.
10 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General los días 26 y 27 de marzo de 2014, respectivamente, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo propusieron, sendas excepciones de inadmisibilidad en virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de procedimiento del Tribunal.
11 El 12 de mayo de 2014, la demandante presentó sus observaciones sobre las excepciones propuestas por el Consejo y el Parlamento.
12 En su demanda, la demandante solicita al Tribunal que:
– Anule las disposiciones del Reglamento nº 1023/2013 modificadoras del artículo 7 del anexo V y del artículo 8 del anexo VII del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, que vinculan el derecho a los gastos de viaje y a la licencia por viaje a la indemnización por expatriación o residencia fuera del país de origen.
– Condene al Consejo y al Parlamento a pagarle la cantidad de 169 051,96 euros en concepto de perjuicio material y la cantidad de 40 000 euros como indemnización del perjuicio moral, más intereses de demora y compensatorios al tipo del 6,75 %.
– Condene en costas al Consejo y al Parlamento.
13 El Consejo solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene en costas a la demandante.
14 El Parlamento solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene en costas a la demandante.
15 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de abril de 2014, la Comisión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
Fundamentos
16 En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. Además, en virtud del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento, cuando el Tribunal sea manifiestamente incompetente para conocer de un recurso o cuando éste sea manifiestamente inadmisible o carezca manifiestamente de fundamento jurídico alguno, el Tribunal podrá, sin continuar el procedimiento, decidir por medio de auto motivado.
17 En el presente asunto, el Tribunal considera que los hechos han quedado suficientemente esclarecidos por el examen de los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral.
18 Mediante el presente recurso, la demandante, funcionaria de grado AST II, adscrita a la unidad «Medios de comunicación/servicio de prensa» de la Dirección «Comunicación y transparencia» del Consejo, pretende obtener, por una parte, esencialmente, la anulación del artículo 1, punto 65, letra b), del Reglamento nº 1023/2013, y del artículo 1, punto 67, letra d), de ese mismo Reglamento (en lo sucesivo, «disposiciones impugnadas»), en la medida en que dichas disposiciones vinculan el derecho al reembolso de los gastos de viaje anual y la licencia por viaje a la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen y, por otra parte, la indemnización de los daños e intereses por los perjuicios material y moral supuestamente sufridos debido a la adopción de las disposiciones impugnadas.
19 En apoyo de su pretensión de anulación, la demandante invoca cinco motivos, basados, el primero, en una vulneración del derecho a la información y a la consulta de los trabajadores, tal como está previsto en el artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el segundo, en una vulneración del principio del respeto de los derechos adquiridos, de los principios en materia de «derecho intertemporal» y del principio de seguridad jurídica, el tercero, en una vulneración del principio de protección de la confianza legítima, el cuarto, en una vulneración del principio de igualdad de trato y, el quinto, en una vulneración del principio de proporcionalidad.
20 En apoyo de su pretensión de indemnización, la demandante alega que existe una relación de causalidad entre las disposiciones impugnadas y el perjuicio material sufrido en forma de pérdida del reembolso de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje por los años de servicio que le quedan por cumplir hasta su jubilación. Asimismo, alega que la pérdida del reembolso de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje le causa un perjuicio moral, en la medida en que le hará difícil mantener vínculos afectivos con su lugar de origen.
21 El Parlamento y el Consejo sostienen, cada uno, la inadmisibilidad de la pretensión de anulación, así como de la pretensión de indemnización.
Sobre la pretensión de anulación
22 El Parlamento y el Consejo impugnan la legitimación activa de la demandante. El Parlamento alega, además, que, en cualquier caso, la demandante no tiene interés en ejercitar la acción contra el artículo 8, apartado 1, del anexo VII del nuevo Estatuto.
23 Por lo que respecta a la legitimidad activa, el Consejo sostiene que la demandante no está directamente afectada por las disposiciones impugnadas, en la medida en que únicamente las decisiones individuales adoptadas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), en la forma, por ejemplo, de un recibo de salarios en el que se suprimen los gastos de viaje o una decisión individual sobre el número de días de vacaciones acordados en concepto de licencia por viaje, modifican de manera caracterizada la situación jurídica de la demandante y fijan definitivamente la postura de la institución respecto de ella.
24 Además, según el Parlamento y el Consejo, las disposiciones impugnadas tampoco afectan a la demandante de manera individual. Esencialmente sostienen que las disposiciones impugnadas tienen carácter general, por lo que deben aplicarse a todos los funcionarios que en la actualidad o en el futuro se encuentren, objetivamente, en la misma situación de hecho y de Derecho que la demandante.
25 A este respecto, ha de recordarse que el Reglamento nº 1023/2013 ha sido adoptado sobre la base del artículo 336 TFUE, de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. Por lo tanto, ha de señalarse que las disposiciones impugnadas forman parte de la categoría de actos de alcance general, de naturaleza legislativa, a cuyo respecto el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, supedita la admisibilidad de los recursos de nulidad, interpuestos por personas físicas o jurídicas, al cumplimiento de los requisitos de afectación directa e individual (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, apartados 56 a 60).
26 Por lo tanto, procede examinar si, en el caso de autos, la demandante reúne los requisitos de estar afectada directa e individualmente por las disposiciones impugnadas.
27 A este respecto, cabe recordar que, según jurisprudencia reiterada, las personas físicas o jurídicas sólo cumplen el requisito de afectación individual si el acto impugnado les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que las caracteriza en relación con cualquier otra persona y, en consecuencia, las individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec, EU:C:1963:17; de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑298/00 P, Rec, EU:C:2004:240, apartado 36; de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, Rec, EU:C:2011:368, apartado 52, e Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, citada en el anterior apartado 25, EU:C:2013:625, apartado 72).
28 La demandante sostiene que el requisito de afectación individual se cumple doblemente en el caso de autos. En efecto, puede basar su individualización sobre el derecho de cada funcionario a participar en procedimientos dirigidos a modificar el Estatuto sobre la base del artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales, así como sobre los efectos que respecto de ella producen las disposiciones impugnadas, a saber, la pérdida inmediata y cierta del beneficio de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje.
29 Por otra parte, alega que la negativa a reconocer su afectación individual en el marco del presente recurso equivaldría a obligarla a recurrir al procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 90 del Estatuto, para poder interponer un recurso contra las resoluciones de ejecución individuales de la AFPN sobre la base del artículo 270 TFUE. Ahora bien, esto constituye, según la demandante, una vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva.
30 No obstante, procede rechazar estos argumentos.
31 Por lo que respecta a la alegación de la demandante derivada del derecho que asiste a todo funcionario en virtud del artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales de participar en los procedimientos, procede recordar que el hecho de que una persona intervenga de un modo u otro en el procedimiento que culmina en la adopción de un acto de la Unión Europea sólo permite individualizar a esta persona en relación con dicho acto cuando la normativa de la Unión aplicable le concede ciertas garantías de procedimiento. Pues bien, a falta de disposición expresa en contrario, ni el proceso de elaboración de los actos normativos de alcance general ni la naturaleza de los actos de alcance general ni dichos actos en sí mismos exigen, con arreglo a principios generales del Derecho de la Unión, como el derecho a ser oído, la participación de las personas afectadas, ya que se supone que los intereses de éstas los representan los órganos políticos a los que corresponde adoptar dichos actos (sentencia de 2 de marzo de 2010, Arcelor/Parlamento y Consejo, T‑16/04, Rec, EU:T:2010:54, apartado 119).
32 En el presente asunto, ha de señalarse que no está previsto ningún derecho procesal con carácter individual a favor de los miembros del personal de las instituciones de la Unión ni por el artículo 336 TFUE, sobre cuya base se adoptaron las disposiciones impugnadas, ni por el artículo 10 del Estatuto, ni tampoco por el artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
33 A este respecto, ha de señalarse que, si bien el derecho a la información y consulta de los trabajadores y el derecho de negociación y de acción colectiva, consagrados respectivamente en los artículos 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, pueden aplicarse en las relaciones entre las instituciones de la Unión y su personal, tal como se desprende de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX‑II, Rec, EU:C:2013:570), su ejercicio está limitado a los supuestos y requisitos previstos en el Derecho de la Unión, de conformidad con el tenor de esas mismas disposiciones.
34 Por lo tanto, en lo que respecta a los funcionarios de la Unión, el Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 preveía en su artículo 10, párrafos primero y segundo, la consulta de los funcionarios, a través de un órgano paritario, el comité del Estatuto, compuesto en número igual por representantes de las instituciones de la Unión y representantes de sus comités de personal, sobre toda propuesta de la Comisión de revisión del Estatuto. Además, el artículo 10 ter, párrafo segundo, de ese mismo Estatuto establecía que las propuestas de la Comisión previstas en su artículo 10 podían ser objeto de consultas de las organizaciones sindicales y profesionales representativas.
35 En cambio, el Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 no establecía a favor de los funcionarios ningún derecho de participación en su revisión con carácter individual.
36 La alegación de la demandante de que, en el presente asunto, no se ha respetado la participación de las organizaciones sindicales, además de no constituir más que una mera afirmación en apoyo de la cual la demandante no aporta ningún elemento de prueba, se revela inoperante, en la medida en que, en cualquier caso, la supuesta vulneración de un derecho procesal de las organizaciones sindicales en el marco del procedimiento de revisión del Estatuto carece de consecuencias para la existencia de un derecho procesal de la demandante.
37 Por lo tanto, la demandante no puede basarse en los artículos 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales para pretender que está individualmente afectada por las disposiciones impugnadas.
38 En lo que atañe a la alegación de la demandante de que está individualmente afectada por las disposiciones impugnadas debido al efecto cierto e inmediato de éstas sobre su situación jurídica, ha de señalarse que, como indican acertadamente el Parlamento y el Consejo, un argumento como éste no demuestra la afectación individual de la demandante, sino su afectación directa.
39 Sin embargo, en sus observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad, la demandante ha precisado que su afectación individual se deriva del hecho de que pertenece a un grupo restringido de personas, 30 funcionarios, respecto de los que las disposiciones impugnadas producen el efecto cierto e inmediato de privarles del beneficio de un derecho adquirido, a saber, el reembolso de los gastos de viaje y los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje. En efecto, según la demandante, esos funcionarios son los únicos que hasta entonces se habían beneficiado del reembolso de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje sin beneficiarse, al mismo tiempo, de la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen. Al vincular ahora las disposiciones impugnadas esos derechos a la indemnización por residencia fuera del país de origen o por expatriación, tienen el efecto de suprimir un derecho adquirido por un grupo restringido de personas. Según la demandante, ninguna persona distinta de las pertenecientes a dicho grupo podrá encontrarse, en el futuro, en una situación de hecho y de Derecho análoga, puesto que los funcionarios contratados a partir del 1 de enero de 2014 ya no pueden beneficiarse de esos derechos sin tener derecho a la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen.
40 A este respecto, ha de recordarse que, cuando el acto impugnado afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción de dicho acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, éstos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de operadores económicos (véase la sentencia de 23 de abril de 2009, Sahlstedt y otros/Comisión, C‑362/06 P, Rec, EU:C:2009:243, apartado 30 y jurisprudencia citada).
41 Además, la jurisprudencia permite considerar que una persona está individualmente afectada por un acto porque forma parte de un círculo restringido de operadores económicos cuando este acto modifica los derechos adquiridos por esta persona con anterioridad a su adopción (véase el auto de 17 de febrero de 2009, Galileo Lebensmittel/Comisión, C‑483/07 P, Rec, EU:C:2009:95, apartado 46 y jurisprudencia citada).
42 No obstante, en el caso de autos ha de señalarse que la demandante no ha facilitado precisiones sobre la situación de hecho y de Derecho, ni sobre la identidad, de los funcionarios que se encuentran en una situación análoga a la suya. Se ha limitado a precisar que estaba dispuesta a facilitar más información, si el Tribunal lo consideraba necesario, y a solicitar al Tribunal que interrogase sobre este extremo al Parlamento y al Consejo.
43 Ahora bien, incumbe a la demandante demostrar, en el marco de un recurso interpuesto contra un acto de alcance general y de naturaleza legislativa, como ocurre en el presente asunto, que reúne el requisito de afectación individual que establece el artículo 263 TFUE.
44 En este sentido, habida cuenta de que alega que pertenece a un círculo restringido de funcionarios que se encuentran en una situación de hecho y de Derecho análoga a la suya, le incumbe aportar la prueba a este respecto.
45 Por otra parte, aunque resultara que la demandante pertenece efectivamente a un círculo restringido de funcionarios para los que las disposiciones impugnadas tienen el efecto de privarlos del beneficio del reembolso de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje, como parece reconocer el Consejo de modo implícito, ha de señalarse que este hecho no resulta de la supresión de un derecho adquirido únicamente respecto de esos funcionarios.
46 En efecto, contrariamente a lo que alega la demandante, no existía derecho adquirido al reembolso de los gastos de viaje ni a los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje que fuera propio de los funcionarios que no disfrutaban de la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen. Como se desprende del artículo 7, del anexo V del Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 y del artículo 8, del anexo VII de ese mismo Estatuto, el derecho al reembolso de los gastos de viaje y a los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje, independientemente de la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen, era, de hecho, un derecho que asistía a todos los funcionarios de la Unión.
47 La elección del Parlamento y del Consejo de vincular, mediante las disposiciones impugnadas, el disfrute de dichos derechos al de la indemnización por expatriación o por residencia fuera del país de origen tiene la consecuencia de privar a la demandante de los referidos derechos, por razón de la situación de hecho y de Derecho en la que se encuentran actualmente ella y otros funcionarios. Por lo tanto, no está excluido, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que otros funcionarios se encuentren, en el futuro, en una situación análoga a la suya. Hipotéticamente podría tratarse de un funcionario que pierda su indemnización por residencia fuera del país de origen a raíz de un nuevo destino en el territorio de un Estado miembro del que es nacional y que no cumpla los requisitos del artículo 4, apartado 2, del anexo VII del Estatuto para tener derecho a la indemnización por residencia fuera del país de origen. En ese caso se vería privado del reembolso de los gastos de viaje y de los días de vacaciones adicionales como licencia por viaje.
48 Ahora bien, conforme a reiterada jurisprudencia, la posibilidad de determinar, en el momento de adopción de la medida impugnada, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica dicha medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por dicha medida, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (véase la sentencia Arcelor/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 31 supra, EU:T:2010:54, apartado 106 y jurisprudencia citada).
49 De ello resulta que la demandante no queda individualmente afectada por las disposiciones impugnadas.
50 Esta conclusión no puede ponerse en tela de juicio por la alegación de la demandante de que, de no admitir que está individualmente afectada por las disposiciones impugnadas en el presente recurso, estaría obligada a recurrir al procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 90 del Estatuto, lo que constituiría una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
51 La alegación de la demandante se basa en la premisa, a la que se oponen el Parlamento y el Consejo, de que ni su recibo de salarios del mes de julio de 2014, ni el resumen de los días de vacaciones atribuidos en concepto de licencia por viaje en el sistema informático de gestión de las vacaciones del Consejo, constituyen actos lesivos, de modo que, de conformidad con el artículo 91 del Estatuto, únicamente podrá interponer un recurso ante los órganos jurisdiccionales de la Unión al término del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 90 de ese mismo Estatuto.
52 Pues bien, ha de recordarse, por una parte, que, en el marco del presente asunto, el Tribunal no conoce de un recurso de anulación que tenga por objeto las posibles decisiones del Consejo, implícitas o explícitas, por las que se aplique el artículo 7 del anexo V y el artículo 8 del anexo VII del Estatuto respecto de la demandante, sino de un recurso de anulación que tiene por objeto disposiciones modificadoras del referido Estatuto. Ahora bien, la cuestión de si la demandante está individualmente afectada por las disposiciones impugnadas y de si, por lo tanto, el presente recurso es admisible, no puede depender de la admisibilidad de un recurso hipotético contra decisiones individuales de la AFPN respecto de la demandante que, en cualquier caso, todavía no se habían adoptado en la fecha de interposición del recurso.
53 Por otra parte, también ha de recordarse que, de conformidad con el artículo 256 TFUE y con el artículo 1, del anexo I, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en aplicación del artículo 91 del Estatuto, el Tribunal de la Función Pública es competente para conocer en primera instancia de los litigios entre la Unión y sus agentes en virtud del artículo 270 TFUE. Por consiguiente, el Tribunal General no puede prejuzgar en el marco de un recurso de anulación interpuesto por un funcionario contra una disposición del Estatuto, sobre la base del artículo 263 TFUE, la admisibilidad de un recurso interpuesto por ese mismo funcionario contra un recibo de salario o un resumen de los días de vacaciones, al ser dicho recurso competencia del Tribunal de la Función Pública.
54 Por consiguiente, los requisitos de admisibilidad de un recurso que la demandante introduzca contra decisiones individuales de la AFPN, por las que se apliquen las disposiciones impugnadas, carecen de pertinencia para examinar el carácter admisible del presente recurso, por lo que no pueden paliar la falta de afectación individual de la demandante en el caso de autos.
55 Al ser acumulativos los requisitos de la afectación directa y de la afectación individual por el acto cuya anulación se solicita, resulta, sin que sea necesario examinar si en el caso de autos la demandante está directamente afectada por las disposiciones impugnadas, que ésta no ha demostrado su legitimación activa para actuar contra las referidas disposiciones.
56 En consecuencia, procede desestimar la pretensión de anulación de la demandante contra las disposiciones impugnadas por ser manifiestamente inadmisible, sin que sea necesario examinar la existencia del interés en ejercitar la acción de la demandante contra el artículo 1, puntos 65, letra b), y 67, letra d), del Reglamento nº 1023/2013.
Sobre la pretensión de indemnización
57 Con carácter previo, ha de señalarse que, si bien la demandante es funcionaria del Consejo, sus pretensiones de indemnización no van dirigidas contra éste, en calidad de institución de la que depende, sino contra el Parlamento y el Consejo en su calidad de coautores del Reglamento nº 1023/2013, que, en su opinión, constituye el origen del perjuicio que supuestamente ha sufrido.
58 Asimismo, procede indicar que, para fundamentar sus pretensiones de indemnización, la demandante invoca los artículos 268 TFUE y 340 TFUE y no el artículo 270 TFUE.
59 En estas circunstancias, el Tribunal se considera competente para decidir sobre las pretensiones de indemnización de la demandante.
60 A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Unión, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos acumulativos: ilegalidad del comportamiento imputado a la institución, realidad del perjuicio y existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (sentencias de 29 de septiembre de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec, EU:C:1982:318, apartado 16, y de 14 de diciembre de 2005, Beamglow/Parlamento y otros, T‑383/00, Rec, EU:T:2005:453, apartado 95).
61 Cuando no se cumple uno de los tres requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, procede desestimar las pretensiones de indemnización, sin que sea necesario examinar si concurren los otros dos requisitos (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de septiembre de 1994, KYDEP/Consejo y Comisión, C‑146/91, Rec, EU:C:1994:329, apartado 81, y de 20 de febrero de 2002, Förde-Reederei/Consejo y Comisión, T‑170/00, Rec, EU:T:2002:34, apartado 37). Por otra parte, el juez de la Unión no está obligado a examinar estos requisitos en un orden determinado (sentencia de 9 de septiembre de 1999, Lucaccioni/Comisión, C‑257/98 P, Rec, EU:C:1999:402, apartado 13).
62 Por lo que respecta al requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado, la jurisprudencia exige una relación cierta y directa de causa a efecto entre la falta cometida por la institución de que se trate y el perjuicio alegado, relación que incumbe probar a la demandante. Además, el daño alegado debe derivarse de forma suficientemente directa del comportamiento reprochado, debiendo este último constituir la causa determinante del perjuicio (véase el auto de 4 de junio de 2012, Azienda Agricola Bracesco/Comisión, T‑440/09, EU:T:2012:269, apartados 37 y 38 y jurisprudencia citada).
63 En el caso de autos, se desprende de la alegación de la demandante que ésta considera que las disposiciones del Reglamento nº 1023/2013, cuya ilegalidad alega en el marco de su recurso de anulación, están en el origen tanto del daño patrimonial como del daño no patrimonial que supuestamente ha sufrido.
64 Ahora bien, ha de señalarse que no existe relación cierta y directa entre las referidas disposiciones y los perjuicios alegados, al poder derivarse éstos, en su caso, únicamente de una decisión de la institución a la que pertenece la demandante, a saber, el Consejo, de atribuirle un número de días de vacaciones adicionales como licencia por viaje inferior al que se le acordaba bajo el Estatuto aplicable hasta el 31 de diciembre de 2013 y de denegarle el reembolso de los gastos de viaje anuales en aplicación de las referidas disposiciones.
65 Por lo tanto, se incumple manifiestamente el requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado del Parlamento y del Consejo como coautores del acto impugnado y los perjuicios invocados.
66 Por consiguiente, deben desestimarse las pretensiones de indemnización de la demandante por ser manifiestamente infundadas.
67 En consecuencia, procede desestimar el presente recurso por ser, en parte, manifiestamente inadmisible y, en parte, manifiestamente infundado.
68 En estas circunstancias, no ha lugar a pronunciarse sobre la solicitud de intervención presentada por la Comisión el 16 de abril de 2014, en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
Costas
69 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante y haber solicitado el Parlamento y el Consejo su condena en costas, procede condenar a la demandante al pago de las costas del Parlamento y del Consejo.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1) Desestimar el recurso.
2) La Sra. Huynh Duong Vi Nguyen cargará, además de con sus propias costas, con las del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea.
3) No procede pronunciarse sobre la solicitud de intervención de la Comisión Europea.
Dictado en Luxemburgo, a 11 de noviembre de 2014.
El Secretario | | El Presidente |