Asunto T‑211/05
República Italiana
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Régimen de ayudas establecido por las autoridades italianas en favor de las sociedades de reciente cotización en bolsa — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su recuperación — Obligación de motivación — Carácter selectivo — Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia»
Sumario de la sentencia
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Dificultades de apreciación — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio — Obligación de tratar previamente la medida de ayuda con el Estado miembro interesado y examinar la situación a la luz de los elementos aportados por éste
[Arts. 87 CE, ap. 1, y 88 CE, aps. 2 y 3; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 4, ap. 4]
2. Derecho comunitario — Principios — Derecho de defensa — Aplicación a los procedimientos administrativos iniciados por la Comisión — Examen de los proyectos de ayuda
(Art. 88 CE, ap. 3)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 — Obligación de motivación
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 6, ap. 1]
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común — Obligación de motivación
(Arts. 88 CE, ap. 2, y 253 CE)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Bonificación fiscal aplicable a las empresas de reciente cotización en bolsa — Inclusión — Justificación basada en la naturaleza y la estructura del sistema fiscal nacional — Demostración que incumbe al Estado miembro de que se trata
(Art. 87 CE, ap. 1)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Ayuda de importe reducido en un sector caracterizado por una fuerte competencia
(Art. 87 CE, ap. 1)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas a las que puede aplicarse la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c)
[Art. 87 CE, ap. 3, letra c)]
1. En el procedimiento de control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión previsto en el artículo 88 CE, debe distinguirse, por una parte, la fase de examen previo de las ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, cuyo único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión tanto sobre el carácter de ayuda de Estado de la medida en cuestión como sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida con el mercado común, y, por otra, la fase de investigación formal, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan sólo obliga a la Comisión a requerir a los interesados para que presenten sus observaciones en esta fase de investigación, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto. Del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE, se desprende que la Comisión debe incoar el procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, si un primer examen no le ha permitido resolver todas las dificultades planteadas por la cuestión de si una medida estatal sometida a su control constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, al menos cuando, al realizar este primer examen, no ha podido convencerse de que la medida de que conoce, suponiendo que constituya una ayuda, es en cualquier caso compatible con el mercado común.
Habida cuenta de las consecuencias jurídicas de una decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, calificando provisionalmente unas medidas de ayudas nuevas, pese a que el Estado miembro interesado pueda no suscribir dicha calificación, la Comisión debe tratar previamente de las medidas controvertidas con el Estado miembro interesado, para que éste tenga la oportunidad de indicarle a aquélla, en su caso, que, en su opinión, dichas medidas no son ayudas o son ayudas existentes.
(véanse los apartados 35 a 37)
2. En el marco de un procedimiento de examen previo, el respeto de los derechos de defensa exige que al Estado miembro de que se trata se le dé la posibilidad de dar a conocer adecuadamente su punto de vista acerca de los datos en los que la Comisión ha basado su apreciación. Sin embargo, una violación de los derechos de defensa durante esta fase tan sólo dará lugar a la anulación si el procedimiento hubiera podido llegar a un resultado diferente de no existir tal irregularidad. La carga de la prueba a este respecto incumbe al Estado miembro interesado, ya que toda violación del derecho de defensa constituye un vicio de forma que exige que el Estado miembro de que se trate invoque el efecto negativo concreto de tal incumplimiento sobre sus derechos subjetivos.
(véase el apartado 45)
3. El principio de contradicción, que constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y forma parte, en particular, del derecho de defensa, exige que durante el procedimiento administrativo la parte interesada haya podido dar a conocer adecuadamente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias invocados por la Comisión para fundamentar su alegación de la existencia de una infracción del Tratado CE. Según el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE, «la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común». La decisión de incoación debe permitir, de este modo, que las partes interesadas participen eficazmente en el procedimiento de investigación formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones. Para ello, basta con que las partes interesadas conozcan la razón que ha llevado a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida de que se trata puede constituir una ayuda nueva incompatible con el mercado común.
La Comisión no está obligada a informar al Estado miembro interesado de su posición antes de adoptar su decisión, una vez que el Estado miembro ha sido requerido para que presente sus observaciones.
(véanse los apartados 53, 54 y 58)
4. El alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que fue adoptado. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución autora del acto, de manera que, por un lado, el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control de legalidad y, por otro, los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada para poder defender sus derechos y comprobar si la decisión es fundada o no. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En concreto, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre todas las alegaciones que los interesados aduzcan. Le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión.
Por otra parte, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso concreto de aplicación del mismo, para comprobar si dicho régimen contiene rasgos de ayuda.
Si bien la Comisión debe al menos mencionar en los motivos de su decisión las circunstancias en las que se concedió una ayuda, cuando éstas permiten demostrar que dicha ayuda puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear o amenazar falsear la competencia, no está sin embargo obligada a realizar un análisis económico de la situación real del mercado considerado, de la cuota de mercado de las empresas beneficiarias de las ayudas, de la posición de las empresas competidoras y de las corrientes de intercambio entre los Estados miembros. Además, en el caso de ayudas concedidas ilegalmente, la Comisión no está obligada a demostrar el efecto real que estas ayudas hayan tenido sobre la competencia y sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros. En efecto, si así fuera, con esta obligación se favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas ilegales en perjuicio de los que las notifican en fase de proyecto.
(véanse los apartados 68, 69, 87 y 158)
5. El artículo 87 CE, apartado 1, requiere que se examine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a determinadas empresas en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen.
Ese es el caso de una ventaja fiscal que únicamente se reconoce a las empresas admitidas a cotización oficial en un mercado regulado durante el breve período de aplicación de un régimen de ayudas, mientras que cualquier otra empresa queda excluida de los beneficios de ese régimen, tanto si se trata de sociedades ya cotizadas como de sociedades que no cumplen ni pueden cumplir los requisitos para cotizar durante el período cubierto por el régimen de ayudas.
Respecto de una eventual justificación de las medidas de que se trata por la naturaleza y por la estructura del sistema fiscal nacional, si tal diferenciación se basa en finalidades distintas de las perseguidas por el sistema general, se considera en principio que la medida de que se trata cumple el requisito de selectividad que establece el artículo 87 CE, apartado 1. Corresponde al Estado miembro que ha introducido tal diferenciación entre empresas en materia de cargas demostrar que está efectivamente justificada por la naturaleza y la estructura del sistema de que se trate.
(véanse los apartados 119, 120 y 125)
6. El artículo 87 CE, apartado 1, prohíbe las ayudas que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falseen o amenacen falsear la competencia. En el marco de su apreciación de estos dos requisitos, la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia.
Incluso una ayuda de cuantía relativamente reducida puede afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros cuando los sectores en los que las empresas beneficiarias operan se caracterizan por una fuerte competencia.
Por otra parte, desde el momento en que una autoridad pública favorece a una empresa que opera en un sector caracterizado por una fuerte competencia otorgándole una ventaja, existe una distorsión de la competencia o un riesgo de que se produzca. Si la ventaja es pequeña, la competencia resulta falseada en escasa medida, pero resulta falseada de todos modos. Ahora bien, la prohibición que establece el artículo 87 CE, apartado 1, se aplica a toda ayuda que falsee o amenace falsear la competencia, sea cual fuere su importe, en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(véanse los apartados 151, 152, 154 y 155)
7. Es únicamente en el marco del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en el que debe apreciarse la legalidad de una decisión de la Comisión en la que se declare que una ayuda nueva no cumple los requisitos de aplicación de dicha excepción, y no a la luz de una práctica decisoria anterior de la Comisión.
En principio, las ayudas de funcionamiento no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, ya que falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que puedan, por su propia naturaleza, alcanzar ninguno de los objetivos establecidos por esta disposición.
(véanse los apartados 170 y 173)