BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
10 november 2014 (*)
„Beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding – Programma ter ondersteuning van de stabiliteit van Cyprus – Memorandum van overeenstemming inzake specifieke economische beleidsvoorwaarden dat tussen de Republiek Cyprus en het ESM is gesloten – Bevoegdheid van het Gerecht – Causaal verband – Beroep dat gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk rechtens ongegrond is”
In zaak T‑289/13,
Ledra Advertising Ltd, gevestigd te Nicosia (Cyprus), vertegenwoordigd door C. Paschalides, solicitor, en A. Paschalides, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Smulders en J.‑P. Keppenne als gemachtigden,
en
Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan en F. Athanasiou als gemachtigden, bijgestaan door W. Bussian, W. Devroe en D. Arts, advocaten,
verweersters,
betreffende in de eerste plaats een verzoek om nietigverklaring van de punten 1.23 tot en met 1.27 van het memorandum van overeenstemming inzake specifieke economische beleidsvoorwaarden dat tussen de Republiek Cyprus en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) is gesloten op 26 april 2013, en in de tweede plaats een verzoek om vergoeding van de schade die verzoekster stelt te hebben geleden door de opneming van de punten 1.23 tot en met 1.27 in het memorandum van overeenstemming en doordat de Commissie haar toezichtsplicht niet is nagekomen,
geeft
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen (rapporteur), president, I. Pelikánová en E. Buttigieg, rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
ESM-verdrag
1 Op 2 februari 2012 is in Brussel (België) het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland (hierna: „ESM-verdrag”) ondertekend. Overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 32, lid 2, van dit verdrag, richten de verdragsluitende partijen – te weten de lidstaten die de euro als munt hebben – samen een internationale financiële instelling met rechtspersoonlijkheid op, namelijk het „Europees Stabiliteitsmechanisme” (ESM). Het ESM-verdrag is op 27 september 2012 in werking getreden.
2 Punt 1 van de considerans van het ESM-verdrag luidt als volgt:
„De Europese Raad heeft op 17 december 2010 overeenstemming bereikt over de noodzaak voor de lidstaten van de eurozone een permanent stabiliteitsmechanisme in te stellen. [Het ESM] zal de taken overnemen die momenteel door de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (‚EFSF’) en het Europees financieel stabilisatiemechanisme (‚EFSM’) worden vervuld bij het verstrekken, indien nodig, van financiële bijstand aan lidstaten van de eurozone.”
3 Artikel 3 van het ESM-verdrag beschrijft het doel van dit verdrag als volgt:
„Het doel van het ESM is het vrijmaken van middelen en het verstrekken van stabiliteitssteun, onder stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandinstrument, ten gunste van ESM-leden die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren. Daartoe wordt het ESM gemachtigd middelen te verwerven door financiële instrumenten uit te geven, dan wel door financiële of andere overeenkomsten of regelingen aan te gaan met ESM-leden, financiële instellingen of andere derden.”
4 In artikel 4 van het ESM-verdrag heet het:
„1. Het ESM heeft een raad van gouverneurs en een raad van bewind, alsmede een directeur en ander specifiek personeel dat noodzakelijk wordt geoordeeld.
[...]
3. Voor de aanneming van een besluit in onderlinge overeenstemming is eenparigheid van stemmen vereist van de leden die aan de stemming deelnemen. Onthoudingen beletten niet dat een besluit in onderlinge overeenstemming wordt aangenomen.
4. In afwijking van lid 3 wordt gebruikgemaakt van een spoedstemprocedure indien de Commissie en de [Europese Centrale Bank] beide concluderen dat als niet dringend een besluit tot verlening of tenuitvoerlegging van financiële bijstand, zoals gedefinieerd in de artikelen 13 tot en met 18, wordt vastgesteld, zulks de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen. [...]
[...]”
5 Artikel 5, lid 3, van het ESM-verdrag bepaalt dat „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de [Europese Centrale Bank], alsook de voorzitter van de Eurogroep (indien hij niet de voorzitter van de raad van gouverneurs of een gouverneur is), [...] aan de vergaderingen van de raad van gouverneurs [van het ESM] [mogen] deelnemen als waarnemers.”
6 In artikel 6, lid 2, van het ESM-verdrag is bepaald dat „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de [Europese Centrale Bank] [...] elk een waarnemer [bij de raad van bewind van het ESM] [kunnen] aanwijzen”.
7 Artikel 12 van het ESM-verdrag bepaalt volgens welke beginselen de stabiliteitssteun wordt verleend en preciseert in lid 1 het volgende:
„Indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel en van de lidstaten ervan te waarborgen, kan het ESM stabiliteitssteun aan een ESM-lid verstrekken op basis van stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandinstrument. Deze voorwaarden kunnen gaan van een macro-economisch aanpassingsprogramma tot de voortdurende inachtneming van vooraf vastgestelde voorwaarden om voor stabiliteitssteun in aanmerking te komen.”
8 De procedure voor de toekenning van stabiliteitssteun aan een ESM-lid wordt in artikel 13 van het ESM-verdrag als volgt beschreven:
„1. Een ESM-lid kan tot de voorzitter van de raad van gouverneurs een verzoek om stabiliteitssteun richten. In een dergelijk verzoek word(t)(en) de [(het)] te overwegen financiëlebijstandinstrument(en) aangegeven. Na ontvangst van een dergelijk verzoek vertrouwt de voorzitter van de raad van gouverneurs de Europese Commissie toe om, in overleg met de [Europese Centrale Bank]:
a) te onderzoeken of er een risico voor de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel of van de lidstaten ervan bestaat, tenzij de [Europese Centrale Bank] reeds een analyse overeenkomstig artikel 18, lid 2, heeft voorgelegd;
b) te onderzoeken of de overheidsschuld houdbaar is. Verwacht wordt dat een dergelijk onderzoek, steeds als dit passend en mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] wordt verricht;
c) de reële of potentiële financieringsbehoeften van het betrokken ESM-lid [te onderzoeken].
2. Op grond van het verzoek van het ESM-lid en de in lid 1 bedoelde beoordeling kan de raad van gouverneurs besluiten om, in beginsel, stabiliteitssteun aan het betrokken ESM-lid toe te kennen in de vorm van een financiëlebijstandfaciliteit.
3. Indien een besluit overeenkomstig lid 2 wordt vastgesteld, draagt de raad van gouverneurs de Europese Commissie op om – in overleg met de [Europese Centrale Bank] en, steeds als dit mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] – met het betrokken ESM-lid te onderhandelen over een memorandum van overeenstemming waarin de aan de financiëlebijstandfaciliteit verbonden voorwaarden worden beschreven. In de inhoud van het memorandum van overeenstemming worden de ernst van de aan te pakken zwakke punten en het gekozen financiëlebijstandinstrument aangegeven. Tegelijkertijd stelt de directeur van het ESM een door de raad van gouverneurs aan te nemen voorstel voor een akkoord over een financiëlebijstandfaciliteit op waarin de financiële en andere voorwaarden en de keuze van instrumenten zijn vastgelegd.
Het memorandum van overeenstemming is volledig consistent met de maatregelen tot coördinatie van het economische beleid waarin het VWEU voorziet, in het bijzonder met alle rechtsbesluiten van de Europese Unie, met inbegrip van adviezen, waarschuwingen, aanbevelingen of besluiten die tot het betrokken ESM-lid worden gericht.
4. De Europese Commissie ondertekent het memorandum van overeenstemming namens het ESM, mits vooraf aan de voorwaarden van lid 3 is voldaan en de raad van gouverneurs daarmee instemt.
5. De raad van bewind hecht zijn goedkeuring aan het akkoord over de financiëlebijstandfaciliteit, dat de financiële aspecten van de toe te kennen stabiliteitssteun bevat, en, in voorkomend geval, aan de uitbetaling van de eerste tranche van de bijstand.
[...]
7. De Europese Commissie wordt ermee belast om – in overleg met de [Europese Centrale Bank] en, steeds als dit mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds] – toezicht te houden op de naleving van de voorwaarden die aan de financiëlebijstandfaciliteit verbonden zijn.”
Financiële moeilijkheden van de Republiek Cyprus en genomen maatregelen
9 Tijdens de eerste maanden van 2012 hadden bepaalde in Cyprus gevestigde banken, waaronder de Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki) en de Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (BoC), financiële problemen. De Republiek Cyprus achtte het noodzakelijk dat zij zouden worden geherkapitaliseerd en heeft de voorzitter van de Eurogroep in dat verband verzocht om financiële bijstand van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) of het ESM.
10 Bij verklaring van 27 juni 2012 heeft de Eurogroep aangegeven dat de gevraagde financiële bijstand zou worden verleend door de EFSF of door het ESM, in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma dat moest worden geconcretiseerd in een memorandum van overeenstemming waarover zou worden onderhandeld tussen, enerzijds, de Europese Commissie, samen met de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), en, anderzijds, de Cypriotische autoriteiten.
11 De Republiek Cyprus en de andere lidstaten die de euro als munt hebben, hebben in maart 2013 een politiek akkoord bereikt over een ontwerp van een memorandum van overeenstemming. Bij verklaring van 16 maart 2013 heeft de Eurogroep laten weten dat zij tevreden was met dit akkoord en heeft zij melding gemaakt van bepaalde aanpassingsmaatregelen waarin was voorzien, zoals de invoering van een belasting op bankdeposito’s. De Eurogroep heeft aangegeven dat zij het, gelet op deze context, in beginsel gerechtvaardigd achtte dat financiële bijstand werd verleend die de financiële stabiliteit van de Republiek Cyprus en de eurozone kon garanderen, en zij heeft de belanghebbenden verzocht om de lopende onderhandelingen te bespoedigen.
12 Op 18 maart 2013 heeft de Republiek Cyprus gelast dat de banken op de werkdagen 19 en 20 maart 2013 gesloten bleven. De Cypriotische autoriteiten hebben nadien besloten om de sluiting van de banken te verlengen tot 28 maart 2013, teneinde een stormloop op de loketten te vermijden.
13 Op 19 maart 2013 heeft het Cypriotische parlement het wetsontwerp van de Cypriotische regering inzake de invoering van een belasting op alle Cypriotische bankdeposito’s afgewezen. De Cypriotische regering heeft daarop een nieuw ontwerp uitgewerkt, dat enkel voorzag in de herstructurering van twee banken, te weten BoC en Laïki.
14 Op 22 maart 2013 heeft het Cypriotische parlement de O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [wet inzake de sanering van kredietinstellingen en andere instellingen, EE, bijlage I (I), nr. 4379, 22 maart 2013; hierna: „wet van 22 maart 2013”] aangenomen. Krachtens de punten 3, lid 1, en 5, lid 1, van deze wet werd de Centrale Bank van Cyprus (CBC) ermee belast om, samen met het ministerie van Financiën, de in die wet bedoelde instellingen te saneren. Daartoe was in punt 12, lid 1, van de wet van 22 maart 2013 ten eerste bepaald dat de CBC bij decreet de schulden mocht herschikken en de verplichtingen mocht herstructureren van instellingen die aan een afwikkelingsprocedure waren onderworpen, inclusief door het nominale of uitstaande bedrag van om het even welke bestaande of toekomstige schuldvordering op die instellingen te verminderen, te wijzigen, te herschikken of te vernieuwen, of door schuldinstrumenten in eigen vermogen om te zetten. Ten tweede bepaalde dit punt dat de „gegarandeerde deposito’s” in de zin van punt 2, vijfde alinea, van de wet van 22 maart 2013, van die maatregelen waren uitgesloten. Partijen zijn het erover eens dat hiermee wordt gedoeld op de deposito’s beneden 100 000 EUR.
15 Bij verklaring van 25 maart 2013 heeft de Eurogroep aangegeven dat zij met de Cypriotische autoriteiten een akkoord had bereikt over de voornaamste punten van een toekomstig programma voor macro-economische hervorming, dat de steun genoot van alle lidstaten die de euro als munt hebben, alsook van de Commissie, de ECB en het IMF. Verder heeft de Eurogroep aangegeven dat zij tevreden was met de in de bijlage bij die verklaring vermelde plannen voor de herstructurering van de financiële sector.
16 Op 25 maart 2013 heeft de gouverneur van de CBC een procedure ter sanering van BoC en Laïki gestart. Op 29 maart 2013 zijn daartoe op grond van de wet van 22 maart 2013 twee decreten gepubliceerd, te weten:
– to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [decreet van 2013 betreffende de sanering van BoC met eigen middelen, bestuurshandeling nr. 103; hierna: „decreet nr. 103”, EE, bijlage III (I), nr. 4645, 29 maart 2013, blz. 769‑780], en
– to peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [decreet van 2013 betreffende de verkoop van bepaalde activiteiten van Laïki, bestuurshandeling nr. 104; hierna: „decreet nr. 104”, EE, bijlage III (I), nr. 4645, 29 maart 2013, blz. 781‑788].
17 Decreet nr. 103 bepaalde dat BoC werd geherkapitaliseerd en dat met name de houders van niet-gegarandeerde deposito’s, de aandeelhouders en de obligatiehouders van die bank de kosten van die operatie droegen. Die herkapitalisatie had tot doel ervoor te zorgen dat BoC bankdiensten kon blijven aanbieden. Aldus zijn de niet-gegarandeerde deposito’s voor 37,5 % omgezet in aandelen BoC, voor 22,5 % in instrumenten die door BoC konden worden omgezet in aandelen of in deposito’s, en voor 40 % in instrumenten die door de CBC in deposito’s konden worden omgezet. Decreet nr. 103 is overeenkomstig punt 10 ervan in werking getreden op 29 maart 2013 om 6 uur.
18 De punten 2 en 5 van decreet nr. 104, in hun onderlinge samenhang gelezen, bepaalden dat op 29 maart 2013 om 6.10 uur bepaalde activa en passiva van Laïki naar BoC werden overgedragen, onder meer de deposito’s beneden 100 000 EUR. De deposito’s boven 100 000 EUR werden bij Laïki gehouden, in afwachting van de liquidatie van deze bank.
19 Op het ogenblik dat de decreten nrs. 103 en 104 in werking traden, bezat verzoekster deposito’s bij BoC. Door de toepassing van de in decreet nr. 103 vervatte maatregelen is de omvang van haar deposito’s aanzienlijk gedaald. Zij vermeldt precies hoe groot haar verlies is.
20 De raad van gouverneurs van het ESM heeft op zijn vergadering van 24 april 2013:
– besloten om overeenkomstig het voorstel van de directeur van het ESM stabiliteitssteun toe te kennen aan de Republiek Cyprus in de vorm van een financiëlebijstandfaciliteit (hierna: „FBF”);
– ingestemd met het ontwerp van het memorandum van overeenstemming waarover de Commissie (alsook de ECB en het IMF) en de Republiek Cyprus het eens waren geworden;
– de Commissie opgedragen dit memorandum namens het ESM te ondertekenen.
21 Op 26 april 2013 is het memorandum van overeenstemming ondertekend door de minister van Financiën van de Republiek Cyprus, de gouverneur van de CBC, en – namens de Commissie – door O. Rehn, vicevoorzitter van de Commissie.
22 De punten 1.23 tot en met 1.27 van het memorandum van overeenstemming, die te lezen zijn in de bijlage bij het verzoekschrift en vallen onder de titel „Herstructurering en afwikkeling van [Laïki] en [BoC]” (hierna: „litigieuze passages”), luiden als volgt:
„1.23 Uit het reeds vermelde onderzoek naar de boekhoudkundige en economische waarde is gebleken dat de twee grootste banken in Cyprus insolvent waren. Om deze situatie recht te trekken, heeft de regering een omvangrijk afwikkelings‑ en herstructureringsplan ten uitvoer gelegd. Teneinde de verdere opeenstapeling van wanverhoudingen in de toekomst te voorkomen, de levensvatbaarheid van de sector te herstellen en tegelijk een normale mededinging te vrijwaren, is gekozen voor een strategie met vier onderdelen, in het kader waarvan geen belastinggeld wordt gebruikt.
1.24 Ten eerste zijn alle activa (met inbegrip van de leningen op het gebied van de scheepvaart) en passiva die verband houden met Griekenland, waarvan de geraamde waarde – in het ongunstige scenario – respectievelijk 16,4 en 15 miljard EUR bedraagt, overgedragen. De Griekse activa en passiva zijn gekocht door Piraeus Bank, die door de Griekse autoriteiten zal worden geherstructureerd. De overdracht is gebeurd krachtens een op 26 maart 2013 ondertekende overeenkomst. Gelet op het feit dat de boekwaarde van de betrokken activa 19,2 miljard EUR bedroeg, kon de wederzijdse blootstelling tussen Griekenland en Cyprus door deze overdracht sterk worden verminderd.
1.25 Alle deposito’s van het bijkantoor van [Laïki] in het [Verenigd Koninkrijk] zijn overgedragen aan de dochteronderneming van [BoC] in het [Verenigd Koninkrijk]. De daarmee verband houdende activa zijn geïntegreerd binnen [BoC].
1.26 Ten tweede neemt [BoC] – via een zogenaamde ‚purchase and assumption’-operatie – de Cypriotische activa van [Laïki] over tegen marktwaarde, alsook de gegarandeerde deposito’s en de uitstaande noodliquiditeitssteun (ELA) tegen nominale waarde. De niet-gegarandeerde deposito’s van [Laïki] worden binnen de oude entiteit gehouden. Het is de bedoeling dat de overgedragen activa meer waard zijn dan de overgedragen passiva, zodat [BoC] door middel van dit positieve verschil wordt geherkapitaliseerd [door Laïki] ten belope van 9 % van haar risicogewogen activa. [BoC] wordt geherkapitaliseerd teneinde op het einde van het programma een ‚core tier one ratio’ van 9 % te bereiken, in het ongunstige scenario van de stresstest. Dat moet bijdragen aan het herstel van het vertrouwen en de normalisering van de financieringsvoorwaarden. In het overgrote deel van de kapitaalbehoefte wordt voorzien door de omzetting van 37,5 % van de niet-gegarandeerde deposito’s van [BoC] in aandelen van categorie A, waaraan een volwaardig stemrecht en recht op dividenduitkering is verbonden. Voorts is een gedeelte van het eigen kapitaal afkomstig van de oude entiteit van [Laïki]. Een deel van de overige niet-gegarandeerde deposito’s van [BoC] zal tijdelijk worden bevroren.
1.27 Ten derde zal, teneinde te garanderen dat de doelstellingen op het gebied van kapitalisatie worden bereikt, tegen eind juni 2013 een meer gedetailleerde en bijgewerkte onafhankelijke waardering van de activa van [BoC] en [Laïki] plaatsvinden, zoals vereist door het kader voor de afwikkeling van banken. Daartoe zal het referentiekader voor de onafhankelijke waarderingsoperatie uiterlijk midden april 2013 worden vastgelegd in overleg met de [Europese Commissie], de ECB en het IMF. Na afloop van die waarderingsoperatie zullen, zo nodig, nog meer niet‑gegarandeerde deposito’s worden omgezet in aandelen van categorie A, teneinde te verzekeren dat de bank op het einde van het programma wel degelijk over de beoogde ‚core tier one ratio’ van 9 % beschikt in tijden van crisis. Indien wordt vastgesteld dat [BoC] over meer eigen kapitaal beschikt dan beoogd, zal de omzetting in aandelen worden teruggedraaid en zullen depositohouders worden vergoed naar rato van de overkapitalisatie.”
23 Op 8 mei 2013 heeft de raad van bewind van het ESM het akkoord inzake de FBF goedgekeurd, alsook een voorstel tot bepaling van de wijze waarop een eerste tranche van de bijstand aan de Republiek Cyprus zou worden betaald. Die tranche werd opgedeeld in twee stortingen, die respectievelijk op 13 mei 2013 (twee miljard EUR) en 26 juni 2013 (één miljard EUR) hebben plaatsgevonden.
Procesverloop en conclusies van partijen
24 Met haar verzoekschrift, dat is neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 mei 2013, verzoekt de verzoekende partij het Gerecht:
– de Commissie en de ECB te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan haar, waarvan het bedrag overeenstemt met de vermindering van de omvang van haar deposito’s bij BoC;
– „voorts en/of subsidiair” de litigieuze passages nietig te verklaren;
– het beroep met spoedeisendheid te onderzoeken en, in afwachting van dat onderzoek, „krachtens artikel [279 VWEU] de nodige voorlopige maatregelen [te nemen] om [haar positie] te vrijwaren, zonder dat dit evenwel een invloed heeft op de stabiliteitssteun die aan de [Republiek Cyprus] is verleend”.
25 Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 24 september en 1 oktober 2013, hebben de Commissie en de ECB krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Daarmee verzoeken zij het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
26 De Commissie betoogt subsidiair dat het beroep kennelijk rechtens ongegrond is in de zin van artikel 111 van het Reglement voor de procesvoering.
27 Verzoekster heeft over de excepties van niet-ontvankelijkheid van de Commissie en de ECB op respectievelijk 13 en 16 december 2013 opmerkingen ingediend.
In rechte
28 Krachtens artikel 114, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien een partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Overeenkomstig lid 3 van ditzelfde artikel geschiedt de verdere behandeling van het verzoek mondeling, tenzij het Gerecht anders beslist. Volgens lid 4 van dit artikel beslist het Gerecht op het verzoek of voegt het met de zaak ten gronde.
29 Krachtens artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, wanneer een beroep kennelijk rechtens ongegrond is, zonder de behandeling voort te zetten, beslissen bij met redenen omklede beschikking.
30 In casu acht het Gerecht zich voldoende voorgelicht door de stukken van het dossier om zonder mondelinge behandeling op het verzoek te kunnen beslissen.
31 Eerst moeten de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de eerste vordering worden onderzocht en daarna de ontvankelijkheid van de tweede en de derde vordering.
Ontvankelijkheid en gegrondheid van de eerste vordering
32 De eerste vordering betreft een verzoek om schadevergoeding krachtens artikel 340, tweede alinea, VWEU. De ECB voert met haar exceptie van niet-ontvankelijkheid evenwel aan dat het verzoekschrift niet voldoet aan de formele voorwaarden van artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Deze exceptie moet eerst worden onderzocht.
33 Ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van dit Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, moet elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Deze gegevens dienen zo duidelijk en precies te zijn dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht op het beroep kan beslissen, in voorkomend geval zonder verdere informatie. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk dat de essentiële feitelijke en juridische gegevens waarop het beroep berust – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken (beschikkingen Gerecht van 28 april 1993, De Hoe/Commissie, T‑85/92, Jurispr. blz. II‑523, punt 20, en 21 mei 1999, Asia Motor France e.a./Commissie, T‑154/98, Jurispr. blz. II‑1703, punt 49).
34 Blijkens vaste rechtspraak moet een beroep tot vergoeding van de beweerdelijk door een instelling van de Unie veroorzaakte schade, om aan de in punt 33 hierboven in herinnering geroepen vereisten te voldoen, de gegevens bevatten die het mogelijk maken te bepalen welke gedraging de verzoekende partij aan de instelling verwijt, de redenen waarom de verzoekende partij meent dat er tussen die gedraging en de gestelde schade een oorzakelijk verband bestaat, en de aard en de omvang van die schade (arresten Gerecht van 18 september 1996, Asia Motor France e.a./Commissie, T‑387/94, Jurispr. blz. II‑961, punt 107, en 29 januari 1998, Dubois et Fils/Raad en Commissie, T‑113/96, Jurispr. blz. II‑125, punt 30).
35 In casu wijst verzoekster er allereerst op dat de Commissie het memorandum van overeenstemming heeft ondertekend op grond van de bevoegdheden die haar bij artikel 13 van het ESM-verdrag zijn toebedeeld, en dat de litigieuze passages in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste protocol bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
36 Verder betoogt verzoekster dat er een „voldoende causaal verband” bestaat tussen de opneming van de litigieuze passages in het memorandum van overeenstemming, „door de Commissie vereist op grond van artikel 13 van het [ESM-verdrag], en het verlies van de tegoeden die aan [verzoekster] toebehoorden en die haar zijn ontnomen [als gevolg van] een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel”.
37 Ten slotte geeft verzoekster een precieze omschrijving van de schade die zij stelt te hebben geleden.
38 Bijgevolg moet met betrekking tot de eerste vordering worden vastgesteld dat het verzoekschrift voldoet aan de formele vereisten van artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
39 Vervolgens dient te worden onderzocht of de eerste vordering op andere gronden niet‑ontvankelijk moet worden verklaard, zoals de Commissie en de ECB met hun excepties van niet-ontvankelijkheid betogen. In dit verband voeren zij met name in wezen aan dat het gedrag dat aan de basis van de geleden schade zou liggen, niet kan worden toegerekend aan een instelling van de Unie.
40 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat in het verzoekschrift, zoals uit de punten 35 en 36 hierboven volgt, slechts melding wordt gemaakt van één enkele handeling of gedraging die aan de basis ligt van de vermeende schade, te weten de opneming van de litigieuze passages in het memorandum van overeenstemming.
41 Verzoekster maakt in het verzoekschrift namelijk geen melding van enige andere handeling of gedraging die in strijd met het recht zou zijn vastgesteld en zou hebben geleid tot een vermindering van de omvang van haar deposito’s bij BoC. Die vaststelling wordt bevestigd door de stelling die verzoekster heeft geformuleerd in haar opmerkingen inzake de door de ECB opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, te weten dat „de voorwaarden van de op 26 april 2013 aan de [Republiek Cyprus] verstrekte [FBF] en de manier waarop zij zijn opgelegd door de Commissie en de ECB aan de basis liggen van de schade die verzoekster heeft geleden en die zij op grond van de artikelen 268 [VWEU] en 340 VWEU vergoed wenst te zien”.
42 Krachtens artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede en derde alinea, VWEU is het Gerecht op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid enkel bevoegd om kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van schade die de instellingen van de Unie of de personeelsleden ervan in de uitoefening van hun functies hebben veroorzaakt.
43 Een tegen de Unie gerichte schadevordering die louter gebaseerd is op de onrechtmatigheid van een handeling of een gedraging die niet door een instelling van de Unie of een personeelslid daarvan is verricht, moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard (zie in die zin beschikking Hof van 4 juli 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commissie e.a, C‑520/12 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 35‑38, en arrest Gerecht van 4 februari 1998, Laga/Commissie, T‑93/95, Jurispr. blz. II‑195, punt 47).
44 Het memorandum van overeenstemming is vastgesteld door het ESM en de Republiek Cyprus samen. Het is op 26 april 2013 immers ondertekend door de in punt 21 van dit arrest vermelde Cypriotische autoriteiten en – namens de Commissie – door de vicepresident van die instelling. Uit artikel 13, lid 4, van het ESM-verdrag blijkt evenwel dat de Commissie het memorandum van overeenstemming slechts namens het ESM ondertekent.
45 In dit verband moet ook worden opgemerkt dat het ESM-verdrag aan de Commissie en de ECB weliswaar bepaalde taken in verband met de verwezenlijking van de doelstellingen van dat verdrag toebedeelt, maar dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de in het kader van het ESM-verdrag aan de Commissie en aan de ECB opgedragen taken geen enkele eigen beslissingsbevoegdheid omvatten en dat de door deze twee instellingen in het kader van dat verdrag verrichte activiteiten enkel het ESM binden (arrest Hof van 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, punt 161).
46 Bijgevolg kan niet worden geconcludeerd dat de Commissie of de ECB aan de basis liggen van de vaststelling van het memorandum van overeenstemming.
47 Overeenkomstig de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak is het Gerecht dus niet bevoegd om de onderhavige schadevordering te onderzoeken, daar zij gebaseerd is op de stelling dat bepaalde voorschriften van het memorandum van overeenstemming onrechtmatig zijn.
48 Verder moet worden opgemerkt dat verzoekster in haar opmerkingen over de door de Commissie en de ECB opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid heeft aangevoerd dat de Commissie „de effectieve controle van de rol die zij in het besluitvormingsproces bezit op grond van artikel 136, lid 3, VWEU, overeenkomstig de bevoegdheden die haar bij artikel 17 VEU zijn toebedeeld als instelling van de [Unie] die verantwoordelijk is voor het toezicht op de verenigbaarheid met het Unierecht van de [krachtens het ESM-verdrag vastgestelde handelingen] niet [had] overgedragen”.
49 Voor zover dat argument aldus kan worden uitgelegd dat verzoekster hiermee bedoelt dat de schending door de Commissie van haar vermeende verplichting om de verenigbaarheid van het memorandum van overeenstemming met het Unierecht te garanderen, aan de oorsprong ligt van de schade die verzoekster stelt te hebben geleden, moet – zonder dat hoeft te worden onderzocht of het hier gaat om een nieuw argument dat in de loop van het geding is aangevoerd in de zin van artikel 44, lid 1, sub c, juncto artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering – worden opgemerkt dat de Unie volgens vaste rechtspraak slechts niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld in de zin van artikel 340 VWEU wanneer een aantal voorwaarden is vervuld, te weten de onrechtmatigheid van de aan de instellingen van de Unie verweten gedraging, het bestaan van schade, en een oorzakelijk verband tussen de gestelde gedraging en de aangevoerde schade (zie beschikking Gerecht van 17 december 2008, Portela/Commissie, T‑137/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Nog uit vaste rechtspraak volgt dat het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel moet worden verworpen zodra blijkt dat aan een van de voornoemde voorwaarden niet is voldaan. In dat geval hoeft dus niet meer te worden nagegaan of aan de andere voorwaarden voor aansprakelijkheid is voldaan (zie beschikking Portela/Commissie, punt 49 supra, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 In casu moet eerst worden onderzocht of er een oorzakelijk verband bestaat tussen het beweerdelijk onrechtmatig nalaten van de Commissie en de schade die verzoekster stelt te hebben geleden.
52 Volgens vaste rechtspraak veronderstelt de door artikel 340 VWEU gestelde voorwaarde betreffende het oorzakelijk verband dat er een voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gedraging van de instellingen van de Unie en de schade (zie beschikking Portela/Commissie, punt 49 supra, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 Voorts volgt uit de rechtspraak dat in het bijzonder in gevallen waarin wordt aangevoerd dat schade is veroorzaakt door een nalaten, de zekerheid moet bestaan dat die schade daadwerkelijk door het aangeklaagde nalaten is veroorzaakt en niet heeft kunnen ontstaan door andere handelingen dan die welke aan de verwerende instelling worden verweten (zie beschikking Portela/Commissie, punt 49 supra, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 In casu betoogt verzoekster dat een nalaten van de Commissie bij de ondertekening van het memorandum van overeenstemming aan de oorsprong ligt van de vermeende schade, aangezien deze instelling erop had moeten toezien dat dit memorandum in overeenstemming was met het Unierecht (zie punt 49 hierboven). De vermindering van de omvang van verzoeksters deposito’s bij BoC vond echter plaats vóór het tijdstip waarop het memorandum van overeenstemming werd ondertekend. Die vermindering had immers plaatsgevonden op het moment dat decreet nr. 103, krachtens hetwelk een gedeelte van deze deposito’s was omgezet in aandelen of converteerbare instrumenten, in werking was getreden. Bijgevolg heeft verzoekster niet met de nodige zekerheid aangetoond dat de schade die zij stelt te hebben geleden, daadwerkelijk is veroorzaakt door het aan de Commissie verweten nalaten.
55 Uit een en ander vloeit voort dat de eerste vordering gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk rechtens ongegrond moet worden verklaard, zonder dat de andere middelen van niet-ontvankelijkheid en argumenten van de Commissie en de ECB hoeven te worden onderzocht.
Ontvankelijkheid van de tweede vordering
56 In het kader van het in artikel 263 VWEU bedoelde beroep tot nietigverklaring mag het Gerecht enkel de rechtmatigheid nagaan van handelingen van instellingen, organen en instanties van de Unie.
57 Met haar verzoek om nietigverklaring van de litigieuze passages verlangt verzoekster gedeeltelijke nietigverklaring van het memorandum van overeenstemming, dat de Republiek Cyprus en het ESM gezamenlijk hebben aangenomen.
58 Aangezien noch het ESM, noch de Republiek Cyprus behoren tot de instellingen, de organen of de instanties van de Unie, is het Gerecht niet bevoegd om de rechtmatigheid van de door hen gezamenlijk verrichte handelingen te onderzoeken.
59 Het verzoek om nietigverklaring van de litigieuze passages is derhalve niet-ontvankelijk.
60 De tweede vordering moet bijgevolg worden afgewezen.
Ontvankelijkheid van de derde vordering
61 Met haar derde vordering verzoekt verzoekster het Gerecht om een voorlopige maatregel. Uit artikel 104, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering vloeit evenwel voort dat een verzoek om voorlopige maatregelen slechts ontvankelijk is indien het bij afzonderlijke akte is ingediend, wat in casu niet is gebeurd.
62 De derde vordering moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
63 Het beroep moet dus in zijn geheel worden verworpen, aangezien het gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk rechtens ongegrond is.
Kosten
64 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie en de ECB te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer)
beschikt:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Ledra Advertising Ltd wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB).
Luxemburg, 10 november 2014.