Language of document : ECLI:EU:T:2013:397

Sagerne T-35/10 og T-7/11

Bank Melli Iran

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran med det formål at undgå nuklear spredning – indefrysning af pengemidler – begrundelsespligt – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – berettiget forventning – fornyet gennemgang af de vedtagne restriktive foranstaltninger – fejlskøn – ligebehandling – retsgrundlag – væsentlige formkrav – proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 6. september 2013

1.      Retslig procedure – retsakter, der under sagens forløb ophæver og erstatter de anfægtede retsakter – en under sagens forløb indgivet anmodning om tilpasning af annullationspåstande – frist for indgivelse af en sådan anmodning – begyndelsestidspunkt – dato for meddelelse af den nye retsakt til de berørte personer

(Art. 263, stk. 6, TEUF; Rådets afgørelse 2011/783/FUSP; Rådets forordning nr. 1245/2011 og nr. 267/12)

2.      Retslig procedure – afgørelse, som under sagens forløb træder i stedet for den anfægtede afgørelse, der i mellemtiden er blevet tilbagekaldt – antagelse til realitetsbehandling af nye påstande – grænser – hypotetiske retsakter, der endnu ikke er vedtaget

3.      EU-ret – grundlæggende rettigheder – personelt anvendelsesområde – juridiske personer, der udgør organer under en tredjestat – omfattet – tredjestatens ansvar for overholdelse af de grundlæggende rettigheder på dens eget område – ingen virkning

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder)

4.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af pengemidler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter nuklear spredning – pligt til at meddele den berørte begrundelsen samtidig med vedtagelsen af den retsakt, der lægges den berørte til last, eller hurtigst muligt herefter – grænser – Unionens og dens medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelse af deres internationale forpligtelser – aktindsigt, der er betinget af en anmodning herom til Rådet

(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, art. 24, stk. 3; Rådets forordning nr. 423/2007, art. 15, stk. 3, nr. 961/2010, art. 36, stk. 3, og nr. 267/2012, art. 46, stk. 3)

5.      Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – indefrysning af de pengemidler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter nuklear spredning – pligt til at meddele de forhold, der lægges den berørte til last, samtidig med den for vedkommende bebyrdende retsakt, eller hurtigst muligt herefter

6.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – retsakt, hvorved sådanne foranstaltninger vedtages eller fastholdes – manglende tilstillelse til sagsøgeren – ingen virkning, medmindre det bevises, at sagsøgerens rettigheder er blevet krænket

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

7.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – indefrysning af pengemidler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter nuklear spredning – domstolskontrol med lovligheden – rækkevidde – fordeling af bevisbyrden – afgørelse baseret på oplysninger, der er fremlagt af medlemsstaterne, og som ikke kan videregives til Unionens retsinstanser – ikke tilladt

(Rådets afgørelse 2010/644/FUSP og 2011/783/FUSP; Rådets forordning nr. 1100/2009, nr. 961/2010, nr. 1245/2011 og nr. 267/2012)

8.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – rækkevidde – pengemidler og ressourcer, der tilhører en institution med hjemsted i en tredjestat – ikke omfattet – grænser – pengemidler, som anvendes i forbindelse med erhvervstransaktioner, der helt eller delvist foregår inden for Unionen

(Rådets forordning nr. 423/2007, nr. 961/2010 og nr. 267/2012)

9.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – valg af retsgrundlag – støttet på artikel 215 TEUF snarere end artikel 75 TEUF

(Art. 75 TEUF og 215 TEUF; Rådets afgørelse 2010/644/FUSP; Rådets forordning nr. 961/2010)

10.    Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran i forbindelse med kampen mod nuklear spredning – valg af retsgrundlag – foranstaltninger, som er mere vidtgående end de af FN’s Sikkerhedsråd vedtagne – ingen virkning – manglende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

(Art. 29 TEU; art. 215 TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP)

11.    Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – afgørelse, der er vedtaget inden for rammerne af EU-traktaten – Rådets forpligtelse til at vedtage restriktive gennemførelsesforanstaltninger – foreligger ikke

(Art. 29 TEU; art. 215 TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP; Rådets forordning nr. 961/2010)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 57)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 62)

3.      Hverken Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder eller traktaterne fastsætter bestemmelser, som udelukker juridiske personer, der er organer under en stat, fra at nyde beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. I denne henseende er artikel 34 i den europæiske menneskerettighedskonvention en procedureregel, der ikke finder anvendelse på sager ved Unionens retsinstanser, og målet med denne bestemmelse er at undgå, at en stat, der har tiltrådt konventionen, både kan være sagsøger og sagsøgt samtidigt for denne domstol. Desuden er den omstændighed, at en stat er ansvarlig for overholdelse af grundlæggende rettigheder på dens eget område, irrelevant med hensyn til omfanget af de rettigheder, som tilkommer juridiske personer, der udgør organer under denne stat, på tredjestaters område. Endelig kan tjenesteydelser, der udgør kommerciel virksomhed, som udøves i en konkurrencepræget sektor og er undergivet den almindelige ret, samt kommercielle transaktioner med enheder, der er involveret i nuklear spredning, ikke bevise, at det pågældende selskab deltager i udøvelse af offentlig myndighed, og begrunder ikke, at selskabet anses for et organ under en stat.

(jf. præmis 65, 67, 69, 72 og 73)

4.      Medmindre tvingende hensyn, der vedrører Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, er til hinder for meddelelsen af visse forhold, er Rådet forpligtet til at gøre en enhed, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, bekendt med de særlige og konkrete grunde til, at det er af den opfattelse, at de skulle vedtages. Hvad angår en retsakt, hvorved en enheds pengemidler indefryses, skal meddelelsen af de forhold, der lægges den berørte til last, ske samtidig med vedtagelsen af den pågældende retsakt, eller hurtigst muligt efter nævnte vedtagelse. Når tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte enhed i tilstrækkelig grad at give sin mening til kende vedrørende de forhold, som den lægges til last af Rådet, er blevet meddelt, indebærer princippet om overholdelse af retten til forsvar ikke en forpligtelse for denne institution til uden videre at give adgang til de dokumenter, der er indeholdt i dens sagsakter. Det er kun efter anmodning herom fra den berørte part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, der ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning.

Under disse omstændigheder opfylder grunde, der gør det muligt at fastslå de enheder, hvortil sagsøgeren har leveret finansielle tjenesteydelser, og som er omfattet af de af Unionen eller FN’s Sikkerhedsråd vedtagne restriktive foranstaltninger, såvel som den periode, hvori de pågældende tjenesteydelser er blevet leveret, og i visse tilfælde de specifikke transaktioner, hvortil de har været knyttet, for det første den begrundelsespligt, der påhviler Rådet.

For det andet udgør manglende tilstillelse af et dokument, hvorpå Rådet har støttet sig for at vedtage eller fastholde restriktive foranstaltninger over for en enhed, kun en tilsidesættelse af retten til forsvar, som kan begrunde en annullation af de omhandlede retsakter, såfremt det godtgøres, at de pågældende restriktive foranstaltninger ikke med føje kunne være blevet vedtaget eller fastholdt, hvis det ikke-tilstillede dokument skulle afvises som bebyrdende forhold.

(jf. præmis 79, 83, 84, 89 og 100)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 85)

6.      Selv om det er korrekt, at en retsakt, hvorved restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed vedtages eller fastholdes, skal tilstilles sidstnævnte, og at fristen for den pågældende persons eller enheds indgivelse af et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF til prøvelse af den omhandlede retsakt løber fra denne tilstillelse, indebærer denne omstændighed ikke, at manglen på en sådan tilstillelse i sig selv begrunder en annullation af den omhandlede retsakt. Den berørte skal bevise, at manglen på en sådan tilstillelse har ført til en krænkelse af den berørtes rettigheder.

(jf. præmis 112 og 113)

7.      Domstolskontrollen med lovligheden af en retsakt, hvorved der er vedtaget restriktive foranstaltninger over for en enhed, udstrækker sig til også at omfatte en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og en efterprøvelse vedrørende de beviser og oplysninger, hvorpå vurderingen hviler. I tilfælde af indsigelse tilkommer det Rådet at fremlægge disse oplysninger med henblik på efterprøvelse heraf ved Unionens retsinstanser.

Den omstændighed, at de restriktive foranstaltninger over for en sagsøger er blevet vedtaget på grundlag af beviser og oplysninger, som er indsamlet af en medlemsstat, ændrer ikke ved, at de anfægtede retsakter er akter fra Rådet, der dermed skal sikre sig, at deres vedtagelse er begrundet, i givet fald ved at anmode den pågældende medlemsstat om for Rådet at fremlægge de til dette formål nødvendige beviser og oplysninger. Tilsvarende kan Rådet ikke gøre gældende, at de omhandlede oplysninger stammer fra fortrolige kilder og følgelig ikke kan videregives. Selv om denne omstændighed eventuelt kunne begrunde begrænsninger i videregivelsen af disse oplysninger til sagsøgeren eller dennes advokater, skal Unionens retsinstanser i betragtning af domstolskontrollens vigtige rolle i forbindelse med vedtagelsen af restriktive foranstaltninger nemlig ikke desto mindre være i stand til at kontrollere lovligheden og berettigelsen af sådanne foranstaltninger, uden at der kan rejses indsigelser om hemmeligholdelse og fortrolighed for så vidt angår de beviser og oplysninger, som Rådet har lagt til grund. Rådet er desuden ikke berettiget til at basere en retsakt om vedtagelse af restriktive foranstaltninger på oplysninger eller sagsakter fra en medlemsstat, hvis denne medlemsstat ikke er indstillet på at tillade, at de videregives til den EU-retsinstans, der har beføjelse til at efterprøve lovligheden af denne afgørelse.

(jf. præmis 122, 125 og 126)

8.      Selv om en finansiel institution, der er oprettet i et tredjeland og stiftet i henhold til samme lands lovgivning, ikke er forpligtet til i medfør af forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran, nr. 961/2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007, og nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2010 at indefryse de pengemidler, der tilhører enheder, som deltager i nuklear spredning, forholder det sig ikke desto mindre således, at dens pengemidler og økonomiske ressourcer – som befinder sig på Unionens område, anvendes i forbindelse med en erhvervstransaktion, der helt eller delvist foregår inden for Unionen, eller besiddes af statsborgere i en medlemsstat eller af juridiske personer, enheder eller organer, som er oprettet eller stiftet i henhold til en medlemsstats lovgivning – kan blive ramt af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til disse forordninger, såfremt en sådan institution er involveret i eller er direkte knyttet eller yder støtte til nuklear spredning. Det følger heraf, at når en udenlandsk finansiel institution ved eller med rimelighed kan nære mistanke om, at en af dens kunder deltager i nuklear spredning, har den under hensyntagen til de gældende retlige forpligtelser ansvaret for straks at ophøre med leveringen af finansielle tjenesteydelser til sidstnævnte og for ikke at levere nogen ny ydelse til denne.

(jf. præmis 132-134)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis163, 164 og 167-175)

10.    Den omstændighed, at restriktive foranstaltninger, som er vedtaget inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, er mere vidtgående end de af FN’s Sikkerhedsråd vedtagne, har ingen indvirkning på, hvorvidt artikel 215 TEUF er egnet og tilstrækkelig som retsgrundlag for disse. Samme konklusion finder analog anvendelse på de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af artikel 29 TEU, såsom dem, der er fastsat i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP og i de til gennemførelsen heraf vedtagne afgørelser. Artikel 29 TEU begrænser nemlig heller ikke de beføjelser, som artiklen tillægger Rådet, til en gennemførelse af foranstaltninger vedtaget af FN’s Sikkerhedsråd. Den blotte omstændighed, at de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren er mere vidtgående end de af FN’s Sikkerhedsråd vedtagne, medfører følgelig ikke, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet.

I øvrigt er Rådet ikke forpligtet til at fremlægge en objektiv begrundelse for sagsøgeren i forbindelse med, at det vedtager selvstændige restriktive foranstaltninger over for denne, men alene de konkrete og specifikke grunde til, at Rådet vurderer, at kriterierne for vedtagelse af de selvstændige restriktive foranstaltninger finder anvendelse på sagsøgeren.

(jf. præmis 170 og 182-184)

11.    Selv om forudgående vedtagelse af en afgørelse i overensstemmelse med kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten udgør en nødvendig betingelse for, at Rådet kan vedtage restriktive foranstaltninger i medfør af de beføjelser, som er tillagt Rådet ved artikel 215 TEUF, kan det blotte forhold, at en sådan afgørelse foreligger, ikke skabe en forpligtelse for Rådet til at vedtage sådanne foranstaltninger. Det står nemlig Rådet frit for – inden for rammerne af udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt det ved EUF-traktaten – at vurdere procedurerne for gennemførelse af de i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten vedtagne afgørelser, herunder en eventuel vedtagelse af de restriktive foranstaltninger, som er støttet på artikel 215 TEUF.

I øvrigt er der i denne sammenhæng intet i artikel 29 TEU, som udelukker, at fastlæggelsen af Unionens holdning til et særligt spørgsmål af geografisk eller tematisk art også vedrører konkrete foranstaltninger, der skal gennemføres af samtlige medlemsstater til imødegåelse af en begivenhed eller et fænomen.

(jf. præmis 193, 194 og 197)