Υπόθεση T-211/05
Ιταλική Δημοκρατία
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
«Κρατικές ενισχύσεις – Καθεστώς ενισχύσεων που οι ιταλικές αρχές έθεσαν σε εφαρμογή υπέρ επιχειρήσεων που έχουν εισαχθεί πρόσφατα στο χρηματιστήριο – Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση ασύμβατη προς την κοινή αγορά και διατάσσουσα την ανάκτησή της – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Επιλεκτικός χαρακτήρας – Επηρεασμός του μεταξύ των κρατών μελών εμπορίου – Προσβολή του ανταγωνισμού»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Προκαταρκτική φάση και φάση εκατέρωθεν ακροάσεως – Συμβατό ενισχύσεως προς την κοινή αγορά – Δυσχέρειες εκτιμήσεως – Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία εκατέρωθεν ακροάσεως – Υποχρέωση προηγουμένης εξετάσεως του μέτρου ενισχύσεως μαζί με το οικείο κράτος μέλος και εξετάσεως της καταστάσεως υπό το φως των στοιχείων που παρέσχε το κράτος αυτό
(Άρθρα 87 § 1 ΕΚ και 88 §§ 2 και 3 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 4)
2. Κοινοτικό δίκαιο – Αρχές – Δικαιώματα άμυνας – Εφαρμογή στις διοικητικές διαδικασίες που κινεί η Επιτροπή – Εξέταση των σχεδίων ενισχύσεων
(Άρθρο 88 § 3 ΕΚ)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Απόφαση της κινήσεως της διαδικασία επίσημης έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ – Υποχρέωση αιτιολογήσεως
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 1)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται το ασύμβατο ενισχύσεως προς την κοινή αγορά – Υποχρέωση αιτιολογήσεως
(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ και 253 ΕΚ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Επιλεκτικός χαρακτήρας του μέτρου – Μέτρο φορολογικής ελαφρύνσεως εφαρμοζόμενο στις νεοεισαχθείσες στο χρηματιστήριο επιχειρήσεις – Εμπίπτει – Δικαιολόγηση βάσει της φύσεως και της οικονομίας του εθνικού φορολογικού συστήματος – Υποχρέωση αποδείξεως βαρύνουσα το οικείο κράτος μέλος
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Επηρεασμός του μεταξύ των κρατών μελών εμπορίου – Επιπτώσεις στον ανταγωνισμό – Ενίσχυση μικρού ύψους σε τομέα χαρακτηριζόμενο από έντονο ανταγωνισμό
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να τύχουν της παρεκκλίσεως που προβλέπεται στο άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ
(Άρθρο 87 § 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ)
1. Στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, που προβλέπει το άρθρο 88 ΕΚ, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ, αφενός, του προκαταρκτικού σταδίου εξετάσεως των ενισχύσεων που καθιερώνει η παράγραφος 3 του άρθρου αυτού, το οποίο έχει ως μοναδικό σκοπό να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να σχηματίσει μια πρώτη γνώμη τόσο ως προς το αν το οικείο μέτρο έχει τον χαρακτήρα κρατικής ενισχύσεως όσο και ως προς το αν η επίμαχη ενίσχυση συμβιβάζεται εν όλω ή εν μέρει με την κοινή αγορά και, αφετέρου, του επίσημου σταδίου εξετάσεως που προβλέπει η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου. Μόνο στο πλαίσιο του τελευταίου, το οποίο έχει ως σκοπό να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διαφωτιστεί πλήρως επί του συνόλου των στοιχείων της υποθέσεως, η Συνθήκη ΕΚ προβλέπει την υποχρέωση της Επιτροπής να οχλήσει τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, που αφορά την εφαρμογή του άρθρου 88 ΕΚ, η Επιτροπή υποχρεούται να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ αν μια πρώτη εξέταση δεν της παρέσχε τη δυνατότητα να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν από την εξέταση του ζητήματος αν ένα κρατικό μέτρο που υποβλήθηκε στον έλεγχό της αποτελεί ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, τουλάχιστον όταν, κατά την πρώτη αυτή εξέταση, δεν ήταν σε θέση να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το οικείο μέτρο, αν υποτεθεί ότι αποτελεί ενίσχυση, συμβιβάζεται εν πάση περιπτώσει με την κοινή αγορά
Λαμβανομένων υπόψη των εννόμων συνεπειών της αποφάσεως περί κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, η Επιτροπή, χαρακτηρίζοντας προσωρινώς τα επίμαχα μέτρα ως νέες ενισχύσεις, ενώ το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να μη συμφωνεί με τον χαρακτηρισμό αυτόν, οφείλει να συζητεί προηγουμένως το θέμα των επίμαχων μέτρων με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, προκειμένου να παρέχεται στο τελευταίο η δυνατότητα να αναφέρει, ενδεχομένως, στην Επιτροπή ότι, κατά τη γνώμη του, τα εν λόγω μέτρα δεν αποτελούν ενισχύσεις ή ότι αποτελούν υφιστάμενες ενισχύσεις.
(βλ. σκέψεις 35-37)
2. Στο πλαίσιο προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως, ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας απαιτεί να έχει δοθεί η δυνατότητα στο οικείο κράτος μέλος να γνωστοποιήσει επωφελώς την άποψή του ως προς τα στοιχεία επί των οποίων η Επιτροπή στήριξε την εκτίμησή της. Ωστόσο, για να συνεπάγεται μια προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας στο προκαταρκτικό αυτό στάδιο ακύρωση της τελικής απόφασης, πρέπει, ελλείψει της παρατυπίας αυτής, να μπορούσε η διαδικασία να καταλήξει σε διαφορετικό αποτέλεσμα. Το βάρος αποδείξεως συναφώς φέρει το οικείο κράτος μέλος, διότι κάθε προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας συνιστά τυπικό ελάττωμα που προϋποθέτει ότι ο ενδιαφερόμενος διάδικος θα επικαλεσθεί το ειδικό αρνητικό αποτέλεσμα της παραβλέψεως αυτής επί των δικαιωμάτων του.
(βλ. σκέψη 45)
3. Η αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως, η οποία συνιστά θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου και αποτελεί, ειδικότερα, μέρος του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας, επιβάλλει να παρέχεται στο ενδιαφερόμενο μέρος, κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας, η δυνατότητα να καταστήσει λυσιτελώς γνωστή την άποψή του σχετικά με το υποστατό και τον κρίσιμο χαρακτήρα των πραγματικών περιστατικών, των αιτιάσεων και των περιστάσεων που προβάλλει η Επιτροπή για να στηρίξει τον ισχυρισμό της ότι υπάρχει παράβαση της Συνθήκης ΕΚ. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, που αφορά την εφαρμογή του άρθρου 88 ΕΚ, «στην απόφαση για κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή αναφέρει συνοπτικά τα σημαντικότερα πραγματικά και νομικά ζητήματα, προβαίνει σε προσωρινή εκτίμηση σχετικά με τον χαρακτήρα του σχεδιαζόμενου μέτρου ως ενίσχυσης και εκθέτει τις αμφιβολίες της για τη συμβατότητα του μέτρου με την κοινή αγορά». Η απόφαση αυτή περί κινήσεως της διαδικασίας πρέπει να παρέχει στα ενδιαφερόμενα μέρη τη δυνατότητα να μετάσχουν κατά τρόπο αποτελεσματικό στην επίσημη διαδικασία έρευνας, στο πλαίσιο της οποίας θα έχουν τη δυνατότητα να αναπτύξουν τα επιχειρήματά τους. Προς τον σκοπό αυτόν, αρκεί τα ενδιαφερόμενα μέρη να γνωρίζουν τη συλλογιστική που οδήγησε την Επιτροπή να θεωρήσει προσωρινώς ότι το επίμαχο μέτρο συνιστούσε ενδεχομένως νέα ενίσχυση ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά.
Η Επιτροπή δεν οφείλει να πληροφορήσει το οικείο κράτος μέλος σχετικά με τη θέση της προτού εκδώσει την απόφασή της, εφόσον το κράτος μέλος έχει κληθεί να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
(βλ. σκέψεις 53-54, 58)
4. Το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως εξαρτάται από τη φύση της οικείας πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή έχει εκδοθεί. Από την αιτιολογία πρέπει να διαφαίνεται κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εκδίδει την προσβαλλόμενη πράξη, κατά τρόπο που να καθιστά δυνατό, αφενός, στον κοινοτικό δικαστή να ασκεί τον έλεγχο της νομιμότητας και, αφετέρου, στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου για να μπορέσουν να υπερασπισθούν τα δικαιώματά τους και να ελέγξουν αν η απόφαση είναι βάσιμη. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 ΕΚ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει θέση επί όλων των επιχειρημάτων που προβάλλουν οι ενδιαφερόμενοι. Αρκεί να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν αποφασιστική σημασία για την οικονομία της αποφάσεως.
Περαιτέρω, στην περίπτωση ενός καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή μπορεί να περιοριστεί να μελετήσει τα γενικά χαρακτηριστικά του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων, χωρίς να οφείλει να εξετάσει κάθε επιμέρους περίπτωση εφαρμογής, προκειμένου να εξακριβώσει αν το καθεστώς αυτό περιλαμβάνει στοιχεία ενισχύσεως.
Η Επιτροπή, μολονότι οφείλει να αναφέρει, στις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεώς της, τουλάχιστον τις συνθήκες υπό τις οποίες χορηγήθηκε μια ενίσχυση, όταν από τις συνθήκες αυτές μπορεί να αποδειχθεί ότι η ενίσχυση είναι ικανή να επηρεάσει το μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο και να νοθεύσει ή να απειλήσει να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, δεν οφείλει ωστόσο να προχωρήσει σε οικονομική ανάλυση της πραγματικής καταστάσεως των οικείων αγορών, του μεριδίου αγοράς που κατείχαν οι επιχειρήσεις δικαιούχοι της ενισχύσεως, της θέσεως των ανταγωνιστριών επιχειρήσεων και των εμπορικών ρευμάτων μεταξύ κρατών μελών. Επιπλέον, σε περίπτωση ενισχύσεων παρανόμως χορηγηθεισών, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποδείξει τις πραγματικές επιπτώσεις των ενισχύσεων αυτών στον ανταγωνισμό και στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Συγκεκριμένα, μια τέτοια υποχρέωση θα είχε ως συνέπεια να ευνοούνται τα κράτη μέλη που χορηγούν παράνομες ενισχύσεις εις βάρος εκείνων που κοινοποιούν το σχέδιο των ενισχύσεων.
(βλ. σκέψεις 68-69, 87, 158)
5. Το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ επιβάλλει να εξακριβώνεται αν, στο πλαίσιο ενός δεδομένου νομικού καθεστώτος, ένα κρατικό μέτρο μπορεί να ευνοήσει ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής έναντι άλλων που τελούν, από πλευράς του σκοπού που επιδιώκεται με το οικείο μέτρο, σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση.
Τούτο ισχύει στην περίπτωση φορολογικού πλεονεκτήματος που χορηγείται μόνο στις επιχειρήσεις που έχουν εισαχθεί σε εποπτευόμενο χρηματιστήριο κατά τη σύντομη περίοδο εφαρμογής ενός καθεστώτος ενισχύσεων, ενώ κάθε άλλη επιχείρηση αποκλείεται από τα οφέλη του καθεστώτος αυτού, είτε πρόκειται για τις ήδη εισαχθείσες στο χρηματιστήριο εταιρίες είτε για εκείνες που δεν πληρούν ούτε μπορούν να πληρούν τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την εισαγωγή στο χρηματιστήριο κατά την περίοδο που καλύπτεται από το καθεστώς ενισχύσεων.
Όσον αφορά τη δικαιολόγηση των επίμαχων μέτρων από τη φύση και την οικονομία του εθνικού φορολογικού συστήματος, αν η διαφοροποίηση αυτή στηρίζεται σε σκοπούς διαφορετικούς από αυτούς που επιδιώκει το γενικό σύστημα, το επίμαχο μέτρο θεωρείται καταρχήν ότι πληροί την προϋπόθεση της επιλεκτικότητας που προβλέπει το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Εναπόκειται στο κράτος μέλος το οποίο εισήγαγε μια τέτοια διαφοροποίηση μεταξύ επιχειρήσεων στον τομέα των επιβαρύνσεων να αποδείξει ότι η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται πράγματι από τη φύση και την οικονομία του οικείου συστήματος.
(βλ. σκέψεις 119-120, 125)
6. Το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ απαγορεύει τις ενισχύσεις οι οποίες επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό. Στο πλαίσιο της εκτιμήσεως αυτών των δύο προϋποθέσεων, η Επιτροπή υποχρεούται να εξετάσει μόνον αν οι ενισχύσεις δύνανται να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και όχι αν οι ενισχύσεις αυτές έχουν πραγματικές επιπτώσεις στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και στρεβλώνουν όντως τον ανταγωνισμό.
Ακόμη και μια σχετικά μικρού ύψους ενίσχυση είναι ικανή να επηρεάσει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο αν ο τομείς εντός των οποίων δραστηριοποιούνται οι δικαιούχοι επιχειρήσεις χαρακτηρίζεται από έντονο ανταγωνισμό.
Περαιτέρω, αφ’ ης στιγμής η δημόσια αρχή ευνοεί μια εταιρία δραστηριοποιούμενη σε τομέα χαρακτηριζόμενο από έντονο ανταγωνισμό, χορηγώντας της πλεονέκτημα, υπάρχει στρέβλωση του ανταγωνισμού ή κίνδυνος στρεβλώσεως. Αν το πλεονέκτημα είναι μικρό, ο ανταγωνισμός ναι μεν στρεβλώνεται σε μικρότερο βαθμό, πλην όμως στρεβλώνεται. Η απαγόρευση όμως του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ ισχύει για κάθε ενίσχυση που στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό, ανεξάρτητα από το ύψος της, στον βαθμό που επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
(βλ. σκέψεις 151-152, 154-155)
7. Η νομιμότητα μιας αποφάσεως της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται ότι μια νέα ενίσχυση δεν πληροί τις προϋποθέσεις εφαρμογής της παρεκκλίσεως αυτής πρέπει να εκτιμάται μόνο στο πλαίσιο του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ και όχι βάσει μιας προγενέστερης πρακτικής της Επιτροπής για τη λήψη αποφάσεων, ακόμη και αν υποτεθεί ότι υπάρχει.
Καταρχήν, οι λειτουργικές ενισχύσεις δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ, καθόσον νοθεύουν τους όρους του ανταγωνισμού στους τομείς στους οποίους χορηγούνται, χωρίς ωστόσο να καθιστούν, ως εκ της φύσεώς τους, δυνατή την επίτευξη ενός από τους στόχους που καθορίζει η διάταξη αυτή.
(βλ. σκέψεις 170, 173)