JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
28 päivänä tammikuuta 2021 (1)
Asia C‑742/19
B. K.
vastaan
Slovenian tasavalta (Ministrstvo za obrambo)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenian tasavallan ylin tuomioistuin))
Ennakkoratkaisupyyntö – Työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelu – Työajan järjestäminen – Direktiivi 2003/88/EY – Soveltamisala – 1 artiklan 3 kohta – Direktiivi 89/391/ETY – 2 artiklan 1 ja 2 kohta – Sovellettavuus jäsenvaltioiden asevoimien sotilaisiin – Direktiivi 2003/88/EY – 2 artiklan 1 kohta – Käsite ”työaika” – Sotilaallisten laitosten päivystystoiminta
I Johdanto
1. Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenian tasavallan ylin tuomioistuin) esitti Euroopan unionin tuomioistuimelle kaksi kysymystä tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 2003/88/EY(2) tulkitsemisesta.
2. Nämä kysymykset liittyvät asiaan, jonka osapuolina ovat Slovenian armeijan entinen aliupseeri B. K. ja hänen entinen työnantajansa Slovenian tasavalta (puolustusministeriö) ja joka koskee korvausta, joka B. K:lle olisi maksettava vastineena sotilaallisten laitosten päivystystoiminnasta, jota hän hoiti säännöllisesti palveluksensa aikana.
3. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta lähinnä täsmentämään, kuuluvatko henkilöt, jotka palvelevat jäsenvaltioiden asevoimissa (jäljempänä sotilaat tai asevoimien henkilöstön jäsenet) direktiivin 2003/88 soveltamisalaan ja onko näin ollen heidän työaikansa, myös kyseisen kaltainen päivystystoiminta, kirjattava ja järjestettävä ja onko sitä rajoitettava tämän direktiivin vaatimusten mukaisesti.
4. Direktiivistä 2003/88 on jo olemassa runsaasti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Käsiteltävässä asiassa esitetyt kysymykset ovat kuitenkin uusia ja erittäin arkaluonteisia. Kysymys sotilaiden työajan järjestämisestä koskee jäsenvaltioiden asevoimien toimintaa: jäsenvaltioissa asevoimia pidetään yleensä instituutioina, jotka ovat valtion suvereniteetin ”kulmakivi”, ja asevoimien organisointi kuuluu lähtökohtaisesti kunkin valtion yksinomaiseen toimivaltaan. Pelkona on myös, että tämän direktiivin soveltaminen sotilaisiin heikentäisi käytännössä asevoimien toimintavalmiutta.
5. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin saa siis ratkaistavakseen armeijaan liittyvän asian, jollaiseen sillä on ollut vain harvoin tilaisuus paneutua. Koko vaikeus piilee siinä, että unionin tuomioistuimen on löydettävä ”oikea tasapaino” yhtäältä niiden oikeuksien, jotka sotilailla on työntekijöinä työterveyteen ja ‑turvallisuuteen, myös työajan rajoittamiseen, ja toisaalta sen jäsenvaltioiden edun välillä, joka koskee niiden kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämätöntä asevoimien moitteetonta toimintaa.
6. Tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa kyseisen tasapainon varmistamiseksi, että sotilaat kuuluvat lähtökohtaisesti direktiivin 2003/88 soveltamisalaan. He jäävät kuitenkin jäljempänä esittämäni mukaisesti tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle silloin, kun he suorittavat tiettyjä asevoimien erityistoimia. Selitän myös, miksi sotilaallisten laitosten päivystystoiminnan kaltainen toiminta ei lähtökohtaisesti kuulu tällaisiin erityistoimiin.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 89/391/ETY
7. Toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annetun direktiivin 89/391/ETY(3) 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin sekä julkisiin että yksityisiin toiminnan aloihin (kuten teollisuuteen, maatalouteen, kauppaan, hallintoon, palveluihin, koulutukseen, kulttuuriin, vapaa-ajan toimintaan).
2. Tätä direktiiviä ei sovelleta sellaisiin erityisiin julkisiin tehtäviin kuten asevoimiin tai poliisivoimiin tai tiettyihin väestönsuojelun erityistoimiin, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa tämän direktiivin kanssa.
Näissä tapauksissa työntekijöiden turvallisuus ja terveys on varmistettava mahdollisimman hyvin tämän direktiivin tarkoituksen mukaisesti.”
2. Direktiivi 2003/88
8. Direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkeen [direktiivin 89/391] 2 artiklassa tarkoitettuun yksityiseen ja julkiseen toimintaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin 14, 17, 18 ja 19 artiklan soveltamista.
Tätä direktiiviä ei sovelleta direktiivissä 1999/63/EY(4) tarkoitettuihin merenkulkijoihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin 2 artiklan 8 kohdan soveltamista.”
9. Saman direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1. ’työajalla’ ajanjaksoa, jonka aikana työntekijä tekee työtä, on työnantajan käytettävissä ja suorittaa toimintaansa tai tehtäviään kansallisen lainsäädännön ja/tai käytännön mukaisesti;
– –”
B Slovenian oikeus
10. Työsuhteista annetun lain (Zakon o delovnih razmerjih) (Uradni list RS nro 21/2013) 142 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1) Työaikaan luetaan tosiasiallinen työaika ja tämän lain 154 §:ssä tarkoitetut lepoajat sekä lakiin ja työehtosopimukseen tai yleiseen sääntelytoimeen perustuvia perusteltuja työpoissaoloja vastaava aika.
2) Tosiasialliseen työaikaan luetaan kaikki se aika, jonka työntekijä työskentelee, toisin sanoen aika, jolloin hän on työnantajan käytettävissä ja suorittaa työsopimuksesta johtuvia työvelvoitteitaan.”
11. Julkisen sektorin palkkausjärjestelmästä annetun lain (Zakon o sistemu plač v javnem sektorju) (Uradni list RS nro 56/02 ja sitä seuraavat numerot) 23 §:ssä säädetään, että julkisten alojen työntekijöille, myös Slovenian armeijassa työskenteleville henkilöille, kuuluu muun muassa kyseisen lain 32 §:n 3 momentissa säädetty korvaus epäedullisina työaikoina tehdystä työstä. Tässä viimeksi mainitussa säännöksessä täsmennetään, että julkisten alojen työntekijöillä on myös oikeus varallaolosta maksettavaan korvaukseen. Kyseisen pykälän 5 momentissa säädetään, että varallaoloajasta maksettavan korvauksen määrä määräytyy julkisten alojen työehtosopimuksen mukaan.
12. Julkisten alojen työehtosopimuksen (Kolektivna pogodba za javni sektor) pääasian oikeudenkäynnissä tarkasteltavana ajanjaksona voimassa olleen version (Uradni list RS nro 57/2008 ja seuraavat numerot) 46 §:ssä määrätään seuraavaa: ”Julkisten alojen työntekijöillä on oikeus saada varallaolokorvaus, jonka määrä on 20 prosenttia peruspalkan mukaisesta tuntipalkasta. Julkisten alojen työntekijöiden osalta varallaolojaksoja ei lueta työajaksi.”
13. Kyseisen työehtosopimuksen perusteluissa (Uradni list RS nro 112-4869/2008) asiaa täsmennettiin seuraavasti: ”Varallaolo merkitsee julkisten alojen työntekijän tavoitettavissa oloa niin, että tämä voi tarvittaessa tulla töihin työaikansa ulkopuolella. Varallaolosta on annettava kirjallinen määräys. Varallaolokorvauksen määrä on sama riippumatta siitä, onko julkisten alojen työntekijä varalla päivällä, yöllä, työpäivänä, sunnuntaina, pyhäpäivänä tai päivänä, joka on lain mukaan juhlapäivä.”
14. Puolustuksesta annetussa laissa (Zakon o obrambi) (Uradni list RS nro 92/94 ja sitä seuraavat numerot) säädetään muun muassa puolustusalalla työskentelevien työntekijöiden(5) oikeuksista ja velvollisuuksista. Kyseisen lain 96 §:n 1 momentissa säädetään, että työntekijä, joka työskentelee ammattimaisesti puolustusalalla, on velvollinen hoitamaan tehtäviään erityisissä työolosuhteissa, jos sotilasarvoltaan ylemmät henkilöt niin päättävät ja palvelukseen liittyvät seikat sitä edellyttävät. Kyseisen pykälän 2 momentissa täsmennetään, että tällä tarkoitetaan työskentelyä työntekijän kannalta epäedullisempana työaikana sekä työskentelyä epäedullisemmissa työolosuhteissa tai olosuhteissa, joihin liittyy ylimääräisiä rasitteita, joita ovat varallaolo tai tavoitettavissa olo ja päivystys. Kyseisen pykälän 3 momentissa säädetään, että jos työntekijä työskentelee varallaoloaikana, tosiasiallinen työaika katsotaan työajan pidennykseksi, ellei tässä laissa toisin säädetä.
15. Puolustuksesta annetun lain 97e §:n 1 momentissa säädetään, että varallaoloa on se aika, jolloin puolustusalalla työskentelevän työntekijän on oltava tavoitettavissa voidakseen työskennellä työpaikalla, määrätyssä paikassa tai kotonaan. Kyseisen pykälän 2 momentissa täsmennetään, että varallaoloaikaa ei lasketa mukaan viikoittaisiin tai kuukausittaisiin työtuntimääriin. Siinä tapauksessa, että työntekijän täytyy tosiasiassa työskennellä varallaoloaikanaan, nämä tosiasiallista työskentelyä koskevat tunnit lasketaan mukaan viikoittaisiin tai kuukausittaisiin työtuntimääriin. Kyseisen pykälän 3 momentissa todetaan, että ministeriö vahvistaa sen, missä tapauksissa ja millä tavalla varallaolo toteutetaan työpaikalla, määrätyssä paikassa tai kotona. Varallaolon toteuttamistilanteet ja ‑tavat armeijassa vahvistaa komentaja. Saman pykälän 4 momentissa säädetään, että varallaolo määrätyssä paikassa rinnastetaan varallaoloon työpaikalla.
16. Puolustuksesta annetun lain 97č §:n 1 momentissa säädetään, että päivystys kestää pääsääntöisesti yhtäjaksoisesti 24 tuntia. Kyseisen pykälän 2 momentissa todetaan, että päivystävät sotilaat katsotaan jaksottaista työaikaa tekeviksi työntekijöiksi. Tunteja, joina he eivät tosiasiallisesti tee työtä, ei katsota työajaksi vaan varallaoloajaksi työpaikalla. Päivystyksen aikana päivittäinen työaika saa olla enintään 12 tuntia. Kyseisen pykälän 3 momentissa täsmennetään, että poikkeuksellisessa tilanteessa tai jo aloitetun työtehtävän loppuun saattamiseksi sotilaiden työaikaa voidaan poikkeuksellisesti pidentää, mutta tällaisessa tapauksessa jo tehtyjen kahdentoista tosiasiallista työskentelyä koskevan tunnin jälkeen tehdyt työtunnit katsotaan ylityötunneiksi. Saman pykälän 4 momentissa säädetään, että päivystys voi jatkua keskeytyksettä enintään seitsemän päivää. Sotilailla on päivystyspaikassaan oikeus taukoihin lepoa varten siten, että kaksitoista tuntia on tavanomaista työaikaa ja loput kaksitoista tuntia varallaoloaikaa.
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
17. Palvellessaan Slovenian armeijassa aliupseerina B. K. päivysti Slovenska Bistrican kasarmilla (Slovenia), johon hänet oli sijoitettu, joka kuukausi viikon ajan 24 tuntia vuorokaudessa viikon jokaisena päivänä, lauantai ja sunnuntai mukaan luettuina. Kyseisenä aikana hänen piti olla tavoitettavissa ja jatkuvasti läsnä tällä kasarmilla. Jos paikalle saapui ennalta ilmoittamatta sotilaspoliisi, tarkastusryhmä tai valmiusryhmä, hänen oli tehtävä siitä merkintä rekisteröintilomakkeeseen ja suoritettava esimiehiltään saamansa tehtävät.
18. Tästä toimesta Slovenian tasavalta (puolustusministeriö) kirjasi B. K:n työajaksi kahdeksan tuntia päivystyspäivältä ja maksoi B. K:lle tämän tavanomaisen palkan näiltä kahdeksalta tunnilta. Yli meneviä tunteja ei katsottu työajaksi vaan varallaoloajaksi työpaikalla. Asianomainen työntekijä sai näiltä tunneilta varallaolokorvauksen, jonka määrä oli 20 prosenttia kyseisestä palkasta.
19. B. K. on nostanut Delovno in socialno sodišče v Ljubljanissa (Ljubljanan työ- ja sosiaalioikeudellisten asioiden tuomioistuin, Slovenia) Slovenian tasavaltaa (puolustusministeriö) vastaan kanteen, jossa hän vaatii, että päivystyksen yhteydessä varallaolotunnit korvataan hänelle ylityötunteina helmikuun 2014 ja heinäkuun 2015 väliseltä ajalta.(6) Asianomainen työntekijä väittää, että direktiivin 2003/88 mukaisesti nämä tunnit olisi pitänyt kirjata kokonaisuudessaan työajaksi ja korvata sen mukaisesti, koska hänen oli oltava koko ajan läsnä työpaikallaan tai kasarmilla työnantajansa käytettävissä sekä poissa kotoaan ja erossa perheestään.
20. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani hylkäsi B. K:n kanteen 26.9.2016 antamallaan tuomiolla. Tuomioistuimen mukaan Slovenian tasavalta (puolustusministeriö) oli laskenut asianomaisen työntekijän korvauksen puolustuksesta annetun lain mukaisesti: tämän lain mukaan varallaolojaksot työpaikalla tai määrätyssä paikassa jäävät kokonaisuudessaan työajan ulkopuolelle. B. K:lle kuuluisi näin ollen riidanalaisilta tunneilta ainoastaan varallaolokorvaus, joka hänelle on maksettu.
21. B. K. valitti Višje delovno in socialno sodišče v Ljubljaniin (Ljubljanan työ- ja sosiaalioikeudellisten asioiden ylioikeus, Slovenia). Ylioikeus hylkäsi asianomaisen työntekijän valituksen ja pysytti alioikeuden tuomion 4.5.2017 antamallaan tuomiolla. Ylioikeus katsoi muun muassa, ettei puolustuksesta annettu laki ole ristiriidassa direktiivin 2003/88 kanssa, sillä direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan näitä kahta direktiiviä ei sovelleta, kun julkishallinnon, erityisesti asevoimien, tiettyjen erityistoimien ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa direktiivin kanssa, ja palvelus Slovenian armeijassa on tällainen tapaus.
22. Tämän jälkeen B. K. teki Revision-valituksen ylioikeuden tuomiosta Vrhovno sodišče Republike Slovenijeen. Ylin tuomioistuin päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Sovelletaanko [direktiivin 2003/88] 2 artiklaa myös puolustusalalla työskenteleviin työntekijöihin ja rauhan aikana päivystäviin sotilaisiin?
2) Ovatko [direktiivin 2003/88] 2 artiklan säännökset esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan puolustusalalla työskentelevien työntekijöiden varallaoloa työpaikalla tai määrätyssä paikassa (mutta ei kotona) taikka puolustusalalla työskentelevien sotilaiden päivystyksen aikaista läsnäoloa, jonka aikana kyseiset sotilaat eivät tee tosiasiallisesti työtä mutta heidän on kuitenkin oltava läsnä kasarmilla, ei lueta työaikaan?”
23. Nyt käsiteltävä, 10.9.2019 päivätty ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimeen 10.10.2019. Slovenian hallitus(7), Saksan ja Ranskan hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle. Samat asianosaiset sekä Espanjan hallitus olivat edustettuina 21.9.2020 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
24. On syytä aluksi muistuttaa, että direktiivissä 2003/88(8) säädetään useista työajan järjestämistä koskevista ”vähimmäisvaatimuksista”(9). Kyseisen direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet muun muassa sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään 11 tunnin yhtäjaksoisen päivittäisen lepoajan jokaista 24 tunnin jaksoa kohden (3 artikla), saa pitää tauon, kun työpäivän pituus on yli kuusi tuntia (4 artikla), ja saa jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden vähintään 24 tunnin keskeytymättömän viikoittaisen lepoajan, johon lisätään yhdentoista tunnin päivittäinen lepoaika (5 artikla), ja että jokaisella työntekijällä on 48 tunnin viikoittainen enimmäistyöaika, ylityö mukaan lukien (6 artikla), sekä vähintään neljän viikon palkallinen vuosiloma (7 artikla). Kyseiseen direktiiviin sisältyy myös yö- ja vuorotyön kestoa ja olosuhteita sekä työn jaksotusta koskevia sääntöjä.(10)
25. Näiden ”vaatimusten” pääasiallisena tavoitteena on työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojeleminen.(11) Niillä pyritään erityisesti takaamaan, että työntekijät saavat riittävästi lepoa voidakseen palautua työnsä aiheuttamasta väsymyksestä. Näin niillä osaltaan ehkäistään sen riskiä, että he aiheuttavat väsymyksen takia tahattomasti vahinkoa itselleen tai toisille työntekijöille tai muille henkilöille, ja pyritään yleisesti pitämään huolta siitä, että työ ei vahingoita heidän terveyttään lyhyellä tai pitkällä aikavälillä.(12) Direktiivillä 2003/88 konkretisoidaan tältä osin työterveyden ja ‑turvallisuuden ”puitedirektiivissä” 89/391 vahvistettuja yleisiä periaatteita. Lisäksi direktiivin 2003/88 säännöillä pyritään varaamaan työntekijöille aikaa rentoutumiseen sekä vapaa-aikaan, ja näin niillä taataan työntekijöille tietty työ- ja yksityiselämän tasapaino.(13)
26. Vastaavasti kyseiset ”vaatimukset” synnyttävät taloudellisia ja käytännön rasitteita työnantajille, myös jäsenvaltioille silloin, kun ne toimivat tässä ominaisuudessa. Erityisesti julkisten peruspalvelujen toiminta, jolla pyritään palvelemaan yleistä etua ja johon kohdistuu näin ollen jatkuvuuden vaatimus, monimutkaistuu. Tämä jatkuvuus riippuu nimittäin siitä, että näiden palvelujen käyttöön voidaan asettaa riittävä määrä palveluksessa olevaa henkilöstöä, joten jo lähtökohtaisesti on olemassa jännite kyseisten palvelujen toiminnan ja sen välillä, miten tiukasti työntekijöille myönnettyjä direktiivissä 2003/88 säädettyjä työajan rajoittamista ja lepoa koskevia oikeuksia toteutetaan.
27. Tämä jännite on erityisen voimakas käsiteltävässä asiassa, jossa on kyse jäsenvaltioiden asevoimien eli aivan erityisen tärkeiden julkisen vallan elinten toiminnasta.
28. Tältä osin todetaan, kuten Slovenian, Espanjan ja Ranskan hallitukset ovat muistuttaneet, että vaikka asevoimille uskottujen tehtävien laajuus voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen, ne ovat yleisesti olennainen lenkki näiden valtioiden puolustuspolitiikoissa. Niiden ensisijaisena tehtävänä on taata näiden valtioiden alueellinen koskemattomuus sekä suojella valtioiden väestöä ja valtiollisia elimiä aseellisilta hyökkäyksiltä. Asevoimat ovat myös yleensä mukana torjumassa muita uhkia, jotka voivat vaarantaa valtioiden kansallisen turvallisuuden. Tältä osin niiden tehtävänä on usein taata väestön turvallisuus ja tukea siviiliviranomaisia silloin, kun niiden resurssit eivät enää riitä, kuten muun muassa luonnononnettomuudessa tai terrori-iskussa.(14) Lisäksi asevoimat takaavat sen, että jäsenvaltiot voivat vapaasti toteuttaa itsemääräämisoikeuttaan kansainvälisellä tasolla. Asevoimien ansiosta jäsenvaltiot voivat muun muassa ottaa hoitaakseen tehtäviä kollektiivisen turvallisuuden alalla niissä kansainvälisissä järjestöissä, joihin ne kuuluvat,(15) ja unionin tasolla yhteisessä turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa.(16) Tässä suhteessa jäsenvaltioiden asevoimat osallistuvat eri asteisesti kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden edistämiseen ja ylläpitämiseen. Kaiken kaikkiaan asevoimat ovat valtioiden viimeinen keino suojata omaa turvallisuuttaan ja varjella olennaisia etujaan.
29. Kuten Slovenian, Espanjan ja Ranskan hallitukset ovat unionin tuomioistuimessa korostaneet, on lisäksi huomattava, että vaikka historiallisesti asevoimia on pääasiassa käytetty sellaisen ”sodan aikana”, jossa asianomainen valtio on osallisena, erotuksena ”rauhan ajasta”, on yleisesti tunnustettu, ettei tämä erottelu enää sovellu nykyiseen geopoliittiseen tilanteeseen. Vaikka jäsenvaltioiden lähirajoilla ei käydäkään sotaa sanan klassisessa merkityksessä, kansainvälisen terrorismin kehittymistä, eri asteisten paikallisten tai alueellisten konfliktien lisääntymistä kolmansissa maissa, jotka ovat toisinaan lähellä Eurooppaa, tekniikan muutosten mahdollistaman ”kybersodan” esiintuloa sekä muita jännitettä synnyttäviä tekijöitä voidaan pitää merkkeinä kansainvälisten suhteiden jatkuvasta epävakaudesta, mikä näkyy siinä, että jäsenvaltioiden turvallisuuteen kohdistuu paljon erilaisia ”hybridiuhkia” ja kestäviä uhkia. Valtioiden puolustuspolitiikoilla ja eritoten niiden asevoimilla on näin ollen oltava pysyvä tehtävä, ja niiden on katettava myös perinteinen ”rauhan aika”.(17)
30. Jotta jäsenvaltioiden asevoimat voivat toteuttaa tehtäväänsä jatkuvasti ja tehokkaasti, niillä on myös oltava käytettävissään tarvittava henkilöstö. Tässä tilanteessa kysymys sotilaiden työajan järjestämisestä on erittäin arkaluonteinen, ja jäsenvaltioissa on tähän kysymykseen erilaisia lähestymistapoja.(18)
31. Osa jäsenvaltioista, mukaan lukien Saksa(19), Luxemburg(20) ja Slovenia(21), suhtautuvat sotilaiden viikoittaiseen ja päivittäiseen työaikaan lainsäädännössään samalla tavoin kuin muiden julkisten alojen työntekijöiden ja virkamiesten työaikaan mutta pidättävät samalla asevoimien erityisluonteen takia oikeuden poikkeuksiin tietyissä asevoimien toimissa niiden sujuvuuden varmistamiseksi. Toisissa jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa(22) ja Italiassa(23), noudatetaan vastaavia työaikaa koskevia sääntöjä mutta sotilaisiin sovelletaan jatkuvan tavoitettavissa olon vaatimusta, mitä perustellaan sillä, että asevoimien tarpeet menevät tietyissä tilanteissa työaikaa koskevien sääntöjen noudattamisen edelle. Viimeisessä jäsenvaltioiden ryhmässä, johon kuuluvat Ranska ja Kypros, lainsäädäntöön ei ole sisällytetty sotilaiden työaikaa koskevia rajoituksia, sillä näissä jäsenvaltioissa sotilaisiin sovelletaan kattavaa tavoitettavissa olon periaatetta, joka olisi luonnostaan ristiriidassa kaikkien työaikarajausten kanssa.
32. Tarkemmin sanoen Ranskan hallituksen näkökulmasta asevoimien toiminnan jatkuvuus ja tehokkuus on pakko järjestää tavalla, joka ei sovi yhteen direktiivissä 2003/88 säädetyn järjestelmän kanssa, joka perustuu työajan sekä pakollisten päivittäisten ja viikoittaisten lepoaikojen yksilölliseen kirjaamiseen. Asevoimille annettujen tehtävien moitteeton suorittaminen vaatii Ranskan hallituksen mukaan sellaisen erityisen kehyksen käyttöön ottamista sotilaiden palvelusajan järjestämisen alalla, joka on tarpeeksi joustava niin, että yhtäältä sotilaiden terveys ja turvallisuus ja toisaalta ehdottoman ensisijaiset operatiiviset vaatimukset saadaan sovitettua yhteen. Komentajan kuuluu näin ollen päättää sotilaiden työajoista, lepoajoista ja lomista (tai tarkemmin sanoen ”vapaista”) asianomaisten vaatimusten mukaisesti ja pitää samalla mahdollisimman hyvin huolta joukkojen hyvinvoinnista ja turvallisuudesta.
33. Lisäksi, kuten Ranskan hallitus korostaa, erityisesti Ranskassa sotilaita velvoittavaa jatkuvan tavoitettavissa olon vaatimusta (jäljempänä tavoitettavissa olon periaate), jolla ymmärretään, että he ovat sitoutuneita palvelukseen ”milloin ja missä tahansa”, ei pidetä ainoastaan asevoimien tehtävien onnistumisen kannalta korvaamattomana tekijänä vaan myös identiteetin tunnusmerkkinä, joka erottaa sotilaat siviileistä. Tähän jatkuvaan sitoutumiseen liittyvien rasitusten vastapainoksi sotilaille voidaan antaa muita työntekijöitä enemmän lomia tai heidän varhaiseläkejärjestelmänsä voi olla edullisempi kuin muilla työntekijöillä. Usein väitetään, että direktiivin 2003/88 sääntöjen soveltaminen sotilaisiin vaarantaisi tämän tavoitettavissa olon periaatteen ja olisi näin omiaan johtamaan sotilaan ammatin tietynlaiseen ”arkistumiseen”, sillä sotilaan ammatti lähentyisi siviilivirkamiesten työtä, jolloin ammatti kadottaisi oman erityislaatuisuutensa(24).
34. Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tässä visaisessa asiassa esittämiä kysymyksiä (B ja C jakso), minun täytyy lyhyesti käsitellä kysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä (A jakso).
A Tutkittavaksi ottaminen
35. Muistutan, että B. K. vaatii Slovenian tasavaltaa (puolustusministeriö) korvaamaan hänelle ylityötunteina varallaolotunnit, jotka hänelle kertyivät hänen palvelusaikana hoitamastaan päivystystoiminnasta. Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa, direktiivin 2003/88 vaatimusten tarkoituksena on suojella työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä. Kyseisellä direktiivillä ei näin ollen lähtökohtaisesti(25) säännellä tämänkaltaisia taloudellisia kysymyksiä(26).
36. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei esitettyjä ennakkoratkaisukysymyksiä voitaisi ottaa tutkittaviksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että voidakseen määrittää, millainen korvaus B. K:lle tulisi maksaa päivystystoiminnassa suoritetuista tunneista, ja voidakseen näin ratkaista käsiteltävänään olevan asian sen on tiedettävä, luetaanko nämä tunnit kokonaisuudessaan direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuun ”työaikaan”. Kyseinen tuomioistuin ilmeisesti katsoo, että kysymys kyseisen direktiivin soveltamisesta sotilaisiin ja kysymys sotilaiden päivystyksessä viettämän ajan luonnehdinnasta asianomaisen direktiivin mukaisesti ovat kysymyksiä, jotka on ratkaistava ennen kuin voidaan käsitellä kysymystä siitä, onko B. K:lla oikeus vaatimaansa lisäkorvaukseen. Tässä tilanteessa esitettyjen kysymysten ja pääasian välillä on ilmeinen yhteys.(27)
B Direktiivin 2003/88 sovellettavuus sotilaisiin (ensimmäinen kysymys)
37. Ensimmäisessä kysymyksessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä, sovelletaanko direktiiviä 2003/88 ”puolustusalalla työskenteleviin työntekijöihin” ja ”sotilaisiin”. Käsitykseni mukaan jälkimmäinen kategoria sisältyy ensimmäiseen kategoriaan, joka kattaa myös Slovenian puolustusministeriössä työskentelevän siviilihenkilöstön.(28) Pääasian käsittelyn kannalta tämä kysymys koskee kuitenkin vain sotilaita. Asian tarkastelussa on näin ollen syytä keskittyä vain tähän henkilöryhmään. Lisäksi, vaikkakin kysymys koskee nimenomaisesti sotilaallisten laitosten päivystystoimintaa ”rauhan aikana”, on ensiksi syytä kysyä, sovelletaanko kyseistä direktiiviä yleisesti sotilaisiin, ja vasta sitten tarvittaessa tutkia, onko asianomainen toiminta nimenomaan jätetty direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
38. Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa, olen sitä mieltä, että direktiiviä 2003/88 voidaan lähtökohtaisesti soveltaa sotilaisiin. Jäsenvaltioiden asevoimien organisointiin liittyviä kansallisia toimenpiteitä ei ole kokonaan suljettu unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle (1 jakso). Lisäksi sotilaat ovat kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja ”työntekijöitä” (2 jakso), ja asevoimat sisältyvät direktiivin soveltamisalaan kuuluviin toiminnan aloihin (3 jakso). Tästä huolimatta sotilaisiin ei sovelleta kyseisen direktiivin sääntöjä silloin, kun he osallistuvat tiettyihin asevoimien erityistoimiin (4 jakso), joihin sotilaallisten laitosten päivystystoiminnan kaltainen toiminta ei lähtökohtaisesti kuulu (5 jakso).
1. Asevoimien organisointiin liittyviä kansallisia toimenpiteitä ei ole täysin suljettu unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle
39. Istunnossa Espanjan ja Ranskan hallitukset katsoivat, että sotilaiden työajan järjestämistä koskevat säännöt ilmentävät niitä sotilaallista organisointia koskevia valintoja, joita kukin jäsenvaltio on tehnyt turvatakseen alueensa ja olennaisten etujensa puolustuksen. SEU 4 artiklan 2 kohdan(29) mukaan nämä toimenpiteet jäävät näiden hallitusten mukaan näin ollen täysin unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle.
40. Tämä ei nähdäkseni pidä paikkaansa seuraavista syistä.
41. Ensinnäkin on kiistatonta, että jäsenvaltioiden asevoimien organisointi koskee SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ”kansallista turvallisuutta”. Asevoimat ovat puolustuspolitiikkoja toteuttaessaan yksi tämän ”turvallisuuden”(30) takaavista osatekijöistä. Kuten mainitussa määräyksessä täsmennetään, kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. Tällä täsmennyksellä korostetaan sitä, että nimenomaan puolustusalalla unionille ei ole tällä hetkellä annettu minkäänlaista toimivaltaa.(31) Näin ollen jokainen jäsenvaltio saa itse päättää asianmukaisista toimenpiteistä kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi ja toteuttaa tässä yhteydessä asevoimiensa organisointiin liittyvät toimenpiteet sen yksinomaisen toimivallan nojalla, joka niillä tältä osin on.
42. Tällaisia toimenpiteitä ei kuitenkaan ole täysin suljettu unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”pelkästään se, että kansallinen toimenpide on annettu kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, ei voi johtaa siihen, ettei unionin oikeutta sovelleta, ja vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa unionin oikeutta”.(32)
43. Näin ollen unionin oikeutta ja erityisesti johdetun oikeuden säädöksiä, joilla pannaan täytäntöön niitä politiikkoja, joissa unionilla on toimivaltaa, kuten muiden muassa sosiaalipolitiikan ja yhdenvertaisen kohtelun alalla, sovelletaan niissä määritellyin edellytyksin lähtökohtaisesti myös asevoimien organisointiin liittyviin kansallisiin toimenpiteisiin, ja niissä voidaan näin ollen asettaa tiettyjä rajoituksia, joita jäsenvaltioiden on noudatettava silloin, kun ne käyttävät toimivaltaansa tällä alalla.(33)
44. Toisin kuin Ranskan hallitus antaa ymmärtää, tuomio Dory(34) ei aseta kyseenalaiseksi tätä tulkintaa. Tästä tuomiosta ei pitäisi päätellä, etteivät asevoimien organisointiin liittyvät kansalliset toimenpiteet kuuluisi lainkaan unionin oikeuden piiriin.
45. Muistutan, että edellä mainittu tuomio koski miesten asevelvollisuudesta annettua Saksan lainsäädäntöä. Saadakseen vapautuksen asevelvollisuudesta Dory väitti, että kyseinen lainsäädäntö aiheutti sukupuoleen perustuvaa syrjintää mahdollisuuksissa työhön ja ammatilliseen koulutukseen, mikä oli ristiriidassa direktiivin 76/207 kanssa. Hänen mukaansa asepalveluksen suorittaminen viivästytti miesten pääsyä työhön ja koulutukseen, kun taas naisilla tällaista viivettä ei ollut, koska heidät oli vapautettu asepalveluksesta. Unionin tuomioistuin totesi, että unionin oikeus ei ole esteenä sille, että asevelvollisuus koskee jäsenvaltiossa ainoastaan miehiä. Asianomaisen tuomion perustelut, luettuina julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotuksen(35) valossa, muistuttavat tämän ratkaisuehdotuksen 41–43 kohdassa esitettyjä selityksiä. Yhtäältä Saksan liittotasavallan tekemää päätöstä perustaa asevoimiensa henkilövahvuus asevelvollisuuteen ei sellaisenaan säännelty unionin oikeudessa – kyse oli tässä tapauksessa puhtaasti asevoimien organisointia koskevasta valinnasta, joka kuuluu kunkin jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan.(36)Toisaalta mikään unionin oikeudesta johtuva velvoite ei esillä olleessa asiassa rajoittanut tämän toimivallan käyttöä. Asevelvollisuutta koskevan kansallisen lainsäädännön yhteys direktiivissä 76/207 säädettyyn sukupuoleen perustuvan syrjinnän kieltoon oli niin vähäinen, ettei direktiiviä voitu soveltaa, sillä kyseisestä lainsäädännöstä aiheutui Saksassa korkeintaan epäsuoria vaikutuksia työhön ja ammatilliseen koulutukseen pääsyyn.(37)
46. Toiseksi on niin ikään kiistatonta, että asevoimat hoitavat, kuten Ranskan hallitus on esittänyt, ”keskeisiä valtion tehtäviä – – joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen – – sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen”, kuten SEU 4 artiklan 2 kohdassa todetaan. Asianomaisen määräyksen mukaisesti unionin täytyy ”kunnioittaa” näitä keskeisiä valtiollisia tehtäviä.(38)
47. Tämä ei kuitenkaan edelleenkään tarkoita sitä, että jäsenvaltioiden asevoimien organisointia varten toteuttamat toimenpiteet eivät kuuluisi lainkaan unionin oikeuden piiriin. ”Kunnioitus”, jota unionin on osoitettava ”keskeisiä valtion tehtäviä” kohtaan, ei rajoita tämän oikeuden soveltamisalaa, mutta se on otettava asianmukaisesti huomioon erityisesti silloin, kun annetaan(39) ja tulkitaan johdetun oikeuden säädöksiä, kuten direktiiviä 2003/88, sillä näiden säädösten soveltaminen ei mainitun 4 artiklan 2 kohdan mukaan saa estää näiden ”keskeisten tehtävien” sujuvaa hoitoa.(40)
48. Yhteenvetona todetaan, että unionin oikeutta voidaan, kuten Saksan hallitus ja komissio ovat esittäneet, soveltaa sotilaiden työajan järjestämiseen, vaikka asianomainen kysymys koskee asevoimien organisointia ja näin ollen SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”kansallista turvallisuutta” ja ”keskeisiä valtion tehtäviä”. Tätä oikeutta ei sitä vastoin pidä tulkita tai soveltaa tavalla, joka vaarantaisi asevoimien moitteettoman toiminnan – tätä näkemystä erittelen tarkemmin seuraavissa jaksoissa.
2. Ammattisotilaat ovat direktiivissä 2003/88 tarkoitettuja ”työntekijöitä”
49. Muistutan, että direktiivin 2003/88 sääntöjen on tarkoitus palvella, kuten direktiivissä useaan otteeseen todetaan,(41) ”työntekijöiden” etua. B. K:n kaltaiset ammattisotilaat kuuluvat nähdäkseni kiistattomasti tähän ryhmään.(42)
50. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2003/88 tarkoitettu ”työntekijän” käsite on itsenäinen unionin oikeuden käsite, joka määritellään niiden objektiivisten perusteiden mukaan, jotka kyseessä olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet huomioon ottaen ovat luonteenomaisia työsuhteelle. Tältä osin työsuhteelle on ominaista se, että henkilö tekee tietyn ajanjakson ajan toisen henkilön hyväksi tämän johdon alaisena työsuorituksia vastiketta vastaan.(43)
51. Ammattisotilaat tekevät tietyn ajanjakson ajan erilaisia työsuorituksia vastiketta – ennen muuta palkkaansa – vastaan. Tämän lisäksi sotilailta edellytetään ehdotonta kurinalaisuutta, mikä tarkoittaa muun muassa käyttäytymissääntöjen, sotilaita koskevien säännösten ja hierarkiassa ylempien antamien käskyjen noudattamista(44) – tämä on ääriesimerkki kaikille työsuhteille ominaisesta alisteisuussuhteesta.
52. Täsmennän, että ammattisotilaat ovat direktiivissä 2003/88 tarkoitettuja ”työntekijöitä” siitä riippumatta, ovatko he jäsenvaltioidensa asevoimissa sopimussuhteessa vai onko heillä virkamiehen asema.(45) Vaikka sotilailla olisi kansallisessa lainsäädännössä erityisasema,(46) heitä on tästä huolimatta pidettävä työntekijöinä asianomaisen direktiivin soveltamista varten.(47)
3. Asevoimat kuuluvat direktiivin 2003/88 piirissä oleviin toiminnan aloihin
53. Kuten direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohdasta käy ilmi, kyseisen direktiivin soveltamisala määritellään olennaisilta osin viittaamalla direktiivin 89/391 2 artiklaan, jossa määritellään tämän viimeksi mainitun direktiivin soveltamisala. Näillä kahdella direktiivillä on näin ollen lähtökohtaisesti sama soveltamisala,(48) joskaan direktiivi 2003/88 ei kata, toisin kuin direktiivi 89/391, ”merenkulkijoita”, joiden asemaa käsitellään erikseen direktiivissä 1999/63. Tällä poikkeuksella ei kuitenkaan ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.(49) Tästä seuraa, että sen ratkaisemiseksi, sovelletaanko direktiiviä 2003/88 sotilaisiin, on tutkittava, kuuluvatko he direktiivin 89/391 soveltamisalaan.
54. Direktiivin 89/391 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan ”kaikkiin sekä julkisiin että yksityisiin toiminnan aloihin”, joiden joukossa mainitaan ”palvelut”.
55. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden asevoimat harjoittavat tällaista ”toimintaa”, sillä ne tarjoavat julkista palvelua, nimittäin maanpuolustusta(50). Asevoimat kuuluvat näin ollen kyseisen 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”julkisiin toiminnan aloihin”.
4. Sotilaat jäävät direktiivin 2003/88 sääntöjen ulkopuolelle silloin, kun he osallistuvat asevoimien tiettyihin erityistoimin
56. Direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään kuitenkin kyseisen direktiivin soveltamisalaa koskevasta poikkeuksesta. Asianomaisen säännöksen mukaan kyseistä direktiiviä ei sovelleta, kun julkishallinnon, kuten asevoimien tai poliisivoimien, tiettyjen erityistoimien tai tiettyjen väestönsuojelun erityistoimien ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa tämän direktiivin kanssa. Kyseisen kohdan toisessa alakohdassa tarkennetaan kuitenkin, että tällaisessa tapauksessa työntekijöiden turvallisuus ja terveys on varmistettava mahdollisimman hyvin asianomaisen direktiivin tarkoituksen mukaisesti.
57. Slovenian(51), Espanjan ja Ranskan hallitukset esittävät, että asianomainen poikkeus, joka on viittauksella sisällytetty direktiiviin 2003/88, antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden jättää kaikki asevoimiensa sotilaat pysyvästi tämän viimeksi mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.(52)
58. Näkemykseni on Saksan hallituksen ja komission tavoin se, ettei direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa anneta jäsenvaltioille lupaa jättää kaikkia sotilaita pysyvästi kyseisen direktiivin tai direktiivin 2003/88 sääntöjen ulkopuolelle (a jakso). Tämä käy mielestäni ilmi kyseisen säännöksen sanamuodosta ja tarkoituksesta silloin, kun niitä tarkastellaan säännöksen asiayhteydessä, sekä hyödyllisiä näkökohtia sisältävästä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
a) Jäsenvaltiot eivät voi jättää kaikkia sotilaita pysyvästi direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjen ulkopuolelle
59. Muistutan ensinnäkin, ettei direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa viitata sotilaisiin tai asevoimiin sinänsä vaan asevoimien tiettyihin erityistoimiin.(53) Unionin lainsäätäjä ei siis perusta kyseisessä säännöksessä käyttämäänsä perustetta siihen, että sotilaat kuuluvat asevoimiin, jotka muodostavat kokonaisuudessaan tarkastellun ”toiminnan alan”. Mainitussa säännöksessä ei myöskään tarkoiteta asevoimien koko ”toimintaa” eli julkista maanpuolustusta.(54) Ilmaisulla tarkoitetaan tarkemmin sanoen ”työtehtäviä” tai ”tehtäviä”, joita sotilaat työssään suorittavat. Säännöksessä ei myöskään tarkoiteta kaikkia sotilaiden suorittamia tehtäviä vaan yksinomaan tiettyjä ”erityisiä” tehtäviä(55).
60. Toiseksi muistutan, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetaan yleisesti mahdollisuus poiketa kyseisen direktiivin säännöistä ja laajasti tulkittuna direktiivin 2003/88 säännöistä silloin, kun kyseisten toimien, myös sotilaiden harjoittamien tiettyjen toimien, ”ominaispiirteet” ovat ”väistämättä” ristiriidassa näiden sääntöjen soveltamisen kanssa, tai toisin sanoen silloin, kun kyseistä toimintaa ei voitaisi toteuttaa asianmukaisesti, mikäli asianomaisia sääntöjä pitäisi soveltaa.
61. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, kyseisen säännöksen tarkoituksena on näin ollen ottaa huomioon tarpeet, joita sisältyy tiettyihin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdassa mainittuihin ”keskeisiin valtion tehtäviin” kuuluviin yleishyödyllisiin tehtäviin,(56) jollaisia ovat tietyt sotilaiden suorittamat tehtävät. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ilmeisesti ollut pitää huolta siitä, etteivät direktiivillä 89/391 luodut puitteet estä tällaisten tehtävien asianmukaista toteuttamista.(57) Kuten Ranskan hallitus esittää, asianomaisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisellä alakohdalla varmistetaan näin se, että unioni ”kunnioittaa” näitä ”keskeisiä tehtäviä”, joihin asevoimat kuuluvat(58), ja näin ollen sitä on tulkittava mainitun 4 artiklan 2 kohdan valossa.
62. Kolmanneksi ei kuitenkaan sovi unohtaa niiden yksilön oikeuksien tärkeyttä, joista direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetaan lupa poiketa. Tässä suhteessa direktiiveissä 89/391 ja 2003/88 säädettyjen työterveyttä ja ‑turvallisuutta koskevien yleisten periaatteiden ja vaatimusten tarkoituksena on vahvistaa vähimmäistakeet, joita sovelletaan ”jokaiseen työntekijään” yksin tämän aseman perusteella riippumatta siitä, millä toiminnan alalla hän tehtäviään suorittaa.(59) Näiden direktiivien soveltamisala on näin ollen tarkoituksella määritelty erittäin laajasti. Tämä laaja soveltamisala on myös yhdenmukainen unionille annetun toimivallan kanssa.(60) Elin- ja työolojen kohentaminen ja näiden olojen yhtenäistäminen niitä kohennettaessa ovat myös unionin tavoitteita.(61) Näin ollen unionin tuomioistuin on toistuvasti erityisesti todennut, että direktiivin 2003/88 vaatimukset, jotka koskevat enimmäistyöaikaa ja vähimmäislepoaikaa tai palkallista vuosilomaa, ovat ”erittäin tärkeitä unionin työ- ja sosiaalioikeuden periaatteita”.(62) Tämän lisäksi työterveys ja ‑turvallisuus, oikeus oikeudenmukaisiin työoloihin, oikeus työajan järkevään rajoittamiseen tai oikeus lepoon on nostettu perusoikeuksien tasolle eri kansainvälisissä instrumenteissa(63) ja unionin tasolla vuoden 1989 työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevassa yhteisön peruskirjassa(64) sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 31 artiklassa – nämä oikeudet koskevat niin ikään kaikkia ”työntekijöitä” yleisesti, myös sotilaita.(65)
63. Tässä tilanteessa direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava, kuten unionin tuomioistuin on todennut, niin, että sen soveltamisala rajataan siihen, mikä on ”ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat direktiivin perusteella suojella”.(66)
64. Tosin, kuten Ranskan hallitus on todennut, direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, luettuna SEU 4 artiklan 2 kohdan valossa, kullekin jäsenvaltiolle jätetään nähdäkseni harkintavaltaa päättää, mikä sen näkökulmasta on sen kansallisissa olosuhteissa ”ehdottoman välttämätöntä” asevoimille annettujen tehtävien toteuttamiseksi ja näin ollen sen kansallisen turvallisuuden takaamiseksi ja sen ”keskeisten tehtävien” moitteettoman hoidon varmistamiseksi.(67)
65. Kuten Slovenian, Saksan ja Ranskan hallitukset ovat muistuttaneet, jäsenvaltioissa on erilaisia käsityksiä asevoimistaan, mikä selittyy historiallisilla syillä,(68) jäsenvaltioiden maantieteellisellä sijainnilla ja yleisesti niillä erityisillä uhkilla, joita kuhunkin jäsenvaltioon kohdistuu. Lisäksi tietyt jäsenvaltiot ovat tehneet tiukempia kansainvälisiä sitoumuksia, joiden takia niiden on otettava kantaakseen erityisiä kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitoon liittyviä vastuita, ja siksi näissä valtioissa sovelletaan sotilaallisiin voimavaroihin muita valtioita tiukempia kriteereitä.(69) Nämä erot heijastuvat väkisinkin jossain määrin siihen, miten asevoimat on kussakin jäsenvaltiossa organisoitu ja millainen sotilaan asema niissä on.
66. Vaikka direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa luettaisiin SEU 4 artiklan 2 kohdan valossa, sillä ei kuitenkaan voida antaa jäsenvaltioille valtaa poiketa tämän direktiivin säännöistä tai direktiivin 2003/88 säännöistä pelkästään vetoamalla jäsenvaltioiden kansallista turvallisuutta koskeviin etuihin. Nähdäkseni jäsenvaltion, joka vaatii saada käyttää tätä poikkeusta, on osoitettava, että tähän poikkeukseen turvautuminen on sille ”ehdottoman välttämätöntä”. Sen on näin ollen voitava vahvistaa, että sen tarvetta suojella näitä etuja ei olisi voitu tyydyttää soveltamalla sen sotilaisiin jommassakummassa tai molemmissa direktiiveissä säädettyjä sääntöjä.(70)
67. Tässä tapauksessa Slovenian, Espanjan ja Ranskan hallitukset katsovat olennaisilta osin, että kaikkia asevoimien hoidettavaksi annettuja tehtäviä pitäisi hoitaa keskeytyksettä, sillä asevoimat ovat viimeinen keino kansallisen turvallisuuden takaamiseksi.(71) Asevoimien pitäisi eritoten voida reagoida minä hetkenä hyvänsä kansalliseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin. Sotilaiden olisi näin ollen oltava koko ajan asevoimien käytettävissä asevoimien välittömän toimintavalmiuden takaamiseksi. Lisäksi sekä tällaisten toimien onnistuminen että sotilaiden itsensä suojelun tarve edellyttävät, että sotilaat saavat asianmukaista koulutusta ja harjoitusta. Tämä vaatii kyseisten hallitusten mukaan poikkeamista direktiivin 2003/88 säännöistä.(72) Ranskan hallitus toteaa lisäksi, että jatkuvuuden vaatimus tulee esiin myös uhkien ehkäisyyn ja ennakointiin liittyvissä tehtävissä – ainakin tietyissä jäsenvaltioissa sotilaita mobilisoidaan koko ajan hoitamaan ilmapuolustusta ja puolustamaan kansallisen alueen rajoja – tai esimerkiksi valvontatoiminnassa. Tämän jatkuvuuden väitetään olevan entistäkin välttämättömämpää nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa.(73)
68. Nähdäkseni on kiistatonta, että asevoimiin kohdistuu erityisen välttämätön jatkuvuuden vaatimus. Jatkuvuus ja sen edellyttämä työntekijöiden tietynasteinen tavoitettavissa olo eivät kuitenkaan koske ainoastaan asevoimia. Kaikkien julkisten palvelujen on toimittava jatkuvasti ja säännöllisesti.(74)
69. Unionin tuomioistuin on kuitenkin toistuvasti todennut, että vaikka jatkuvuutta koskeva vaatimus erityisesti kansanterveyden, yleisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen aloilla toimivien julkisten yksikköjen osalta voi olla perusteena sille, että näiden yksikköjen henkilöstöltä evätään tietyt muuten tunnustetut työntekijöiden oikeudet, kuten lakko-oikeus,(75) unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että tämä vaatimus ei lähtökohtaisesti ole esteenä direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjen soveltamiselle näihin henkilöihin.(76)
70. Neljänneksi on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka asianomaisissa palveluissa joudutaan tilanteisiin, jotka lähtökohtaisesti eivät ole ennalta arvattavissa, toimet, joihin nämä tilanteet tavanomaisissa olosuhteissa antavat aihetta ja jotka sitä paitsi vastaavat näille palveluille annettua tehtävää, voidaan kuitenkin organisoida ennalta, mukaan lukien henkilöstön turvallisuuteen ja/tai terveyteen kohdistuvien riskien ehkäisyn sekä henkilöstön työaikojen osalta.(77) Toisin sanoen unionin tuomioistuin katsoo, että kyseisten palvelujen toiminnan jatkuvuuden vaatimuksen toteutuminen voidaan lähtökohtaisesti varmistaa samalla kun noudatetaan direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjä, erityisesti toiminnan suunnittelulla ja henkilöstön vuorottelulla, ja että tällaisesta suunnittelusta työnantajalle aiheutuvia rasituksia pidetään vähemmän tärkeinä kuin asianomaisten työntekijöiden oikeuksia terveyteen ja turvallisuuteen.(78)
71. Tämän oikeuskäytännön mukaan tilanne on toinen silloin, kun näitä toimia toteutetaan ”poikkeuksellisissa olosuhteissa”, kuten luonnonkatastrofeissa tai teknologisissa katastrofeissa, attentaateissa tai suuronnettomuuksissa. Tässä tapauksessa direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa on unionin tuomioistuimen mukaan perusteltua soveltaa kansanterveyden, yleisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen aloilla toimiviin yksikköihin. Unionin tuomioistuin toteaa, että niiden tehtävien moitteeton toteuttaminen ja erityisesti niiden jatkuvuus vaarantuisivat, mikäli kaikkia direktiiveissä 89/391 ja 2003/88 säädettyjä sääntöjä pitäisi noudattaa. Tämän lisäksi unionin tuomioistuin toteaa, että nämä olosuhteet ovat omiaan altistamaan työntekijät huomattaville turvallisuuteen ja/tai terveyteen kohdistuville riskeille ja ettei olisi kohtuullista edellyttää työnantajalta näiden alttiina olevien työntekijöiden osalta sitä, että tämä pystyisi ehkäisemään työssä ilmeneviä vaaroja tehokkaasti sekä suunnittelemaan työajat asianomaisten sääntöjen mukaisesti.(79)
72. Vaikka kyseistä oikeuskäytäntöä on mielestäni mukautettava sotilaiden yhteydessä, kuten selitän tämän ratkaisuehdotuksen 78 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, ettei asevoimien toiminnan jatkuvuuden vaatimus yksin osoita, että asianomaiset sotilaat olisi kokonaisuudessaan pysyvästi suljettava direktiivin 2003/88 sääntöjen tai direktiivin 89/391 sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle.
73. Tätä tulkintaa ei aseteta kyseenalaiseksi tuomiossa Sindicatul Familia Constanţa ym.(80), jossa unionin tuomioistuin on todennut, että ”tiettyjen julkishallinnon erityistehtävien – vaikka niitä hoidettaisiinkin normaaliolosuhteissa – voida[an] katsoa olevan ominaispiirteiltään niin erikoislaatuisia, että tehtävien luonne on väistämättä ristiriidassa direktiivissä 2003/88 asetettujen vaatimusten mukaisen työajan suunnittelun kanssa”.(81)
74. Kyseisestä tuomiosta ei mielestäni pidä päätellä, että kaikki sotilaat voitaisiin sulkea pysyvästi asianomaisen direktiivin sääntöjen ulkopuolelle. Mainitun tuomion päättelyä on tarkasteltava sen asian yhteydessä, jota tuomio koskee. Muistutan, että asiassa oli kyse sijaisvanhemman toimenkuvasta, jossa sijaisvanhempi ottaa kotiinsa ja osaksi perhettään keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa erityisen haavoittuvan lapsen. Unionin tuomioistuin totesi mainitussa asiassa, että se, että sijaisvanhemmille myönnettäisiin oikeus olla säännöllisin väliajoin erillään heidän luokseen sijoitetuista lapsista tietyn työtuntimäärän jälkeen tai viikoittaisina tai vuotuisina lepopäivinä, olisi ristiriidassa sijaisvanhemmille annetun tehtävän kanssa. Sijaisvanhempien vuorottelujärjestelmän perustamista ei myöskään pidetty kohtuullisena, sillä tällainen järjestelmä olisi erityisesti vaarantanut kunkin sijaisvanhemman ja sijoitetun lapsen välisen yhteyden.(82)
75. Yhteenvetona todetaan, että kyseisessä tuomiossa tarkoitetussa tilanteessa on kyse aivan erityislaatuisesta tehtävästä, jota voi lähtökohtaisesti hoitaa vain yksi ja sama työntekijä. Tietyn jäsenvaltion kaikkien sotilaiden ei siis voida katsoa olevan tällaisessa tilanteessa. Vaikka asevoimien onkin yhteisönä hoidettava toimintaansa jatkuvasti, tämä ei kuitenkaan koske samalla tavoin kaikissa olosuhteissa kaikkia asevoimiin kuuluvia sotilaita.(83)
76. Kuten selitän tämän ratkaisuehdotuksen 86 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, on kuitenkin niin, että tietyt sotilaiden suorittamat tehtävät ovat tosiasiallisesti luonteeltaan sellaisia, ettei niihin voida soveltaa direktiivin 2003/88 sääntöjä. Tuomio Sindicatul Familia Constanţa ym.(84) voisi myös oikeuttaa sen, että määrätyt sotilaat suljettaisiin pysyvästi asianomaisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Kuten komissio olennaisilta osin esitti istunnossa, tietyt sotilaat voivat suorittaa erittäin vaativia tehtäviä tai korkeaa turvallisuusluokitusta edellyttäviä tehtäviä, mikä tarkoittaa sitä, että heitä saattaa olla vaikeaa korvata.(85) Ei myöskään voida sulkea pois mahdollisuutta, että ainoastaan esimerkiksi jäsenvaltioiden erikoisjoukkoihin kuuluvissa eliittiyksiköissä on tietynlaista osaamista ja että ne ovat pitkälle erikoistuneet tietyn tyyppisin tehtäviin, mikä merkitsisi niin ikään sitä, että tällaisten yksiköiden jäseniä olisi hankalaa korvata.(86)
77. Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, ettei direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta anna jäsenvaltioille mahdollisuutta sulkea kaikkia sotilaita pysyvästi kyseisen direktiivin sääntöjen tai direktiivin 2003/88 sääntöjen ulkopuolelle.(87) Näitä kahta direktiiviä voidaan lähtökohtaisesti soveltaa myös sotilaisiin.(88) Vain tietyt sotilaiden suorittamat erityistoimet, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa näiden kahden direktiivin sääntöjen soveltamisen kanssa, jäävät direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle.
78. Kuten Saksan hallitus esittää, asianomaisten direktiivien soveltamiseksi sotilaiden suorittamat erilaiset toimet on eroteltava toisistaan.(89) Tässä suhteessa unionin tuomioistuimen vallitseva oikeuskäytäntö, jossa erotetaan toisistaan ”tavanomaiset olosuhteet” ja ”poikkeukselliset olosuhteet”, sisältää hyödyllisiä näkökohtia, vaikka sitä onkin mukautettava sotilaisiin, kuten olen edellä todennut.
79. Täsmennän heti suoraan, ettei tarkoitus ole asettaa vastakkain sotilaiden ”rauhan aikana” suorittamia toimia ja sotilaiden ”sodan aikana” suorittamia toimia.
80. Tosin sellaisessa tilanteessa, jossa jokin jäsenvaltio julistaisi sodan, tai vakavassa sodan uhkaa merkitsevässä kansainvälisessä jännitystilassa asianomaisella jäsenvaltiolla olisi aivan ilmeisesti perusteet poiketa tällaisissa ”poikkeuksellisissa olosuhteissa” direktiiveistä 89/391 ja 2003/88. Ensimmäisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta ei kuitenkaan pitäisi rajata koskemaan vain tämän kaltaista tilannetta.(90) Tässä suhteessa yhdyn unionin tuomioistuimessa edustettuina olleiden hallitusten näkemykseen, jonka mukaan ”rauhan ajan” ja ”sodan ajan” vastakkainasettelu ei ole enää ratkaiseva asevoimien toiminnan kannalta nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa.(91)
81. Käytännössä on nähdäkseni tarpeen erottaa Saksan hallituksen ehdotuksen mukaisesti ”rutiinitehtävät”, joihin direktiivejä 89/391 ja 2003/88 voidaan soveltaa (b jakso), asevoimien varsinaisista erityistoimista, eritoten sotilasoperaatioissa ja operatiivisessa valmistautumisessa suoritettavista toimista, jotka eivät kuulu asianomaisten direktiivien soveltamisalaan (c jakso). Mielestäni tällainen tulkinta antaa lähtökohtaisesti mahdollisuuden sovittaa tasapainoisesti yhteen yhtäältä kyseisten kahden direktiivin vaatimukset ja toisaalta jäsenvaltioiden kansallisen turvallisuuden takaamisen sekä niiden SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen ”keskeisten tehtävien” moitteettoman hoitamisen (d jakso). Ei kuitenkaan voida sulkea pois sellaista mahdollisuutta, että jäsenvaltio pystyy osoittamaan, että sen asevoimiin kohdistuvat erityiset rasitukset antavat sille perusteen poiketa direktiivistä 2003/88 tässä esitettyä enemmän (e jakso).
b) ”Rutiinitehtävät”, joihin direktiivejä 89/391 ja 2003/88 sovelletaan
82. Kuten Saksan hallitus on esittänyt, sotilaat suorittavat arkena ”tavanomaisissa olosuhteissa” lukuisia toimia, jotka ovat samanlaisia tai ‑kaltaisia kuin siviilivirkamiesten suorittamat toimet, eikä näissä toimissa ole ”ominaispiirteitä”, jotka olisivat ristiriidassa direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjen soveltamisen kanssa, sen enempää kuin siviilivirkamiesten toimissakaan. Näitä toimia on näin ollen käsiteltävä asianomaisten direktiivien yhteydessä samalla tavoin. Ei ole minkäänlaisia perusteita katsoa, että sotilaat altistuisivat tällaisessa tilanteessa terveyteen ja turvallisuuteen kohdistuville riskeille siviilivirkamiehiä enemmän.
83. Tältä osin, kun sotilaat suorittavat tavanomaisia tehtäviään (olipa kyse huolto-, hallinto- tai opetustehtävistä tai, kuten selostan tarkemmin tämän ratkaisuehdotuksen 102 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, päivystys-, valvonta- ja varallaolotehtävistä) tavanomaisella työpaikallaan, nämä tehtävät voidaan organisoida ennalta, myös henkilöstön turvallisuuteen ja/tai terveyteen kohdistuvien riskien ehkäisyn sekä henkilöstön työaikojen osalta. Myöskään kyseisen henkilöstön tavoitettavissa olon edellyttämät rajoitukset palvelun jatkuvuuden varmistamiseksi eivät lähtökohtaisesti ole, kuten Saksan hallitus esittää, ylittämättömiä.
84. Tässä tilanteessa työnantajan on yhtäältä noudatettava direktiivissä 89/391 asetettuja yleisiä periaatteita, joita ovat muun muassa työssä ilmenevien vaarojen ehkäiseminen, niiden vaarojen arvioiminen, joita ei voida välttää, vaarojen torjunta niiden syntyvaiheessa ja työn sopeuttaminen kullekin sotilaalle.(92)
85. Toisaalta sovelletaan myös direktiivissä 2003/88 säädettyjä työaikaa koskevia sääntöjä. Erityisesti sotilaiden vuorokautinen ja viikoittainen työaika on määritettävä asianomaisessa direktiivissä asetettujen rajoitusten mukaisesti. Direktiivissä säädetään kuitenkin mahdollisuuksista erityisiin poikkeuksiin, jotka, toisin kuin Ranskan hallitus esittää, ovat merkityksellisiä sotilaiden ”rutiinitehtävien” kannalta. Kiinnitän eritoten huomiota kyseisen direktiivin 17 artiklan 3 kohdan b ja c alakohtaan, joissa annetaan mahdollisuus poiketa kyseisessä direktiivissä säädetyistä oikeuksista(93) yhtäältä silloin, kun on kyse ”turvallisuus- ja valvontatoiminnasta, joka edellyttää jatkuvaa läsnäoloa omaisuuden tai henkilöiden suojelemiseksi”, ja toisaalta silloin, kun on kyse ”toiminnasta, jossa tarvitaan jatkuvaa palvelua”. Sillä, että sotilaita ei ole nimenomaisesti mainittu tässä säännöksessä, ei ole tässä yhteydessä merkitystä, sillä luetellut työntekijät ja toiminnat ovat vain esimerkkejä.(94). Nämä poikkeukset antavat lisäjoustoa palvelun jatkuvuuden varmistamiseksi,(95) kuten komissio istunnossa totesi.
c) Asevoimien erityistoimet, joihin direktiivejä 89/391 ja 2003/88 ei sovelleta
86. Asevoimilla on mitä ilmeisimmin erityistoimia, joiden ”ominaispiirteet” ovat väistämättä ristiriidassa direktiiveissä 89/391 ja 2003/88 säädettyjen sääntöjen soveltamisen kanssa. Tässä suhteessa asevoimilla on, kuten unionin tuomioistuimessa edustettuina olleet hallitukset ovat korostaneet, kiistaton ”erityisluonne” suhteessa poliiseihin tai palomiehiin, joista unionin tuomioistuin on tähän mennessä antanut oikeuskäytäntöä, suuressa osassa niiden suoritettavaksi uskottuja tehtäviä.
87. Nähdäkseni näihin erityistoimiin kuuluvat ensinnäkin asevoimien sotilasoperaatioissa suorittamat toimet. Asevoimien lähettäminen tällaisiin operaatioihin on oletusarvoisesti ”poikkeuksellista”.(96) Tällaiset operaatiot ovat asevoimien tarjoaman julkisen palvelun ydinaluetta, mutta samalla on ilmeistä, että silloin, kun sotilaita lähetetään esimerkiksi kolmanteen maahan ”kriisinhallintaan” tarkoitettuun operaatioon, heidän toiminnassaan ei voida noudattaa direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjä työssä ilmenevien vaarojen tehokkaasta ehkäisemisestä(97) tai työajan suunnittelusta(98). Ensinnäkin, kuten Saksan hallitus esittää, tällaisten operaatioiden aikana suoritettavan toiminnan jatkuvuuden varmistaminen edellyttää sotilaita koskevia erityisrajoituksia, sillä komentajan on voitava organisoida toiminnan jatkuvuus pakostakin rajallisilla henkilöstövoimavaroilla ja kalustolla. Tämä merkitsee sitä, että kaikki käytössä olevat yksiköt tekevät keskenään yhteistyötä, eikä aikaa voida hallita, kuten Ranskan hallitus on korostanut, muuten kuin koko yhteisön tasolla. Toiseksi tehtävien suunnittelu on erittäin vaikeaa, sillä tehtävät riippuvat mahdollisen vihollisen käyttäytymisestä tai muista olosuhteista, muun muassa ympäristöolosuhteista tai maantieteellisistä olosuhteista, joihin työnantaja ei voi juuri vaikuttaa. Lisäksi ja ennen kaikkea sotilaiden oikeuksia työturvallisuuteen ja ‑terveyteen, myöskään oikeutta työajan rajoittamiseen, ei voida asettaa operatiivisten vaatimusten edelle vaarantamatta kyseisten operaatioiden moitteetonta suorittamista. Tällaisessa tilanteessa sotilaiden on oltava täysimääräisesti tavoitettavissa ja täysin sitoutuneita tehtävään.(99)
88. Sama koskee nähdäkseni yhtä lailla sekä ulkoisia operaatioita (edellisessä kohdassa mainitut tilanteet, joissa joukkoja lähetetään ulkomaille) että sisäisiä operaatioita (tilanteet, joissa jäsenvaltio käyttää sotilaita omalla alueellaan). Tässä yhteydessä on hyvä pitää mielessä se, että asevoimat ovat viimeinen keino. Lähtökohtaisesti sotilaita käytetään näin edelleen vain ”poikkeuksellisissa olosuhteissa”. Asevoimat kutsutaan siviiliviranomaisten käyttöön ottamien järjestelyjen vahvistukseksi silloin, kun ”poikkeuksellisten tapahtumien”, kuten esimerkiksi jo tapahtuneiden tai vasta uhkaavien luonnonkatastrofien tai terrori-iskujen, takia siviilikeinot eivät enää riitä ja on välttämätöntä ottaa käyttöön aivan poikkeuksellisia toimenpiteitä yleisen järjestyksen varmistamiseksi ja yhteiskunnan suojelemiseksi.(100). Tällaisissa olosuhteissa ei voida edellyttää, että operaatioissa mukana olevien sotilaiden osalta noudatettaisiin direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjä työssä ilmenevien vaarojen ehkäisemisestä sekä työajan suunnittelusta.(101)
89. Toiseksi asevoimien erityistoimiin kuuluvat minun nähdäkseni sotilaiden peruskoulutus, harjoittelu ja sotilasharjoitukset, joilla ylläpidetään operatiivista valmiutta. Vaikka asianomaisia toimia suoritetaan ”tavanomaisissa olosuhteissa” asevoimille ”annetun tehtävän mukaisesti”,(102) olen sitä mieltä, että kyseiset toimet ovat ”ominaispiirteiltään niin erikoislaatuisia”, että niiden luonne on ristiriidassa direktiivien 89/391 ja 2003/88 säännösten soveltamisen kanssa.(103) Asevoimien ei pidä ainoastaan suojella kansallista turvallisuutta ja jäsenvaltioiden olennaisia etuja, erityisesti sotilasoperaatioissa, vaan myös valmistautua tähän. Kuten Slovenian ja Ranskan hallitukset ovat korostaneet, sekä operaatioiden onnistumisen että sotilaiden oman turvallisuuden varmistamiseksi tämä valmistautuminen on toteutettava olosuhteissa, jotka jäljittelevät mahdollisimman tarkasti olosuhteita, joihin sotilaat joutuisivat, jos heidät lähetettäisiin suorittamaan tehtävää. Heidän on tältä osin oltava valmiita kestämään väsymystä, kollektiivista kuria, vihollisen väkivaltaa ja alkeellisia työoloja. Peruskoulutusta, harjoittelua ja sotilasharjoituksia on näin ollen voitava järjestää päivin ja öin, toisinaan pitkissä jaksoissa – ilman, että direktiivissä 2003/88 erityisesti lepoajoista ja yötyöstä säädetyt säännöt olisivat tälle esteenä.(104)
90. Kolmanneksi katson, että jäsenvaltioiden pitäisi voida niille myönnettävän harkintavallan(105) perusteella määritellä kansallisessa lainsäädännössään myös muita asevoimien toimia, jotka jäävät direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, edellyttäen, että kyseiset toimet ovat ”erityisiä” ja jäsenvaltiot osoittavat, että tämä on ”ehdottoman välttämätöntä”, jotta kyseiset toimet voidaan suorittaa moitteettomasti.(106)
91. Konkreettisesti tämä tarkoittaa sitä, että sinä aikana, jona sotilaat osallistuvat kaikkiin näihin erityistoimiin, direktiivien 89/391 ja 2003/88 sääntöjä ei väliaikaisesti sovelleta.(107) Jäsenvaltioilla on kuitenkin ensiksi mainitun direktiivin 2 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti velvollisuus pitää huolta siitä, että asianomaisten sotilaiden turvallisuus ja terveys varmistetaan mahdollisimman hyvin niin, että otetaan huomioon yhtäältä kyseisen direktiivin tavoitteet ja toisaalta operatiiviset vaatimukset.
92. Korostan myös, että käytännössä jokaisen jäsenvaltion on ilmiselvästi itse arvioitava, onko kyse ”poikkeuksellisista olosuhteista”, jotka oikeuttaisivat sen sotilaiden lähettämisen sotilasoperaatioon – ja näin ollen poikkeamisen direktiiveistä 89/391 ja 2003/88. Yksin jäsenvaltioiden tehtävänä on arvioida, milloin niiden olennaiset edut tai kansainvälinen rauha ovat uhattuina, ja päätettävä tarvittavasta reaktiosta. Päätös asevoimien lähettämisestä operaatioon on sotilaallinen valinta, joka ei sellaisenaan kuulu unionin oikeuden piiriin. Sotilaille direktiiveissä 89/391 ja 2003/88 tunnustettujen terveyttä ja turvallisuutta koskevien oikeuksien ei näin ollen pitäisi vaikuttaa tällaiseen päätökseen.(108) En tässä yhteydessä sulje pois etenkään sellaista mahdollisuutta, että tietyt jäsenvaltiot voivat katsoa sen perusteella, että ne ovat olleet hiljattain iskujen kohteena, tai tiedustelupalveluilta yleisesti saamiensa analyysien perusteella, että niihin kohdistuu ”poikkeuksellisen” merkittävä terrorismin uhka, joka oikeuttaa sotilaiden lähettämisen sisäiseen operaatioon niiden omalla alueella.
d) Tällainen tulkinta lähtökohtaisesti varmistaa olemassa olevien etujen tasapainoisen yhteensovittamisen
93. Direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ehdottamani tulkinta antaa nähdäkseni mahdollisuuden sovittaa tasapainoisesti yhteen yhtäältä mainitulla direktiivillä ja direktiivillä 2003/88 sotilaille työntekijöinä tunnustetut oikeudet työturvallisuuteen ja ‑terveyteen, myös työajan rajoittamiseen, ja toisaalta asevoimien tarpeet.(109)
94. Nähdäkseni tällä tulkinnalla varmistetaan eritoten se, että sotilaat saavat riittävästi lepoa direktiivin 2003/88 tavoitteen mukaisesti(110) silloin, kun asianomaisten sääntöjen rikkominen ei ole välttämätöntä, mikä taas osaltaan tukee sitä, että sotilaat suorittavat entistä tehokkaammin erityistoimia, joissa edellytetään, että he ovat täysimääräisesti tavoitettavissa ja täysin sitoutuneita.(111)
95. En myöskään usko, että kyseinen tulkinta asettaisi tosiasiallisesti kyseenalaiseksi sotilaiden tavoitettavissa olon periaatteen,(112) sellaisena kuin se ymmärretään erityisesti Ranskan lainsäädännössä – Ranskan hallituksen mukaan tämä periaate vaikuttaa Ranskan tasavallan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun ”kansalliseen identiteettiin”, sillä se takaa ”asevoimien vapaan käytön”, joka on nostettu Ranskan oikeusjärjestyksessä perustuslain tasoiseksi normiksi.(113)
96. Mikäli oletetaan, että tavoitettavissa olon periaate voisi tosiasiallisesti sisältyä ”kansallisen identiteetin” käsitteeseen,(114) tässä ratkaisuehdotuksessa ehdottamani tulkinta on riittävän joustava niin, että se ei hankaloita asevoimien erityistoimia, eritoten sotilasoperaatioita. Tulkinta ei näin ollen estä Ranskan tasavaltaa tai muita jäsenvaltioita käyttämästä vapaasti armeijaansa. Se ei myöskään aseta kyseenalaiseksi sitä, että sotilas voidaan tässä yhteydessä lähettää operaatioihin ”milloin ja missä tahansa”, jos toimivaltaiset viranomaiset katsovat sen tarpeelliseksi, eikä sitä, että sotilaiden on oltava tällaisissa operaatioissa täysimääräisesti tavoitettavissa ja täysin sitoutuneita.(115)
e) Tiettyjen jäsenvaltioiden asevoimiin kohdistuvat erityiset rasitukset
97. Yhteenvetona totean, että ehdottamani tulkinnan perusteella sotilaat kuuluvat lähtökohtaisesti direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti kyseisen direktiivin ja direktiivin 2003/88 sääntöjen piiriin. Heidät suljetaan kuitenkin väliaikaisesti asianomaisten sääntöjen ulkopuolelle silloin, kun he suorittavat tiettyjä asevoimien erityistoimia, erityisesti sotilasoperaatioissa sekä silloin, kun he osallistuvat koulutukseen, harjoitteluihin ja sotilasharjoituksiin, joita tarvitaan operatiivisen valmiuden ylläpitämiseksi. Lisäksi, kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa, tämä säännös antaa mahdollisuuden sulkea tietyt sotilaat pysyvästi viimeksi mainitun direktiivin sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle.(116)
98. Ranskan hallitus on kuitenkin väittänyt, että jäsenvaltiolla pitäisi olla oikeus sulkea kaikki asevoimiensa sotilaat pysyvästi direktiivin 2003/88 sääntöjen ulkopuolelle silloin, kun se ottaa hoitaakseen Ranskan tasavallan tavoin ”huomattavia rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä kansainvälisiä tehtäviä”, minkä seurauksena sillä on ”rakenteellisesti muita valtioita enemmän” sotilaallista toimintaa.
99. Totean tältä osin, että unionin tuomioistuin suhtautuu yleensä varovaisuudella väitteisiin, joiden mukaan jäsenvaltion kansallisen turvallisuuden ja erityisesti maanpuolustuksen vaatimukset oikeuttaisivat sen, että jäsenvaltio poikkeaa täysin ja pysyvästi unionin sääntelystä. Unionin tuomioistuin vaatii yleensä täsmällisempiä perusteluja, joissa pyritään löytämään tasapaino etujen ja oikeasuhteisuuden välille.(117) Lisäksi muistutan, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa viitataan asevoimien tiettyihin erityistoimiin eikä asevoimiin kokonaisuudessaan.
100. Tästä huolimatta voin ymmärtää, että direktiivin 2003/88 sääntöjen toteuttaminen edes osan sotilaista ja edes joidenkin tehtävien osalta voi osoittautua erittäin monimutkaiseksi jäsenvaltiolle, jolla on erityisten kansainvälisten sitoumustensa vuoksi hyvin merkittävä määrä sotilaita koko ajan lähetettyinä ulkoisille operaatioalueille mutta myös valtion omalle alueelle torjumaan valtioon kohdistuvaa terrorismin uhkaa ja joka joutuu oman geopoliittisen asemansa takia jatkuvasti huolehtimaan tietyistä pelotteeseen liittyvistä tehtävistä – Ranska on nimittäin Euroopan unionin ainoa jäsenvaltio, jolla on ydinase, sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta erosi unionista – muun sotilaallisen toiminnan lisäksi. Ei etenkään pidä sulkea pois sitä mahdollisuutta, että näistä monista sitoumuksista ja toimista johtuvat erityiset vaatimukset edellyttävät sotilaiden parempaa tavoitettavissa oloa. Muistutan myös, että EU-sopimuksessa itsessään tunnustetaan, että tietyillä jäsenvaltioilla, joihin Ranskan tasavalta ilmiselvästi kuuluu, on erityinen sotilaallinen asema.(118) Ei näin ollen pidä sulkea täysin pois sellaista mahdollisuutta, että näiden erityisten olosuhteiden takia ja jäsenvaltioille annettavan harkintavallan(119) perusteella jokin jäsenvaltioista voi osoittaa, että sen on tarpeellista poiketa kyseisestä direktiivistä enemmän kuin tässä ratkaisuehdotuksessa on esitetty esimerkiksi sulkemalla pysyvästi ehdotettua suurempi osa sen asevoimista kyseisen direktiivin ulkopuolelle, mutta valtion on arvioitava säännöllisesti uudelleen tämänkaltaisen poissulkemisen tarpeellisuutta.
101. Nyt käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen ottaa tähän kysymykseen lopullista kantaa. Kansallisten tuomioistuinten ja tarvittaessa ennakkoratkaisupyyntöä tai jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta käsittelevän unionin tuomioistuimen olisi ratkaistava kysymys.
5. Sotilaallisten laitosten päivystystoiminta ei lähtökohtaisesti kuulu erityistoimiin
102. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koski erityisesti B. K:n hoitamaa sotilaallisten laitosten päivystystoimintaa, ja tämän kysymyksen osalta kyseisen tuomioistuimen pitäisi tarkistaa, kuuluuko kyseinen toiminta ”rutiinitehtäviin”, joihin direktiivin 2003/88 sääntöjä sovelletaan, vai asevoimien erityistoimiin, jotka ovat väistämättä ristiriidassa direktiivin kanssa. Pidän kuitenkin hyödyllisenä antaa tuomioistuimelle joitain täsmennyksiä, joiden perusteella se voi ratkaista asian.
103. Slovenian hallituksen antamien selitysten mukaan päivystystoiminta tarkoittaa tässä yhteydessä Slovenian alueella sijaitsevien sotilaallisten laitosten ja muiden strategisten rakennusten suojelutehtävää, jota asevoimat hoitavat. Tätä toimintaa on taas kerran hoidettava jatkuvasti. Kuten olen todennut, tämä jatkuvuuden vaatimus ei kuitenkaan ole välttämättä esteenä sille, että toiminta suunnitellaan direktiivin 2003/88 vaatimusten mukaisesti, etenkin kun päivystys on slovenialaisten sotilaiden tavanomainen tehtävä. Tilanne olisi toinen, mikäli tällaista päivystystä hoidettaisiin ”poikkeuksellisissa” olosuhteissa – eritoten sotilasoperaatiossa, jonka tarkoituksena on vastata kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan tämänhetkiseen tai välittömään uhkaan.
104. Tässä tapauksessa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin korostaa, että käytännössä B. K. hoiti päivystystoimintaa joka kuukausi tavallisen työnsä osana. Ei ole esitetty, että tämä toiminta perustuisi erityiseen turvallisuustarpeeseen ”poikkeuksellisissa” olosuhteissa. Jollei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta ilmene;(120) näyttää siis siltä, että kyseinen päivystystoiminta kuuluu ”rutiinitehtäviin”, ja näin ollen siihen sovelletaan direktiiviä 2003/88:(121)
6. Välipäätelmä
105. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen, että direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sotilaat kuuluvat lähtökohtaisesti näiden kahden direktiivin soveltamisalaan. He jäävät kuitenkin niiden soveltamisalan ulkopuolelle silloin, kun he suorittavat asevoimien tiettyjä erityistoimia, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa näiden kahden direktiivin sääntöjen soveltamisen kanssa. Sotilaallisten laitosten päivystystoiminta ei lähtökohtaisesti kuulu tällaisiin erityistoimiin.
C Päivystävän sotilaan ”työpaikalla tekemä varallaolojakso” voidaan lukea direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuun ”työaikaan” (toinen kysymys)
106. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että jaksoa, jona sotilaan on päivystystoiminnan aikana oltava läsnä esimiestensä käytettävissä kasarmilla, johon hänet on sijoitettu, tekemättä tosiasiallista työtä, ei kirjata työaikaan eikä korvata työaikana.
107. Käsitykseni mukaan Slovenian lainsäädännössä osa sotilaiden hoitamasta päivystystoiminnasta koostuu eritoten ”työpaikalla tehdystä varallaolojaksosta”. Tässä yhteydessä sotilaan on oltava läsnä paikassa, johon hänet on sijoitettu, tai muussa työnantajan määräämässä paikassa esimiestensä käytettävissä, jotta hän voi tarvittaessa välittömästi suorittaa työtehtävät, joita esimiehet hänelle antavat. Tätä ajanjaksoa ei kirjata työajaksi, ja sotilaalla on oikeus ainoastaan varallaolokorvaukseen, jonka määrä on 20 prosenttia peruspalkan mukaisesta tuntipalkasta.
108. Tältä osin on ensinnäkin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella selvää, että tällaista ”työpaikalla tehtyä varallaolojaksoa” on pidettävä direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna ”työaikana”. Tämän oikeuskäytännön mukaan kaikki jaksot, joiden aikana työntekijällä on velvollisuus olla fyysisesti paikalla työnantajan määräämässä paikassa ja tämän käytettävissä, jotta hän voi tarvittaessa välittömästi suorittaa tarvittavia tehtäviä, on katsottava työajaksi:(122)
109. Toiseksi on kuitenkin korostettava, ettei kyseinen 2 artiklan 1 alakohta anna itsessään oikeuksia työntekijöille. Sitä on luettava yhdessä direktiivin 2003/88 jonkin pakottavia säännöksiä sisältävän säännöksen kanssa – sellainen on esimerkiksi kyseisen direktiivin 3 artikla, jossa säädetään oikeudesta päivittäiseen lepoaikaan, tai kyseisen direktiivin 6 artikla, jossa säädetään 48 tunnin viikoittaisesta enimmäistyöajasta.
110. Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 35 ja 36 kohdassa, direktiivissä 2003/88 ei käsitellä työntekijöiden työstään saamaa korvausta. Missään kyseisen direktiivin säännöksessä jäsenvaltioita ei velvoiteta vahvistamaan tietyntasoista korvausta ”työpaikalla tehdyille varallaolojaksoille”, jotka on luettava kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetuksi ”työajaksi”. Jokainen jäsenvaltio voi näin ollen vapaasti korvata tällaiset jaksot asianmukaiseksi katsomallaan tavalla.
111. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen, että direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohtaa on tulkittava niin, että direktiivissä säädettyjen terveyttä ja turvallisuutta koskevien sääntöjen soveltamiseksi jaksoa, jona sotilaan on päivystystoiminnan aikana oltava läsnä esimiestensä käytettävissä kasarmilla, johon hänet on sijoitettu, tekemättä tosiasiallista työtä, on pidettävä kokonaisuudessaan kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna ”työaikana”. Kyseinen säännös ei sitä vastoin ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa yksinomaan sotilaalle maksettavan korvauksen takia tämä jakso kirjataan eri tavoin.
V Ratkaisuehdotus
112. Kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Vrhovno sodišče Republike Slovenijen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 4.11.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/88/EY 1 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12.6.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/391/ETY 2 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sotilaat kuuluvat lähtökohtaisesti näiden kahden direktiivin soveltamisalaan. He jäävät kuitenkin niiden soveltamisalan ulkopuolelle silloin, kun he suorittavat asevoimien tiettyjä erityistoimia, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa näiden kahden direktiivin sääntöjen soveltamisen kanssa. Sotilaallisten laitosten päivystystoiminta ei lähtökohtaisesti kuulu tällaisiin erityistoimiin.
2) Direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohtaa on tulkittava siten, että direktiivissä säädettyjen terveyttä ja turvallisuutta koskevien sääntöjen soveltamiseksi jaksoa, jona sotilaan on päivystystoiminnan aikana oltava läsnä esimiestensä käytettävissä kasarmilla, johon hänet on sijoitettu, tekemättä tosiasiallista työtä, on pidettävä kokonaisuudessaan kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna ”työaikana”. Kyseinen säännös ei sitä vastoin ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa yksinomaan sotilaalle maksettavan korvauksen takia tämä jakso kirjataan eri tavoin.