ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 25 септември 2018 година(1)
Дело C‑349/17
Eesti Pagar AS
срещу
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(Преюдициално запитване, отправено от Tallinna Ringkonnakohus (Окръжен съд Талин, Естония)
„Преюдициално запитване — Държавни помощи — Регламент (ЕО) № 800/2008 — Помощи със стимулиращ ефект — Подаване на заявление за помощ преди започване на работата по проекта — Преценка на това условие — Правомощия на националните органи — Член 108, параграф 3 ДФЕС — Наличие или липса на задължение на националните органи да разпореждат възстановяване на помощ, считана за неправомерна — Общ принцип на правото на Съюза на оправданите правни очаквания — Давностен срок — Липса на решение на Европейската комисия или на национален съд — Определяне на приложимия срок за възстановяване на неправомерна помощ от национален орган — Правно основание — Лихви — Наличие или липса на задължение да се иска плащане на лихви — Правно основание — Подробни правила за прилагане“
1. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Tallinna Ringkonnakohus (Окръжен съд Талин, Естония), повдига редица важни и чувствителни въпроси в областта на държавните помощи.
2. По-специално, то се отнася, първо, до тълкуването на член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008(2), второ, до задължението на държавите членки да разпореждат възстановяване на неправомерни помощи, трето, до общия принцип на правото на Съюза на оправданите правни очаквания, четвърто, до давностния срок, приложим за възстановяването на неправомерна помощ от държава членка, и пето, до задължението на държавите членки да искат плащане на лихви при възстановяването на неправомерна помощ.
3. Това запитване е отправено в рамките на спор между Eesti Pagar AS, от една страна, и Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Фондация за развитие на предприемачеството, наричана по-нататък „EAS“) и Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Министерство на икономиката и комуникациите, наричано по-нататък „министерството“), от друга страна, във връзка със законосъобразността на решение на EAS, потвърдено от министерството по жалба на Eesti Pagar до него в качеството му на висшестоящ административен орган, с което на дружеството се разпорежда да върне сума в размер на 526 300 EUR, заедно с лихвите, предоставена по-рано от EAS на Eesti Pagar под формата на помощ.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
4. Член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95(3) предвижда:
„[Давностният срок] за процедурите е четири години от момента, в който нередността […] е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години“.
5. Съгласно член 14, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999(4):
„1. Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя (наричано по-долу „решение за възстановяване“) Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на [Съюза].
2. Помощта, която трябва да се възстанови съгласно решение за възстановяване, включва всички лихви с подходящ процент, фиксиран от Комисията. Лихвата е дължима от датата, на която неправомерната помощ е била на разположение на получателя до датата на нейното възстановяване“.
6. Член 15, параграф 1 от този регламент гласи:
„Правомощията на Комисията за възстановяване на помощ са предмет на давностен срок от десет години“.
7. Член 9 от Регламент (ЕО) № 794/2004(5) предвижда:
„1. Освен ако не е предвидено друго в специално решение, лихвеният процент, който се използва при възстановяването на помощта, предоставена в нарушение на член [108], параграф 3 [ДФЕС], е годишният лихвен процент, предварително определен от Комисията за всяка календарна година.
2. Лихвеният процент се изчислява чрез прибавяне на 100 базисни пункта към едногодишната лихва на паричния пазар. При липса на тези стойности се използва тримесечната лихва на паричния пазар, а при липсата ѝ се използва процентът на възвръщаемост на държавните облигации.
3. При липса на достоверни данни за паричния пазар или за процента на доходност на търгуваните на борсата облигации или на еквивалентни данни или при изключителни обстоятелства Комисията може, в тясно сътрудничество със засегнатата държава членка или засегнатите държави членки, да фиксира лихвен процент за възстановяване на помощта, изчислен на базата на различен метод и въз основа на информацията, с която разполага.
4. Лихвеният процент за възстановяване на помощта се преразглежда веднъж годишно. Основният лихвен процент се изчислява на базата на едногодишния процент на паричния пазар, отчетен през месеците септември, октомври и ноември на въпросната година. Така определеният лихвен процент ще се прилага през цялата следваща година.
5. В допълнение, за да се отчетат значителните и неочаквани промени, се прави актуализация всеки път, когато осредненият лихвен процент, изчислен за трите предходни месеци, се отклонява с повече от 15 % от действащия в момента процент. Този нов лихвен процент влиза в сила от първия ден на втория месец, следващ месеците, за които се отнася изчислението“.
8. В член 11 от Регламента се уточнява:
„1. Лихвеният процент, който следва да бъде прилаган, ще бъде лихвеният процент, приложим към датата, на която неправомерно предоставените помощи са станали разполагаеми за получателя за първи път.
2. Лихвеният процент ще се прилага с натрупване до датата на възстановяване на помощта. Лихвата, която се е натрупала за предходна година, се добавя към главницата и върху нея също се дължи лихва през всяка от последващите години.
3. Лихвеният процент, посочен в параграф 1, се прилага през целия период до датата на възстановяване на помощта. Въпреки това, ако е изминала повече от една година между датата, на която неправомерно предоставената помощ е станала разполагаема за получателя за първи път, и датата на възстановяване на помощта, лихвеният процент се преизчислява веднъж годишно, като за база се взема лихвеният процент, приложим към момента на преизчислението“.
9. Член 101 от Регламент (ЕО) № 1083/2006(6) предвижда:
„Прилагането на финансова корекция от Комисията не засяга задължението на държавата членка да продължи събирането, предвидено в член 98, параграф 2 от настоящия регламент и да си възстанови държавната помощ по член [107] [ДФЕС] и по член 14 от Регламент […] № 659/1999 […]“.
10. Съображение 28 от Общия регламент за групово освобождаване гласи:
„За да се гарантира, че помощта е необходима и представлява стимул за развитие на по-нататъшни дейности или проекти, настоящият регламент не следва да се прилага за помощи за дейности, които получателят би започнал при нормални пазарни условия. По отношение на помощ за МСП [малко или средно предприятие], обхваната от настоящия регламент, такъв стимул следва да се смята за наличен, когато МСП е подало заявление в държавата членка преди започване на дейностите, свързани с изпълнението на подпомагания проект или дейност. […]“.
11. Съгласно член 8, параграфи 1 и 2 от посочения регламент:
„1. Настоящият регламент освобождава само помощи, които имат стимулиращ ефект.
2. По отношение на помощите за МСП, обхванати от настоящия регламент, се приема, че имат стимулиращ ефект, ако преди започване на работата по проекта или дейността получателят е подал заявление за помощи в съответната държава членка“.
12. В съответствие с член 125, параграфи 4 и 5 от Регламент (ЕС) № 1303/2013(7), озаглавен „Функции на управляващия орган“:
„4. По отношение на финансовото управление и контрола на оперативната програма управляващият орган:
а) проверява дали съфинансираните продукти и услуги […] съответстват на приложимото законодателство, на оперативната програма и […] на условията за подпомагане на операцията;
[…]
в) създава ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите при отчитане на установените рискове;
[…]
5. Проверките по параграф 4, първа алинея, буква а) включват следните процедури:
а) административни проверки по отношение на всяко заявление за възстановяване, подадено от бенефициерите;
б) проверки на операции на място.
Честотата и обхватът на проверките на място са пропорционални на размера на публичната подкрепа за дадена операция и на равнището на риска, установен при такива проверки и одити от одитния орган за системите за управление и контрол като цяло“.
13. Член 143, параграфи 1 и 2 от този регламент, озаглавен „Финансови корекции от държавите членки“, предвижда:
„1. Държавите членки на първо място носят отговорност за разследването на нередностите и за извършването на необходимите финансови корекции и възстановяването на дължимите суми. […]
2. Държавите членки извършват необходимите финансови корекции във връзка с отделните или системни нередности, установени в операциите или в оперативните програми. Финансовите корекции се изразяват в отмяната на всички или на част от публичния принос за дадена операция или оперативна програма. […]“.
14. В член 2, точка 23 от Регламент (ЕС) № 651/2014(8) се съдържа следното определение:
„започване на работите по проекта“ означава първото от следните събития: започване на строителните работи, свързани с инвестицията, или поемане на първия правнообвързващ ангажимент за поръчка на оборудване или всеки друг ангажимент, който прави инвестицията необратима. Купуването на земя и подготвителните дейности като получаването на разрешителни и провеждането на проучвания на осъществимостта не се считат за започване на работите по проекта. При поглъщания на предприятия „започване на работите по проекта“ означава момента на придобиване на активите, пряко свързани с придобития стопански обект“.
15. В член 29, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589(9), озаглавен „Сътрудничество с националните съдилища“, се посочва:
„За прилагането на член 107, параграф 1 и на член 108 от ДФЕС съдилищата на държавите членки могат да се обръщат към Комисията с искане да им бъде предадена информацията, с която тя разполага, или за нейното становище по въпроси, свързани с прилагане на правилата за държавна помощ“.
16. По смисъла на точка 38 от Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. (2006/C 54/08) (ОВ C 54, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 231):
„Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта е потвърдил писмено(4), че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта(5). Трябва да бъде включено изрично позоваване на двете условия във всички схеми за помощ(6). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане“.
17. В бележка под линия № [5] (№ 39 в текста на естонски език) в тези насоки се уточнява:
„Започване на работа“ означава започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване, изключвайки предварителните технико-икономически проучвания“.
18. В точки 16, 20 и 41 от Известието на Комисията относно прилагането на законодателството за държавната помощ от националните съдилища (2009/C 85/01) (ОВ C 85, 2009 г., стр. 1) се посочва:
„16. Производствата пред националните съдилища по дела, свързани с държавна помощ, могат в някои случаи да се отнасят до приложимостта на регламент за групово освобождаване или съществуваща или одобрена схема за помощ или и за двете. Когато спорът се отнася до приложимостта на такъв регламент или схема, националният съд може само да прецени дали са изпълнени всички условия на регламента или схемата. Съдът не може да преценява съвместимостта на мярка за помощ, когато случаят не е такъв, тъй като тази преценка е изключително правомощие на Комисията.
[…]
20. Основната функция на Комисията е да установява съвместимостта на предложените мерки за помощ с [вътрешния] пазар въз основа на критериите, предвидени в член [107], параграфи 2 и 3 [ДФЕС]. Тази оценка на съвместимостта е изключително правомощие на Комисията и подлежи на преглед от съдилищата на [Съюза]. Съгласно установената практика на СЕО националните съдилища не разполагат с компетентност да обявяват мерки за държавна помощ за съвместими с член [107], параграф 2 или параграф 3 [ДФЕС].
[…]
41. За да изпълнят задължението си за възстановяване по отношение на лихвата за неправомерност, националните съдилища трябва да определят размера на подлежащата на възстановяване лихва. В това отношение се прилагат следните принципи:
а) отправната точка е номиналният размер на помощта;
б) при определяне на приложимия лихвен процент и метода на изчисление националните съдилища следва да отчитат факта, че действията на националния съд за възстановяване на лихва за неправомерност имат еднаква цел с предвидената в член 14 от [Регламент № 659/1999]. В допълнение, исковете за възстановяване на лихва за неправомерност са искове по законодателството на [Съюза], основаващи се директно на член [108], параграф 3 [ДФЕС]. […];
в) за да се гарантира съответствието с член 14 от [Регламент № 659/1999] и да се изпълни изискването за ефективност, Комисията е на мнение, че прилаганият от националния съд метод за изчисляване на лихвата не може да е по-малко строг от предвидения в Регламента за прилагане. Следователно лихвата за неправомерност трябва да се изчислява с натрупване, а приложимият лихвен процент не може да е по-нисък от референтния лихвен процент;
г) освен това, според Комисията от принципа на равностойност следва, че когато правилата за изчисляване на лихвения процент по националното законодателство са по-строги от предвидените в Регламента за прилагане, националният съд трябва да приложи по-строгите национални правила и към исковете, основани на член [108], параграф 3 [ДФЕС];
д) началната дата, от която се начислява лихвата, във всички случаи е денят, в който неправомерната помощ е предоставена на разположение на получателя. Крайната дата зависи от положението към момента на постановяване на решението на националния съд. […]“.
2. Естонското право
19. Член 26, параграфи 5 и 6 от Рerioodi 2007—2013 struktuuritoetuse seadus (Закон за структурните помощи за периода 2007—2013 г. (наричан по-нататък „STS“)(10), озаглавен „Възстановяване на помощта“, предвижда:
„(5) Решение за възстановяване на помощ може да се приеме не по-късно от 31 декември 2025 г. В случаите по член 88 от [Регламент № 1083/2006] решение за възстановяване може да се приеме до изтичане на определения от правителството срок за съхраняване на документите.
(6) Правителството определя реда и условията за възстановяване и връщане на помощта“.
20. Член 28, параграфи 1—3 от този закон, озаглавен „Лихви и лихви за забава“, гласи:
„(1) Върху оставащата част от помощ, подлежаща на връщане на основание член 26, параграфи 1 и 2 от настоящия закон, се дължат лихви. Лихвеният процент върху оставащата част от подлежащата на връщане помощ е Euribor за шест месеца плюс 5 % годишно. Основата за изчисляване на лихвите е период от 360 дни.
(11) Лихви не се дължат, ако получената печалба е възстановена и получателят на помощта е изпълнил задължението си да уведоми за печалбата от проекта по реда на член 21, параграф 2 от настоящия закон.
(2) Лихвите се изчисляват от деня, в който решението за възстановяване влиза в сила, като за основа се взема лихвеният процент, който се е прилагал към последния работен ден от месеца, предхождащ календарния месец, в който е прието решението. Ако при кандидатстването за помощта или използването ѝ е извършено престъпление, лихвите се изчисляват от деня на изплащане на помощта, като за основа се взема прилаганият на този ден лихвен процент.
(3) Лихвите се изчисляват до деня на връщането на помощта, но не по-дълго от срока за връщане, в случай на отлагане на плащания до крайния срок за връщане.[…]“.
21. Съгласно член 11, параграф 1 от määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord“ (Постановление № 278 от 22 декември 2006 г. относно реда и условията за възстановяване и връщане на помощи и за информиране за извършени при предоставянето и използването им нарушения)(11), озаглавен „Възстановяване на помощта“:
„Решението за възстановяване на помощта се приема при условията на оперативна самостоятелност в срок от 45 календарни дни, а при искане за възстановяване на сума над 127 823 EUR — в срок от 90 календарни дни, считано от деня на узнаване на основанията за възстановяване на помощта. При наличие на основателни причини срокът за приемане на решението може да бъде съответно продължен“.
22. Член 1 от määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord“ (Постановление № 44 на министъра от 4 юни 2008 г. относно реда и условията за насърчаване на технологичните инвестиции от промишлените предприятия) (влязло в сила на 15 юни 2008 г.) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 4.1.2013, 9, наричано по-нататък „Постановление № 44“), озаглавен „Приложно поле“, гласи по-специално:
„(1) Редът и условията за насърчаване на технологичните инвестиции на промишлените предприятия (наричано по-нататък „мярката“) се определят с оглед на изпълнението на целите на „капацитета за иновации и за растеж на предприятията“ по приоритетна ос „Подобряване на стопанската среда“ на оперативната програма.
(2) По линия на мярката може да се предоставя: 1) регионална помощ, която се отпуска съгласно разпоредбите на [Общия регламент за групово освобождаване] и се урежда от разпоредбите на същия регламент и на член 342 от [konkurentsiseadus (Закон за конкуренцията)]; […]“.
II. Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
23. На 28 август 2008 г. Eesti Pagar сключва договор за покупко-продажба с дружеството Kauko-Telko Oy, по силата на който се задължава да придобие производствена линия за квадратен хляб и хляб за тостер на цена от 2 770 000 EUR. Съгласно клаузите на договора същият влиза в сила след плащането на първоначална вноска от 5 %, което е направено на 3 септември 2008 г.
24. След като на 29 септември 2008 г. Eesti Pagar сключва договор за лизинг с дружеството Nordea Finance Estonia, на 13 октомври 2008 г. страните подписват тристранен договор за покупко-продажба, с който Kauko-Telko поема ангажимент да продаде тази линия за производство на хляб на Nordea Finance Estonia, което от своя страна се задължава да я отдаде на лизинг на Eesti Pagar. Този договор влиза в сила в момента на подписването му.
25. На 24 октомври 2008 г. Eesti Pagar подава заявление до EAS на основание член 1 от Постановление № 44, с което иска да му бъде отпусната финансова помощ за придобиването и монтажа на посочената линия за производство на хляб. С решение от 10 март 2009 г. EAS уважава това заявление за сума от 526 300 EUR.
26. На 8 януари 2014 г. EAS приема решение, с което разпорежда на Eesti Pagar да възстанови помощта, заедно със сложна лихва в размер на 98 454 EUR за периода от деня на изплащането на помощта до приемането на решението за възстановяване. В това решение се посочва, че при последваща проверка, осъществена през декември 2012 г., е установено съществуването на договора за покупко-продажба от 28 август 2008 г., който е сключен преди подаването на заявлението за помощ в EAS, поради което не бил доказан изискваният по член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване стимулиращ ефект.
27. На 10 февруари 2014 г. Eesti Pagar подава жалба срещу това решение за възстановяване до министерството в качеството му на висшестоящ административен орган, която е отхвърлена от Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (решение на министерството № 14‑0003) от 21 март 2014 г.
28. На 21 април 2014 г. Eesti Pagar сезира Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) с жалба с главно искане за отмяна на решението за възстановяване на EAS и на потвърдителното решение на министерството, при условията на евентуалност, за установяване на незаконосъобразността на тези решения в частта, засягаща възстановяването на помощта, и при условията на евентуалност спрямо предходното, за отмяна на същите в частта, която се отнася до искането за плащане на лихви. С решение от 17 ноември 2014 г. този съд отхвърля жалбата в нейната цялост.
29. На 16 декември 2014 г. Eesti Pagar подава въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, която я отхвърля с решение от 25 септември 2015 г.
30. На 26 октомври 2015 г. Eesti Pagar подава касационна жалба, която Riigikohus (Върховен съд, Естония) уважава частично с решение от 9 юни 2016 г., като отменя решението на запитващата юрисдикция и точка 1.1 от разпоредителната част на решението за възстановяване, както и точка 1.2 в частта относно лихвите, които трябва да се начислят въз основа на размера на сложната лихва, изчислена съгласно точка 1.1; що се отнася до останалите искания, той връща делото на запитващата юрисдикция за ново разглеждане. Riigikohus (Върховен съд) мотивира това решение по-специално със следните съображения:
– твърд ангажимент за закупуване на оборудване преди подаването на заявлението за помощ не изключва наличието на стимулиращ ефект, когато купувачът може да се откаже от договора без прекомерни трудности, ако помощта бъде отказана, което в разглеждания случай не можело да се изключи,
– доколкото в правото на Съюза няма разпоредба, която изрично да задължава държавите членки да разпореждат възстановяване на помощ без решение на Комисията, възстановяването на такава помощ по инициатива на държавата членка е решение, което нейните органи вземат при условията на оперативна самостоятелност,
– в рамките на възстановяване на помощ по инициатива на държавата членка следва да се извърши преценка при условията на оперативна самостоятелност, като се вземат предвид оправданите правни очаквания на получателя — очаквания, които може да са породени от действия на национален орган,
– макар да не е сигурно, че в разглеждания случай се прилага давностният срок от четири години, който е предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 за случаите на възстановяване на платена от държавата членка структурна помощ, във всеки случай давностният срок от 10 години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999 не бил приложим при липсата на решение на Комисията за възстановяване на помощта,
– нито естонското право, нито правото на Съюза дават правно основание да се иска плащане на лихви за периода от получаването на помощта до нейното възстановяване, особено като се има предвид, че съгласно член 14, параграф 2, първо изречение от Регламент № 659/1999 членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004 се отнасяли само за лихвите върху помощ, която подлежи на връщане на основание на решение на Комисията, и че в член 4, параграф 2 и член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 2988/95 не се предвижда задължение за плащане на лихви, а по-скоро се приема, че то се урежда с правни разпоредби на Съюза или на държавите членки.
31. В рамките на така възобновеното производство пред запитващата юрисдикция Eesti Pagar твърди по-специално че договорите, които е сключило съответно на 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г., не са обвързващи, тъй като, в случай че помощта бъде отказана, то можело лесно да ги прекрати при минимална неустойка. Без заявената помощ проектът нямало да се реализира и EAS трябвало да разгледа нейния стимулиращ ефект по същество.
32. Освен това дружеството твърди, че към момента на подаване на заявлението за помощ EAS е знаела за сключването на тези договори и че сключването им преди подаването на посоченото заявление му било препоръчано от представител на EAS. С предоставянето на заявената помощ EAS породила у него оправдани правни очаквания относно правомерността на помощта.
33. Освен това Eesti Pagar изтъква, че EAS не била длъжна да разпорежда възстановяване на помощта и при условията на евентуалност, че възстановяването ѝ било погасено по давност по силата на член 11, параграф 1 от Постановление № 278 и на член 26, параграф 6 от STS, и дори на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, както и че искането за плащане на лихви противоречи на член 27, параграф 1 и на член 28, параграфи 1—3 от STS.
34. EAS и министерството считат, че заявлението за помощ не отговаря на условията по член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване и че — по-специално съгласно член 101 от Регламент № 1083/2006 — EAS била длъжна да изиска от Eesti Pagar да върне помощта.
35. EAS отрича да е знаела — към момента на разглеждане на заявлението — за договорите, сключени от Eesti Pagar на 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г., както и да е препоръчвала тяхното сключване. Поради това тя не била породила никакви оправдани правни очаквания у посоченото дружество. Министерството счита, че във всеки случай нито добросъвестното поведение на получателя на помощта, нито действията на административния орган освобождават от задължението за връщане на неправомерна помощ.
36. EAS и министерството считат, че в разглеждания случай поне по аналогия се прилага давностният срок от 10 години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999 и че задължението за плащане на лихви произтича от член 11, параграф 2 и член 14, параграф 2 от същия регламент.
37. На 30 декември 2016 г. Комисията представя становище пред запитващата юрисдикция в качеството на amicus curiae съгласно член 29, параграф 1 от Регламент 2015/1589.
38. Запитващата юрисдикция отбелязва, на първо място, че макар по силата на национална правна норма, съобразно която юрисдикциите, които не се произнасят като последна инстанция, са обвързани от направената от висшестоящ съд преценка на правната страна на спора, тя да е обвързана от решението от 9 юни 2016 г. на Riigikohus (Върховен съд), доколкото той излага становището си по тълкуването и прилагането на закона, от практиката на Съда следва, че съществуването на такава норма не може да я лиши от правото по член 267 ДФЕС да сезира Съда на Европейския съюз с въпроси за тълкуването на правото на Съюза.
39. На второ място, тя не е сигурна дали анализът на Riigikohus (Върховен съд), съгласно който е възможно да се преценява въпросът дали лицето, подало заявление за получаване на помощ, би могло, в случай че тази помощ му бъде отказана, да се откаже от договорите без прекомерни трудности, важи и за преценката на стимулиращия ефект, извършвана от държавата членка на основание Общия регламент за групово освобождаване, както и дали органът на държавата членка има право да преценява по същество въпроса дали помощта има стимулиращ ефект.
40. На трето място, тази юрисдикция счита, че от практиката на Съда не става ясно дали, ако вземе решение за възстановяване на неправомерна помощ, без да има решение на Комисията в този смисъл, държавата членка има право да приложи установените във вътрешното ѝ право принципи на административния процес и да вземе предвид оправданите правни очаквания, предизвикани у получателя на помощта от орган на държавата членка.
41. На четвърто място, запитващата юрисдикция счита, че все още не е изяснен и въпросът дали за решение за възстановяване на неправомерна помощ, взето от орган на държава членка, следва да се прилага давностният срок от четири години по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 или давностният срок от десет години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999.
42. На пето място, тази юрисдикция уточнява, че макар Riigikohus (Върховен съд) да се е произнесъл частично по спора относно лихвите и да е отменил решението за възстановяване в частта, с която на Eesti Pagar е разпоредено да плаща лихви, за да се постанови решение по същество, все още е необходимо да се изясни какви изисквания произтичат от правото на Съюза във връзка с плащането на лихви при възстановяване на неправомерна помощ, изискано по инициатива на държава членка..
43. Впрочем от съдебната практика не ставало достатъчно ясно дали когато разпорежда възстановяване на неправомерна помощ по собствена инициатива, органът на държавата членка е длъжен да се позове на целите, посочени в член 108, параграф 3 ДФЕС, независимо от предвидените в националното право правила за плащането на лихви, и да изчисли последните съгласно разпоредбите на членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004.
44. При тези обстоятелства Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„[1)] Следва ли член 8, параграф 2 от [Общия регламент за групово освобождаване] да се тълкува в смисъл, че в рамките на тази разпоредба „работата по проекта или дейността“ е започнала, ако субсидираната дейност се състои [по-специално] в придобиване на съоръжения, а договорът за закупуването им вече е сключен? Имат ли право органите на държавите членки да преценяват дали е налице нарушение на определения в посочената разпоредба критерий въз основа на разходите за неустойка поради отказ от договора, чието сключване представлява нарушение на изискването за стимулиращ ефект? В случай че органите на държавата членка имат такова право, какви (в процентно изражение) разходи за неустойка поради отказ от договора могат да се считат за достатъчно незначителни, за да е изпълнено изискването за стимулиращ ефект?
[2)] Задължен ли е органът на държавата членка да разпореди възстановяване на предоставена от него неправомерна помощ, дори и когато [Комисията] не е приела решение в този смисъл?
[3)] Може ли органът на държавата членка — взел решение за предоставяне на помощ, за която погрешно е счел, че отговаря на условията за групово освобождаване, но която в действителност е неправомерна — да породи оправдани правни очаквания у получателя на помощта? За пораждането на оправдани правни очаквания у получателя на помощта достатъчно ли е по-специално при предоставянето на неправомерната помощ органът на държавата членка да е знаел за обстоятелствата, поради които помощта не подлежи на групово освобождаване?
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, следва ли да се претеглят общественият и личният интерес? При това претегляне от значение ли е дали Комисията е приела решение, с което да е обявила разглежданата помощ за несъвместима с [вътрешния] пазар?
[4)] Какъв давностен срок е приложим за възстановяването на неправомерна помощ от органа на държавата членка? Следва ли давностният срок да е десет години — след изтичането на който, както предвиждат членове 1 и 15 от [Регламент № 659/1999], помощта става съществуваща и възстановяването ѝ повече не може да се иска — или пък следва да е четири години, както предвижда член 3, параграф 1 от [Регламент № 2988/95]?
Кое е правното основание за приемане на решение за такова възстановяване, ако помощта е предоставена от структурен фонд: член 108, параграф 3 [ДФЕС] или [Регламент № 2988/95]?
[5)] Когато разпорежда възстановяване на неправомерна помощ, длъжен ли е органът на държавата членка да иска от получателя да плати и лихви върху нея? При утвърдителен отговор, кои правила следва да се приложат при изчисляване на лихвите с оглед по-специално на лихвения процент и срока?“.
III. Производството пред Съда
45. Писмени становища представят Eesti Pagar, естонското и гръцкото правителство и Комисията. EAS и всички страни по-горе, с изключение на гръцкото правителство, са изслушани в съдебното заседание от 18 юни 2018 г.
IV. Анализ
1. По обстоятелствата, предхождащи спора в главното производство
1. Обобщение на становищата на страните
46. Комисията отбелязва, че запитващата юрисдикция не се е произнесла окончателно, на първо място, по обвързващия характер на сключените договори, на следващо място, по обстоятелството дали EAS е знаела за сключването на тези договори при преценката на заявлението за помощ, и на последно място, по наличието на препоръка от EAS към Eesti Pagar да сключи тези договори.
47. Тази институция уточнява, че от решението на Riigikohus (Върховен съд) от 9 юни 2016 г., както от акта за преюдициално запитване заключава, от една страна, че поне тристранният договор за покупко-продажба от 13 октомври 2008 г. представлява твърд ангажимент, и от друга страна, че запитващата юрисдикция изхожда от хипотезата, че EAS е знаела за сключването на договорите, но не го е препоръчала на Eesti Pagar.
48. Eesti Pagar счита, че сключеният на 28 август 2008 г. договор по същество е само предварително споразумение, а не окончателен правнообвързващ договор, доколкото според двете страни той нямало да влезе в сила в случай на непредоставяне на заявената помощ от EAS. Било установено, че разходите му за неустойка поради отказ от правоотношението, възникнало въз основа на това предварително споразумение, биха били сведени до 5 % от общата цена на договора, сума, която Eesti Pagar е платило преди подаването на заявлението за помощ.
49. Що се отнася до сключения на 29 септември 2008 г. договор за лизинг, от клаузите му било видно, че противно на становището на запитващата юрисдикция, произтичащите от него задължения трябвало да породят действие едва след изпълнението на редица условия. Впрочем съгласно тези условия посоченият договор бил влязъл в сила едва на 7 ноември 2008 г. и следователно след подаването на заявлението за помощ.
50. Eesti Pagar подчертава, че сключеният на 13 октомври 2008 г. договор не поражда никакво задължение за него и предметът му бил същият като този на договора от 28 август 2008 г. Освен това EAS не се позовавала на този договор нито в решението за възстановяване, нито във висящото пред запитващата юрисдикция производство.
51. В допълнение посоченото дружество поддържа, че видно от редица доказателства, EAS е знаела за тези договори и му е препоръчала да ги сключи преди подаването на заявлението за помощ.
2. Съображения
52. Ясно е, че в рамките на преюдициалното производство фактическите констатации се правят единствено и само от запитващата юрисдикция и че Съдът не може да ги преразглежда (както би желало Eesti Pagar в разглеждания случая).
53. При все това считам (също като Комисията), че запитващата юрисдикция, изглежда, все още не се е произнесла окончателно, най-напред, по обвързващия или необвързващ характер на договорите, сключени на 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г.(12), по-нататък, по обстоятелството дали EAS е знаела за предшестващото сключване на тези договори при преценката на заявлението за помощ, и накрая, по наличието на препоръка от EAS към Eesti Pagar да сключи тези договори преди подаването на заявлението за помощ(13).
54. Това, разбира се, не улеснява задачата на Съда, тъй като, както е видно от съдебната практика, е желателно „и може да е от полза, в зависимост от обстоятелствата, фактите по делото да бъдат установени и проблемите, отнасящи се само до националното право, да бъдат разрешени в момента на отправяне на запитването до Съда“(14).
55. Във всеки случай — за да може запитващата юрисдикция да получи полезни отговори — ще разгледам всяка от тези хипотези, и по-специално хипотезите, при които EAS е знаела за посочените договори и е препоръчала на Eesti Pagar да ги сключи преди подаването на своето заявление.
2. По допустимостта на преюдициалните въпроси
1. Обобщение на становищата на страните
56. Eesti Pagar поддържа, че с решението си от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) е разрешил основната част на спора на национално равнище, така че преюдициалните въпроси — предвид етапа на производството, на който са отправени — са недопустими и неотносими, с изключение на четвъртия въпрос, доколкото самият Riigikohus (Върховен съд) уточнява в посоченото решение, че сезирането на Съда с преюдициално запитване може да е релевантно само що се отнася до давността.
57. Освен това посоченото дружество счита, че първият въпрос не бил релевантен в този си вид и че се основавал на погрешното предположение за нарушение на изискването за стимулиращ ефект, че вторият трябвало да е насочен по-скоро към наличието на правно основание за задължението на държава членка да разпорежда възстановяване на помощ по собствена инициатива, че третият почивал на непълно описание на фактите, доколкото сключването на договорите от 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г. било препоръчано от EAS, и че четвъртият трябвало да се допълни в смисъл, че се отнася до възстановяването на помощ по инициатива на национален орган, и се основавал на погрешното предположение, че задължение за възстановяване произтичало от член 108, параграф 3 ДФЕС.
2. Съображения
58. Бих искал да отбележа, че в решението си от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) мотивира отмяната на предходното решение на запитващата юрисдикция и частичната отмяна на спорното решение по-специално с тълкуването на редица разпоредби на правото на Съюза, без обаче тази върховна съдебна инстанция да отправи преюдициално запитване до Съда. Комисията, която встъпва в спора в главното производство в качеството на amicus curiae в отговор на искането на запитващата юрисдикция, отправено на основание член 29, параграф 1 от Регламент 2015/1589, оспорва както пред запитващата юрисдикция, така и пред Съда почти всички преценки на правото на Съюза, направени от Riigikohus (Върховен съд).
59. Макар да отбелязва, че по силата на естонското право е обвързана с направеното от Riigikohus (Върховен съд) тълкуване и прилагане на закона, запитващата юрисдикция счита, че това не я лишава от предвиденото в член 267 ДФЕС право да сезира Съда с въпроси за тълкуването на правото на Съюза. Така нейното запитване се основава главно на съмненията, които поражда у нея направеното от Riigikohus (Върховен съд) тълкуване на правото на Съюза.
60. Несъмнено, в такова положение нисшестоящият съд по принцип запазва правото си да отправя преюдициални въпроси до Съда(15), но за да не са хипотетични поставените въпроси, спорът не трябва да е вече разрешен окончателно с решението на Върховния съд на Естония.
61. Според мен от акта за преюдициално запитване ясно се вижда, че спорът в главното производство все още изцяло зависи от преценката на запитващата юрисдикция по темите, засегнати в преюдициални въпроси от първи до четвърти.
62. Що се отнася до петия въпрос, който касае лихвите, самата запитваща юрисдикция отбелязва, че Riigikohus (Върховен съд) се е произнесъл частично по спора в главното производство, като е отменил решението за възстановяване в частта, с която на Eesti Pagar е разпоредено да плаща лихви. Според нея, за да разреши висящия пред нея спор, все още е необходимо да се изясни какви изисквания произтичат от правото на Съюза за плащането на лихви при възстановяване на неправомерна помощ, изискано по инициатива на държава членка.
63. Във всеки случай считам (също като Комисията), че в своето решение от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) е подчертал, че запитващата юрисдикция трябва да разреши въпроса за изчисляването на лихвите, което пък не изключва ново определяне на отменените лихви, ако Комисията евентуално вземе решение за възстановяване на помощта.
3. По първия преюдициален въпрос относно стимулиращия ефект на помощта
1. Обобщение на становищата на страните
64. Eesti Pagar счита, че от обстоятелствата по делото и от представените доказателства ясно личи, че помощта има стимулиращ ефект. То подчертава, че нямало да осъществи проекта без помощта, че не е сключвало никакво окончателно обвързващо споразумение преди подаването на заявлението и че при преценката на обвързващия характер на даден договор трябвало да се вземе предвид възможността за отказ и незначителните разходи, до които води този отказ.
65. От друга страна, бележка под линия в Насоките, които не били задължителни, не можела да обоснове твърдението, че помощта няма стимулиращ ефект. Във всички случаи не трябвало да се използва формален подход, а подробно да се анализира въпросът дали отказът от договорите е труден или не.
66. Доколкото обобщаващият документ, поместен в рубрика „Често задавани въпроси“ на Комисията, е насочен към националните органи, отговарящи за прилагането на Общия регламент за групово освобождаване, задача на последните било да извършат посочения подробен анализ дали работата по проекта е започнала — анализ, който впрочем се различава от анализа за съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар. Гръцкото правителство споделя този анализ.
67. Съответно Eesti Pagar счита, че с твърдението си, че в разглеждания случай позоваване на посочения обобщаващ документ не е възможно, Комисията защитавала позиция, която противоречи на общите принципи на правото на оправдани правни очаквания, както и на яснота и правна сигурност и нарушавала правото на това дружество на добра администрация, предвидено в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
68. Накрая, Eesti Pagar се пита дали целта, преследвана с член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, може да бъде постигната, ако компетентността на националния орган се ограничава до това просто да констатира наличието или неналичието на сключен преди подаването на заявлението за помощ договор.
69. Естонското правителство счита, че при преценката на стимулиращия ефект компетентният орган на държавата членка може да се позовава само на хронологичното условие за наличие на стимулиращ ефект, предвидено в член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, съгласно което работата по проекта или дейността може да започне едва след подаването на заявлението за помощ. Този орган не можел да извършва преценка на други обстоятелства, и по-специално на въпроса за размера на разходите за неустойка поради отказ от договора. Само по този начин можело да се гарантира еднаквото прилагане на условията за груповото освобождаване и да се съхрани изключителната компетентност на Комисията да извършва преценка на стимулиращия ефект по същество, което се потвърждавало с параграф 16 от Известието на Комисията относно прилагането на законодателството за държавната помощ от националните съдилища.
70. Що се отнася до понятието „започване на работата по проекта“, естонското правителство счита, че е достатъчно получателят на помощта да договори първия твърд ангажимент за поръчка на оборудване преди подаването на заявлението за помощ, за да е налице неизпълнение на условието за стимулиращ ефект. Такава последица произтичала от бележка под линия 40 в Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. и се потвърждавала с член 2, точка 23 от Регламент № 651/2014.
71. Комисията отбелязва, че в съображение 28 от Общия регламент за групово освобождаване започването на работата по проекта или дейността се определя като „започване на дейностите, свързани с изпълнението на подпомагания проект или дейност“, и счита, че сключването на договорите от 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г. представлява дейност, свързана с изпълнението на подпомагания проект. Следователно било очевидно, че спорната в главното производство помощ не е в съответствие с член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване и поради това е неправомерна, доколкото е отпусната в нарушение на задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 ДФЕС.
72. Нито съображенията в точки 106—109 от решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), нито доводът на Eesti Pagar, че можело да прекрати договорите без трудности и при незначителни разходи за неустойка поради отказ от тях, нито още по-малко обобщаващият документ, поместен в рубриката „Често задавани въпроси“ на Комисията, можели да оборят този извод.
73. Всъщност, най-напред, в посочените точки Съдът действително приема, че необходимостта от планираната помощ може да бъде доказана и въз основа на критерии, различни от предходния характер на заявлението за помощ. Тази констатация обаче била направена в контекста на преценка на съвместимостта на помощ, която Комисията извършва съгласно член 107, параграф 3 ДФЕС, и поради това не била относима към настоящото дело, в което въпросът е поставен във връзка с прилагането на Общия регламент за групово освобождаване от национален орган. Това произтичало от факта, че правилата за групово освобождаване трябва да са ясни, да не оставят възможност за свобода на преценка и да са лесни за прилагане от органите на държавите членки.
74. По-нататък, текстът на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване и на съображение 28 от него изключвал всяко възможно тълкуване, зависещо от възможността за прекратяване на договорите или от размера на разходите за неустойка поради отказ от договора, доколкото в тези разпоредби става дума за „започване на работата по проекта или дейността“ и за „започване на дейностите, свързани с изпълнението на подпомагания проект или дейност“. Ако Комисията може да вземе предвид трудностите по прекратяването на договорите или разходите за неустойка поради отказа от тях при преценката на критерия за стимулиращ ефект по смисъла на член 107, параграф 3 ДФЕС, органите на държавата членка не можели да правят същото при прилагането на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване.
75. Накрая, Комисията подчертава, че изготвените от нейните служби „често задавани въпроси“ не можели да изменят съдържанието на регламент, че посоченият по-горе документ не е нито обвързващ, нито релевантен за националните органи и съдилища и че не бил задължителен и за самата Комисия, доколкото не отразявал официалната и' позиция. Във всеки случай посоченият документ касаел само сключването на предварителни споразумения, например предварителни проучвания на осъществимостта, а не на договори, свързани с придобиването на оборудване, за което е отпусната помощ.
2. Съображения
76. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува понятието „започване на работата по проекта“, съдържащо се в член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, и да уточни правомощията на националните органи при прилагането на тази разпоредба. Всъщност, както самата запитваща юрисдикция приема в точка 29 от акта за преюдициално запитване, основният въпрос в разглеждания случай е дали предоставената на Eesti Pagar регионална помощ отговаря на изискването за наличие на стимулиращ ефект, предвидено в цитираната по-горе разпоредба(16).
77. Най-напред считам, че правото на националните органи да преценяват действителния стимулиращ ефект на предоставена от тях помощ не засяга изключителната компетентност на Комисията да преценява съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар.
78. Бих искал да отбележа, че доколкото системата на Общия регламент за групово освобождаване не предвижда никаква намеса от страна на Комисията, подобен анализ логично попада в сферата на компетентност на националните органи, които отговарят за прилагането на посочения регламент.
79. По-нататък, споделям мнението на естонското правителство и Комисията, че логиката, залегнала в основата на Общия регламент за групово освобождаване, изисква приложимите критерии да са ясни и прости, за да се гарантира последователно прилагане в целия Съюз.
80. Що се отнася до понятието „започване на работата по проекта“, в Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. Комисията пояснява, че такова започване представлява „поемане[то] на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване, изключвайки предварителните технико-икономически проучвания“.
81. Въпреки че според Съда Насоките нямат задължителен характер, считам, че той може да приеме това определение като отправна точка, още повече че — както с основание отбелязва гръцкото правителство — Комисията го възпроизвежда в член 2, точка 23 от новия Общ регламент за групово освобождаване № 651/2014, съгласно който „започване на работите по проекта“ може да означава по-специално „поемане на първия правнообвързващ ангажимент за поръчка на оборудване или всеки друг ангажимент, който прави инвестицията необратима“ (курсивът е мой).
82. Ако обаче само поемането на твърд договорен ангажимент може да представлява такова започване, според мен естеството на ангажиментите, които потенциалният получател евентуално е поел преди подаването на заявление за помощ, трябва да се проверява за всеки отделен случай.
83. Впрочем тази логика се потвърждава с обобщаващия документ, поместен в рубрика „Често задавани въпроси“ на Комисията. Всъщност напълно подкрепям изводите, които произтичат от този документ, изготвен от службите на Комисията за целите на прилагането на Общия регламент за групово освобождаване, а именно че критерият за „започване на работа“ по смисъла по-специално на цитираната по-горе бележка под линия в Насоките трябва да се тълкува в смисъл, че дори да са налице сключени споразумения и извършени плащания преди подаването на заявление за помощ, чисто формален подход не е достатъчен и трябва подробно да се анализира дали от икономическа гледна точка отказът от подписаните договори е възможен и на каква цена, и дори дали ако прекрати договорите в случай на неполучаване на помощта, получателят би загубил значителна сума пари(17).
84. Както отбелязва Eesti Pagar, целта, преследвана с член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, не може да бъде постигната, ако компетентността на националния орган се ограничава до това просто да констатира наличието или неналичието на сключен преди подаването на заявлението за помощ договор. По-специално, стимулиращият ефект може напълно да липсва например ако в деня след подаването на заявление за помощ заявителят сключи правнообвързващ договор с намерението да го изпълни, независимо дали помощта ще му бъде отпусната или не.
85. На този етап — както с основание прави Riigikohus (Върховен съд) (в точка 21 от своето решение от 9 юни 2016 г.) — следва да се разгледа съдебната практика „HGA“(18), която подкрепя направения по-горе анализ и която има интересна история.
86. В посоченото дело Общият съд най-напред разглежда правното основание, изведено от явна грешка в преценката относно съществуването на стимулиращ ефект. След като подчертава в точка 215 от своето решение(19), че критерият за предходния характер на заявлението за помощ по отношение на началото на изпълнението на инвестиционния проект съставлява обикновен, релевантен и подходящ критерий, който позволява на Комисията да предпостави наличието на стимулиращ ефект на схема за помощи, в точка 226 от споменатото съдебно решение Общият съд посочва, че следва да се определи дали жалбоподателите в първоинстанционното производство са доказали, че схемата може да осигури стимулиращия ефект, дори да не е било подадено заявление преди началото на изпълнението на инвестиционния проект.
87. Според генералния адвокат Bot(20) „Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, доколкото е трябвало да приеме не — както е сторил в точки 215 и 226 от обжалваното съдебно решение — че предварителната заявка е обикновен, релевантен и подходящ критерий, позволяващ на Комисията да предположи наличието на стимулиращ ефект, а че предварителният характер на заявлението за помощи спрямо изпълнението на проектите, след одобрение от Комисията, е задължително условие за необходимостта от нея. Посоченият задължителен характер би могъл да бъде поставен под съмнение и да позволи разглеждането на други обстоятелства само в хипотезата, при която в рамките на проверката за съвместимостта на конкретна схема за помощи доказателства, които произхождат от самата Комисия (кореспонденция, декларации, решения, уведомления и т.н.), са могли да въведат в заблуждение относно приложимостта или условията за прилагане към разглежданата схема на разпоредбата на точка 4.2, последна алинея от Насоките от 1998 г. Според мен това [заключение се подкрепя от допълнителните предпазни мерки], предвидени от Комисията в Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г.“.
88. Този подход не е възприет от Съда.
89. Съдът постановява по същество (вж. т. 106 и сл. от неговото решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия, C‑630/11 P, EU:C:2013:387), че условието за предходния характер на заявлението за помощ по отношение на началото на изпълнението на инвестиционния проект е само оборима презумпция — и съответно че получателите на помощта могат да предоставят алтернативни доказателства за действителния стимулиращ ефект на въпросната мярка.
90. Освен това, както се посочва в доктрината(21), „[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible — the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim“.
91. От изложеното по-горе следва, че органът, който предоставя помощта, не може да залага на формализма и че същият трябва да прецени по същество дали работата по проекта е започнала в смисъла, който влага Общият регламент за групово освобождаване и който изложих току-що.
92. Въпреки че при встъпването си както пред запитващата юрисдикция, така и пред Съда Комисията излага доводи, с които оспорва всякакво право на преценка на националните органи(22), според мен — при положение че обобщаващият документ, който цитирах в точка 83 от настоящото заключение, е насочен именно към националните органи, отговарящи за прилагането на Общия регламент за групово освобождаване — фактът, че именно на тези органи е вменена задачата да извършват посочения подробен анализ дали работата по проекта е започнала, анализ, който впрочем се различава от анализа за съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар, няма как разумно да бъде отречен с оглед на това, че предприятие, което има намерение да поиска помощ, очевидно може да вземе предвид този обобщаващ документ.
93. Всъщност предоставеното единствено и само на Комисията право да преценява съвместимостта на помощта с вътрешния пазар не изключва възможността и задължението на националния орган да извърши преценка по същество на съвместимостта на помощта с Общия регламент за групово освобождаване, без да подхожда чисто формално.
94. Така, що се отнася до необоснованите съмнения в точка 29 от акта за преюдициално запитване относно правото на органа на държавата членка да преценява по същество наличието на стимулиращ ефект, считам, че стана достатъчно ясно, че органът на държавата членка има право да преценява по същество дали помощта има стимулиращ ефект. Обратният подход би подкопал прилагането на Общия регламент за групово освобождаване и предоставянето на помощи на основание на същия, тъй като органът на държавата членка няма да може да проверява изпълнението на критерия за стимулиращ ефект.
95. Освен това националният орган трябва да проверява наличието на стимулиращ ефект в мярката, доколкото е длъжен да постигне съответствие с Регламента, за да реши дали да предостави или да откаже помощта.
96. Независимо от това, ако националният орган или получателят, които са отговорни заедно за спазването на този регламент, имат сериозни съмнения относно наличието или липсата на стимулиращ ефект, те могат да се обърнат към Комисията, доколкото тя е свикнала да извършва комплексни преценки в това отношение.
97. В заключение по тази точка ще посоча, че макар преценката дали ангажиментите, които Eesti Pagar е поело преди подаването на заявлението за помощ, на практика представляват „поемане на твърд ангажимент“ по смисъла на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване (изключвайки „предварителните“ ангажименти или тези, които са „обратими“ по друга причина) несъмнено да е от компетентността на запитващата юрисдикция, Съдът трябва да ѝ даде насоките за тълкуване на тази разпоредба, които биха могли да ѝ бъдат полезни.
98. В това отношение положение като разглежданото в главното производство, в което е налице съвкупност от договори, сключени между три страни, трябва по принцип да се разглежда с оглед на договорните отношения, взети в тяхната цялост, вместо всеки от договорите да се анализира поотделно, като това все пак зависи от фактическия анализ на посочените договори, който само запитващата юрисдикция може да извърши(23).
99. При преценката на обвързващия характер на договорите от гледна точка на стимулиращия ефект следва да се вземе под внимание също и възможността за отказ от тях и незначителните разходи, които Eesti Pagar ще понесе във връзка с това с оглед на общата цена на проекта.
100. Както отбелязва гръцкото правителство, за да се приеме, че разглежданият договор и съответните плащания, направени в рамките на изпълнението му, представляват „поемане на първи твърд ангажимент“ за поръчка на оборудване и следователно „започване на работа“, няма значение дали договорът е изрично определен като окончателен. За сметка на това, в хипотеза, при която условията за отказ са изключително тежки спрямо икономическата операция като цяло, по-специално предвид сумата, която се изисква в случай на прекратяване, следва да се приеме, че е налице започване на работата по смисъла на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване. От друга страна, ако страните са договорили по-специално договорът им да влезе в сила само след получаването на заем и приемането на заявлението за помощ или ако разходите за неустойка поради отказ от договора са ниски, може да се счете, че започване на работата по смисъла на посочената разпоредба не е налице. Доказаното обстоятелство, че националният орган е посъветвал Eesti Pagar да подпише ангажиментите още преди подаването на заявлението за помощ, трябва да бъде взето предвид.
101. Следователно, за да се отговори на въпроса дали дадена помощ, предоставена въз основа на Общия регламент за групово освобождаване, има стимулиращ ефект, следва да се направи подробен анализ на договорните клаузи и на фактическите обстоятелства около сключването на разглежданите договори.
4. По втория преюдициален въпрос относно задължението на държава да разпореди възстановяване на неправомерна помощ, дори без да е налице решение на Комисията
1. Обобщение на становищата на страните
102. Eesti Pagar поддържа, че няма правен текст, който недвусмислено да вменява на органите на държава членка задължение да разпореждат по собствена инициатива, без да е налице решение на Комисията в този смисъл, възстановяване на помощ, която са предоставили на основание Общия регламент за групово освобождаване, и се позовава на свободата на преценка, която според него естонското право дава на националните органи в това отношение.
103. Гръцкото правителство припомня, че съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 Комисията има право да изисква възстановяване на неправомерните помощи, и че от член 107 ДФЕС и член 108, параграф 2 ДФЕС произтича, че съдилищата на държавите членки могат да разпореждат подобно възстановяване. Следователно при липсата на решение за възстановяване, прието от Комисията или от съд на държава членка, всъщност не съществувало непосредствено общо задължение за административните органи на държавите членки да изискат връщането на помощ. Въпреки това, що се отнася по-специално до помощите, за чието предоставяне са използвани ресурси на структурните фондове, член 125, параграфи 4 и 5 и член 143 от Регламент № 1303/2013 създавали задължение за компетентните национални органи да се опитат да възстановят сумите, предоставени в нарушение на приложимото право.
104. Естонското правителство счита, че държавата членка трябва да възстанови неправомерна помощ като разглежданата в главното производство, която е предоставена в нарушение на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване и на член 108, параграф 3 ДФЕС, при това независимо от каквото и да е решение на Комисията. Всъщност член 107, параграф 1 ДФЕС и принципът на лоялното сътрудничество задължават държавата членка да вземе всички необходими мерки, за да гарантира ефективността на правото на Съюза.
105. Комисията поддържа по същество, че неправомерните помощи трябва да се възстановяват от всички национални органи, били те съдилища или административни органи.
2. Съображения
106. Макар да изглежда, че установяването на подобно задължение не е разглеждано досега в практиката на Съда, доколкото той се е произнасял само по решения на Комисията или по национални съдебни производства, споделям становището на естонското правителство, че от член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС, както и от принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4 ДЕС, следва да се направи изводът, че на националните органи е вменено задължение да разпореждат по собствена инициатива възстановяване на неправомерните помощи(24).
107. Считам (също като Комисията), че помощ, която не отговаря на изискванията на Общия регламент за групово освобождаване, е неправомерна и нарушава забраната за прилагане, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, който има директен ефект. Произтичащото от това задължение за възстановяване също е вменено на административните органи. Следователно задача на националните органи (и съдилища) е да изведат всички последици от нарушаването на член 108, параграф 3 ДФЕС в съответствие с тяхното национално право по отношение както на валидността на актовете по прилагане на мерките за помощта, така и на възстановяването на финансовите помощи, отпуснати в нарушение на тази разпоредба.
108. В разглеждания случай, ако критерият за стимулиращ ефект по член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване не е изпълнен при предоставянето на помощта, същата не отговаря на условията, предвидени в Общия регламент за групово освобождаване. Помощта не е одобрена и от Комисията съгласно процедурата, предвидена в член 108, параграф 3 или 2 ДФЕС. При това положение става дума за помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС.
109. Поради това държавата членка трябва служебно и в най-кратки срокове да разпореди възстановяването на подобна несъвместима с вътрешния пазар помощ; с това свое действие тя трябва да поправи незаконосъобразността и да възстанови положението, което щеше да е налице, ако правото на Съюза беше спазено. Това задължение е вменено на държавата членка по силата на принципа на лоялното сътрудничество (член 4 ДЕС), който я задължава да вземе всички необходими мерки, за да гарантира обхвата и ефективността на правото на Съюза.
110. Дали обаче при тази „нова процедура“ на възстановяване на помощи, считани за неправомерни, се изисква неправомерността на помощта да е очевидна? В такъв случай обстоятелството, че компетентните национални органи имат само известни съмнения относно законосъобразността на помощта, не би било достатъчно да породи задължение за възстановяване.
111. Според мен, ако възстановяването трябва да се основава на доказване на незаконосъобразност (от конкурент на получателя или от самия национален орган(25)), обикновено съмнение относно законосъобразността на дадена помощ не може да даде достатъчно основание на националния орган да разпореди възстановяването и', доколкото случаят попада в рамките на Общия регламент за групово освобождаване и следователно става дума за помощ, за която се твърди, че подлежи на освобождаване, но все пак няма изискване нарушението на посочения регламент да е очевидно.
112. Според мен от това следва, че на втория въпрос трябва да се отговори, че в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС органът на държавата членка е длъжен да разпореди възстановяване на неправомерна помощ, която е предоставил в нарушение на Общия регламент за групово освобождаване, ако установи, че тази помощ е предоставена неправомерно, без значение дали Комисията е приела решение за възстановяване в този смисъл и дали нарушението на посочения регламент е очевидно или не. Въпреки това обаче обикновено съмнение не е достатъчно в това отношение.
5. По третия преюдициален въпрос относно принципа на оправданите правни очаквания
1. Обобщение на становищата на страните
113. Eesti Pagar изтъква, че общият принцип на оправданите правни очаквания е неделима част от правния ред на Съюза и Комисията и националните органи са длъжни да го спазват при упражняването на своите съответни правомощия, включително при прилагането на Общия регламент за групово освобождаване. Впрочем, доколкото в рамките на посоченото прилагане националният компетентен орган се произнася по заявление за помощ — без никаква намеса от страна на Комисията — възможно е действията на същия този орган да са породили оправдани правни очаквания у заявителя.
114. Всъщност според Eesti Pagar в разглеждания случай принципът на действащия с необходимата грижа икономически оператор допускал признаването на неговите оправдани правни очаквания, доколкото съгласно Общия регламент за групово освобождаване намесата на Комисията не е предвидена. Прилагането на този принцип обаче не можело да е основание от него да се изисква да познава по-добре от EAS изискванията на този регламент, а още по-малко да упражнява контрол върху EAS, която впрочем променила собственото си тълкуване на посочения регламент след предоставянето на помощта.
115. Гръцкото правителство не засяга този въпрос в писменото си становище.
116. Естонското правителство и Комисията считат, че за да породи оправдани правни очаквания, компетентният орган трябва да е дал на оператора конкретни уверения, които не могат да противоречат на приложимото право на Съюза и са породили разумно очакване у действащ с необходимата грижа икономически оператор. Освен това при претеглянето на обществените и личните интереси везните трябвало да се наклонят в полза на последните. Естонското правителство и Комисията обаче считат, че в конкретния случай не е изпълнено нито едно от тези условия.
117. На първо място, доколкото твърдените оправдани правни очаквания се основават на тълкуването на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, това правителство и тази институция изтъкват, че EAS не е компетентна да тълкува посочената разпоредба. Последната вменявала на получателя на помощта отговорността да се увери в спазването на наложените с нея условия. Така националните органи не били компетентни да дават становище на получателя относно съответствието на дадена финансова подкрепа с изискванията на посочената разпоредба. Поради това националните органи не можели да породят оправдани правни очаквания у получателите на помощи.
118. На второ място, естонското правителство и Комисията поддържат, че мълчанието на даден административен орган, без значение дали същият е наясно с определени обстоятелства или не, не може да се сравнява с предоставянето на конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения. Съответно такова мълчание не можело да породи оправдани правни очаквания.
119. На трето място, Комисията изтъква, че това дали тя е взела решение, с което обявява въпросната помощ за несъвместима с вътрешния пазар, не е от значение за претеглянето на обществените и личните интереси. Доколкото държавните помощи по принцип са забранени, правото на Съюза забранявало неправомерна държавна помощ да бъде оставена на разположение на получателя, тъй като такова нарушаване на конкуренцията противоречало на общия интерес.
2. Съображения
120. Третият преюдициален въпрос, който се отнася до оправданите правни очаквания, е тясно свързан с втората част на първия въпрос (и по-специално с правомощията на националните органи при прилагането на Общия регламент за групово освобождаване).
121. Най-напред, тезата, която Комисията защитава по първия преюдициален въпрос и която се основава на критерий, изискващ известна преценка (а именно по въпроса за стимулиращия ефект), като същевременно в настоящото производство оспорва правото на националните органи да извършват тези преценки, е трудно разбираема.
122. Всъщност, доколкото именно Общият регламент за групово освобождаване освобождава националните органи от задължението да изпращат уведомление за помощта, ако предвидените в него условия са изпълнени, според мен нарушаването на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС трудно може да се използва като аргумент в случай, при който получателят и компетентният национален орган считат, че тези условия са изпълнени.
123. По-нататък, по принцип, за да породи оправдани правни очаквания, компетентният орган трябва да е дал на получателя конкретни уверения, които не могат да противоречат на приложимото право на Съюза и са породили разумно очакване у действащ с необходимата грижа икономически оператор. Освен това при претеглянето на обществените и личните интереси везните трябва да се наклонят в полза на последните.
124. Впрочем въз основа на представената пред Съда преписка считам (също като естонското правителство и Комисията), че в разглеждания случай, изглежда, не е изпълнено нито едно от тези условия, особено като се има предвид, че съгласно съдебната практика дори национална юрисдикция не може да породи оправдани правни очаквания за липса на държавна помощ(26).
125. Ако запитващата юрисдикция счете, въз основа на отговора на първия въпрос, че помощта е предоставена в нарушение на член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване, това ще означава, че EAS е нарушила член 108, параграф 3 ДФЕС, което изключва възможността получателят да се позове на каквито и да било оправдани правни очаквания.
126. Освен това предвидлив и съобразителен икономически оператор, който се намира в положение като това на Eesti Pagar, трябва също да провери дали са изпълнени условията по член 8, параграф 2 от Общия регламент за групово освобождаване(27). Впрочем задължението на получателя на помощта да провери дали процедурата, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, е спазена не зависи от действията на националния орган и този извод се налага „дори последният да е бил до такава степен отговорен за незаконосъобразността на решението, че отказът му да изглежда в противоречие с изискванията за добросъвестност“(28).
127. Такова би могло да е положението в разглеждания случай, при който Eesti Pagar счита, че отношението на националния орган към него не е честно и справедливо, тъй като последният го насърчил да сключи договора/договорите или най-малкото е знаел за съществуването на посочения/посочените договор(и) към момента на подаване на заявлението за предоставяне на безвъзмездна помощ.
128. Макар че знанието на служителите на EAS за договорите, сключени по-рано от това дружество, само по себе си не е равносилно на предоставянето на конкретни уверения, различно тълкуване не може веднага да се изключи, ако сключването на тези договори от Eesti Pagar е било препоръчано от EAS. Дори да се докаже обаче, това би поставило само въпрос за отговорността на държавата, но не и за наличие на оправдани правни очаквания, които биха позволили да се избегне възстановяването на помощта.
129. Ето защо на третия преюдициален въпрос следва да се отговори, че органът на държавата членка — взел решение за предоставяне на помощ, за която погрешно е счел, че отговаря на условията за групово освобождаване, всъщност предоставя неправомерна помощ и не може да породи с действията си оправдани правни очаквания у получателя на помощта. Фактът, че той е знаел предварително за неспазването на едно от тези условия и дори че е дал неправилен съвет на получателя, не е релевантен в това отношение.
6. По четвъртия преюдициален въпрос (приложим давностен срок) и по петия преюдициален въпрос (задължение да се иска плащане на лихви)
130. Тези два въпроса трябва да бъдат разгледани заедно, тъй като повдигат един и същи основен въпрос (а именно кое правило следва да се прилага в положение като разглежданото в главното производство)(29).
1. Обобщение на становищата на страните
1) По четвъртия преюдициален въпрос
131. Eesti Pagar поддържа по същество, че давностният срок от 10 години, предвиден в член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999, се отнася само до действията на Комисията, и счита, че национална институция като EAS не може да бъде приравнявана на Комисията. От друга страна, към подобно действие за възстановяване можело да се приложи или четиригодишният срок по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, или съответното национално законодателство.
132. Според гръцкото правителство приложим е давностният срок от 10 години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999.
133. Естонското правителство и Комисията считат, че когато с решение за възстановяване на помощ национален орган или съд привежда в непосредствено действие забраната за прилагане по член 108, параграф 3 ДФЕС, трябва да се приложат националните процесуални правила. Прилагането на националното право обаче трябвало да става при отчитане на принципа на ефективност на правото на Съюза. В това отношение, за да се съхрани изключителната компетентност на Комисията да одобрява или забранява помощите преди тяхното прилагане, националното право трябвало да дава възможност за възстановяване на неправомерната помощ в рамките на поне десет години от датата на предоставянето и' на получателя, доколкото това е срокът, предвиден в член 15 от Регламент № 659/1999.
134. Що се отнася до давностния срок от четири години от момента на извършването на нередността, който е предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 за структурните помощи, това правителство и тази институция изтъкват, че посоченият регламент не е релевантен в настоящото дело, тъй като правилата за държавна помощ представляват специален режим, който произтича пряко от разпоредба от по-висок ранг в сравнение с този регламент, а именно член 108, параграф 3 ДФЕС. Впрочем този анализ се потвърждавал от член 101 от Регламент № 1083/2006, съгласно който за възстановяването на държавни помощи се прилагал член 14 от Регламент № 659/1999.
2) По петия преюдициален въпрос
135. Eesti Pagar отбелязва, че в решението си от 9 юни 2016 г., което има сила на пресъдено нещо, Riigikohus (Върховен съд) постановява, че настоящото дело не попада в приложното поле на членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004, и на това основание отменя решението за възстановяване в частта, която се отнася до лихвите.
136. Освен това според посоченото дружество тези разпоредби не можело да се приложат по аналогия в разглеждания случай, доколкото същите се отнасяли само до лихвите, относими към решенията за възстановяване на Комисията, и доколкото този регламент бил приет за целите на прилагането на Регламент № 659/1999, който се отнасял само до действията на Комисията, а не до тези на органите на държавите членки. Впрочем член 108, параграф 3 ДФЕС не можел да даде нито основание, нито право, нито задължение на институция на държава членка да иска плащане на лихви при възстановяването на помощ.
137. Гръцкото правителство счита, че в хипотеза, при която връщането на неправомерна помощ се извършва вследствие на решение на национален съд, се прилага националното право, и по-специално разпоредбите, отнасящи се до лихвените проценти по държавните вземания. Въпреки това, за да се гарантира целта на разпоредбите за държавните помощи, методиката за изчисляване на лихвите не трябвало да бъде по-малко строга от предвидената в член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999 или в членове 9—11 от Регламент № 794/2004. Всъщност националното право трябвало да гарантира постигането на целите на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи, а именно пълно отстраняване на предоставеното на получателя икономическо предимство посредством цялостно възстановяване на извлечената печалба, което включвало законната лихва.
138. Естонското правителство и Комисията са на мнение, че по отношение на приложимата ставка, приложимата методика и определянето на началната дата, от която да се начислява лихвата, националните съдилища и органи трябва да прилагат преди всичко националните процесуални норми.
139. Въпреки това, когато изискват плащането на лихви, националните съдилища и органи трябвало да вземат предвид принципа на ефективност на правото на Съюза. Поради това методиката, предвидена в член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999 и в членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004, не следвало да се прилага по аналогия, а да се използва, за да се провери дали при изчисляването на лихвите приложимото национално право е в съответствие с принципа на ефективност.
2. Съображения
1) Давностен срок, приложим за възстановяването от национален орган
140. В точка 41 от своето Известие относно прилагането на законодателството за държавната помощ от националните съдилища Комисията се позовава, що се отнася до лихвите, на Регламент № 659/1999 и по същество препоръчва националните съдилища да прилагат посочения регламент по аналогия. По същия начин в настоящото производство тя изтъква принципа на ефективност, за да защити прилагането на съдържащите се в този регламент правила както по отношение на давностния срок за възстановяването на помощ от национален орган, така и по отношение на лихвите, които да се изискват в такива случаи.
141. Този довод произтича от опасението на Комисията, че от една страна, ако националното право предвижда по-кратки давностни срокове от този в член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999, това ще застраши правомощията, които са и' предоставени с този регламент, и от друга страна, че ако националните разпоредби относно лихвите, които трябва да се начисляват, са по-малко строги от предвидените в посочения регламент, това ще застраши възстановяването на неправомерно предоставената помощ в нейната цялост, както се изисква с член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС.
142. Този довод е знак за съществуващо напрежение между предмета на Регламент № 659/1999, който се ограничава само до производствата пред Комисията, и разширяването по аналогия на неговото прилагане до националните производства, за да се гарантират целите, преследвани с посочените разпоредби на първичното право.
143. Давностният срок поставя и въпрос за регулаторната съгласуваност, доколкото предоставената на Eesti Pagar помощ попада в приложното поле на Регламенти № 1083/2006 и № 2988/95, първият от които предвижда давностен срок от четири години.
144. В писменото си становище Комисията обосновава предимството на Регламент № 659/1999 с факта, че той е приет на основание на първичното право. След забележката, която Съдът прави в съдебното заседание, че това важи и за другите два регламента, Комисията посочва, че трябва да „уточни и коригира“ писменото си становище, като признава, че трите регламента са равнопоставени в нормативната йерархия инструменти на вторичното право, и че методът на финансиране или източникът нямат никакво отношение към правилата за давност.
145. Въпреки това Комисията счита, че макар трите регламента да са a priori приложими в разглеждания случай, те преследвали различни цели, и че както непосредствената приложимост на член 108, параграф 3 ДФЕС, така и необходимостта да се съхранят правомощията на Комисията налагали прилагането (макар и „непряко“) на Регламент № 659/1999, от което пък следва, че принципът на ефективност не допуска прилагането на давностен срок, по-кратък от 10 години.
146. Не споделям тази теза.
147. Всъщност не виждам как прилагането — в случай на възстановяване на помощ от национален орган по собствена инициатива — на давностен срок под 10 години, предвиден в друг регламент или в националното право, би попречило на вземането на решение за възстановяване на тази помощ от Комисията. Комисията може „винаги“ — в рамките на 10 години — да започне проверка на съмнителна помощ, независимо от изтичането на давностния срок, прилаган в националното производство — нещо, което Комисията признава в съдебното заседание.
148. Следователно, както отбелязва Riigikohus (Върховен съд), в разглеждания случай Регламент № 659/1999 не следва да се прилага нито „непряко“, нито по аналогия. Както личи от текста му, последният се отнася само за действията на Комисията, а действията на национален орган не следва да се приравняват на тези на Комисията.
149. В това отношение в точки 34 и 35 от своето решение от 5 октомври 2006 г., Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), Съдът уточнява, че макар Регламент № 659/1999 да съдържа процесуални правила, които се прилагат за всички висящи пред Комисията административни производства в областта на държавните помощи, от съображение 2 и от всички разпоредби на този регламент е видно, че той не съдържа разпоредба относно правомощията и задълженията на националните съдилища, които се уреждат от разпоредбите на Договора, както са тълкувани от Съда. Според мен тази логика следва да е приложима в още по-голяма степен за правомощията и задълженията на националните административни органи.
150. Въпреки това естонското правителство и Комисията настояват за отчитане, с оглед на принципа на ефективност, на член 14 от Регламент № 659/1999 и на членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004.
151. Доколкото обаче Регламенти № 1083/2006 и № 2988/95 се прилагат пряко, според мен отчитането на Регламенти № 659/1999 и № 794/2004 вече е лишено от смисъл.
152. От друга страна, считам (също като Eesti Pagar), че прилагането по аналогия на предвидения в Регламент № 659/1999 срок от десет години за възстановяването на помощ по инициатива на национален орган — без съответно решение за възстановяване на Комисията, би било в противоречие с принципите на добра администрация, на оправдани правни очаквания (правна яснота) и на правна сигурност. Всъщност правилата за давностния срок трябва да са ясно определени и на частноправния субект, срещу когото има решение на национален орган, не може да се налага давностен срок, определен с разпоредба, която се отнася само до решения на Комисията.
153. Ето защо по дело като това в главното производство — което се отнася до възстановяването на предоставена от държава членка структурна помощ — следва да се прилага срокът от четири години по член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на [Съюза].
154. Действително, разглежданата помощ е предоставена на Eesti Pagar на основание Постановление № 44, прието по силата на Закона за структурните помощи за периода 2007—2013 г. („STS“). Съгласно член 1, параграф 2 от него STS се прилага за предоставянето и ползването на средства, отпуснати за структурната помощ по оперативна програма, одобрена от Комисията съгласно член 32, параграф 5 от Регламент № 1083/2006. Следователно предоставената на Eesti Pagar помощ е помощ, финансирана със средства от структурните фондове на Съюза, чиито аспекти се уреждат с Регламент № 2988/95.
155. В съответствие с член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 „[н]ередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на [Съюза], в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на [Съюза] или на бюджетите, управлявани от [него], или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на [Съюза] или посредством извършването на неоправдан разход“.
156. От изложеното по-горе следва, че давностният срок, приложим за възстановяването на разглежданата неправомерна помощ от органа на държавата членка, е четири години, както е предвидено в член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95(30).
2) Лихви, прилагани за възстановяването от национален орган
157. Според Съда „прилагането на сложна лихва съставлява особено подходящо средство, за да се постигне отстраняване на конкурентното предимство, неправомерно предоставяно на предприятията — получатели на посочената държавна помощ“(31). Целта на възстановяването на лихвите е да се премахне „[о]т гледна точка на получателя на помощта недължимата полза[, която] би се изразявала, от една страна, в неплащане на лихвите, които би платил върху съответната сума на съвместимата помощ, ако трябваше в очакване на решението на Комисията да заеме тази сума на пазара, а от друга страна, в подобряването на конкурентното му положение по отношение на другите оператори на пазара през времетраенето на неправомерността“. Ето защо според Съда „мярка, състояща се единствено в задължение за възстановяване без лихви, по принцип не би била в състояние да заличи последиците от неправомерността“(32).
158. Доколкото предлагам за давностния срок да се приложи Регламент № 2988/95, възниква въпросът дали плащането на лихвите също да се иска на основание на посочения регламент.
159. Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от този регламент „[о]бщото правило е, че всяк[а] нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага […] посредством задължението да се […] възстанови размерът на сумата, която […] е придобита незаконно […] Прилагането на мерките по смисъла на параграф 1 се ограничава до отнемането на получената облага плюс — където това е предвидено — лихвите, които се определят въз основа на фиксиран лихвен процент“ (курсивът е мой).
160. Член 5, параграф 1, буква б) от посочения регламент предвижда, че: „[п]реднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции: […] б) заплащане на сума, по-голяма от незаконно придобитата или избегнатата, плюс лихва, когато това е възможно; […]“.
161. Следователно Регламент № 2988/95 не предвижда безусловно плащане на лихви.
162. Естествено, тълкуването на националното право не е ангажимент на Съда, но съгласно решението от 9 юни 2016 г. на Riigikohus (Върховен съд) естонското право не позволява от жалбоподателя да се иска плащане на лихви за периода от датата, на която е изплатена помощта, до датата на възстановяването.
163. Въпреки това считам, че както налага припомнената по-горе практика на Съда по делата за държавни помощи, плащането на лихвите трябва да се иска пряко по силата на член 108, параграф 3 ДФЕС, за да се постигне отстраняването на конкурентното предимство, неправомерно предоставено на предприятията — получатели на държавни помощи.
164. Макар че за изчисляването на дължимата лихва националните съдилища и органи прилагат преди всичко националните процесуални норми, уреждащи приложимата ставка, методиката на изчисляване (прости или сложни) и определянето на началната дата, от която да се начислява лихвата, считам (също като Комисията), че с искането за плащане на лихви при възстановяването на помощта те трябва да преследват същата цел като Комисията, спазвайки принципа на ефективност на правото на Съюза. Прилагането на този принцип предполага отказ от прилагане на национална разпоредба, която няма да гарантира ефективността на правилата за държавните помощи(33).
165. Ако това решение трябваше да се вземе от Комисията в рамките на случай, с който е сезирана, тя щеше да приложи член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999 и членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004.
166. Впрочем целта на национално решение за възстановяване на неправомерна помощ е същата като целта на решение за възстановяване на Комисията, а именно получателят на помощта да бъде лишен от недължимата полза в нейната цялост, което включва лихвите(34).
167. Поради това методиката, предвидена в член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999 и в членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004, не следва да се прилага по аналогия, както посочва Riigikohus (Върховен съд) в точка 41 от своето решение, а да се използва, за да се провери дали при изчисляването на лихвите приложимото национално право е в съответствие с принципа на ефективност(35), като в известен смисъл се предвиди какво би направила Комисията в подобен случай.
168. Следователно органите на държавата членка трябва да гарантират отстраняването на неправомерното конкурентно предимство посредством лихвения процент, прилаганата методика и обхванатия период.
169. В случай на неправомерна помощ неправомерното конкурентно предимство обаче настъпва още с предоставянето на помощта. Ако лихвата се изчислява едва от датата на решението за възстановяване, в периода между предоставянето на помощта и приемането на решението за възстановяване, през който получателят на помощта може да се възползва от нея в нарушение на забраната за прилагане, неправомерното конкурентно предимство ще остане налице. В подобен случай бездействието на органите на държавата членка би могло да застраши прилагането на правото на Съюза и интересите на останалите правни субекти и ефективността на правото на Съюза не би била гарантирана.
170. В точка 41 от решението си от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) признава, че целта за отстраняване на установеното нарушаване на конкуренцията обосновава изчисляването на лихвата от датата на предоставянето на помощта и че единственият проблем е липсата на подходящо правно основание за това. Считам, че правното основание за изчисляването на лихвата е член 108, параграф 3 ДФЕС, тълкуван във връзка с принципа на ефективност.
171. Следователно на петия въпрос трябва да се отговори, че в случай на възстановяване на неправомерна помощ от национален орган лихвите, които той реши да добави, трябва да се изчисляват съгласно приложимото национално законодателство при зачитане на принципа на ефективност на правото на Съюза. Това означава, че за да се гарантира пълното отстраняване на недължимата полза, предоставена с разглежданата помощ, изчисляването на лихвата трябва да се извърши в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999, съгласно който лихвата е дължима от датата на предоставянето на помощта, и с членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004 на Комисията, съгласно които лихвите се изчисляват с натрупване, а приложимият лихвен процент не може да е по-нисък от референтния лихвен процент.
V. Заключение
172. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) преюдициални въпроси, както следва:
„1. Член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с [вътрешния] пазар в приложение на членове [107] [ДФЕС] и [108] [ДФЕС] (Общ регламент за групово освобождаване) трябва да се тълкува в смисъл, че в контекста на тази разпоредба „работата по проекта или дейността“ е започнала, ако насърчаваната дейност се състои по-специално в придобиване на съоръжения, а договорите за закупуването им вече са сключени, тъй като сключването на такива договори представлява започване на дейностите, свързани с изпълнението на проекта.
Все пак, за да се отговори на въпроса дали помощ, която е предоставена въз основа на посочения регламент, има стимулиращ ефект, следва да се направи подробен анализ на договорните клаузи и на фактическите обстоятелства около сключването на разглежданите договори.
Органите на държавата членка имат право да преценяват дали е налице нарушение на критерия за стимулиращ ефект, предвиден в член 8, параграф 2 от този регламент, по-специално с оглед на разходите за неустойка поради отказ от разглеждания договор.
2. В съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС органът на държавата членка е длъжен да разпореди възстановяване на неправомерна помощ, която е предоставил в нарушение на Регламент № 800/2008, когато установи, че тази помощ е предоставена неправомерно, без значение дали Комисията е приела решение за възстановяване в този смисъл и дали нарушението на посочения регламент е очевидно или не. Въпреки това обикновено съмнение не е достатъчно в това отношение.
3. Органът на държавата членка — взел решение за предоставяне на помощ, за която погрешно е счел, че отговаря на условията за групово освобождаване, всъщност предоставя неправомерна помощ и не може да породи с действията си оправдани правни очаквания у получателя на помощта. Фактът, че той е знаел предварително за неспазването на едно от тези условия и дори че е дал неправилен съвет на получателя, не е релевантен в това отношение.
4. Давностният срок, приложим за възстановяването на разглежданата неправомерна помощ от органа на държавата членка, е четири години, както е предвидено в член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на [Европейския съюз].
5. В случай на възстановяване на неправомерна помощ от национален орган лихвите, които той реши да добави, трябва да се изчислят съгласно приложимото национално законодателство при зачитане на принципа на ефективност на правото на Съюза. Това означава, че за да се гарантира пълното отстраняване на недължимата полза, предоставена с разглежданата помощ, изчисляването на лихвата трябва да се извърши в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108] [ДФЕС], съгласно който лихвата е дължима от датата на предоставянето на помощта, и с членове 9 и 11 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член [108] [ДФЕС], съгласно които лихвите се изчисляват с натрупване, а приложимият лихвен процент не може да е по-нисък от референтния лихвен процент“.