ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
10 novembre 2014 (*)
«Ricorso d’annullamento e per risarcimento danni – Programma di sostegno alla stabilità di Cipro – Protocollo d’intesa sulla politica di condizionalità economica specifica, concluso tra la Repubblica di Cipro e il MES – Competenza del Tribunale – Nesso causale – Ricorso in parte irricevibile e in parte infondato in diritto»
Nella causa T‑289/13,
Ledra Advertising Ltd, con sede a Nicosia (Cipro), rappresentata da C. Paschalides, solicitor, e A. Paschalides, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Smulders e J.‑P. Keppenne, in qualità di agenti,
e
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan e F. Athanasiou, in qualità di agenti, assistiti da W. Bussian, W. Devroe e D. Arts, avvocati,
convenute,
avente ad oggetto, in primo luogo, una domanda di annullamento dei punti da 1.23 a 1.27 del protocollo d’intesa sulla politica di condizionalità economica specifica, concluso tra la Repubblica di Cipro e il meccanismo europeo di stabilità (MES) il 26 aprile 2013, e, in secondo luogo, una domanda di risarcimento del danno asseritamente subito dalla ricorrente a causa dell’introduzione nel protocollo d’intesa dei punti da 1.23 a 1.27 e di una violazione dell’obbligo di sorveglianza della Commissione,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
Trattato MES
1 Il 2 febbraio 2012, è stato concluso a Bruxelles (Belgio) il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica d’Estonia, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia (in prosieguo: il «Trattato MES»). Ai sensi dei suoi articoli 1, 2 e 32, paragrafo 2, le parti contraenti di tale Trattato, ossia gli Stati membri la cui moneta è l’euro, istituiscono tra loro un’istituzione finanziaria internazionale, il meccanismo europeo di stabilità (MES), che ha personalità giuridica. Il Trattato MES è entrato in vigore il 27 settembre 2012.
2 Il considerando 1 del Trattato MES è formulato come segue:
«Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha concordato sulla necessità per gli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente di stabilità. [Il MES] assumerà il compito attualmente svolto dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (“FESF”) e dal Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (“EFSM”) di fornire, laddove necessario, l’assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro».
3 L’articolo 3 del Trattato MES così descrive lo scopo dello stesso:
«L’obiettivo del MES è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri. A questo scopo è conferito al MES il potere di raccogliere fondi con l’emissione di strumenti finanziari o la conclusione di intese o accordi finanziari o di altro tipo con i propri membri, istituzioni finanziarie o terzi».
4 L’articolo 4 del Trattato MES dispone quanto segue:
«1. Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale e dell’altro personale ritenuto necessario.
(...)
3. L’adozione di una decisione di comune accordo richiede l’unanimità dei membri partecipanti alla votazione. Le astensioni non ostano all’adozione di una decisione di comune accordo.
4. In deroga al paragrafo 3, una procedura di votazione d’urgenza è utilizzata nei casi in cui la Commissione e la [Banca centrale europea] concludono che la mancata adozione di una decisione urgente circa la concessione o l’attuazione di un’assistenza finanziaria di cui agli articoli da 13 a 18 minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro (…)».
5 L’articolo 5, paragrafo 3, del Trattato MES prevede che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari e il presidente della [Banca centrale europea], nonché il presidente dell’Eurogruppo (se non è il presidente o un governatore), possono partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori [del MES] in qualità di osservatori».
6 L’articolo 6, paragrafo 2, del Trattato MES stabilisce che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari ed il presidente della [Banca centrale europea] possono nominare ciascuno un osservatore [presso il Consiglio d’amministrazione del MES]».
7 L’articolo 12 del Trattato MES definisce i principi cui è sottoposto il sostegno alla stabilità e dispone, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri, il MES può fornire a un proprio membro un sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite».
8 La procedura per la concessione di un sostegno alla stabilità ad un membro del MES è descritta all’articolo 13 del Trattato MES nei seguenti termini:
«1. Un membro del MES può presentare domanda di sostegno alla stabilità al presidente del consiglio dei governatori. Tale domanda menziona lo strumento finanziario o gli strumenti finanziari da considerare. Una volta ricevuta la domanda, il presidente del consiglio dei governatori assegna alla Commissione europea, di concerto con la [Banca centrale europea], i seguenti compiti:
a) valutare l’esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso o dei suoi Stati membri, a meno che la [Banca centrale europea] non abbia già presentato un’analisi a norma dell’articolo 18, paragrafo 2;
b) valutare la sostenibilità del debito pubblico. Se opportuno e possibile, tale valutazione dovrà essere effettuata insieme al [Fondo monetario internazionale];
c) valutare le esigenze finanziarie effettive o potenziali del membro del MES interessato.
2. Sulla base della domanda del membro del MES e della valutazione di cui al paragrafo 1, il consiglio dei governatori può decidere di concedere, in linea di principio, il sostegno alla stabilità al membro del MES interessato sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria.
3. Se è adottata una decisione ai sensi del paragrafo 2, il consiglio dei governatori affida alla Commissione europea – di concerto con la [Banca centrale europea] e, laddove possibile, insieme al [Fondo monetario internazionale] – il compito di negoziare con il membro del MES interessato, un protocollo d’intesa che precisi le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria. Il contenuto del protocollo d’intesa riflette la gravità delle carenze da affrontare e lo strumento di assistenza finanziaria scelto. Il direttore generale del MES prepara nel contempo una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria contenente le modalità finanziarie e le condizioni e la scelta degli strumenti, che dovrà essere adottata dal consiglio dei governatori.
Il protocollo d’intesa è pienamente conforme alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal [Trattato FUE], in particolare a qualsiasi atto legislativo dell’Unione europea, compresi pareri, avvertimenti, raccomandazioni o decisioni indirizzate al membro del MES interessato.
4. La Commissione europea firma il protocollo d’intesa in nome e per conto del MES, previa verifica del rispetto delle condizioni di cui al paragrafo 3 e approvazione del consiglio dei governatori.
5. Il consiglio di amministrazione approva l’accordo sul dispositivo di assistenza finanziaria che definisce gli aspetti finanziari del sostegno alla stabilità da fornire e, se del caso, le modalità di corresponsione della prima rata dell’assistenza stessa.
(…)
7. La Commissione europea – di concerto con la [Banca centrale europea] e, laddove possibile, insieme al [Fondo monetario internazionale] – ha il compito di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria».
Difficoltà finanziarie della Repubblica di Cipro e misure adottate
9 Nel corso dei primi mesi del 2012 alcune banche con sede a Cipro, tra cui la Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki) e la Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (BoC), hanno avuto difficoltà finanziarie. La Repubblica di Cipro ha ritenuto necessaria la loro ricapitalizzazione e ha presentato a tal proposito al presidente dell’Eurogruppo una domanda di assistenza finanziaria del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) o del MES.
10 Con dichiarazione del 27 giugno 2012, l’Eurogruppo ha precisato che l’assistenza finanziaria richiesta sarebbe stata fornita dal FESF o dal MES nell’ambito di un programma di adeguamento macroeconomico da concretizzare in un protocollo d’intesa la cui negoziazione sarebbe stata condotta, da una parte, dalla Commissione europea, congiuntamente alla Banca centrale europea (BCE) e al Fondo monetario internazionale (FMI) e, dall’altra, dalle autorità cipriote.
11 La Repubblica di Cipro e gli altri Stati membri la cui moneta è l’euro sono giunti a un accordo politico su un progetto di protocollo d’intesa nel marzo 2013. Con dichiarazione del 16 marzo 2013 l’Eurogruppo ha accolto favorevolmente tale accordo e ha richiamato talune misure di adeguamento previste, tra le quali la creazione di un’imposta sui depositi bancari. L’Eurogruppo ha dichiarato, tenuto conto del contesto, di ritenere che la concessione di un’assistenza finanziaria in grado di assicurare la stabilità finanziaria della Repubblica di Cipro e della zona euro era, in linea di principio, giustificata e ha invitato le parti interessate ad accelerare le negoziazioni in corso.
12 Il 18 marzo 2013 la Repubblica di Cipro ha ordinato la chiusura delle banche nei giorni feriali 19 e 20 marzo 2013. Le autorità cipriote hanno deciso di prorogare la chiusura delle banche fino al 28 marzo 2013 al fine di evitare una corsa agli sportelli.
13 Il 19 marzo 2013 il parlamento cipriota ha respinto il progetto di legge del governo cipriota relativo alla creazione di un’imposta su tutti i depositi bancari di Cipro. Il governo cipriota ha, quindi, elaborato un nuovo progetto che prevedeva unicamente la ristrutturazione di due banche, la BoC e la Laïki.
14 Il 22 marzo 2013, il parlamento cipriota ha adottato la O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [legge sul risanamento degli istituiti di credito e degli altri istituti, EE, allegato I (I), n. 4379, 22.3.2013; in prosieguo: la «legge del 22 marzo 2013»]. Ai sensi dei punti 3 (1) e 5 (1) di detta legge, alla Banca centrale di Cipro (BCC) è stato affidato il risanamento degli istituiti di cui alla predetta legge, congiuntamente al Ministero delle Finanze. A tal fine, da una parte, il punto 12 (1) della legge del 22 marzo 2013 prevede che la BCC possa, mediante decreto, ristrutturare i debiti e le obbligazioni di un istituto di credito soggetto a una procedura di risoluzione, anche mediante riduzione, modifica, rinegoziazione o novazione del capitale nominale o del saldo di qualsiasi tipo di credito esistente o futuro su tale istituto o tramite una conversione dei titoli di debito in fondi propri. Dall’altra parte, detto punto prevede che i «depositi garantiti», ai sensi del punto 2, quinto comma, della legge del 22 marzo 2013, siano esclusi da tale misure. È pacifico tra le parti che si tratta dei depositi inferiori a EUR 100 000.
15 Con dichiarazione del 25 marzo 2013, l’Eurogruppo ha comunicato di essere giunto a un accordo con le autorità cipriote sugli elementi essenziali di un futuro programma macroeconomico di adeguamento sostenuto da tutti gli Stati membri la cui moneta è l’euro nonché dalla Commissione, dalla BCE e dal FMI. Inoltre, l’Eurogruppo ha accolto favorevolmente i piani di ristrutturazione del settore finanziario menzionati nell’allegato di tale dichiarazione.
16 Il 25 marzo 2013, il governatore della BCC ha sottoposto la BoC e la Laïki a una procedura di risanamento. Il 29 marzo 2013, sono stati pubblicati a tal fine due decreti sulla base della legge del 22 marzo 2013, ossia:
– il to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [decreto del 2013 sul risanamento con mezzi propri della BoC, atto regolamentare amministrativo n. 103; in prosieguo: il «decreto n. 103», EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, da pag. 769 a pag. 780] e,
– il to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 (decreto del 2013 sulla vendita di alcune attività della Laïki, atto regolamentare amministrativo n. 104; in prosieguo: il «decreto n. 104», EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, da pag. 781 a pag. 788].
17 Il decreto n. 103 prevede una ricapitalizzazione della BoC, a spese, segnatamente, dei suoi depositanti non garantiti, dei suoi azionisti e dei suoi creditori obbligazionisti, affinché essa possa continuare a fornire servizi bancari. Pertanto, i depositi non garantiti sono stati convertiti in azioni della BoC (37,5 % di ciascun deposito non garantito), in titoli convertibili dalla BoC, vuoi in azioni vuoi in depositi (22,5 % di ciascun deposito non garantito), e in titoli convertibili in depositi dalla BCC (40 % di ciascun deposito non garantito). Il decreto n. 103, ai sensi del suo punto 10, è entrato in vigore il 29 marzo alle ore 6:00.
18 Quanto al decreto n. 104, il combinato disposto dei suoi punti 2 e 5 dello stesso prevede, per il 29 marzo 2013, alle ore 6:10, il trasferimento di alcuni elementi dell’attivo e del passivo della Laïki alla BoC, ivi compresi i depositi inferiori a EUR 100 000. I depositi superiori a EUR 100 000 sono stati mantenuti presso la Laïki, in attesa della sua liquidazione.
19 Al momento in cui sono entrati in vigore i decreti n. 103 e 104, la ricorrente, Ledra Advertising Ltd, era titolare di un deposito presso la BoC. L’applicazione delle misure previste dal decreto n. 103 ha provocato una riduzione sostanziale del valore di tale deposito, calcolata con precisione dalla ricorrente.
20 Nella sua riunione del 24 aprile 2013 il consiglio dei governatori del MES ha:
– deciso di concedere un sostegno alla stabilità alla Repubblica di Cipro sotto forma di uno dispositivo di assistenza finanziaria (in prosieguo: il «DAF»), in conformità alla proposta del direttore generale del MES;
– approvato il progetto di protocollo d’intesa negoziato dalla Commissione (in collaborazione con la BCE e il FMI) e dalla Repubblica di Cipro;
– incaricato la Commissione di firmare detto protocollo in nome del MES.
21 Il protocollo d’intesa è stato firmato il 26 aprile 2013 dal Ministro delle Finanze della Repubblica di Cipro, dal governatore della BCC e dal sig. O. Rehn, vicepresidente della Commissione, in nome di quest’ultima.
22 I punti da 1.23 a 1.27 del protocollo d’intesa, così come forniti dalla ricorrente in allegato al ricorso (in prosieguo: i «passaggi controversi»), con il titolo «Ristrutturazione e risoluzione della [Laïki] e della [BoC]», sono redatti nel modo seguente:
«1.23 L’esame del valore finanziario e contabile già menzionato ha rivelato che le due maggiori banche di Cipro erano insolventi. Al fine di disciplinare tale situazione, il governo ha attuato un piano di risoluzione e di ristrutturazione di grande portata. Per evitare che si accumulassero futuri squilibri e per ripristinare la vitalità del settore, salvaguardando nel contempo la concorrenza, è stata adottata una strategia composta da quattro fasi che non comporta l’impiego di denaro dei contribuenti.
1.24 In primo luogo, sono stati ceduti tutti gli attivi (ivi inclusi i prestiti nel settore del trasporto marittimo) e i passivi connessi alla Grecia, stimati – con simulazione di un’ipotesi sfavorevole – rispettivamente in EUR 16,4 e 15 miliardi. Gli attivi e i passivi greci sono stati acquistati dalla Piraeus Bank, la cui ristrutturazione sarà affidata alle autorità elleniche. La cessione è stata eseguita in virtù di un accordo firmato il 26 marzo 2013. Poiché il valore contabile degli attivi ammontava a EUR 19,2 miliardi, questa cessione ha permesso di ridurre sostanzialmente l’esposizione reciproca tra la Grecia e Cipro.
1.25 Per quanto concerne la succursale del[la Laïki] nel Regno Unito, tutti i depositi sono stati trasferiti alla controllata britannica del[la BoC]. Gli attivi collegati sono stati integrati all’interno del[la BoC].
1.26 In secondo luogo, [la BoC] riprende – mediante una procedura di acquisto e di assorbimento gli attivi ciprioti del[la Laïki], al loro giusto valore, nonché i suoi depositi garantiti e la sua esposizione per l’assistenza di liquidità d’emergenza, al loro valore nominale. I depositi non garantiti del[la Laïki] saranno mantenuti all’interno della precedente entità. Ciò affiché il valore degli attivi ceduti sia superiore a quello dei passivi ceduti in modo tale che la differenza corrisponda alla ricapitalizzazione del[la BoC] da parte del[la Laïki] pari al 9 % degli attivi ponderati in funzione dei rischi ceduti. [La BoC] è l’oggetto di una ricapitalizzazione intesa a conseguire, alla fine del programma, un coefficiente minimo di fondi propri (core tier one ratio) del 9 %, nell’ipotesi sfavorevole delle prove di stress (stress test), il che dovrebbe condurre a ristabilire la fiducia e a normalizzare le condizioni di finanziamento. La conversione del 37,5 % dei depositi non garantiti detenuti nel[la BoC] in azioni di categoria A, con pieno diritto di voto e diritti a dividendi, fornisce la maggior parte del capitale necessario, con un apporto ulteriore in capitali propri da parte della precedente entità del[la Laïki]. Una parte dei restanti depositi non garantiti del[la BoC] sarà temporaneamente congelata.
1.27 In terzo luogo, al fine di assicurare che gli obiettivi della capitalizzazione saranno raggiunti, sarà realizzata, entro la fine di giugno 2013, una valutazione indipendente più dettagliata e attualizzata degli attivi del[la BoC] e del[la Laïki], come richiesto dal quadro per la risoluzione delle crisi nel settore bancario. A tal fine, i termini di riferimento dell’attività di valutazione indipendente saranno convenuti non oltre la metà di aprile 2013, in consultazione con la Commissione europea, la [BCE] e il [FMI]. Dopo tale valutazione, si procederà, ove necessario, a un’ulteriore conversione di depositi non garantiti in azioni di categoria A, al fine di far sì che l’obiettivo di ottenere un livello minimo di capitali propri del 9 % in condizioni di crisi possa essere raggiunto alla fine del programma. Ove [la BoC] dovesse essere sovracapitalizzata rispetto a tale obiettivo, si procederà a un riacquisto di azioni al fine di rimborsare ai depositanti l’importo corrispondente alla sovracapitalizzazione».
23 L’8 maggio 2013 il consiglio di amministrazione del MES ha approvato l’accordo relativo al DAF nonché una proposta relativa alle modalità di pagamento di una prima rata a sostegno della Repubblica di Cipro. Tale rata è stata suddivisa in due versamenti effettuati, rispettivamente, il 13 maggio 2013 (due miliardi di euro) e il 26 giugno 2013 (un miliardo di euro).
Procedimento e conclusioni delle parti
24 Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 maggio 2013, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– condannare la Commissione e la BCE a versarle un’indennità pari alla diminuzione del valore del suo deposito presso la BoC;
– «inoltre e/o in subordine» annullare i passaggi controversi;
– esaminare d’urgenza il ricorso e, in attesa di tale esame, adottare «i provvedimenti provvisori necessari ai sensi dell’articolo [279 TFUE] per salvaguardare la [s]ua posizione (…) senza pregiudicare con ciò il sostegno alla stabilità concessa al[la Repubblica di Cipro]».
25 Con separate istanze depositate presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 24 settembre e il 1° ottobre 2013, la Commissione e la BCE hanno sollevato eccezioni d’irricevibilità ai sensi dell’articolo 114 del regolamento di procedura del Tribunale. Esse chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto irricevibile;
– condannare la ricorrente alle spese.
26 La Commissione deduce, in via subordinata, che il ricorso è manifestamente infondato in diritto ai sensi dell’articolo 111 del regolamento di procedura.
27 La ricorrente ha presentato le sue osservazioni sulle eccezioni di irricevibilità della Commissione e della BCE il 13 e il 16 dicembre 2013.
In diritto
28 In forza dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se una parte lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito. Ai sensi del paragrafo 3 dello stesso articolo, salvo contraria decisione del Tribunale, il procedimento prosegue oralmente. Ai sensi del paragrafo 4 del medesimo articolo, il Tribunale provvede sulla domanda o rinvia al merito.
29 Inoltre, ai sensi dell’articolo 111 del regolamento di procedura, quando un ricorso è manifestamente infondato in diritto, il Tribunale può, senza proseguire il procedimento, statuire con ordinanza motivata.
30 Il Tribunale ritiene, nella specie, di essere sufficientemente edotto dall’esame degli atti del fascicolo e che non occorra aprire la fase orale del procedimento.
31 Occorre esaminare, da una parte, la ricevibilità e la fondatezza del primo capo della domanda e, dall’altra, la ricevibilità del secondo e del terzo capo della domanda.
Sulla ricevibilità e sulla fondatezza del primo capo della domanda
32 Il primo capo della domanda contiene una domanda di risarcimento ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. Orbene, la BCE sostiene, nella sua eccezione di irricevibilità, che il ricorso non soddisfa i requisiti formali previsti dall’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale. Questo motivo di irricevibilità deve essere esaminato in via preliminare.
33 A tal riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale in base all’articolo 53, primo comma, del medesimo Statuto e all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tali elementi devono essere sufficientemente chiari e precisi per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia è necessario, affinché un ricorso sia considerato ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso (v. ordinanze del Tribunale del 28 aprile 1993, De Hoe/Commissione, T‑85/92, Racc. pag. II‑523, punto 20, e del 21 maggio 1999, Asia Motor France e a./Commissione, T‑154/98, Racc. pag. II‑1703, punto 49).
34 Secondo una giurisprudenza costante, per essere conforme ai requisiti ricordati al precedente punto 33, un ricorso inteso al risarcimento dei danni asseritamente causati da un’istituzione dell’Unione deve contenere gli elementi che consentano di identificare il comportamento che la parte ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali la stessa ritiene che esista un nesso di causalità tra detto comportamento e il danno che asserisce di aver subito, nonché la natura e l’entità di tale danno (v. sentenze del Tribunale del 18 settembre 1996, Asia Motor France e a./Commissione, causa T‑387/94, Racc. pag. II‑961, punto 107, e del 29 gennaio 1998, Dubois e Fils/Consiglio e Commissione, T‑113/96, Racc. pag. II‑125, punto 30).
35 Nel caso di specie, la ricorrente afferma, innanzitutto, che la Commissione ha firmato il protocollo d’intesa in forza dei poteri ad essa conferiti dall’articolo 13 del Trattato MES e osserva che i passaggi controversi violano l’articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
36 La ricorrente sostiene poi che esiste «un nesso di causalità sufficiente» tra l’inserimento dei passaggi controversi nel protocollo d’intesa, «[richiesta] dalla Commissione in virtù dell’articolo 13 del [Trattato MES,] e la perdita dei fondi che aveva al suo attivo (…) e di cui essa è stata privata [a seguito di] una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica superiore intesa a tutelare i singoli».
37 Infine, la ricorrente individua con precisione il danno che ritiene di aver subito.
38 Occorre quindi considerare che, per quanto concerne il primo capo della domanda, il ricorso soddisfa i requisiti formali previsti dall’articolo 21 dello Statuto della Corte e dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale.
39 Va successivamente esaminato se il primo capo della domanda sia irricevibile per altri motivi, come sostenuto dalla Commissione e dalla BCE nelle loro eccezioni d’irricevibilità. A tal proposito, esse sostengono, in sostanza, che il comportamento da cui trarrebbe origine il danno subito non può essere imputato a un’istituzione dell’Unione.
40 A tal riguardo, va precisato che, come emerge dai precedenti punti 35 e 36, il ricorso menziona un solo atto o comportamento da cui, secondo la ricorrente, trae origine il danno che essa ritiene di aver subito, ossia l’inserimento dei passaggi controversi nel protocollo d’intesa.
41 Invero, la ricorrente non identifica nel ricorso nessun altro atto né alcun comportamento che sarebbero stati adottati in violazione di una norma giuridica e che avrebbero portato alla diminuzione del valore del suo deposito nella BoC. Tale osservazione trova conferma nell’affermazione della ricorrente nelle sue osservazioni sull’eccezione d’irricevibilità proposta dalla BCE secondo la quale «sono le condizioni contenute nel [DAF] adottato per [la Repubblica di Cipro] il 26 aprile 2013 e il modo in cui esse sono state imposte dalla Commissione e dalla BCE che hanno causato alla ricorrente il danno per il quale essa intende ottenere un risarcimento ai sensi degli articoli 268 [TFUE] e 340 TFUE».
42 Orbene, ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 268 TFUE e all’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE, in materia di responsabilità extracontrattuale il Tribunale è competente unicamente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati dalle istituzioni dell’Unione o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
43 Pertanto, una domanda di risarcimento proposta nei confronti dell’Unione e fondata sulla sola illegittimità di un atto o di un comportamento che non sia stato adottato da un’istituzione dell’Unione o dai suoi agenti deve essere respinta in quanto irricevibile (v. in tal senso, ordinanza della Corte del 4 luglio 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commissione e a., C‑520/12 P, non pubblicata nella Raccolta, punti da 35 a 38, e sentenza del Tribunale del 4 febbraio 1998, Laga/Commissione, T‑93/95, Racc. pag. II‑195, punto 47).
44 Il protocollo d’intesa è stato adottato congiuntamente dal MES e dalla Repubblica di Cipro. Esso è stato infatti firmato il 26 aprile 2013, da una parte, dalle autorità cipriote menzionate al precedente punto 21 e, dall’altra, dal vicepresidente della Commissione, in nome di quest’ultima. Orbene, risulta dall’articolo 13, paragrafo 4, del Trattato MES che la Commissione firma il protocollo d’intesa unicamente in nome del MES.
45 A tal riguardo, occorre aggiungere che, benché il Trattato MES affidi alla Commissione e alla BCE alcuni compiti connessi alla realizzazione degli obiettivi di tale Trattato, emerge dalla giurisprudenza della Corte, da una parte, che le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nell’ambito del Trattato MES non implicano alcun potere decisionale proprio e, dall’altra, che le attività svolte da queste due istituzioni nell’ambito dello stesso Trattato impegnano il solo MES (v. sentenza della Corte del 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, Racc., EU:C:2012:756, punto 161).
46 Pertanto, non si può ritenere che l’adozione del protocollo d’intesa sia stata originata dalla Commissione o dalla BCE.
47 Ai sensi della giurisprudenza di cui al precedente punto 43, il Tribunale non è quindi competente ad esaminare la presente domanda di risarcimento, in quanto essa è fondata sull’illegittimità di talune disposizioni del protocollo d’intesa.
48 Va poi osservato che la ricorrente, nelle sue osservazioni sulle eccezioni di irricevibilità della Commissione e della BCE, ha sostenuto che la Commissione «non a[veva] ceduto il controllo effettivo del suo ruolo nel processo decisionale di cui all’articolo 136, paragrafo 3, TFUE in applicazione dei poteri, che le sono riconosciuti dall’articolo 17 TUE, di agire in quanto istituzione dell’[Unione] responsabile di garantire la compatibilità con il diritto dell’Unione [degli atti conclusi in virtù del Trattato MES]».
49 Nei limiti in cui tale argomento possa essere interpretato nel senso che il comportamento, che secondo la ricorrente ha generato il danno che essa ritiene di aver subito, è costituito dalla violazione da parte della Commissione di un presunto obbligo di garantire la compatibilità del protocollo d’intesa con il diritto dell’Unione, e senza che sia necessario esaminare se si tratti di un argomento nuovo presentato nel corso del giudizio, ai sensi del combinato disposto di cui all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), e all’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, va rilevato che, secondo giurisprudenza costante, la sussistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340 TFUE, è subordinata al ricorrere di un insieme di condizioni, ossia: l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni dell’Unione, la realtà del danno e l’esistenza di un nesso causale tra tale comportamento e il danno lamentato (v. ordinanza del Tribunale del 17 dicembre 2008, Portela/Commissione, T‑137/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 76 e la giurisprudenza ivi citata).
50 Emerge altresì da una giurisprudenza ben consolidata che, qualora non sia soddisfatta una di tali condizioni, il ricorso per il risarcimento del danno deve essere integralmente respinto senza che sia necessario esaminare le altre condizioni per la sussistenza della predetta responsabilità (v. ordinanza Portela/Commissione, cit. al punto 49 supra, punto 77, e la giurisprudenza ivi citata).
51 Nella fattispecie occorre iniziare l’esame dalla questione relativa all’esistenza di un nesso causale tra l’omissione asseritamente illegittima contestata alla Commissione e il danno lamentato dalla ricorrente.
52 Secondo costante giurisprudenza, la condizione relativa al nesso causale imposta dall’articolo 340 TFUE presuppone l’esistenza di una relazione sufficientemente diretta di causa ed effetto tra il comportamento delle istituzioni dell’Unione e il danno (v. ordinanza Portela/Commissione, cit. al punto 49 supra, punto 79, e la giurisprudenza ivi citata).
53 Emerge inoltre dalla giurisprudenza che, qualora il comportamento che si asserisce abbia generato il danno lamentato consista in un’omissione, è particolarmente necessario avere la certezza che tale danno sia stato effettivamente causato dalle omissioni contestate e non possa essere stato provocato da comportamenti diversi da quelli addebitati all’istituzione convenuta (v. ordinanza Portela/Commissione, cit. al punto 49 supra, punto 80, e la giurisprudenza ivi citata).
54 Nel caso di specie, il comportamento che si asserisce abbia generato il danno lamentato è costituito da un’omissione della Commissione al momento della firma del protocollo d’intesa, in quanto la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto garantire che tale protocollo fosse compatibile con il diritto dell’Unione (v. precedente punto 49). Tuttavia, la firma del protocollo d’intesa è avvenuta dopo la riduzione del valore del deposito della ricorrente presso la BoC. Tale riduzione si è verificata, infatti, nel momento in cui è entrato in vigore il decreto n. 103, in forza del quale una parte di tale deposito è stata convertita in azioni o in titoli convertibili. Non si può considerare pertanto, che la ricorrente sia riuscita a dimostrare con la certezza necessaria che il danno che essa ritiene di aver subito sia stato effettivamente causato dall’inerzia contestata alla Commissione.
55 Da tutte le considerazioni che precedono consegue che il primo capo della domanda deve essere respinto in quanto in parte irricevibile e in parte manifestamente infondato in diritto, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi di irricevibilità e gli altri argomenti presentati dalla Commissione e dalla BCE.
Sulla ricevibilità del secondo capo della domanda
56 Va osservato che, nell’ambito del ricorso di annullamento previsto dall’articolo 263 TFUE, il Tribunale è competente unicamente a controllare la legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione.
57 Chiedendo l’annullamento dei passaggi controversi, la ricorrente chiede l’annullamento parziale del protocollo d’intesa, adottato congiuntamente dalla Repubblica di Cipro e dal MES.
58 Orbene, poiché né il MES né la Repubblica di Cipro fanno parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione, il Tribunale non è competente a esaminare la legittimità degli atti che essi hanno adottato congiuntamente.
59 La domanda di annullamento dei passaggi controversi è, quindi, irricevibile.
60 Il secondo capo della domanda dev’essere pertanto respinto.
Sulla ricevibilità del terzo capo della domanda
61 Con il suo terzo capo della domanda, la ricorrente intende ottenere dal Tribunale un provvedimento provvisorio. Orbene, emerge dall’articolo 104, paragrafo 3, del regolamento di procedura che una domanda di provvedimenti provvisori è ricevibile purché sia proposta con atto separato, ciò che non è avvenuto nella fattispecie.
62 Conseguentemente, il terzo capo della domanda dev’essere respinto in quanto irricevibile.
63 Il ricorso dev’essere pertanto integralmente respinto in quanto in parte irricevibile e in parte manifestamente infondato in diritto.
Sulle spese
64 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione e la BCE ne hanno fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Ledra Advertising Ltd è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dalla Commissione europea e dalla Banca centrale europea (BCE).
Lussemburgo, il 10 novembre 2014.
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