RJEŠENJE OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
10. studenoga 2014.(*)
„Tužba za poništenje i naknadu štete – Program podrške stabilnosti Cipra – Memorandum o razumijevanju o specifičnom uvjetovanju gospodarske politike zaključen između Republike Cipar i ESM‑a – Nadležnost Općeg suda – Uzročna veza – Djelomično nedopuštena i djelomično očito pravno neosnovana tužba“
U predmetu T‑289/13,
Ledra Advertising Ltd, sa sjedištem u Nikoziji (Cipar), koju zastupaju C. Paschalides, solicitor, i A. Paschalides, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B. Smulders i J.‑P. Keppenne, u svojstvu agenata,
i
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan i F. Athanasiou, u svojstvu agenata, uz asistenciju W. Bussiana, W. Devroea i D. Artsa, odvjetnici,
tuženici,
povodom, prvo, zahtjeva za poništenje točaka 1.23 do 1.27 Memoranduma o razumijevanju o specifičnom uvjetovanju gospodarske politike zaključenog između Republike Cipar i Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) 26. travnja 2013. i, drugo, zahtjeva za naknadu štete koju je tužitelj navodno pretrpio zbog uključivanja točaka 1.23 do 1.27 Memoranduma u ESM i zbog povrede obveze nadzora Komisije,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, I. Pelikánová i E. Buttigieg, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
Ugovor o ESM‑u
1 Ugovor o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) sklopljen je 2. veljače 2012. u Bruxellesu (Belgija) između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Irske, Talijanske Republike, Republike Cipar, Velikog Vojvodstva Luksemburg, Republike Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Republike Portugal, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske (u daljnjem tekstu: Ugovor o ESM‑u). Prema njegovim člancima 1. i 2. te članku 32. stavku 2., ugovorne stranke tog ugovora, odnosno države članice čija je valuta euro, međusobno uspostavljaju Europski stabilizacijski mehanizam (ESM), međunarodnu financijsku instituciju s pravnom osobnošću. Ugovor o ESM‑u stupio je na snagu 27. rujna 2012.
2 Uvodna izjava 1. Ugovora o ESM‑u glasi kako slijedi:
„Europsko vijeće sporazumjelo se 17. prosinca 2010. oko toga da je potrebno da države članice eurozone uspostave trajni stabilizacijski mehanizam. Taj [ESM] će preuzeti ulogu trenutno dodijeljenu Europskom instrumentu za financijsku stabilnost ('EFSF') i Europskom mehanizmu za financijsku stabilizaciju ('EFSM') pružajući financijsku pomoć državama članicama eurozone kad je to potrebno.“ [neslužbeni prijevod]
3 Članak 3. Ugovora o ESM‑u utvrđuje njegov cilj kako slijedi:
„Cilj ESM‑a jest prikupljanje financijskih sredstava i pružanje podrške stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, državama članicama koje su suočene s ozbiljnim problemima financiranja, ili kojima takvi problemi prijete, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti eurozone u njezinoj cjelini i njezinih država članica. U tu svrhu ESM je ovlašten prikupljati sredstva izdavanjem financijskih instrumenata ili sklapanjem sporazuma ili financijskih dogovora ili drugih sporazuma ili dogovora sa svojim članicama, financijskim institucijama ili drugim trećim stranama.“ [neslužbeni prijevod]
4 Članak 4. Ugovora o ESM‑u glasi kako slijedi:
„1. ESM ima odbor guvernera i upravni odbor, kao i generalnog direktora te drugo osoblje koje se ocijeni potrebnim.
[...]
3. Za donošenje odluke zajedničkim sporazumom potrebna je jednoglasnost članica koje sudjeluju u glasovanju. Suzdržani glasovi ne sprečavaju donošenje odluke zajedničkim sporazumom.
4. Odstupanjem od stavka 3., hitni postupak glasovanja primjenjuje se kada Komisija i [Europska središnja banka] zajednički zaključe da bi propuštanje hitnog donošenja odluke o dodjeli ili provedbi financijske pomoći, onako kako je određena u člancima 13. do 18., prijetilo ekonomskoj i financijskoj održivosti eurozone [...]“ [neslužbeni prijevod]
5 Članak 5. stavak 3. Ugovora o ESM‑u predviđa da „[č]lan Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik [Europske središnje banke], kao i predsjednik Euroskupine (ako on sâm nije predsjednik ili guverner), mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera [ESM‑a] u svojstvu promatrača“. [neslužbeni prijevod]
6 Članak 6. stavak 2. Ugovora o ESM‑u navodi da „[č]lan Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik [Europske središnje banke] mogu svaki imenovati po jednoga promatrača [u upravnom odboru ESM‑a]“. [neslužbeni prijevod]
7 Članak 12. Ugovora o ESM‑u određuje načela kojima podliježe podrška stabilnosti te u stavku 1. propisuje kako slijedi:
„ESM može članici ESM‑a pružiti podršku stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti eurozone u njezinoj cjelini i njezinih država članica. Ti uvjeti mogu biti, među ostalim, program makroekonomske prilagodbe ili trajno poštovanje ranije utvrđenih uvjeta podobnosti.“ [neslužbeni prijevod]
8 Postupak dodjele potpore stabilnosti članici ESM‑a opisan je u članku 13. Ugovora o ESM‑u kako slijedi:
„1. Jedna članica ESM‑a može uputiti zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera. Takav zahtjev navodi instrument ili instrumente financijske pomoći koje treba razmotriti. Po primitku takvog zahtjeva, predsjednik odbora guvernera zadužuje Europsku komisiju, da zajedno s [Europskom središnjom bankom], provede sljedeće:
a) ocjenu postojanja rizika za financijsku stabilnost eurozone u cjelini ili njezinih država članica, osim ako [Europska središnja banka] nije već podnijela analizu na temelju članka 18. stavka 2.;
b) ocjenu održivosti javnog duga. Preporučljivo je da se ta ocjena izvrši u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] kad je to korisno i moguće;
c) ocjenu stvarnih ili mogućih potreba financiranja dotične članice ESM‑a.
2. Na temelju zahtjeva članice ESM‑a i ocjene iz stavka 1., odbor guvernera može odlučiti dodijeliti, u načelu, potporu stabilnosti dotičnoj članici ESM‑a u obliku instrumenta financijske pomoći.
3. Ako usvoji odluku na temelju stavka 2., odbor guvernera zadužuje Europsku komisiju da – zajedno sa [Europskom središnjom bankom], i, kad je to moguće, u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] –pregovara s dotičnom članicom ESM‑a o memorandumu o razumijevanju […] koji detaljno utvrđuje uvjete koji prate instrument financijske pomoći. Sadržaj [Memoranduma o razumijevanju] odražava stupanj slabosti koje je potrebno rješavati i odabrani instrument financijske pomoći. Istovremeno, generalni direktor ESM‑a priprema prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći, koji uključuje financijske modalitete i uvjete te izbor instrumenata, koji usvaja odbor guvernera.
[Memorandum o razumijevanju] mora biti u potpunosti usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u UFEU‑u, osobito sa svim pravnim aktima Europske unije, uključujući sva mišljenja, upozorenja, preporuke ili odluke upućene dotičnoj članici ESM‑a.
4. Europska komisija potpisuje [Memorandum o razumijevanju] u ime ESM‑a pod uvjetom da on ispunjava uvjete navedene u stavku 3. i da ga je odobrio odbor guvernera.
5. Upravni odbor odobrava sporazum o instrumentu financijske pomoći, koji detaljno navodi financijske aspekte podrške stabilnosti koja se dodjeljuje, i isplatu prvog obroka pomoći kad je to primjenjivo.
[…]
7. Europska komisija – u poveznici s [Europskom središnjom bankom], i, kad je to moguće, u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom] – zadužena je za nadzor ispunjavanja uvjeta koji prate instrument financijske pomoći.“
Financijske teškoće Republike Cipar i usvojene mjere
9 Tijekom prvih nekoliko mjeseci 2012. pojedine banke sa sjedištem na Cipru, među kojima Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki) i Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (BoC), imale su financijskih teškoća. Republika Cipar ocijenila je njihovu dokapitalizaciju nužnom pa je u tom pogledu podnijela predsjedniku Euroskupine zahtjev za financijsku pomoć putem Europskog instrumenta za financijsku stabilnost (EFSF) ili ESM‑a.
10 U svojoj izjavi od 27. lipnja 2012. Euroskupina je navela da će zatražena financijska pomoć biti pružena ili putem EFSF‑a ili ESM‑a u okviru programa makroekonomske prilagodbe, koji se tek treba točno odrediti u Memorandumu o razumijevanju o kojem će pregovore voditi, s jedne strane, Europska komisija zajedno s Europskom središnjom bankom (ESB) i Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i, s druge strane, ciparske vlasti.
11 Republika Cipar i druge države članice čija je valuta euro postigle su politički sporazum o nacrtu Memoranduma o razumijevanju u ožujku 2013. Izjavom od 16. ožujka 2013. Euroskupina je pozdravila taj sporazum te podsjetila na neke predviđene mjere za prilagodbu, među kojima je i ona uvođenja poreza na bankovne depozite. Euroskupina je navela da smatra, s obzirom na taj kontekst, da je dodjela financijske pomoći koja može osigurati financijsku stabilnost Republike Cipar i eurozone načelno opravdana i pozvala zainteresirane strane da ubrzaju pregovore koji su bili u tijeku.
12 Dana 18. ožujka 2013. Republika Cipar naredila je zatvaranje banaka na radne dane 19. i 20. ožujka 2013. Ciparske vlasti odlučile su produljiti zatvaranje banaka do 28. ožujka 2013. kako bi se izbjegla navala na šaltere.
13 Dana 19. ožujka 2013. ciparski parlament odbacio je prijedlog zakona koji je izradila ciparska vlada, a odnosio se na uvođenje poreza na sve bankovne depozite na Cipru. Ciparska vlada je stoga razradila novi nacrt kojim se predviđalo samo restrukturiranje dviju banaka, BoC i Laïki.
14 Dana 22. ožujka 2013. ciparski parlament usvojio je O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [EE § I(I) br. 4379 od 22. ožujka 2013.] (Zakon o restrukturiranju kreditnih i drugih institucija, u daljnjem tekstu: Zakon od 22. ožujka 2013.). Prema članku 3. stavku 1. i stavku 5. podstavku 1. toga zakona, Središnja ciparska banka (SCB) bila je zadužena za sanaciju institucija navedenih u tom zakonu, zajedno sa ministarstvom financija. U tu svrhu, s jedne strane, točka 12. podtočka 1. propisuje, s jedne strane, da SCB može putem jedne uredbe restrukturirati dugove i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije, što uključuje smanjenje, izmjenu, reprogramiranje ili obnovu temeljnog kapitala ili bilance bilo koje vrste postojećih ili budućih potraživanja prema toj instituciji ili preoblikovanje dugova u osnovna sredstva. S druge strane, ta točka predviđa da „zajamčeni depoziti“, u smislu točke 2. petog podstavka Zakona od 22. ožujka 2013., budu isključeni iz te mjere. Među strankama je nesporno da se radi o depozitima nižima od 100.000 eura.
15 Izjavom od 25. ožujka 2013. (u daljnjem tekstu: pobijana izjava) Euroskupina je navela da je postignut sporazum s ciparskim vlastima o bitnim elementima budućeg programa makroekonomske prilagodbe koji ima potporu svih država članica čija je valuta euro, kao i Komisije, ESB‑a i MMF‑a. Nadalje, Euroskupina je pozdravila planove za restrukturiranje financijskog sektora navedenog u prilogu toj izjavi.
16 Dana 25. ožujka 2013. guverner SCB‑a pokrenuo je postupak restrukturiranja banaka BoC i Laïki. Dana 29. ožujka 2013. u tu svrhu donesene su na temelju Zakona od 22. ožujka 2013. dvije uredbe, odnosno:
– to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi br. 103 [uredba iz 2013. o restrukturiranju BoC‑a vlastitim sredstvima, zakonski upravni akt br. 103., u daljnjem tekstu: uredba Uredba br. 103., EE, prilog III(I), br. 4645, 29.3.2013., str. 769. do 780.] i,
– to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi br. 104 [uredba iz 2013. o prodaji određenih aktiva Laikija, zakonski upravni akt br. 104, u daljnjem tekstu: uredba Uredba br. 104., EE, prilog III(I), br. 4645, 29.3.2013., str. 781. do 788.].
17 Uredba br. 103 predviđa dokapitalizaciju banke BoC na trošak ponajprije neosiguranih depozitara, dioničara i imatelja zadužnica, kako bi ona mogla nastaviti pružati bankarske usluge. Stoga su neosigurani depoziti bili pretvoreni u dionice BoC‑a (37,5 % svakog neosiguranog depozita), u instrumente koje je BoC mogao pretvoriti bilo u dionice bilo u depozite (22,5 % svakog neosiguranog depozita) i u instrumente koje je SCB mogao pretvoriti u depozite (40 % svakog neosiguranog depozita). Uredba br. 103 je sukladno svom članku 10. stupila na snagu 29. ožujka 2013. u 6 sati.
18 Što se tiče Uredbe br. 104, kombinirane odredbe članaka 2. i 5. predviđale su, za 29. ožujka 2013. u 6:10 sati, prijenos određenih dijelova imovine i obveza Laïkija na BoC, uključujući depozite niže od 100.000 eura. Depoziti viši od 100.000 eura ostali su u Laïkiju u očekivanju njene likvidacije.
19 Kada su uredbe br. 103 i 104 stupile na snagu, tužitelj, Ledra Advertising Ltd, imao je depozit u BoC‑u. Primjenom mjera predviđenih Uredbom br. 103 došlo je do znatnog umanjenja vrijednosti njegova depozita, u točnom iznosu koji je naveo tužitelj.
20 Na sastanku od 24. travnja 2013. odbor guvernera ESM‑a je:
– odlučio dodijeliti potporu stabilnosti Republici Cipar u obliku sredstva financijske pomoći (u daljnjem tekstu: SFP) prema prijedlogu generalnog direktora ESM‑a;
– odobrio nacrt Memoranduma o razumijevanju o kojem su se sporazumili Komisija (u suradnji s ESB‑om i MMF‑om) i Republika Cipar;
– zadužio Komisiju za sklapanje memoranduma u ime ESM‑a.
21 Memorandum o razumijevanju potpisali su 26. travnja 2013. ministar financija Republike Cipar, guverner ESB‑a i O. Rehn, potpredsjednik Komisije u njezino ime.
22 Članci 1.23 do 1.27 Memoranduma o razumijevanju (u daljnjem tekstu: sporni članci), kojima prethodi naslov „Restrukturiranje i sanacija [Laïkija] i [BoC‑a]“, navode kako slijedi:
„1.23. Ispitivanje financijske i računovodstvene vrijednosti otkrilo je da su dvije najveće ciparske banke nesolventne. Kako bi se ta situacija razriješila, vlada je donijela dugoročni plan sanacije i restrukturiranja. Kako bi se spriječilo stvaranje buduće neravnoteže i održala opstojnost sektora, uz održavanje tržišnog natjecanja, usvojena je četverostruka strategija koja ne uključuje korištenje novca poreznih obveznika. Ciparske vlasti pozorno će nadzirati provedbu strategije.
1.24. Prvo, sva aktiva (uključivo sa zajmovima u području pomorskog prijevoza) i pasiva povezane s Grčkom, procijenjene svaka pojedinačno na 16,4 i 15 milijardi eura, po nepovoljnoj procjeni, ustupaju se.
Grčku aktivu i pasivu stječe Piraeus Bank, čije će restrukturiranje provesti grčke vlasti. Ustupanje se provodi na temelju sporazuma potpisanog 26. ožujka 2013. Računovodstvena vrijednost sredstava iznosi 19,2 milijarde eura, a to će ustupanje omogućiti značajno umanjenje uzajamnih tražbina između Grčke i Cipra.
1.25. Što se tiče ogranka Laïkija u Ujedinjenoj Kraljevini, svi depoziti preneseni su u britansku podružnicu Bank of Cyprus. Pridružena sredstva integrirana su u sredstva Bank of Cyprus.
1.26. Drugo, Bank of Cyprus preuzima, kroz postupak kupovine i pripajanja, gotovo sva ciparska prava Cyprus Popular Bank po njihovoj fer vrijednosti, kao i osigurane depozite i njihova potraživanja hitne novčane pomoći, po nominalnoj vrijednosti. Neosigurani depoziti Cyprus Popular Bank ostaju u prethodnom subjektu. Cilj je da vrijednost ustupljenih prava bude veća od one ustupljenih obveza na način da razlika odgovara dokapitalizaciji Bank of Cyprus od strane Cyprus Popular Bank u visini od 9 % aktive ponderirane u svrhu rizika koji se prenosi. Bank of Cyprus dokapitalizira se na način da će dostići, na kraju programa, minimalni omjer temeljnog kapitala (core tier 1 omjer) od 9 %, po nepovoljnoj procjeni testova otpornosti na stres, što treba pridonijeti vraćanju povjerenja i normalizaciji uvjeta financiranja. Pretvaranje 37,5 % neosiguranih depozita koji ostaju u Bank of Cyprus u dionice kategorije A, koje dodjeljuju puno pravo glasa i pravo na dividendu, osigurava najveći dio potreba za kapitalom uz dodatni unos temeljnog kapitala od strane prethodnog subjekta Laïkija. Dio neosiguranih depozita koji ostaju u Bank of Cyprus bit će privremeno zamrznut do nezavisne procjene, o kojoj se govori u sljedećoj točki.
1.27. Treće, da bi se osiguralo postizanje ciljeva kapitalizacije, provest će se detaljna i ažurirana nezavisna procjena imovine Bank of Cyprus i Cyprus Popular Bank sukladno zahtjevima okvira za sanaciju banaka do kraja lipnja 2013. U tu svrhu opis poslova i zadaće neovisne procjene bit će usuglašen najkasnije do sredine travnja 2013., uz konzultacije s Europskom komisijom, Europskom središnjom bankom i Međunarodnim monetarnim fondom. Nakon te procjene nastavit će se, bude li potrebno, s dodatnim pretvaranjem neosiguranih depozita u dionice kategorije A, na način da se osigura postizanje cilja minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize na kraju programa. Ako Bank of Cyprus u odnosu na taj cilj bude prekomjerno kapitalizirana, pristupit će se otkupu dionica kako bi se deponentima nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji.“
23 Dana 8. svibnja 2013. upravni odbor ESM‑a odobrio je sporazum koji se odnosi na SFP kao i prijedlog koji se odnosi na načine plaćanja prvog dijela pomoći Republici Cipar. Ovaj je dio bio podijeljen na dva plaćanja, izvršena, prvo 13. svibnja 2013. (dvije milijarde eura) i drugo 26. lipnja 2013. (milijarda eura).
Postupak i zahtjevi stranaka
24 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. svibnja 2013. tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– naloži Komisiji i ESB‑u da mu isplati naknadu u iznosu jednakom vrijednosti njegova depozita u BoC‑u;
– „osim toga i/ili podredno“ poništi sporne odjeljke;
– hitno ispita tužbu i da, prije ispitivanja, odredi „potrebne privremene mjere temeljem članka [279. UFEU‑a] kako bi se sačuvala pozicija tužitelja […] a da se ne utječe na potporu stabilnosti dodijeljenu [Republici Cipar]“.
25 Posebnim aktima, podnesenim tajništvu Općeg suda 24. rujna 2013. i 1. listopada 2013., Komisija i ESB istaknuli su prigovore nedopuštenosti na temelju članka 114. Poslovnika Općeg suda. Oni od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
26 Komisija podredno ističe da je tužba djelomično očito pravno neosnovana u smislu članka 111. Poslovnika.
27 Tužitelj je dostavio svoja očitovanja na prigovore nedopuštenosti Komisije i ESB‑a 13. i 16. prosinca 2013.
Pravo
28 Na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika, ako stranka zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez raspravljanja o meritumu. Sukladno stavku 3. istog članka, nastavak postupka je usmen, osim u slučaju drugačije odluke Općeg suda. Na temelju stavka 4. istog članka Opći sud odlučuje o zahtjevu ili odgađa odlučivanje do odluke o meritumu.
29 Na temelju članka 111. Poslovnika, kad je tužba očito pravno neosnovana, Opći sud može k tome, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku, odlučiti obrazloženim rješenjem.
30 U ovom slučaju Opći sud ima dovoljan uvid iz dokumenata u spisu te nema potrebe za otvaranje usmenog dijela postupka.
31 Potrebno je ispitati, s jedne strane, dopuštenost i osnovanost prvog tužbenog zahtjeva i, s druge strane, dopuštenost drugog i trećeg tužbenog zahtjeva.
Dopuštenost i utemeljenost prvog tužbenog zahtjeva
32 Prvi tužbeni zahtjev sadrži zahtjev za naknadu štete na temelju članka 340. drugog stavka UFEU‑a. Međutim, kao što to navodi ESB u prigovoru nedopuštenosti, tužba ne poštuje formalne zahtjeve propisane člankom 21. Statuta Suda Europske unije i članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika Općeg suda. Prvenstveno treba ispitati ovaj razlog nedopuštenosti.
33 U tom pogledu treba podsjetiti da na temelju članka 21. stavka 1. Statuta Suda, koji se primjenjuje na postupak pred Općim sudom sukladno članku 53. stavku 1. istoga Statuta i članku 44. stavku 1. točki (c) Poslovnika Općeg suda, tužba mora sadržavati predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga. Ti elementi moraju biti dovoljno jasni i precizni kako bi omogućili tuženiku da pripremi svoju obranu i Općem sudu da odluči o tužbi, u ovom slučaju bez drugih podataka. Kako bi se jamčila pravna sigurnost i dobro sudovanje, za dopuštenost tužbe je nužno da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se ona temelji proizlaze, barem u sažetku, ali na koherentan i razumljiv način, iz teksta same tužbe (rješenja Općeg suda od 28. travnja 1993., De Hoe/Komisija, T‑85/92, Zb., str. II‑523., t. 20., i od 21. svibnja 1999., Asia Motor France i dr./Komisija, T‑154/98, Zb., str. II‑1703., t. 49.).
34 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se zadovoljili zahtjevi navedeni u točki 33. ove presude, tužba za naknadu štete koju su navodno prouzročile institucije Unije treba sadržavati dokaze koji omogućuju identificiranje postupanja koje tužitelj pripisuje instituciji, razloge zbog kojih on smatra da postoji uzročna veza između toga postupanja i štete koju je navodno pretrpio, kao i karakter i doseg te štete (presude Općeg suda od 18. rujna 1996., Asia Motor France i dr./Komisija, T‑387/94, Zb., str. II‑961., t. 107., i od 29. siječnja 1998., Dubois et Fils/Vijeće i Komisija, T‑113/96, Zb., str. II‑125., t. 30.).
35 U ovom slučaju tužitelj ističe, prvenstveno, da je Komisija potpisala Memorandum o razumijevanju na temelju ovlasti prenesenih člankom 13. Ugovora o ESM‑u i ističe da sporni odjeljci, sadržani u Memorandumu o razumijevanju, krše članak 1. stavak 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., i članak 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
36 Nadalje, tužitelj ističe da postoji „dostatna uzročna veza“ između uvođenja spornih odjeljaka u Memorandum o razumijevanju, „koje je zahtijevala Komisija na temelju članka 13. [Ugovora o EMS‑u], i gubitka sredstava iz njegove aktive na koja je tužitelj imao pravo i koja su mu uskraćena [slijedom] očito teške povrede višeg pravnog pravila kojim se štite pojedinci“.
37 Konačno, tužitelj precizno identificira štetu za koju tvrdi da je pretrpio.
38 Što se tiče prvog tužbenog zahtjeva, treba smatrati da tužba poštuje formalne zahtjeve iz članka 21. Statuta Suda i članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika Općeg suda.
39 Potrebno je, nadalje, ispitati je li prvi tužbeni zahtjev nedopušten zbog drugih razloga, kao što to ističu Komisija i ESB u svojim prigovorima nedopuštenosti. U tom pogledu oni osobito ističu da se, u biti, postupanje koje je izazvalo pretrpljenu štetu ne može pripisati institucijama Unije.
40 Na tu temu treba istaknuti da, kao što proizlazi iz točaka 35. i 36. ove presude, tužba spominje samo jedan akt ili postupanje koje je, prema tužitelju, uzrok štete za koju on tvrdi da ju je pretrpio, a to je uključivanje spornih odjeljaka u Memorandum o razumijevanju.
41 Naime, tužitelj u tužbi ne navodi nijedan drugi akt ili postupanje usvojeno povredom nekog pravnog pravila i koje bi prouzročilo umanjenje vrijednosti njegova depozita u BoC‑u. Ovaj zaključak potvrđuje tužiteljev navod u očitovanju na prigovor nedopuštenosti koji je istaknuo ESB, a prema kojem „su uvjeti vezani uz SFP pruženi [Republici Cipar] 26. travnja 2013. i način na koji su ih Komisija i ESB zahtijevali ti koji su tužitelju prouzročili štetu za koju on traži naknadu na temelju članka 268. [UFEU‑a] i 340. UFEU‑a“.
42 Međutim, na temelju odredaba članka 268. i članka 340. stavka 2. i 3. UFEU‑a, Opći sud, u području izvanugovorne odgovornosti, nije nadležan za rješavanje sporova koji se odnose na naknadu štete koju su prouzročile institucije Unije ili njihovi zaposlenici u obavljanju svojih dužnosti.
43 Stoga zahtjev za naknadu štete usmjeren protiv Unije i utemeljen samo na nezakonitosti akta ili postupanja koje nije počinila institucija Unije ili njeni službenici treba odbaciti kao nedopušten (vidjeti, u tom smislu, rješenje Suda od 4. srpnja 2013., Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Komisija i dr., C‑520/12 P, točke 35. do 38., i presudu Općeg suda od 4. veljače 1998., Laga/Komisija, T‑93/95, Zb., II‑195., t. 47.).
44 Memorandum o razumijevanju zajednički su usvojili ESM i Republika Cipar. Naime, Memorandum o razumijevanju potpisali su 26. travnja 2013., s jedne strane, ciparske vlasti navedene u točki 21. ove presude i, s druge strane, potpredsjednik Komisije u njezino ime. Međutim, iz članka 13. stavka 4. Ugovora o ESM‑u proizlazi da Komisija potpisuje Memorandum o razumijevanju u ime ESM‑a.
45 U tom pogledu treba dodati da, iako ugovor o EMS‑u povjerava Komisiji i ESB‑u određene zadaće povezane s provedbom ciljeva toga ugovora, iz sudske prakse Suda proizlazi da, s jedne strane, funkcije koje su povjerene Komisiji i ESB‑u u okviru Ugovora o ESM‑u ne sadrže nikakvu stvarnu ovlast odlučivanja i, s druge strane, aktivnosti koje te dvije institucije provode u okviru toga ugovora isključivo obvezuju ESM (presuda Suda od 27. studenoga 2012., Pringle, C‑370/12, još neobjavljena u Zborniku, t. 161.).
46 Stoga nije moguće smatrati Komisiju ili ESB inicijatorima usvajanja Memoranduma o razumijevanju.
47 Sukladno sudskoj praksi navedenoj u točki 43. ove presude, Opći sud nije nadležan za ispitivanje ovih zahtjeva za naknadu štete u mjeri u kojoj se oni temelje na nezakonitosti određenih odredbi Memoranduma o razumijevanju.
48 Nadalje, treba podsjetiti da je tužitelj u svojim očitovanjima na prigovore nedopuštenosti koje su uložili Komisija i ESB istaknuo da „Komisija nije ustupila stvarnu kontrolu svoje uloge u postupku odlučivanja na temelju članka 136. stavka 3. UFEU‑a u skladu sa svojim ovlastima iz članka 17. UEU‑a da djeluje kao institucija Unije odgovorna za osiguravanje da su akti sklopljeni na temelju Ugovora o ESM‑u bili u skladu s pravom Unije“.
49 Iako se taj argument može tumačiti tako da on znači da je postupanje koje je, prema tužitelju, bilo uzrokom štete koju on smatra da je pretrpio Komisijina povreda njene navodne obveze jamčenja usklađenosti Memoranduma o razumijevanju s pravom Unije − i bez potrebe ispitivanja je li riječ o novom argumentu uvedenom tijekom postupka, u smislu kombiniranih odredbi članka 44. stavka 1. točke (c) i članka 48. stavka 2. Poslovnika − treba istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije, u smislu članka 340. UFEU‑a, podliježe ispunjenju više uvjeta, naime: nezakonitosti postupanja koja se pripisuje instituciji, stvarnom postojanju štete i postojanju uzročne veze između navodnog postupanja i štete na koju se poziva (vidjeti rješenje Općeg suda od 17. prosinca 2008., Portela/Komisija, T‑137/07, neobjavljeno u Zborniku, t. 76., i navedenu sudsku praksu).
50 Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da, ako jedan od navedenih uvjeta nije ispunjen, tužbu za naknadu štete treba u cijelosti odbiti bez potrebe za daljnjim ispitivanjem ostalih uvjeta za nastanak navedene odgovornosti (vidjeti rješenje Portela/Komisija, t. 49. supra, t. 77., i navedena sudska praksa).
51 U ovom slučaju valja započeti ispitivanje s postojanjem uzročne veze između navodno nezakonitog propusta koji se pripisuje Komisiji i štete na koju se poziva tužitelj.
52 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, uvjet koji se odnosi na uzročnu vezu koji zahtijeva članak 340. UFEU‑a pretpostavlja postojanje dovoljno neposredne veze uzroka i posljedice između postupanja institucija Unije i štete (vidjeti rješenje Portela/Komisija, t. 49. supra, t. 79., i navedenu sudsku praksu).
53 Osim toga iz sudske prakse proizlazi da je u slučajevima kada se postupanje, koje je navodno uzrok štete na koju se poziva, sastoji od nečinjenja, posebno je potrebno biti osobito siguran da je navedena šteta stvarno bila prouzročena pripisanim nečinjenjem i da je ne bi izazvalo postupanje različito od onoga koje se pripisuje instituciji tuženiku (vidjeti rješenje Portela/Komisija, t. 49. supra, t. 80., i navedenu sudsku praksu).
54 U ovom slučaju je postupanje koje je navodno uzrok štete na koju se poziva nečinjenje od strane Komisije tijekom potpisivanja Memoranduma o razumijevanju, jer tužitelj ističe da je Komisija trebala nadzirati da Memorandum bude sukladan s pravom Unije (vidjeti točku 49. ove presude). Međutim, potpisivanje Memoranduma o razumijevanju uslijedilo je nakon umanjenja vrijednosti tužiteljevog depozita u BoC‑u. Naime, do tog umanjenja je došlo prilikom stupanja na snagu Uredbe br. 103, na temelju koje je dio toga depozita bio pretvoren u dionice ili instrumente koji se mogu pretvoriti. Stoga se ne može smatrati da je tužitelj uspio sa sigurnošću dokazati da je šteta koju je navodno pretrpio bila stvarno prouzročena nečinjenjem koje se može pripisati Komisiji.
55 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da prvi tužbeni zahtjev treba odbaciti djelomično kao nedopušten i, u svakom slučaju, djelomično pravno neosnovan, bez potrebe ispitivanja drugih prigovora nedopuštenosti i argumenata koje su izložili Komisija i ESB.
Dopuštenost drugog tužbenog zahtjeva, prema kojem je potrebno poništiti neke sporne odjeljke
56 Treba istaknuti da je, u okviru tužbi za poništenje obuhvaćenih člankom 263. UFEU‑a, Opći sud nadležan samo za nadzor zakonitosti akata institucija, tijela, ureda i agencija Unije.
57 Zahtijevajući poništenje spornih odjeljaka, tužitelj traži djelomično poništenje dijela Memoranduma o razumijevanju, koji su zajednički usvojili Republika Cipar i ESM.
58 Međutim, s obzirom da ni ESM ni Republika Cipar nisu institucije, tijela, uredi ili agencije Unije, Opći sud nije nadležan za ispitivanje zakonitosti akata koje su oni zajednički usvojili.
59 Zahtjev za poništenje spornih odjeljaka je stoga nedopušten.
60 Drugi tužbeni zahtjev stoga treba odbaciti.
Dopuštenost trećeg tužbenog zahtjeva
61 Svojim trećim tužbenim zahtjevom tužitelj od Općeg suda traži donošenje privremene mjere. Međutim, iz članka 104. stavka 3. Poslovnika proizlazi da je zahtjev za privremenu mjeru dopušten samo ako se podnosi zasebnim aktom, što ovdje nije bio slučaj.
62 Slijedom navedenog, treći tužbeni zahtjev treba odbaciti kao nedopušten.
63 Tužbu stoga treba u cijelosti odbaciti, dijelom zbog nedopuštenosti, a dijelom jer je očito pravno neosnovana.
Troškovi
64 Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevima Komisije i ESB‑a.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
rješava:
1. Tužba se odbacuje.
2. Ledri Advertising Ltd nalaže se snošenje, osim vlastitih troškova, i troškova Europske komisije i Europske središnje banke (ESB).
U Luxembourgu, 10. studenoga 2014.