Sprawa T‑211/05

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Pomoc państwa – System pomocy wprowadzony w życie przez władze włoskie na rzecz przedsiębiorstw nowo dopuszczonych do obrotu giełdowego – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej zwrot – Obowiązek uzasadnienia – Charakter selektywny – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji

Streszczenie wyroku

1.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Obowiązek uprzedniego poruszenia kwestii spornych środków z zainteresowanym państwem członkowskim i zbadania sytuacji w świetle informacji dostarczonych przez to państwo

(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 ust. 2, 3 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 4 ust. 4)

2.      Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do obrony – Zastosowanie do postępowania administracyjnego wszczętego przez Komisję – Badanie projektów pomocy

(art. 88 ust. 3 WE)

3.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – Obowiązek uzasadnienia

(art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6 ust. 1)

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Obowiązek uzasadnienia

(art. 88 ust. 2 WE, art. 253 WE)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter selektywny środka – Ulga podatkowa mająca zastosowanie do przedsiębiorstw nowo dopuszczonych do obrotu giełdowego – Włączenie – Uzasadnienie charakterem i strukturą krajowego systemu podatkowego – Obowiązek wykazania spoczywający na danym państwie członkowskim

(art. 87 ust. 1 WE)

6.      Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Pomoc o nieznacznych rozmiarach w sektorze odczuwającym silną konkurencję

(art. 87 ust. 1 WE)

7.      Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, w stosunku do której można zastosować odstępstwo przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) WE

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE)

1.      W ramach prowadzonego postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 WE należy odróżnić, po pierwsze, wstępną fazę badania pomocy ustanowioną w art. 88 ust. 3 WE, mającą na celu jedynie umożliwienie Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem, a po drugie, fazę szczegółowego badania, o której mowa w art. 88 ust. 2 WE. Tylko w tej drugiej fazie, która ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie, traktat WE nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag. Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE Komisja jest zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, jeśli pierwsze badanie nie pozwoliło jej na przezwyciężenie wszystkich trudności związanych z kwestią, czy wydany przez państwo przepis podlegający jej kontroli stanowi pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, co najmniej wtedy, gdy podczas tego pierwszego badania nie była ona w stanie dojść do przekonania, że dany przepis – przy założeniu, iż stanowi on pomoc państwa – jest w każdym razie zgodny ze wspólnym rynkiem.

Biorąc pod uwagę skutki prawne decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, Komisja, zanim zakwalifikuje tymczasowo środki jako nową pomoc – w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie może się nie zgodzić z taką kwalifikacją, powinna poruszyć kwestię spornych środków z tym państwem członkowskim, aby umożliwić mu w stosownym przypadku wskazanie Komisji, że w jego opinii środki te nie stanowią pomocy lub stanowią istniejącą pomoc.

(por. pkt 35–37)

2.      We wstępnym postępowaniu wyjaśniającym poszanowanie prawa do obrony wymaga umożliwienia zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienia w sposób skuteczny jego stanowiska wobec okoliczności faktycznych, na których Komisja oparła swą ocenę. Jednak uchylenie ostatecznej decyzji z powodu naruszenia prawa do obrony na tym etapie postępowania wymaga wykazania, że w razie niezaistnienia tej nieprawidłowości postępowanie zakończyłoby się innym rezultatem. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na zainteresowanym państwie członkowskim, skoro wszelkie naruszenia praw do obrony stanowią uchybienie przepisom proceduralnym wymagające powołania przez zainteresowaną stronę szczególnego negatywnego skutku, jakie naruszenie to wywołało w granicach jej praw podmiotowych.

(por. pkt 45)

3.      Zasada kontradyktoryjności, która stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, a w szczególności element prawa do obrony, wymaga, aby dane przedsiębiorstwo miało w trakcie postępowania administracyjnego możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swego stanowiska w kwestii prawdziwości i znaczenia zarzucanych czynów i okoliczności oraz w kwestii dokumentów, na podstawie których Komisja oparła swoje twierdzenie o istnieniu naruszenia traktatu WE. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE „decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem”. Decyzja o wszczęciu postępowania winna tym samym umożliwić zainteresowanym stronom skuteczne wzięcie udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, w trakcie którego będą miały możliwość przedstawienia swych argumentów. W tym celu wystarczy, aby zainteresowani znali rozumowanie, które doprowadziło Komisję do wstępnego uznania, że badany środek może stanowić nową pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem.

Komisja nie ma obowiązku informowania zainteresowanego państwa członkowskiego o swym stanowisku przed wydaniem decyzji, jeżeli tylko państwo członkowskie zostało wezwane do przedstawienia swych uwag.

(por. pkt 53, 54, 58)

4.      Zakres obowiązku uzasadnienia zależy od charakteru danego aktu i od okoliczności, jakie towarzyszą jego przyjęciu. Uzasadnienie powinno ukazywać w jasny i jednoznaczny sposób tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby po pierwsze zainteresowani mogli zapoznać się z uzasadnieniem danego aktu oraz aby po drugie mogli bronić swych praw i zweryfikować zasadność decyzji. Nie ma takiej konieczności, by uzasadnienie aktu wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne w zakresie, w jakim wątpliwość, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi określone w art. 253 WE, winna być oceniana nie tylko w świetle jego treści, ale również pod względem jego kontekstu, jak i ogółu norm prawnych regulujących daną dziedzinę. W szczególności Komisja nie ma obowiązku zajmować stanowiska w odniesieniu do wszystkich argumentów powołanych przez zainteresowanych w postępowaniu przez nią prowadzonym. Wystarczy, by przedstawiła okoliczności faktyczne i prawne o istotnym znaczeniu w kontekście danej decyzji.

Poza tym, w przypadku systemu pomocy, Komisja może ograniczyć się do przestudiowania ogólnych cech spornego systemu pomocy, przy czym nie jest zobowiązana do badania każdego odrębnego przypadku jego zastosowania w celu ustalenia, czy ten system zawiera elementy pomocy.

O ile Komisja jest zobowiązana przywołać w uzasadnieniu decyzji przynajmniej okoliczności, w jakich pomoc została przyznana, ponieważ okoliczności te pozwalają wykazać, że pomoc ta może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję lub stwarzać takie ryzyko, o tyle nie ma ona obowiązku dokonywania analizy ekonomicznej dotyczącej rzeczywistej sytuacji na danym rynku, udziału w rynku przedsiębiorstw będących beneficjentami pomocy, pozycji przedsiębiorstw konkurencyjnych i wymiany handlowej między państwami członkowskimi. Ponadto w przypadku pomocy przyznanej bezprawnie Komisja nie jest zobowiązana do wykazania rzeczywistych skutków takiej pomocy dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi. Taki obowiązek bowiem powodowałby, że państwa członkowskie wypłacające nielegalną pomoc znalazłyby się w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do tych państw, które dokonały zgłoszenia planów pomocy.

(por. pkt 68, 69, 87, 158)

5.      Artykuł 87 ust. 1 WE wymaga ustalenia, czy w danym systemie prawnym przepis krajowy może sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w porównaniu z innymi, które znajdują się – w świetle celu tego systemu – w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.

Tak jest w przypadku korzyści podatkowej przyznanej wyłącznie przedsiębiorstwom dopuszczonym do obrotu giełdowego na rynku regulowanym w krótkim okresie obowiązywania systemu pomocy, podczas gdy korzyści płynące z tego systemu są dla wszystkich innych przedsiębiorstw niedostępne, bez względu na fakt, czy są to spółki już notowane na giełdzie czy też spółki niespełniające warunków, czy też niemogące spełnić warunków wprowadzenia na giełdę w okresie obowiązywania systemu pomocy.

Co się tyczy ewentualnego uzasadnienia spornych środków charakterem i strukturą krajowego systemu podatkowego, jeżeli tego rodzaju rozróżnienie opiera się na innych celach niż realizowane przez powszechny system, sporny środek jest co do zasady uważany za spełniający przesłanki selektywności przewidziane w art. 87 ust. 1 WE. Do państwa członkowskiego, które ustanawia tego rodzaju rozróżnienie pomiędzy przedsiębiorstwami w dziedzinie podatkowej, należy wykazanie, iż jest ono faktycznie uzasadnione charakterem i strukturą spornego systemu.

(por. pkt 119, 120, 125)

6.      Artykuł 87 ust. 1 WE zakazuje pomocy, która wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji. Przy dokonywaniu oceny tych dwóch przesłanek Komisja nie jest zobowiązana do wykazania faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie do zbadania, czy owa pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i czy może zakłócać konkurencję.

Nawet stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, jeżeli w sektorze, w którym działają przedsiębiorstwa beneficjenci, istnieje silna konkurencja.

Poza tym, jeżeli organ państwowy sprzyja przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność w sektorze, który charakteryzuje się występowaniem intensywnej konkurencji, przyznając mu korzyść, to dochodzi do zniekształcenia konkurencji lub powstania ryzyka wystąpienia takiego zniekształcenia. Jeżeli korzyść jest ograniczona, konkurencja jest zakłócona w sposób ograniczony, niemniej jednak pozostaje ona zakłócona. Zakaz ujęty w art. 87 ust. 1 WE znajduje zastosowanie do wszelkiej pomocy, która zakłóca konkurencję lub stwarza ryzyko zakłócenia konkurencji, bez względu na to, jaka jest jej kwota w zakresie, w jakim wpływa ona na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

(por. pkt 151, 152, 154, 155)

7.      Zgodność z prawem decyzji Komisji stwierdzającej, że nowa pomoc nie spełnia warunków zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE, powinna być oceniana jedynie w ramach tego przepisu, a nie z punktu widzenia wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji.

Co do zasady pomoc operacyjna nie jest objęta zakresem stosowania art. 87 ust. 3 WE, ponieważ zakłóca warunki konkurencji w sektorach, w których została przyznana, przy czym ze swej istoty nie może ona spowodować osiągnięcia celów ustalonych w przytoczonym postanowieniu.

(por. pkt 170, 173)