ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
20 de dezembro de 2023 (*)
«Recurso de anulação — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Proibição de aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União a quaisquer aeronaves não registadas na Rússia mas detidas ou fretadas, ou de qualquer outra forma controladas por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo — Artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512/PESC — Incompetência do Tribunal Geral — Artigo 3.o‑D do Regulamento (UE) n.o 833/2014 — Falta de legitimidade ativa — Inadmissibilidade»
No processo T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, residente em Strassen (Luxemburgo), representada por F. Moyse e V. Sulea, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por V. Piessevaux e M.‑C. Cadilhac, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea e B. Sasinowska, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada),
composto por: D. Spielmann, presidente, R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (relator) e S. L. Kalėda, juízes,
secretário: H. Eriksson, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 10 de outubro de 2023,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, a recorrente, Ekaterina Islentyeva, pede a anulação, por um lado, da Decisão (PESC) 2022/335 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 57, p. 4; a seguir «decisão impugnada»), e, por outro, do Regulamento (UE) 2022/334 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2022, que altera o Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 57, p. 1; a seguir «regulamento impugnado») (a seguir, conjuntamente, «atos impugnados»).
Antecedentes do litígio
2 O presente processo inscreve‑se no contexto das medidas restritivas decididas pela União Europeia no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
3 A recorrente tem dupla nacionalidade luxemburguesa e russa. É titular de uma licença de piloto privado emitida pela Direção da Aviação Civil do Grão‑Ducado do Luxemburgo (DAC). Antes da adoção dos atos impugnados, a recorrente usava aeronaves pertencentes à associação sem fins lucrativos luxemburguesa Avia Sport II, estabelecida no aeroporto de Luxembourg‑Findel (Luxemburgo) e sobrevoava o Luxemburgo, a França, a Alemanha, a Bélgica e o Reino Unido. Voava sozinha ou com um instrutor, tendo sempre a qualidade de comandante, na aceção do anexo I, ponto 93, do Regulamento (UE) n.o 965/2012 da Comissão, de 5 de outubro de 2012, que estabelece os requisitos técnicos e os procedimentos administrativos para as operações aéreas, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2012, L 296, p. 1). Em 2021, a recorrente efetuou, assim, catorze voos.
4 Em março de 2014, a Federação da Rússia anexou ilegalmente a República Autónoma da Crimeia e a cidade de Sebastopol e, desde então, levou a cabo ações contínuas de desestabilização no leste da Ucrânia. Em reação, a União adotou medidas restritivas tendo em conta as ações da Federação da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia, medidas restritivas tendo em conta as ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e medidas restritivas em reação à anexação ilegal da República Autónoma da Crimeia e da cidade de Sebastopol pela Federação da Rússia.
5 Em 24 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia anunciou uma operação militar na Ucrânia e, no mesmo dia, as forças armadas russas atacaram a Ucrânia em diversos locais do país.
6 Em 28 de fevereiro de 2022, no contexto de uma série de medidas restritivas relativas, nomeadamente, ao encerramento do espaço aéreo da União a certas categorias de aeronaves, ao sistema de correio eletrónico financeiro SWIFT e aos recursos do Banco Central russo, o Conselho da União Europeia adotou, com fundamento no artigo 29.o TUE, a decisão impugnada e, com fundamento no artigo 215.o TFUE, o regulamento impugnado.
7 O artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13), conforme inserido pelo artigo 1.o, ponto 2, da decisão impugnada, tem a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros devem, em conformidade com as suas regras e legislação nacionais e de forma consentânea com o direito internacional, em especial com os acordos internacionais pertinentes no domínio da aviação civil, recusar a autorização de aterrar ou descolar do território da União ou de o sobrevoar a qualquer aeronave operada por transportadoras aéreas russas, incluindo as transportadoras que efetuam a comercialização através da partilha de códigos ou de acordos relativos à reserva de capacidade, às aeronaves registadas na Rússia, assim como a quaisquer aeronaves não registadas na Rússia mas detidas ou fretadas, ou de qualquer outra forma controladas por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo.
2. O n.o 1 não se aplica no caso de uma aterragem de emergência ou de um sobrevoo de emergência.
3. Em derrogação do disposto no n.o 1, as autoridades competentes podem autorizar uma aeronave a descolar ou aterrar no território da União ou a sobrevoá‑lo se determinarem que tal é necessário para fins humanitários ou para quaisquer outros efeitos compatíveis com os objetivos da presente decisão.
4. O Estado‑Membro ou Estados‑Membros em causa informam os restantes Estados‑Membros e a Comissão das autorizações concedidas ao abrigo do n.o 3 no prazo de duas semanas a contar da concessão da autorização.»
8 O artigo 3.o‑D do Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1), conforme aditado pelo artigo 1.o, ponto 2, do regulamento impugnado, tem a seguinte redação:
«1. É proibido a qualquer aeronave operada por transportadoras aéreas russas, incluindo as transportadoras que efetuam a comercialização através da partilha de códigos ou de acordos relativos à reserva de capacidade, assim como a qualquer aeronave não registada na Rússia mas detida ou fretada, ou de qualquer outra forma controlada por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo, aterrar ou descolar no território da União ou sobrevoá‑lo.
2. O n.o 1 não se aplica no caso de uma aterragem de emergência ou de um sobrevoo de emergência.
3. Em derrogação do disposto no n.o 1, as autoridades competentes podem autorizar uma aeronave a descolar ou aterrar no território da União ou a sobrevoá‑lo se determinarem que tal é necessário para fins humanitários ou quaisquer outros efeitos compatíveis com os objetivos do presente regulamento.
4. O Estado‑Membro ou Estados‑Membros em causa informam os restantes Estados‑Membros e a Comissão das autorizações concedidas ao abrigo do n.o 3 no prazo de duas semanas a contar da concessão da autorização.»
9 Na sequência da adoção dos atos impugnados, a Comissão Europeia e a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) dedicaram cada uma um documento ou uma secção no seu sítio Internet para responder a perguntas frequentemente colocadas sobre os referidos atos. De acordo com o documento publicado pela Comissão em 21 de março de 2022, a proibição introduzida pelos atos impugnados visava as pessoas com dupla nacionalidade, russa e de um Estado‑Membro, bem como os voos privados. Do mesmo modo, nas respostas às perguntas frequentemente colocadas, publicadas em 15 de março de 2023 no sítio Internet da AESA, a referida proibição aplicava‑se às pessoas com dupla nacionalidade, russa e de um Estado‑Membro. Além disso, era igualmente mencionado que a mesma se aplicava quando uma pessoa de nacionalidade russa voava a título privado enquanto piloto e controlava, portanto, quando e onde o avião voava, com exceção do caso em que a referida pessoa voava enquanto empregada de uma transportadora aérea não russa, uma vez que, nesta hipótese, não controlava a aeronave.
10 As autoridades do aeroporto de Luxembourg‑Findel publicaram um «notice to airmen» (NOTAM, aviso à navegação aérea) para comunicar as informações relativas às medidas restritivas do setor da aviação adotadas nos atos impugnados.
11 Em 21 de abril de 2022, em resposta a uma questão do representante da recorrente, a DAC indicou, nomeadamente, que as explicações fornecidas no sítio da AESA assentavam numa abordagem comum na União e numa interpretação uniforme dos serviços da Comissão. A DAC precisou igualmente que o termo «controlo» era interpretado em sentido amplo, o que incluía o controlo efetivo e material de uma aeronave e não se resumia unicamente a um controlo económico e financeiro.
Pedidos das partes
12 Após clarificação dos seus pedidos em resposta a uma questão colocada na audiência, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso admissível;
– anular o regulamento impugnado, na parte em que insere o artigo 3.o‑D do Regulamento n.o 833/2014, e a decisão impugnada, na parte em que insere o artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512;
– reconhecer‑lhe o direito de utilizar a sua licença de piloto privado e de aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União;
– condenar o Conselho nas despesas;
13 O Conselho, apoiado pela Comissão, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– a título principal, julgar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à competência do Tribunal Geral para conhecer do recurso no que respeita ao reconhecimento à recorrente do direito de utilizar a sua licença de piloto privado e de aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União
14 Num dos seus pedidos, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne reconhecer‑lhe o direito de utilizar a sua licença de piloto privado e de aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União.
15 A este respeito, basta recordar que, no âmbito da fiscalização da legalidade baseada no artigo 263.o TFUE, o Tribunal Geral não é competente para proferir decisões declarativas ou confirmativas (v., neste sentido, Despacho de 9 de dezembro de 2003, Itália/Comissão, C‑224/03, não publicado, EU:C:2003:658, n.os 20 e 21, e Acórdão de 4 de fevereiro de 2009, Omya/Comissão, T‑145/06, EU:T:2009:27, n.o 23).
16 Resulta do que precede que, no que respeita ao reconhecimento pelo Tribunal Geral do direito de a recorrente utilizar a sua licença de piloto privado e aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União, deve ser negado provimento ao recurso por ter sido interposto num órgão jurisdicional incompetente para dele conhecer.
Quanto à competência do Tribunal Geral para conhecer do recurso no que respeita à anulação da decisão impugnada
17 O Conselho exceciona a incompetência do Tribunal Geral para decidir da legalidade da decisão impugnada. Sustenta que, nos termos do artigo 275.o TFUE, os órgãos jurisdicionais da União não são competentes para conhecer dos recursos de anulação de medidas restritivas instituídas por uma decisão no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC) que constituem medidas de alcance geral. No caso em apreço, o Conselho alega que a proibição prevista no artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512, conforme alterada pela decisão impugnada, é uma medida geral cujo âmbito de aplicação é determinado por referência a critérios objetivos, designadamente a categorias de aeronaves, e que não se destina a pessoas singulares ou coletivas identificadas.
18 A Comissão considera que o Tribunal Geral é competente para fiscalizar a legalidade de todas as medidas adotadas nos termos do artigo 215.o TFUE e para fiscalizar a legalidade das medidas restritivas adotadas com base no artigo 29.o TUE. Entende que o Conselho baseia o seu raciocínio numa leitura «mecanista» dos termos do artigo 275.o TFUE e que existem exceções à incompetência do juiz da União em matéria de PESC. Além disso, este é igualmente competente para fiscalizar a legalidade dos regulamentos adotados com fundamento no artigo 215.o, n.o 1, TFUE, bem como das decisões em matéria de PESC adotadas com fundamento no artigo 29.o TUE. Por último, a competência do juiz da União não deriva de uma alegada subjetividade do critério da «fiscalização».
19 A recorrente contesta os argumentos do Conselho. Sustenta que a exclusão da PESC da competência do Tribunal de Justiça da União Europeia prevista no artigo 275.o TFUE deve ser interpretada de forma restritiva. Afirma que o alcance da medida restritiva em causa não é determinado por referência a critérios objetivos. Em seu entender, por um lado, as medidas adotadas pelos atos impugnados têm impacto não só na Federação da Rússia mas também em terceiros como os cidadãos russos e, por outro, o conceito de «controlo» da aeronave, conforme interpretado pelas instituições da União, é um critério subjetivo. Além disso, a recorrente sustenta que a competência do Tribunal Geral tem igualmente por fundamento o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que permite, no respeito dos Tratados, interpretar as disposições existentes de forma a poderem assegurar o respeito dos direitos e das liberdades fundamentais. A recorrente acrescenta que é imperativo que as medidas restritivas previstas nos atos impugnados sejam sujeitas a fiscalização a fim de determinar se respeitam os direitos fundamentais e o princípio da proporcionalidade.
20 Importa recordar que, embora, por aplicação do artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e do artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça da União Europeia não seja, em princípio, competente no que respeita às disposições relativas à PESC e aos atos adotados com base nessas disposições, os Tratados estabelecem, contudo, expressamente duas exceções a este princípio. Com efeito, por um lado, tanto o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE como o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE preveem que o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para controlar a observância do artigo 40.o TUE. Por outro lado, o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE atribui‑lhe competência para fiscalizar a legalidade de certas decisões a que se refere o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE. Por seu turno, esta última disposição prevê que o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, relativos à fiscalização da legalidade das decisões do Conselho adotadas ao abrigo de disposições relativas à PESC, que prevejam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 60).
21 Assim, no que se refere aos atos adotados com fundamento nas disposições relativas à PESC, é a natureza individual desses atos que abre, em conformidade com o disposto no artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, o acesso aos órgãos jurisdicionais da União (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 103 e jurisprudência referida; Acórdão de 13 de setembro de 2018, Gazprom Neft/Conselho, T‑735/14 e T‑799/14, EU:T:2018:548, n.o 53).
22 A este respeito, importa sublinhar que o Tribunal de Justiça declarou que os artigos 4.o e 4.o‑A da Decisão 2014/512 previam medidas cujo âmbito de aplicação era determinado por referência a critérios objetivos, designadamente, a categorias de projetos de exploração e de produção petrolífera. Em contrapartida, essas medidas não se destinavam a pessoas singulares ou coletivas identificadas, aplicando‑se a todos os operadores envolvidos na venda, no fornecimento, na transferência ou na exportação abrangidos pela obrigação de autorização prévia e a todos os prestadores de serviços conexos em termos gerais (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 97). Assim, o Tribunal de Justiça declarou que essas medidas não constituíam medidas contra pessoas singulares ou coletivas, na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, mas medidas de âmbito geral, e que não era competente para fiscalizar a sua validade (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 98 e 99).
23 Além disso, no que respeita ao artigo 1.o, n.o 2, alíneas b) a d), e n.o 3, ao artigo 7.o e ao anexo III da Decisão 2014/512, o Tribunal de Justiça concluiu que o objeto dessas medidas era definido por referência a entidades específicas. Declarou que estas disposições proibiam, designadamente, a execução de diversas operações financeiras relativas às entidades incluídas no anexo III da referida decisão e que era competente para decidir da sua validade (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 100 e 107).
24 Por conseguinte, ao estabelecer critérios que permitem identificar uma pessoa singular ou coletiva e ao mencionar o respetivo nome no anexo de uma decisão tomada ao abrigo das disposições relativas à PESC, o Conselho adota medidas restritivas contra a pessoa singular ou coletiva em causa, apesar de tais medidas também se poderem dirigir, em termos individuais, contra outras entidades (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 104, e de 13 de setembro de 2018, Gazprom Neft/Conselho, T‑735/14 e T‑799/14, EU:T:2018:548, n.o 54).
25 No caso vertente, a proibição prevista no artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512, conforme inserido pelo artigo 1.o, ponto 2, da decisão impugnada, visa «qualquer aeronave operada por transportadoras aéreas russas, incluindo as transportadoras que efetuam a comercialização através da partilha de códigos ou de acordos relativos à reserva de capacidade, […] aeronaves registadas na Rússia, assim como […] quaisquer aeronaves não registadas na Rússia mas detidas ou fretadas, ou de qualquer outra forma controladas por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo».
26 A este respeito, há que observar que o âmbito de aplicação da medida em causa é determinado por referência a critérios objetivos, a saber, categorias de aeronaves. Com efeito, são afetadas pelas medidas em causa as aeronaves operadas por transportadoras aéreas russas, incluindo as transportadoras que efetuam a comercialização através da partilha de códigos ou de acordos relativos à reserva de capacidade, as aeronaves registadas na Rússia e as não registadas na Rússia mas detidas ou fretadas, ou de qualquer outra forma controladas por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo. Portanto, as medidas restritivas em causa não se destinam a pessoas singulares ou coletivas identificadas, mas aplicam‑se a todas as aeronaves que preencham os critérios acima enunciados.
27 Além disso, é certo que resulta da jurisprudência que as medidas restritivas se equiparam, simultaneamente, a atos de caráter geral, na medida em que proíbem uma categoria geral e abstrata de destinatários de colocar recursos económicos à disposição das entidades mencionadas nos seus anexos, e a decisões individuais contra estas entidades (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 102 e jurisprudência referida). No entanto, no caso em apreço, há que sublinhar que as medidas restritivas instituídas ao abrigo do artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512, conforme alterada pela decisão impugnada, não são concebidas dessa maneira e que o referido artigo não faz referência a nenhum anexo. Ora, segundo a jurisprudência recordada no n.o 21, supra, é a natureza individual dos atos que abre, de acordo com o disposto no artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, o acesso aos órgãos jurisdicionais da União.
28 Nestas condições, há que concluir que as medidas instituídas pelo artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512, conforme alterada pela decisão impugnada, não constituem medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, mas medidas de alcance geral.
29 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da recorrente que justifica a competência dos órgãos jurisdicionais da União com base numa alegada violação do princípio da proporcionalidade e dos direitos fundamentais, uma vez que, segundo a jurisprudência, argumentos que dizem exclusivamente respeito ao mérito da causa não podem pôr em causa a incompetência do Tribunal Geral para conhecer de um recurso de anulação de uma disposição da decisão impugnada (v., neste sentido, Despacho de 3 de julho de 2007, Commune de Champagne e o./Conselho e Comissão, T‑212/02, EU:T:2007:194, n.o 217).
30 À luz das considerações precedentes, há que concluir que o Tribunal Geral não é competente para fiscalizar a validade do artigo 4.o‑E da Decisão 2014/512, conforme alterada. Por conseguinte, no que respeita à anulação da decisão impugnada, deve ser negado provimento ao recurso por ter sido interposto num órgão jurisdicional incompetente para dele conhecer.
Quanto à admissibilidade do recurso no que respeita à anulação do regulamento impugnado
31 O Conselho exceciona a inadmissibilidade do recurso no que respeita à anulação do regulamento impugnado. Embora admita que o artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, é um ato regulamentar que diz diretamente respeito à recorrente, uma vez que esta disposição a impede de utilizar a sua licença de piloto privado, sustenta que a referida disposição necessita, em contrapartida, de medidas de execução. Assim, a recorrente deveria demonstrar que o regulamento impugnado não só lhe diz direta mas também individualmente respeito. Ora, segundo o Conselho, o regulamento impugnado não diz individualmente respeito à recorrente.
32 Além disso, no que se refere às alegações da recorrente relativas às consequências para a sua situação decorrentes da interpretação do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014 conforme alterado, o Conselho alega que, ao adotar esta disposição, a sua intenção não foi proibir aos cidadãos russos detentores de uma licença de piloto privado a utilização da mesma para pilotar, a título privado, uma aeronave não registada na Rússia que não fosse detida ou fretada por eles. Segundo o Conselho, a expressão «de qualquer outra forma controlada» constante do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, deve ser entendida apenas no sentido de controlo económico ou financeiro. Sustenta que esta interpretação corresponde ao objetivo dos atos impugnados, a saber, exercer pressão sobre o presidente da Federação da Rússia e o Governo Russo para que cessem as suas ações destinadas a desestabilizar a Ucrânia. O Conselho precisa que esse objetivo não pode ser alcançado através de restrições impostas a pessoas singulares russas pelo simples facto de pilotarem uma aeronave. Além disso, recorda que, quando um diploma é suscetível de mais do que uma interpretação, há que dar preferência àquela que torna a disposição compatível com os Tratados. Assim, considera que, ao adotar a interpretação que sustenta, o artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, não é suscetível de violar disposições dos Tratados ou da Carta dos Direitos Fundamentais.
33 A Comissão alega que, embora o regulamento impugnado seja um ato regulamentar, necessita de medidas de execução, pelo que a recorrente deve demonstrar que lhe diz direta e individualmente respeito. Ora, à semelhança do Conselho, a Comissão afirma que o referido regulamento não diz individualmente respeito à recorrente.
34 Quanto à interpretação a dar ao artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, a Comissão alega que o conceito de «controlo» deve ser objeto de uma interpretação ampla, no sentido de que se considera que uma pessoa «controla» a aeronave quando tem o controlo técnico ou operacional da mesma, nomeadamente, ao voar a título privado enquanto piloto. Segundo a Comissão, a referência a um controlo de «qualquer outra forma» confirma o caráter não restritivo do conceito de controlo. Refere que a regulamentação relativa às medidas restritivas utiliza os conceitos de «posse, detenção e controlo» em matéria de congelamento de fundos, para determinar o âmbito de aplicação pessoal de uma medida, e que, neste contexto, o conceito de «controlo» é utilizado num sentido financeiro. No entanto, esta interpretação não é transponível para o caso vertente, em que a questão do controlo é pertinente para determinar a aeronave à qual é proibido aterrar no território da União. Por último, o recurso a uma interpretação ampla corresponde ao objetivo de evitar que as medidas restritivas sejam contornadas.
35 A recorrente sustenta que o seu recurso é admissível na medida em que tem em vista a anulação do regulamento impugnado. Embora admita não ser a sua destinatária, alega que é diretamente afetada pelas suas disposições que contesta. A recorrente entende que a interpretação adotada pela Comissão, pela AESA e pela DAC do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2014, conforme alterado, segundo a qual controla uma aeronave no sentido de que pode decidir quando e onde a referida aeronave voa, tem como consequência, em aplicação desta disposição, impedi‑la de utilizar a sua licença de piloto privado. A recorrente considera também que o regulamento impugnado lhe diz individualmente respeito e, de qualquer modo, é um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução.
36 Além disso, quanto à interpretação a dar ao artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, considera que o termo «controlo» deve significar um controlo de natureza económica ou financeira da aeronave, pelo que não é abrangida pela proibição prevista na referida disposição e pode continuar a beneficiar da sua licença de piloto privado.
37 Importa recordar que, segundo o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
38 Ora, uma vez que o requisito da afetação direta é comum ao segundo e terceiro segmentos de frase do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE e que, segundo a jurisprudência, este requisito tem o mesmo significado em cada um desses segmentos de frase (v., neste sentido, Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.o 73), há que examinar se o referido requisito está preenchido.
39 Segundo jurisprudência constante, o pressuposto de a medida recorrida dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva, tal como previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, requer a reunião de dois critérios cumulativos, a saber, que a medida impugnada, por um lado, produza efeitos diretamente na situação jurídica dessa pessoa e, por outro, não deixe nenhuma margem de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução, uma vez que esta execução tem caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias [v. Acórdão de 22 de junho de 2021, Venezuela/Conselho (Afetação de um Estado terceiro), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, n.o 61 e jurisprudência referida].
40 No caso em apreço, para determinar se as medidas restritivas em causa dizem diretamente respeito à recorrente, há que examinar previamente a questão de saber se está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2014, conforme alterado.
41 Para o efeito, é necessário determinar como deve ser interpretado o conceito de «controlo» de uma aeronave.
42 Segundo jurisprudência, para efeitos da interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v. Acórdão de 10 de julho de 2014, D. e G., C‑358/13 e C‑181/14, EU:C:2014:2060, n.o 32 e jurisprudência referida).
43 Em primeiro lugar, resulta da própria redação do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, que a proibição prevista nesta disposição visa qualquer aeronave operada por transportadoras aéreas russas, qualquer aeronave registada na Rússia e qualquer aeronave não registada na Rússia mas detida ou fretada, ou de qualquer outra forma controlada por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo.
44 A este respeito, uma interpretação literal do conceito de «qualquer outra forma de controlo» de uma aeronave não registada na Rússia pode levar a considerar que este conceito visa, como alega o Conselho, apenas um controlo de natureza económica ou financeira ou, como sustenta a Comissão, também um controlo «técnico ou operacional», pelo que a proibição poderia visar uma aeronave pilotada por uma pessoa singular de nacionalidade russa.
45 Em segundo lugar, no que respeita à interpretação contextual do conceito de aeronave não registada na Rússia «de qualquer outra forma controlada», há, antes de mais, que salientar que o regulamento impugnado altera o Regulamento n.o 833/2014, que prevê medidas restritivas setoriais de natureza económica adotadas com fundamento no artigo 215.o, n.o 1, TFUE. Depois, há que sublinhar que a expressão «de qualquer outra forma controlada» se inscreve no prolongamento dos termos «detida» e «fretada», que são termos que designam conceitos pertinentes do ponto de vista económico ou financeiro. Por último, como reconhece a Comissão, o conceito de «controlo» é utilizado num sentido económico ou financeiro no âmbito de outras disposições do Regulamento n.o 833/2014 para determinar o âmbito de aplicação pessoal das medidas restritivas setoriais [v., por exemplo, artigo 2.o, n.o 4, alíneas e) e f), e o artigo 3.o, n.o 6, alínea b), do referido regulamento] ou do Regulamento (UE) n.o 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), para medidas restritivas individuais em matéria de congelamento de fundos ou de recursos económicos (v. artigo 2.o, n.o 1, do referido regulamento).
46 Em terceiro lugar, no que respeita à interpretação teleológica do conceito de «qualquer outra forma de controlo» de uma aeronave não registada na Rússia, importa, primeiro, sublinhar que o objetivo prosseguido pelo regulamento impugnado é, nomeadamente, exercer a máxima pressão sobre as autoridades russas, para que cessem as suas ações e as suas políticas que destabilizam a Ucrânia e a agressão militar desse país (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.o 163).
47 No caso em apreço, deve considerar‑se, à semelhança do Conselho, que a imposição de restrições às aeronaves não registadas na Rússia detidas, fretadas ou de qualquer outra forma controladas no plano económico ou financeiro contribui para exercer tal pressão sobre as autoridades russas. Com efeito, essas restrições, na medida em que afetam economicamente o setor da aviação russa, contribuem para o objetivo de aumentar o custo das ações da Federação da Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia (v., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, Rosneft e o./Conselho, T‑715/14, não publicado, EU:T:2018:544, n.o 157 e jurisprudência referida).
48 Segundo, no que diz respeito à eventual necessidade de recorrer a uma interpretação ampla do artigo 3.o‑D, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, a fim de evitar qualquer risco de as medidas restritivas serem contornadas, inerente às inúmeras possibilidades que existem de beneficiar de um transporte aéreo ao ocultar a identidade e a nacionalidade do beneficiário, basta observar que, contrariamente ao que sustenta a Comissão (v. n.o 33, supra), a possibilidade de ocultar a identidade e a nacionalidade do beneficiário é abrangida pelo conceito de «controlo» no sentido económico ou financeiro e não no sentido «técnico» ou «operacional».
49 Terceiro, importa recordar que resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União e que é retomado no artigo 5.o, n.o 4, TUE, exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam de natureza a permitir que sejam alcançados os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para alcançar os referidos objetivos [Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 122, e de 24 de novembro de 2021, Assi/Conselho, T‑256/19, EU:T:2021:818, n.o 194 (não publicado)].
50 A este respeito, como alega o Conselho, importa sublinhar que, embora a imposição de restrições a pessoas e entidades russas que controlam de um ponto de vista económico ou financeiro uma aeronave não registada na Rússia contribua para exercer pressão sobre o presidente russo e o seu governo, o mesmo não acontece com as restrições adotadas contra pessoas singulares russas que se limitam a «pilotar» tal aeronave. Por conseguinte, há que reconhecer que uma proibição de aterragem, de descolagem ou de sobrevoo do território da União aplicável a qualquer aeronave controlada, num plano «técnico ou operacional», por um cidadão russo, na medida em que inclui os cidadãos russos titulares de uma licença de piloto privado, é manifestamente inadequada à luz do objetivo de exercer pressão sobre o presidente russo e o seu governo suscetível de interromper as violações do direito internacional e de preservar a integridade territorial da Ucrânia.
51 Assim, segundo a jurisprudência, quando um diploma de direito derivado é suscetível de mais do que uma interpretação, há que dar preferência àquela que leva à sua conformidade com o Tratado e não àquela que leve a declarar a sua incompatibilidade com ele (v. Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 70 e jurisprudência referida). Por conseguinte, há que concluir que o artigo 3.o‑D do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado, deve ser interpretado no sentido de que a proibição de aterrar, descolar ou sobrevoar o território da União, aplicável a «quaisquer aeronaves não registadas na Rússia mas detidas ou fretadas, ou de qualquer outra forma controladas por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo» abrange quaisquer aeronaves não registadas na Rússia que sejam controladas do ponto vista económico ou financeiro por qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo, sem afetar a situação em que, como no caso vertente, um cidadão russo titular de uma licença de piloto privado usa a mesma para pilotar uma aeronave não registada na Rússia, que não é detida nem fretada por uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo russo.
52 Daqui resulta que a situação da recorrente, que não detém nem freta aeronaves não registadas na Rússia e não tem nenhum controlo económico ou financeiro sobre essa aeronave, não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o‑D do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado. Por conseguinte, a proibição prevista no referido artigo não diz diretamente respeito à recorrente, pelo que não tem legitimidade para interpor um recurso de anulação desta disposição (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Conselho/Frente Polisário, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, n.os 132 e 133).
53 Consequentemente, no que respeita à anulação do regulamento impugnado, o recurso deve ser julgado inadmissível.
54 Em face do exposto, há que negar na íntegra provimento ao recurso, em parte, por ter sido interposto num órgão jurisdicional incompetente para dele conhecer e, em parte, por ser inadmissível.
Quanto às despesas
55 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No entanto, ao abrigo do artigo 135.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, quando a equidade o exigir, o Tribunal Geral pode decidir que uma parte vencida suporte, além das suas próprias despesas, apenas uma fração das despesas da outra parte, ou mesmo que não deve ser condenada a este título.
56 No caso vertente, o Tribunal Geral considera que, tendo em conta as dificuldades de interpretação do conceito de «qualquer outra forma de controlo» de uma aeronave, que puderam contribuir, em certa medida, para o surgimento do presente litígio, embora a recorrente tenha sido vencida relativamente aos seus pedidos, será feita uma justa apreciação de todas as circunstâncias do caso em apreço ao decidir que a recorrente e o Conselho suportarão cada um as suas próprias despesas.
57 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. A Comissão suportará, portanto, as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) Ekaterina Islentyeva e o Conselho da União Europeia suportarão cada um as suas próprias despesas.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de dezembro de 2023.
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