ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MELCHIOR WATHELET
της 25ης Σεπτεμβρίου 2018 (1)
Υπόθεση C-349/17
Eesti Pagar AS
κατά
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[αίτηση του Tallinna Ringkonnakohus
(εφετείου Ταλίν, Εσθονία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κρατικές ενισχύσεις – Κανονισμός (ΕΚ) 800/2008 – Ενισχύσεις που έχουν χαρακτήρα κινήτρου – Υποβολή αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως πριν την έναρξη εργασιών για το σχέδιο – Εκτίμηση της προϋποθέσεως αυτής – Αρμοδιότητες των εθνικών αρχών – Άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Ύπαρξη ή μη υποχρεώσεως των εθνικών αρχών προς ανάκτηση ενισχύσεως που κρίθηκε παράνομη – Γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης περί δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Παραγραφή – Μη έκδοση αποφάσεως από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή από εθνικό δικαστήριο – Προσδιορισμός της προθεσμίας που ισχύει για την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από εθνική αρχή – Νομική βάση – Τόκοι – Ύπαρξη ή μη υποχρεώσεως να απαιτηθεί η καταβολή τόκων – Νομική βάση – Κανόνες εφαρμογής»
1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, την οποία υπέβαλε το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν, Εσθονία), θέτει μια σειρά από σημαντικά και ευαίσθητα ζητήματα στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
2. Ειδικότερα, αφορά, πρώτον, την ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 800/2008 (2)· δεύτερον, την υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη προς ανάκτηση παρανόμων ενισχύσεων· τρίτον, τη γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης περί δικαιολογημένης εμπιστοσύνης· τέταρτον, την προθεσμία παραγραφής για την ανάκτηση από κράτος μέλος παρανόμων ενισχύσεων· και, πέμπτον, την υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη να απαιτήσουν τόκους κατά την ανάκτηση παρανόμων ενισχύσεων.
3. Η εν λόγω αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Eesti Pagar AS, αφενός, και του Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [Ιδρύματος για την Ανάπτυξη των Επιχειρήσεων, (EAS)] και του Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Υπουργείου Οικονομικών και Επικοινωνιών, Εσθονία, στο εξής: Υπουργείο), αφετέρου, με αντικείμενο τη νομιμότητα αποφάσεως του EAS, επικυρωθείσας από το Υπουργείο κατόπιν ιεραρχικής προσφυγής της Eesti Pagar και διατάσσουσας την ανάκτηση από την εταιρία αυτή, νομιμοτόκως, ποσού ύψους 526 300 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί σε ενίσχυση η οποία είχε προηγουμένως καταβληθεί στην Eesti Pagar από το EAS.
I. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
4. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 (3) προβλέπει τα εξής:
«Η προθεσμία παραγραφής της δίωξης είναι τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας […] Ωστόσο, οι τομεακοί κανόνες μπορούν να προβλέπουν μικρότερη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη των τριών ετών.»
5. Κατά το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 (4):
«1. Σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο (εφεξής αποκαλούμενη “απόφαση ανάκτησης”). Η Επιτροπή δεν απαιτεί ανάκτηση της ενίσχυσης εάν αυτό αντίκειται σε κάποια γενική αρχή του δικαίου [της Ένωσης].
2. Το ποσό που πρέπει να ανακτηθεί δυνάμει απόφασης ανάκτησης περιλαμβάνει και τους σχετικούς τόκους, υπολογιζόμενους με το δέον επιτόκιο που ορίζει η Επιτροπή. Οι τόκοι πρέπει να καταβληθούν από την ημερομηνία κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση ετέθη στη διάθεση του δικαιούχου μέχρι την ημερομηνία της ανάκτησής της.»
6. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«Οι εξουσίες της Επιτροπής για ανάκτηση της ενίσχυσης υπόκεινται σε δεκαετή προθεσμία παραγραφής.»
7. Το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 (5) ορίζει τα εξής:
«1. Εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά με ειδική απόφαση, το επιτόκιο που εφαρμόζεται για την ανάκτηση κρατικών ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί κατά παράβαση του άρθρου [108], παράγραφος 3, της [Σ]υνθήκης [ΛΕΕ] είναι ετήσιο ποσοστό που καθορίζεται από την Επιτροπή πριν την έναρξη κάθε ημερολογιακού έτους.
2. Το επιτόκιο υπολογίζεται προσθέτοντας 100 μονάδες βάσης στο ετήσιο επιτόκιο χρηματαγοράς. Εάν δεν είναι διαθέσιμα αυτά τα επιτόκια, εφαρμόζεται το τριμηνιαίο επιτόκιο χρηματαγοράς, ή ελλείψει αυτού, εφαρμόζεται η μέση απόδοση των κρατικών ομολόγων.
3. Εάν δεν είναι διαθέσιμα αξιόπιστα ή ισοδύναμα δεδομένα για τη χρηματαγορά ή την απόδοση των ομολόγων ή ακόμα σε έκτακτες περιστάσεις, η Επιτροπή δύναται, σε στενή συνεργασία με το οικείο κράτος μέλος ή τα οικεία κράτη μέλη, να καθορίσει επιτόκιο ανάκτησης βάσει διαφορετικής μεθόδου και βάσει στοιχείων που έχει στη διάθεσή της.
4. Το επιτόκιο ανάκτησης θα αναθεωρείται μία φορά τον χρόνο. Το βασικό επιτόκιο θα υπολογίζεται βάσει του ετήσιου επιτοκίου χρηματαγοράς που καταγράφτηκε τους μήνες Σεπτέμβριο, Οκτώβριο και Νοέμβριο του εν λόγω έτους. Το καθοριζόμενο με τον τρόπο αυτό βασικό επιτόκιο θα ισχύει καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους που ακολουθεί.
5. Επιπλέον, για να ληφθούν υπόψη σημαντικές και αιφνίδιες διακυμάνσεις, θα γίνεται ενημέρωση κάθε φορά που το μέσο επιτόκιο, υπολογιζόμενο επί των τριών προηγούμενων μηνών, παρεκκλίνει πάνω από 15 % από το ισχύον επιτόκιο. Αυτό το νέο επιτόκιο θα αρχίζει να ισχύει την πρώτη μέρα του δεύτερου μήνα που ακολουθεί τους μήνες που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό.»
8. Το άρθρο 11 του κανονισμού αυτού διευκρινίζει τα ακόλουθα:
«1. Το εφαρμοστέο επιτόκιο είναι το επιτόκιο που ίσχυε την ημερομηνία κατά την οποία η εκάστοτε παράνομη ενίσχυση ετέθη για πρώτη φορά στη διάθεση του δικαιούχου.
2. Το επιτόκιο εφαρμόζεται με τη μέθοδο του ανατοκισμού μέχρι την ημερομηνία ανάκτησης της ενίσχυσης. Ο τόκος που έχει γεννηθεί κατά το προηγούμενο έτος υπόκειται σε τοκισμό σε κάθε μεταγενέστερο έτος.
3. Το επιτόκιο για το οποίο γίνεται λόγος στην παράγραφο 1 εφαρμόζεται καθ’ όλη τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος μέχρι την ημερομηνία ανάκτησης. Εντούτοις, εάν έχει παρέλθει περισσότερο από ένα έτος μεταξύ της ημερομηνίας κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση ετέθη για πρώτη φορά στη διάθεση του αποδέκτη και της ημερομηνίας ανάκτησης της ενίσχυσης, το επιτόκιο υπολογίζεται εκ νέου ετησίως με βάση το επιτόκιο που ισχύει κατά τον χρόνο του νέου υπολογισμού του επιτοκίου.»
9. Το άρθρο 101 του κανονισμού (ΕΚ) 1083/2006 (6) προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τυχόν δημοσιονομική διόρθωση από την Επιτροπή δεν επηρεάζει την υποχρέωση του κράτους μέλους να επιδιώκει ανακτήσεις δυνάμει του άρθρου 98 παράγραφος 2 του παρόντος κανονισμού και να ανακτά κρατικές ενισχύσεις δυνάμει του άρθρου [107] της συνθήκης [ΛΕΕ] και του άρθρου 14 του [κανονισμού 659/1999].»
10. Η αιτιολογική σκέψη 28 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία έχει ως εξής:
«Προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι οι ενισχύσεις είναι αναγκαίες και ότι χρησιμεύουν ως κίνητρο για την ανάπτυξη συγκεκριμένων δραστηριοτήτων ή σχεδίων, βάσει του παρόντος κανονισμού δεν πρέπει να απαλλάσσονται δραστηριότητες τις οποίες ούτως ή άλλως θα ανέπτυσσε ο δικαιούχος υπό τις επικρατούσες στην αγορά συνθήκες. Όσον αφορά ενισχύσεις που καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό οι οποίες χορηγούνται σε μια ΜΜΕ [μικρή και μεσαία επιχείρηση], το κίνητρο αυτό θα θεωρείται ότι υπάρχει όταν, πριν εκκινήσουν οι δραστηριότητες που συνδέονται με την εφαρμογή του ενισχυόμενου σχεδίου ή των ενισχυόμενων δραστηριοτήτων, η ΜΜΕ έχει υποβάλει σχετική αίτηση στο κράτος μέλος. […]»
11. Το άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«1. Ο παρών κανονισμός εξαιρεί μόνο τις ενισχύσεις εκείνες που έχουν χαρακτήρα κινήτρου.
2. Οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε ΜΜΕ και καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό θεωρείται ότι έχουν χαρακτήρα κινήτρου εάν, πριν την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα, ο δικαιούχος υπέβαλε αίτηση για ενίσχυση στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.»
12. Κατά το επιγραφόμενο «Καθήκοντα της διαχειριστικής αρχής» άρθρο 125, παράγραφοι 4 και 5, του κανονισμού (ΕΕ) 1303/2013 (7):
«4. Όσον αφορά τη δημοσιονομική διαχείριση και τον έλεγχο του επιχειρησιακού προγράμματος, η διαχειριστική αρχή:
α) επαληθεύει ότι τα συγχρηματοδοτούμενα προϊόντα και υπηρεσίες […] είναι σύμφωνες με το εφαρμοστέο δίκαιο, το επιχειρησιακό πρόγραμμα και τους όρους για την στήριξη της πράξης·
[…]
γ) θέτει σε εφαρμογή αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης, λαμβάνοντας υπόψη τους εντοπισθέντες κινδύνους·
[…]
5. Οι επαληθεύσεις βάσει της παραγράφου 4, πρώτο εδάφιο, στοιχείο α) περιλαμβάνουν τις ακόλουθες διαδικασίες:
α) διοικητικές επαληθεύσεις για κάθε αίτηση επιστροφής δαπανών που υποβάλλουν οι δικαιούχοι·
β) επιτόπιες επαληθεύσεις πράξεων.
Η συχνότητα και το πεδίο κάλυψης των επιτόπιων επαληθεύσεων είναι ανάλογα προς το ποσό της δημόσιας στήριξης σε μια πράξη και προς το επίπεδο κινδύνου που εντοπίζεται κατά τις εν λόγω επαληθεύσεις και τους λογιστικούς ελέγχους που διενεργεί η αρχή ελέγχου για το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου συνολικά.»
13. Το άρθρο 143, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού, με τίτλο «Δημοσιονομικές διορθώσεις από τα κράτη μέλη», προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη φέρουν την πρωταρχική ευθύνη για τη διερεύνηση των παρατυπιών και την επιβολή των αναγκαίων δημοσιονομικών διορθώσεων και την επιδίωξη της ανάκτησης των σχετικών ποσών. […]
2. Τα κράτη μέλη προβαίνουν στις απαιτούμενες δημοσιονομικές διορθώσεις όσον αφορά τις μεμονωμένες ή συστημικές παρατυπίες που διαπιστώνονται σε πράξεις ή επιχειρησιακά προγράμματα. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις συνίστανται στην ακύρωση ολόκληρης ή μέρους της δημόσιας συνεισφοράς σε μια πράξη ή επιχειρησιακό πρόγραμμα. […]»
14. Στο άρθρο 2, σημείο 23, του κανονισμού (ΕΕ) 651/2014 (8) περιλαμβάνεται ο ακόλουθος ορισμός:
«“έναρξη των εργασιών”: το πρώτο χρονικά μεταξύ είτε της έναρξης των κατασκευαστικών εργασιών που αφορούν την επένδυση είτε της πρώτης νομικά δεσμευτικής ανάληψης υποχρέωσης για την παραγγελία εξοπλισμού είτε άλλης ανάληψης υποχρέωσης που καθιστά μη αναστρέψιμη την επένδυση. Η αγορά γης και οι προπαρασκευαστικές εργασίες, όπως η λήψη αδειών και η εκπόνηση μελετών σκοπιμότητας, δεν θεωρούνται έναρξη των εργασιών. Για τις εξαγορές, ως “έναρξη των εργασιών” νοείται η στιγμή απόκτησης των στοιχείων ενεργητικού που συνδέονται άμεσα με την αποκτηθείσα εγκατάσταση·».
15. Το άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 (9), το οποίο επιγράφεται «Συνεργασία με τα εθνικά δικαστήρια», έχει ως εξής:
«Στο πλαίσιο των διαδικασιών εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 και του άρθρου 108 […] ΣΛΕΕ, τα δικαστήρια των κρατών μελών δύνανται να ζητούν από την Επιτροπή να τους διαβιβάσει πληροφορίες που κατέχει ή τη γνώμη της επί ζητημάτων που άπτονται της εφαρμογής της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων.»
16. Το σημείο 38 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (2006/C 54/08) (ΕΕ 2006, C 54, σ. 13) έχει ως εξής:
«Είναι σημαντικό να διασφαλίζεται ότι η περιφερειακή ενίσχυση θα αποτελέσει πραγματικό κίνητρο για την ανάληψη επενδυτικών πρωτοβουλιών οι οποίες σε διαφορετική περίπτωση δεν θα πραγματοποιούνταν στις ενισχυόμενες περιφέρειες. Έτσι, οι ενισχύσεις αυτές είναι δυνατόν να χορηγηθούν στο πλαίσιο καθεστώτων μόνο εφόσον ο δικαιούχος έχει υποβάλει σχετική αίτηση και η αρμόδια για τη διαχείριση του καθεστώτος αρχή έχει εν συνεχεία επιβεβαιώσει εγγράφως (39) ότι, υπό την αίρεση λεπτομερούς επαλήθευσης, το σχέδιο ικανοποιεί κατ’ αρχήν τους όρους επιλεξιμότητας που τίθενται από το καθεστώς πριν από την έναρξη των εργασιών του σχεδίου (40). Ρητή αναφορά στις δύο ως άνω προϋποθέσεις πρέπει να περιλαμβάνεται σε όλα τα καθεστώτα ενισχύσεων (41). Σε περίπτωση ενίσχυσης ειδικού σκοπού (ad hoc), η αρμόδια αρχή πρέπει να έχει συντάξει επιστολή προθέσεων, υπό την αίρεση της έγκρισης της ενίσχυσης από την Επιτροπή, ως προς τη χορήγηση της ενίσχυσης πριν από την έναρξη των εργασιών του σχεδίου. Εάν οι εργασίες αρχίσουν πριν από την ικανοποίηση των όρων που τίθενται στην παρούσα παράγραφο, ολόκληρο το σχέδιο δεν θα είναι επιλέξιμο για ενίσχυση.»
17. Η υποσημείωση 40 (αριθ. 39 στην απόδοση στην εσθονική γλώσσα) των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών διευκρινίζει τα εξής:
«Η “έναρξη των εργασιών” σημαίνει είτε την έναρξη των κατασκευαστικών εργασιών είτε την πρώτη επίσημη δέσμευση για την παραγγελία εξοπλισμού. Δεν περιλαμβάνει τις προκαταρκτικές μελέτες σκοπιμότητας.»
18. Τα σημεία 16, 20 και 41 της ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων από τα εθνικά δικαστήρια (2009/C 85/01) (ΕΕ 2009, C 85, σ. 1) αναφέρουν τα εξής:
«16. Τα εθνικά δικαστήρια ενδέχεται ενίοτε να επιληφθούν υποθέσεων που αφορούν τη δυνατότητα υπαγωγής σε κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία ή καθεστώς υφιστάμενων ή εγκεκριμένων ενισχύσεων ή αμφότερα. Εφόσον κρίνεται η δυνατότητα υπαγωγής σε τέτοιου είδους κανονισμό ή καθεστώς, το εθνικό δικαστήριο μπορεί να εκτιμήσει μόνον εάν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις του κανονισμού ή του καθεστώτος. Δεν μπορεί να εκτιμήσει εάν το μέτρο ενίσχυσης συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, ακόμη και όταν αυτό δεν συμβαίνει, δεδομένου ότι η εν λόγω εκτίμηση εμπίπτει στις αποκλειστικές αρμοδιότητες της Επιτροπής.
[…]
20. Κύριος ρόλος της Επιτροπής είναι ο έλεγχος του συμβιβάσιμου των προβλεπόμενων μέτρων ενίσχυσης με την [εσωτερική] αγορά, βάσει των κριτηρίων που θεσπίζονται στο άρθρο [107] παράγραφοι 2 και 3 της Συνθήκης [ΛΕΕ]. Η εκτίμηση του συμβιβάσιμου εμπίπτει στις αποκλειστικές αρμοδιότητες της Επιτροπής, η οποία υπόκειται στον έλεγχο των [δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης]. Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΚ, τα εθνικά δικαστήρια δεν είναι αρμόδια να αποφανθούν για το συμβιβάσιμο μέτρου κρατικής ενίσχυσης με τις διατάξεις του άρθρου [107] παράγραφος 2 ή 3 της Συνθήκης [ΛΕΕ].
[…]
41. Προκειμένου τα εθνικά δικαστήρια να εκπληρώσουν την υποχρέωσή τους για ανάκτηση τόκων για το χρονικό διάστημα της παρανομίας, πρέπει να προσδιορίσουν το προς ανάκτηση ποσό των τόκων. Εν προκειμένω ισχύουν οι ακόλουθες αρχές:
α) Αφετηρία αποτελεί το ονομαστικό ύψος της ενίσχυσης.
β) Κατά τον προσδιορισμό του εφαρμοστέου επιτοκίου και της μεθόδου υπολογισμού των τόκων, τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να λάβουν υπόψη ότι η ανάκτηση τόκων για το χρονικό διάστημα της παρανομίας από το εθνικό δικαστήριο εξυπηρετεί τον ίδιο σκοπό με αυτόν που εξυπηρετεί η ανάκτηση τόκων από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 14 του [κανονισμού 659/1999]. Επιπλέον, οι απαιτήσεις ανάκτησης τόκων για το χρονικό διάστημα της παρανομίας απορρέουν από το [δίκαιο της Ένωσης] και θεμελιώνονται απευθείας στην παράγραφο 3 του άρθρου [108 ΣΛΕΕ]. […]·
γ) Για να διασφαλίζεται συνέπεια προς το άρθρο 14 του [κανονισμού 659/1999] και συμμόρφωση με την αρχή της αποτελεσματικότητας, η Επιτροπή θεωρεί ότι η μέθοδος υπολογισμού των τόκων που εφαρμόζει το εθνικό δικαστήριο δεν μπορεί να είναι λιγότερο αυστηρή από αυτήν που προβλέπεται στον εκτελεστικό κανονισμό. Ως εκ τούτου, οι τόκοι για το χρονικό διάστημα της παρανομίας, υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού και το επιτόκιο δεν μπορεί να είναι χαμηλότερο από το επιτόκιο αναφοράς·
δ) Περαιτέρω, κατά την άποψη της Επιτροπής, όπως προκύπτει από την αρχή της ισοδυναμίας, εφόσον η εθνική νομοθεσία προβλέπει αυστηρότερη μέθοδο προσδιορισμού του επιτοκίου από αυτήν που προβλέπεται στον εκτελεστικό κανονισμό, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να εφαρμόσει τους αυστηρότερους εθνικούς κανόνες και στις απαιτήσεις δυνάμει του άρθρου [108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ]·
ε) Η ημερομηνία έναρξης υπολογισμού των τόκων είναι πάντα η ημερομηνία κατά την οποία τέθηκε στη διάθεση του αποδέκτη η παράνομη ενίσχυση. Η καταληκτική ημερομηνία εξαρτάται από τις συνθήκες κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης του εθνικού δικαστηρίου. […]»
2. Το εσθονικό δίκαιο
19. Το άρθρο 26, παράγραφοι 5 και 6, του Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seadus (νόμου περί διαρθρωτικών ενισχύσεων για την περίοδο 2007-2013· στο εξής: STS) (10), το οποίο τιτλοφορείται «Ανάκτηση της ενισχύσεως», όριζε τα εξής:
«(5) Η απόφαση περί ανακτήσεως μπορεί να εκδοθεί το αργότερο έως την 31η Δεκεμβρίου 2025. Στην περίπτωση που ρυθμίζεται στο άρθρο 88 του [κανονισμού 1083/2006], η απόφαση περί ανακτήσεως δύναται να εκδοθεί έως την εκπνοή της προθεσμίας που ορίζεται από την κυβέρνηση για τη διατήρηση των εγγράφων.
(6) Η κυβέρνηση ορίζει τις προϋποθέσεις και τη διαδικασία για την ανάκτηση και την επιστροφή της καταβληθείσας ενισχύσεως.»
20. Το άρθρο 28, παράγραφοι 1 έως 3, του εν λόγω νόμου, με τίτλο «Τόκοι και τόκοι υπερημερίας», ορίζει τα εξής:
«(1) Επί του ανεξόφλητου υπολοίπου επιστρεπτέας ενισχύσεως βάσει του άρθρου 26, παράγραφοι 1 και 2, του παρόντος νόμου, οφείλονται τόκοι. Το επιτόκιο βάσει του οποίου υπολογίζονται οι τόκοι επί του ανεξόφλητου ποσού της επιστρεπτέας ενισχύσεως αντιστοιχεί στο επιτόκιο Euri bor έξι μηνών πλέον 5 % ετησίως. Ο υπολογισμός των τόκων γίνεται με βάση περίοδο 360 ημερών.
(11) Τόκοι δεν οφείλονται σε περίπτωση που ανακτώνται τα πραγματοποιηθέντα έσοδα και ο αποδέκτης της ενισχύσεως έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις για γνωστοποίηση των εσόδων από το έργο, τις οποίες υπέχει σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 21, παράγραφος 2, του παρόντος νόμου.
(2) Οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία κατά την οποία τίθεται σε ισχύ η απόφαση περί ανακτήσεως, βάσει του επιτοκίου που ίσχυε την τελευταία εργάσιμη ημέρα του μήνα που προηγείται του ημερολογιακού μήνα εκδόσεως της αποφάσεως. Σε περίπτωση που κατά την υποβολή της αιτήσεως για ενίσχυση ή κατά τη χρήση της ενισχύσεως έχει τελεστεί αξιόποινη πράξη, οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία καταβολής της ενισχύσεως, βάσει του επιτοκίου που ίσχυε κατά την ημερομηνία αυτή.
(3) Τόκοι υπολογίζονται έως την ημέρα ανακτήσεως της ενισχύσεως, το αργότερο δε έως τη καθορισμένη ημερομηνία ανακτήσεως και, σε περίπτωση αναστολής, έως την τελική καθορισμένη ημερομηνία ανακτήσεως. […]»
21. Κατά τις διατάξεις του άρθρου 11, παράγραφος 1, του määrus nr 278 «Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord» (υπ’ αριθ. 278 διατάγματος της 22ας Δεκεμβρίου 2006, περί των προϋποθέσεων και της διαδικασίας ανακτήσεως και επιστροφής ενισχύσεως και διαβιβάσεως των πληροφοριών σχετικά με παρατυπία κατά τη χορήγηση και χρήση της ενισχύσεως) (11), το οποίο τιτλοφορείται «Ανάκτηση της ενισχύσεως»:
«Η απόφαση περί ανακτήσεως της ενισχύσεως λαμβάνεται κατά διακριτική ευχέρεια και εκδίδεται εντός προθεσμίας 45 ημερολογιακών ημερών, εφόσον δε πρόκειται για ποσό που υπερβαίνει τα 127 823 ευρώ, εντός 90 ημερολογιακών ημερών, από την ημερομηνία κατά την οποία οι λόγοι ανακτήσεως της ενισχύσεως έγιναν γνωστοί. Εφόσον δικαιολογείται από τις περιστάσεις, η προθεσμία εκδόσεως της αποφάσεως δύναται να παραταθεί για εύλογο χρονικό διάστημα.»
22. Το άρθρο 1 του määrus nr 44 «Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord» [υπ’ αριθ. 44 αποφάσεως του Υπουργού της 4ης Ιουνίου 2008, περί των προϋποθέσεων και της διαδικασίας προωθήσεως των τεχνολογικών επενδύσεων των βιομηχανικών επιχειρήσεων (η οποία τέθηκε σε ισχύ την 15η Ιουνίου 2008) (RTL 2008, 48, 658·RT I, 04.01.2013, 9, στο εξής: υπ’ αριθ. 44 απόφαση)], το οποίο επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«(1) Οι προϋποθέσεις και η διαδικασία προωθήσεως των τεχνολογικών επενδύσεων των βιομηχανικών επιχειρήσεων (στο εξής: μέτρο) καθορίζονται με σκοπό την υλοποίηση των στόχων της “ικανότητας καινοτομίας και ανάπτυξης των επιχειρήσεων” του άξονα προτεραιότητας του επιχειρησιακού προγράμματος “βελτίωση του οικονομικού περιβάλλοντος”.
(2) Δύναται, στο πλαίσιο του μέτρου, να χορηγηθεί: 1) περιφερειακή ενίσχυση, χορηγούμενη σύμφωνα με τις διατάξεις του [γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία], και υποκείμενη στις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού και του άρθρου 342 του [konkurentsiseadus (νόμου περί ανταγωνισμού)]· […]».
II. Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
23. Στις 28 Αυγούστου 2008, η Eesti Pagar συνήψε σύμβαση πωλήσεως, με την οποία δεσμεύτηκε έναντι της εταιρίας Kauko-Telko Oy να αγοράσει μια γραμμή παραγωγής άρτου φόρμας και τοστ έναντι τιμήματος 2 770 000 ευρώ. Σύμφωνα με τους όρους αυτής, η σύμβαση τέθηκε σε ισχύ μετά την καταβολή, στις 3 Σεπτεμβρίου 2008, μιας πρώτης προκαταβολής ύψους 5 %.
24. Στις 29 Σεπτεμβρίου 2008, η Eesti Pagar AS συνήψε με την εταιρία Nordea Finance Estonia AS σύμβαση χρηματοδοτικής μισθώσεως (leasing), εν συνεχεία δε, στις 13 Οκτωβρίου 2008, τα μέρη συνήψαν τριμερή σύμβαση πωλήσεως, με την οποία η Kauko-Telko ανέλαβε να πωλήσει την εν λόγω γραμμή παραγωγής άρτου στη Nordea Finance Estonia, η οποία με τη σειρά της ανέλαβε να παραχωρήσει τη χρήση αυτής στην Eesti Pagar στο πλαίσιο χρηματοδοτικής μισθώσεως. Η σύμβαση αυτή άρχισε να ισχύει από την υπογραφή της.
25. Στις 24 Οκτωβρίου 2008, η Eesti Pagar υπέβαλε στο EAS, βάσει του άρθρου 1 της υπ’ αριθ. 44 αποφάσεως, αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως με σκοπό την προμήθεια και την εγκατάσταση της εν λόγω γραμμής παραγωγής άρτου. Με απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009, το EAS ενέκρινε τη σχετική αίτηση για ποσό 526 300 ευρώ.
26. Στις 8 Ιανουαρίου 2014, η EAS έλαβε απόφαση περί ανακτήσεως από την Eesti Pagar του ποσού της ενισχύσεως, προσαυξημένου κατά το ποσό των 98 454 ευρώ που αντιστοιχεί στους τόκους από ανατοκισμό για το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία καταβολής της ενισχύσεως έως την ημερομηνία της αποφάσεως περί ανακτήσεως αυτής. Κατά την εν λόγω απόφαση, στο πλαίσιο εκ των υστέρων ελέγχου που διενεργήθηκε τον Δεκέμβριο του 2012, διαπιστώθηκε η ύπαρξη της συμβάσεως πωλήσεως της 28ης Αυγούστου 2008, η οποία είχε συναφθεί πριν την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως ενώπιον του EAS, με αποτέλεσμα να μην αποδεικνύεται ο χαρακτήρας κινήτρου της ενισχύσεως, όπως απαιτεί το άρθρο 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία.
27. Στις 10 Φεβρουαρίου 2014, η Eesti Pagar άσκησε ενώπιον του Υπουργού ιεραρχική προσφυγή κατά της εν λόγω αποφάσεως περί ανακτήσεως, η οποία απορρίφθηκε με τη Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus (υπ’ αριθ. 14-0003 υπουργική απόφαση) της 21ης Μαρτίου 2014.
28. Στις 21 Απριλίου 2014, η Eesti Pagar άσκησε ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Ταλίν, Εσθονία) προσφυγή με κύριο αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως του EAS περί ανακτήσεως καθώς και της υπουργικής αποφάσεως που την επικύρωσε, με επικουρικό αίτημα την αναγνώριση του παράνομου χαρακτήρα τους όσον αφορά την ανάκτηση της ενισχύσεως και με όλως επικουρικό αίτημα την ακύρωσή τους ως προς την αξίωση καταβολής τόκων. Με απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 2014, το δικαστήριο αυτό απέρριψε την εν λόγω προσφυγή στο σύνολό της.
29. Στις 16 Δεκεμβρίου 2014, η Eesti Pagar άσκησε, κατά της αποφάσεως αυτής, έφεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο απέρριψε την έφεση με απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2015.
30. Στις 26 Οκτωβρίου 2015, η Eesti Pagar άσκησε αναίρεση, την οποία το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο, Εσθονία) έκανε εν μέρει δεκτή, με απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, αναιρώντας την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου, και ακυρώνοντας το σημείο 1.1 του διατακτικού της αποφάσεως περί ανακτήσεως, όπως και το τμήμα του σημείου 1.2 που αφορούσε τους τόκους, ο υπολογισμός των οποίων έπρεπε να γίνει με τη μέθοδο του ανατοκισμού σύμφωνα με το σημείο 1.1· κατά τα λοιπά, ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προκειμένου να εξετασθεί εκ νέου. Η απόφαση αυτή του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) βασίζεται ιδίως στις ακόλουθες σκέψεις:
– δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως για την αγορά εξοπλισμού πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως δεν αποκλείει τον χαρακτήρα κινήτρου, όταν ο αγοραστής δύναται, σε περίπτωση αρνήσεως χορηγήσεως της ενισχύσεως, να υπαναχωρήσει από τη σύμβαση χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες, πράγμα που δεν φαίνεται να αποκλείεται εν προκειμένω·
– δεδομένου ότι καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν επιβάλλει ρητώς και επιτακτικώς στα κράτη μέλη να προβαίνουν στην ανάκτηση ενισχύσεως όταν δεν έχει προηγηθεί απόφαση της Επιτροπής, η ανάκτηση μιας τέτοιας ενισχύσεως με πρωτοβουλία του κράτους μέλους εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια των αρχών του κράτους αυτού·
– στο πλαίσιο της ανακτήσεως ενισχύσεως με πρωτοβουλία του κράτους μέλους, απαιτείται να γίνεται εκτίμηση βασιζόμενη στη διακριτική ευχέρεια λαμβανομένης υπόψη της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη της ενισχύσεως, εμπιστοσύνης που μπορεί να δημιουργείται από ενέργειες εθνικής αρχής·
– καίτοι δεν είναι βέβαιο, εν προκειμένω, ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 τετραετής προθεσμία παραγραφής ισχύει σε περιπτώσεις ανακτήσεως διαρθρωτικών ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί από κράτος μέλος, εν πάση περιπτώσει, η δεκαετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, δεν θα μπορούσε να τύχει εφαρμογής, δεδομένου ότι δεν έχει εκδοθεί από την Επιτροπή απόφαση για ανάκτηση ενισχύσεως·
– ούτε το εσθονικό δίκαιο ούτε το δίκαιο της Ένωσης παρέχουν νομική βάση για την αξίωση καταβολής τόκων για το χρονικό διάστημα από την καταβολή της ενισχύσεως και έως την ανάκτηση αυτής, δεδομένου, ιδίως, ότι τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 αφορούν, σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του κανονισμού αριθ. 659/1999, αποκλειστικά τόκους που οφείλονται για ενίσχυση που πρέπει να ανακτηθεί δυνάμει αποφάσεως της Επιτροπής και ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2988/95 δεν προβλέπουν υποχρέωση καταβολής τόκων αλλά προϋποθέτουν ότι η εν λόγω υποχρέωση προβλέπεται από πράξεις του δικαίου της Ένωσης ή των κρατών μελών.
31. Στο πλαίσιο της εκ νέου συζητήσεως της υποθέσεως κατόπιν αναπομπής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η Eesti Pagar ισχυρίζεται ιδίως ότι οι συμβάσεις που είχε συνάψει στις 28 Αυγούστου, στις 29 Σεπτεμβρίου και στις 13 Οκτωβρίου 2008 δεν ήταν δεσμευτικές, δεδομένου ότι, σε περίπτωση αρνήσεως χορηγήσεως της ενισχύσεως, θα μπορούσε ευχερώς να υπαναχωρήσει με ελάχιστο κόστος. Το σχέδιο δεν θα είχε υλοποιηθεί χωρίς την ενίσχυση που ζητήθηκε και το EAS όφειλε να είχε εξετάσει στην ουσία του τον χαρακτήρα κινήτρου της εν λόγω ενισχύσεως.
32. Η ίδια εταιρία ισχυρίζεται επίσης ότι η σύναψη των συμβάσεων αυτών ήταν σε γνώση του EAS κατά τον χρόνο της υποβολής της αιτήσεως ενισχύσεως, τη σύναψη δε αυτών προ της υποβολής της εν λόγω αιτήσεως της είχε συστήσει εκπρόσωπος του EAS. Διά της χορηγήσεως της ζητουμένης ενισχύσεως, το EAS δημιούργησε επομένως σε αυτήν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς τη νομιμότητα της ενισχύσεως.
33. Επιπλέον, η Eesti Pagar ισχυρίζεται ότι ουδεμία υποχρέωση υπέχει το EAS προς ανάκτηση της ενισχύσεως, ότι, επικουρικώς, η αξίωση ανακτήσεως αυτής έχει παραγραφεί δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 1, του υπ’ αριθ. 278 διατάγματος και του άρθρου 26, παράγραφος 6, του STS, όπως και του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 και ότι οι αξιούμενοι τόκοι αντιβαίνουν στο άρθρο 27, παράγραφος 1, και στο άρθρο 28, παράγραφοι 1 έως 3, του STS.
34. Το EAS και το Υπουργείο θεωρούν ότι η αίτηση για χορήγηση ενισχύσεως δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και ότι, δυνάμει, μεταξύ άλλων, του άρθρου 101 του κανονισμού αριθ. 1083/2006, το EAS ήταν υποχρεωμένο να απαιτήσει από την Eesti Pagar την επιστροφή της καταβληθείσας ενισχύσεως.
35. Το EAS αρνείται ότι κατά την εξέταση της αιτήσεως είχε γνώση των συμβάσεων που είχαν συναφθεί από την Eesti Pagar στις 28 Αυγούστου, στις 29 Σεπτεμβρίου και στις 13 Οκτωβρίου 2008, και ότι είχε το ίδιο συστήσει τη σύναψή τους. Συνεπώς, ουδεμία δικαιολογημένη εμπιστοσύνη δημιούργησε στην εν λόγω εταιρία. Το Υπουργείο θεωρεί ότι, εν πάση περιπτώσει, ούτε η καλή πίστη του αποδέκτη ούτε η συμπεριφορά διοικητικού οργάνου απαλλάσσουν από την υποχρέωση επιστροφής παράνομης ενισχύσεως.
36. Κατά το EAS και το Υπουργείο, στην υπό κρίση περίπτωση ισχύει, τουλάχιστον κατ’ αναλογίαν, η προβλεπόμενη στο άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 δεκαετής προθεσμία παραγραφής, η δε υποχρέωση καταβολής τόκων απορρέει από το άρθρο 11, παράγραφος 2, και το άρθρο 14, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού.
37. Στις 30 Δεκεμβρίου 2016, η Επιτροπή υπέβαλε παρατηρήσεις στο αιτούν δικαστήριο ως «amicus curiae», σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού 2015/1589.
38. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, πρώτον, ότι, καίτοι δυνάμει κανόνα του εσωτερικού δικαίου, σύμφωνα με τον οποίο τα δικαστήρια που δεν αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό δεσμεύονται από τις νομικές εκτιμήσεις ανωτέρου δικαστηρίου, δεσμεύεται από την απόφαση του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) της 9ης Ιουνίου 2016, καθόσον το τελευταίο εκφράζει τη θέση του σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή του δικαίου, εντούτοις, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη ενός τέτοιου κανόνα δεν μπορεί να του στερήσει την προβλεπόμενη στο άρθρο 267 ΣΛΕΕ δυνατότητα υποβολής στο Δικαστήριο προδικαστικών ερωτημάτων ως προς την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης.
39. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς το εάν το σκεπτικό του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου), σύμφωνα με το οποίο θα μπορούσε να συνεκτιμηθεί το ζήτημα κατά πόσον το πρόσωπο που υπέβαλε αίτηση για χορήγηση ενισχύσεως είχε τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η ενίσχυση αυτή δεν του χορηγούνταν, να υπαναχωρήσει από τις συμβάσεις χωρίς υπέρμετρη δυσκολία, ισχύει και για την εκτίμηση, εκ μέρους του κράτους μέλους, του χαρακτήρα κινήτρου βάσει του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, καθώς και ως προς το εάν η αρχή του κράτους μέλους είναι αρμόδια για να εκτιμήσει επί της ουσίας το ζήτημα κατά πόσον η ενίσχυση έχει χαρακτήρα κινήτρου.
40. Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν προκύπτει με σαφήνεια ότι το κράτος μέλος μπορεί, όταν αποφασίζει την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως χωρίς να έχει εκδοθεί σχετική απόφαση της Επιτροπής, να στηριχθεί στις αρχές του εθνικού διοικητικού δικονομικού δικαίου και να συνεκτιμήσει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη που η εθνική αρχή έχει δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως.
41. Τέταρτον, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι παραμένει επίσης ασαφές το ζήτημα εάν, επί αποφάσεως που εκδίδει αρχή κράτους μέλους περί ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως, ισχύει η τετραετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, ή η δεκαετής παραγραφή του άρθρου 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999.
42. Πέμπτον, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, μολονότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έχει επιλύσει εν μέρει τη διαφορά ως προς τους τόκους και έχει ακυρώσει την απόφαση περί ανακτήσεως της ενισχύσεως στο μέτρο που υποχρέωνε την Eesti Pagar σε καταβολή τόκων, παραμένει εντούτοις η ανάγκη, για την επίλυση της υποθέσεως, να αποσαφηνιστούν οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται, κατά το δίκαιο της Ένωσης, η καταβολή τόκων σε περίπτωση ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως με πρωτοβουλία κράτους μέλους.
43. Πάντως, από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν προκύπτει με επαρκή σαφήνεια εάν η αρχή του κράτους μέλους, όταν ανακτά με δική της πρωτοβουλία παράνομη ενίσχυση, έχει την υποχρέωση να λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς που καθορίζονται στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ανεξαρτήτως των κανόνων που προβλέπονται από το εσωτερικό δίκαιο για την απαίτηση τόκων, και να υπολογίζει τους τόκους κατά τα οριζόμενα στις διατάξεις των άρθρων 9 και 11 του κανονισμού 794/2004.
44. Υπό τις συνθήκες αυτές το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«[1)] Έχει το άρθρο 8, παράγραφος 2, του [γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία] την έννοια ότι, σε περίπτωση που επιδοτούμενη δραστηριότητα συνιστά [μεταξύ άλλων] η αγορά εξοπλισμών, στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως θεωρείται ως έναρξη εργασιών “για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα” η σύναψη της συμβάσεως αγοραπωλησίας των συγκεκριμένων εξοπλισμών; Είναι οι αρχές των κρατών μελών αρμόδιες να εκτιμήσουν αν συντρέχει παραβίαση του προβλεπόμενου στην προαναφερόμενη διάταξη κριτηρίου λαμβάνοντας ως γνώμονα το κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση η σύναψη της οποίας αντιβαίνει στην απαίτηση για ύπαρξη κινήτρου; Σε περίπτωση που οι αρχές των κρατών μελών διαθέτουν τέτοιου είδους αρμοδιότητα, ποιο είναι το κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση (εκφραζόμενο σε ποσοστό επί τοις εκατό) που, υπό το πρίσμα της εκπληρώσεως της απαιτήσεως για ύπαρξη κινήτρου, επιτρέπει να συναχθεί ότι η σχετική επιβάρυνση είναι επαρκώς χαμηλή;
[2)] Υποχρεούται η αρχή κράτους μέλους που χορήγησε παράνομη ενίσχυση να ζητήσει την ανάκτησή της, ακόμη και αν η […] Επιτροπή δεν έχει εκδώσει σχετική απόφαση;
[3)] Δύναται αρχή κράτους μέλους που αποφασίζει τη χορήγηση ενισχύσεως -στηριζόμενη στην εσφαλμένη πεποίθηση ότι πρόκειται περί ενισχύσεως που πληροί τις προϋποθέσεις απαλλαγής κατά κατηγορία, ενώ στην πραγματικότητα πρόκειται περί παράνομης ενισχύσεως- να δημιουργήσει στους αποδέκτες της ενισχύσεως δικαιολογημένη εμπιστοσύνη; Αρκεί, ειδικότερα, για τη θεμελίωση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη η αρχή του κράτους μέλους να γνωρίζει κατά τη χορήγηση της παράνομης ενισχύσεως τις περιστάσεις οι οποίες έχουν ως συνέπεια να μην εμπίπτει η ενίσχυση στην απαλλαγή κατά κατηγορία;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, θα πρέπει να γίνει στάθμιση μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού συμφέροντος. Έχει στο πλαίσιο της εν λόγω σταθμίσεως σημασία το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει εκδώσει απόφαση με την οποία κηρύσσει την επίμαχη ενίσχυση ασυμβίβαστη με την [εσωτερική] αγορά;
[4)] Ποια προθεσμία παραγραφής ισχύει για την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από την αρμόδια αρχή κράτους μέλους; Ανέρχεται η προθεσμία αυτή σε [δέκα] έτη, μετά την πάροδο του οποίων, κατά τα άρθρα 1 και 15 του [κανονισμού αριθ. 659/1999], η ενίσχυση καθίσταται υφιστάμενη ενίσχυση και δεν δύναται πλέον να ανακτηθεί, ή σε [τέσσερα] έτη κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του [κανονισμού 2988/95];
Σε περίπτωση που η ενίσχυση έχει χορηγηθεί από διαρθρωτικό ταμείο, αποτελεί νομική βάση της ανακτήσεως το άρθρο 108, παράγραφος 3, [ΣΛΕΕ], ή ο [κανονισμός 2988/95];
[5)] Σε περίπτωση που αρχή κράτους μέλους ζητήσει την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως, υποχρεούται παράλληλα να ζητήσει από τον αποδέκτη και τόκους επί της παράνομης ενισχύσεως; Εάν ναι, ποιοι κανόνες θα τύχουν εφαρμογής σε μια τέτοια περίπτωση για τον υπολογισμό των τόκων και ιδίως σε σχέση με το ύψος του επιτοκίου και την περίοδο υπολογισμού των τόκων;»
III. Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
45. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Eesti Pagar, η Εσθονική και η Ελληνική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Το EAS και το σύνολο των προαναφερθέντων διαδίκων, με εξαίρεση την Ελληνική Κυβέρνηση, παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη στις 18 Ιουνίου 2018.
IV. Ανάλυση
1. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
46. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το αιτούν δικαστήριο δεν έχει διατυπώσει κανένα οριστικό συμπέρασμα, καταρχάς, ως προς τον δεσμευτικό ή μη χαρακτήρα των συμβάσεων που έχουν συναφθεί, ακολούθως δε, ως προς το εάν το EAS γνώριζε, όταν έκρινε επί της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως, τη σύναψη των συμβάσεων αυτών και, τέλος, ως προς το εάν υπήρξε σύσταση του EAS προς την Eesti Pagar να προβεί στη σύναψη των εν λόγω συμβάσεων.
47. Το εν λόγω θεσμικό όργανο διευκρινίζει ότι από την απόφαση του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) της 9ης Ιουνίου 2016 και την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως συνάγει, αφενός, ότι τουλάχιστον η τριμερής σύμβαση πωλήσεως της 13ης Οκτωβρίου 2008 αποτελούσε δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως και, αφετέρου, ότι το αιτούν δικαστήριο βασίστηκε στην υπόθεση ότι το EAS γνώριζε τη σύναψη των συμβάσεων αλλά δεν είχε συστήσει στην Eesti Pagar τη σύναψή τους.
48. Σύμφωνα με την Eesti Pagar, η σύμβαση που συνήφθη στις 28 Αυγούστου 2008 αποτελούσε, επί της ουσίας, μία προκαταρκτική συμφωνία και όχι οριστικά δεσμευτική σύμβαση, η συμφωνία δε αυτή δεν θα ετίθετο, σύμφωνα με τα μέρη, σε ισχύ σε περίπτωση που το EAS δεν χορηγούσε την ζητούμενη ενίσχυση. Αποδεικνύεται, κατ’ αυτήν, ότι το κόστος που θα επωμιζόταν σε περίπτωση που υπαναχωρούσε από την έννομη σχέση που είχε δημιουργηθεί βάσει της εν λόγω προκαταρκτικής συμφωνίας θα περιοριζόταν στο 5 % του συνολικού τιμήματος της συμβάσεως, ποσό που είχε καταβάλει η Eesti Pagar πριν υποβάλει την αίτηση για ενίσχυση.
49. Όσον αφορά τη συναφθείσα στις 29 Σεπτεμβρίου 2008 σύμβαση χρηματοδοτικής μισθώσεως (leasing), από τους όρους της συνάγεται, αντιθέτως προς όσα αναφέρει το αιτούν δικαστήριο, ότι οι απορρέουσες από αυτήν υποχρεώσεις επρόκειτο να τεθούν σε ισχύ μόνον μετά την πλήρωση ορισμένων αιρέσεων. Λόγω όμως των αιρέσεων αυτών, η εν λόγω σύμβαση ετέθη το πρώτον σε ισχύ στις 7 Νοεμβρίου 2008 και, επομένως, μετά την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως.
50. Η Eesti Pagar υπογραμμίζει ότι η σύμβαση που συνήφθη στις 13 Οκτωβρίου 2008 δεν δημιούργησε καμία υποχρέωση σε βάρος της και είχε το ίδιο αντικείμενο με εκείνο της συμβάσεως που συνήφθη στις 28 Αυγούστου 2008. Επιπλέον, το EAS ούτε στην απόφαση περί ανακτήσεως ούτε στο πλαίσιο της δίκης που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου αναφέρθηκε στη σύμβαση αυτή.
51. Η εν λόγω εταιρία υποστηρίζει επίσης ότι, όπως προκύπτει από σειρά αποδεικτικών στοιχείων, το EAS είχε λάβει γνώση των εν λόγω συμβάσεων και της είχε συστήσει να προβεί στη σύναψή τους πριν από την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως.
2. Εκτίμηση
52. Είναι σαφές ότι, στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής, εναπόκειται αποκλειστικά στο αιτούν δικαστήριο να προβαίνει στις αφορώσες τα πραγματικά περιστατικά διαπιστώσεις, τις οποίες το Δικαστήριο δεν μπορεί να αναθεωρήσει (όπως θα επιθυμούσε εν προκειμένω η Eesti Pagar).
53. Τούτου λεχθέντος, φρονώ (όπως και η Επιτροπή) ότι το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να μην έχει ακόμη διατυπώσει οριστικό συμπέρασμα, καταρχάς, ως προς τον δεσμευτικό ή μη χαρακτήρα των συμβάσεων που συνήφθησαν στις 28 Αυγούστου, στις 29 Σεπτεμβρίου και στις 13 Οκτωβρίου 2008 (12), εν συνέχεια δε ως προς το εάν το EAS γνώριζε, κατά την εκτίμηση της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως, την προηγούμενη σύναψη των συμβάσεων αυτών και, τέλος, ως προς την ύπαρξη συστάσεως εκ μέρους του EAS προς την Eesti Pagar για τη σύναψη των συμβάσεων αυτών πριν την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως (13).
54. Βεβαίως, αυτό δεν διευκολύνει το έργο του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία, είναι επιθυμητό και «μπορεί να αποτελεί πλεονέκτημα, σε ορισμένες περιπτώσεις, το να έχουν αποδειχθεί τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως και να έχουν επιλυθεί τα προβλήματα που είναι καθαρά εθνικού δικαίου κατά τον χρόνο της παραπομπής στο Δικαστήριο»(14).
55. Εν πάση περιπτώσει, προκειμένου να δοθούν χρήσιμες απαντήσεις στο αιτούν δικαστήριο, θα εξετάσω όλες τις υποθετικές αυτές περιπτώσεις, συμπεριλαμβανομένων ιδίως εκείνων στις οποίες το EAS είχε γνώση των εν λόγω συμβάσεων και συνέστησε στην Eesti Pagar να προβεί στην σύναψή τους πριν την υποβολή της αιτήσεώς της.
2. Επί του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
56. Η Eesti Pagar υποστηρίζει ότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο), με την απόφασή του της 9ης Ιουνίου 2016, απεφάνθη επί του πυρήνα της διαφοράς σε εθνικό επίπεδο, οπότε τα προδικαστικά ερωτήματα είναι, λόγω του σταδίου της διαδικασίας κατά το οποίο υποβάλλονται, απαράδεκτα και αλυσιτελή, εξαιρουμένου του τετάρτου ερωτήματος, καθόσον το ίδιο το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) διευκρίνισε με την εν λόγω απόφαση ότι η υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο είναι λυσιτελής μόνον όσον αφορά το ζήτημα της παραγραφής.
57. Περαιτέρω, η εν λόγω εταιρία εκτιμά ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, ως έχει, είναι αλυσιτελές και ερείδεται στην εσφαλμένη παραδοχή ότι υπήρξε παραβίαση ως προς τον χαρακτήρα κινήτρου [της ενισχύσεως], ότι το δεύτερο [προδικαστικό ερώτημα] αφορά μάλλον την ύπαρξη νομικής βάσεως για την υποχρέωση κράτους μέλους να ανακτήσει ενίσχυση με δική του πρωτοβουλία, ότι το τρίτο [προδικαστικό ερώτημα] οφείλεται σε ελλιπή περιγραφή των πραγματικών περιστατικών, καθόσον το EAS της συνέστησε τη σύναψη των συμβάσεων της 28ης Αυγούστου, της 29ης Σεπτεμβρίου και της 13ης Οκτωβρίου 2008, και ότι το τέταρτο [προδικαστικό ερώτημα] θα έπρεπε να συμπληρωθεί υπό την έννοια ότι αφορά την ανάκτηση ενισχύσεως με πρωτοβουλία εθνικής αρχής και στηρίζεται στην εσφαλμένη παραδοχή ότι απορρέει υποχρέωση ανακτήσεως από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
2. Εκτίμηση
58. Επισημαίνω ότι, με την απόφασή του της 9ης Ιουνίου 2016, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) στήριξε την αναίρεση της προηγούμενης αποφάσεως του αιτούντος δικαστηρίου και τη μερική ακύρωση της επίδικης αποφάσεως ιδίως στην ερμηνεία διαφόρων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, δίχως το ανώτατο αυτό δικαστήριο να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Η Επιτροπή, η οποία παρενέβη στη διαφορά της κύριας δίκης ως amicus curiae, κατόπιν αιτήματος του αιτούντος δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 29, παράγραφος 1, του κανονισμού 2015/1589, αμφισβήτησε τόσο ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου όσο και ενώπιον του Δικαστηρίου το σύνολο σχεδόν των εκτιμήσεων του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) σχετικά με το δίκαιο της Ένωσης.
59. Καίτοι το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, βάσει του δικαίου της Εσθονίας, δεσμεύεται από την ερμηνεία και την εφαρμογή του δικαίου από το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο), εντούτοις εκτιμά ότι το γεγονός αυτό δεν μπορεί να του στερεί την προβλεπόμενη από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ δυνατότητα να υποβάλει στο Δικαστήριο ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης. Η αίτησή του, επομένως, στηρίχθηκε κατ’ ουσίαν στις αμφιβολίες που διατηρεί σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης στην οποία προέβη το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο).
60. Βεβαίως, σε μια τέτοια περίπτωση, ένα κατώτερο δικαστήριο έχει, καταρχήν, την ευχέρεια να υποβάλλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα (15), αλλά πρέπει, προκειμένου τα υποβληθέντα ερωτήματα να μην είναι υποθετικά, η διαφορά να μην έχει ακόμα επιλυθεί αμετακλήτως με την απόφαση του ανώτατου δικαστηρίου της Εσθονίας.
61. Κατά τη γνώμη μου, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει σαφώς ότι η διαφορά της κύριας δίκης εξακολουθεί να υπόκειται πλήρως στην εκτίμηση του αιτούντος δικαστηρίου όσον αφορά τα ζητήματα που αποτελούν το αντικείμενο του πρώτου, του δευτέρου, του τρίτου και του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος.
62. Όσον αφορά το πέμπτο ερώτημα, σχετικά με τους τόκους, το ίδιο το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έχει εν μέρει επιλύσει τη διαφορά της κύριας δίκης, ακυρώνοντας την απόφαση περί ανακτήσεως στο μέτρο που υποχρέωνε την Eesti Pagar σε καταβολή τόκων. Παραμένει, όμως, κατά το αιτούν δικαστήριο, αναγκαία, για την επίλυση της υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιόν του, η αποσαφήνιση των προϋποθέσεων από τις οποίες εξαρτάται, κατά το δίκαιο της Ένωσης, η καταβολή τόκων σε περίπτωση ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως κατόπιν πρωτοβουλίας κράτους μέλους.
63. Εν πάση περιπτώσει, θεωρώ (όπως και η Επιτροπή) ότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) με την απόφασή του της 9ης Ιουνίου 2016 έχει επισημάνει ότι το αιτούν δικαστήριο όφειλε ακόμη να αποφανθεί επί του ζητήματος του υπολογισμού των τόκων, πράγμα που δεν αποκλείει, επομένως, τον εκ νέου καθορισμό των ακυρωθέντων τόκων σε περίπτωση που τυχόν η Επιτροπή εξέδιδε απόφαση για την ανάκτηση της ενισχύσεως.
3. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος σχετικά με τον χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
64. Η Eesti Pagar θεωρεί ότι από τις περιστάσεις της υποθέσεως και από τα προσκομισθέντα αποδεικτικά στοιχεία προκύπτει σαφώς ότι η ενίσχυση είχε χαρακτήρα κινήτρου. Υπογραμμίζει ότι δεν θα υλοποιούσε το σχέδιο χωρίς την ενίσχυση αυτή, ότι δεν είχε συνάψει καμία οριστικώς δεσμευτική συμφωνία πριν την υποβολή της αιτήσεως και ότι, κατά την εκτίμηση του δεσμευτικού χαρακτήρα συμβάσεως, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη η δυνατότητα υπαναχωρήσεως και το μηδαμινό κόστος που αυτή συνεπάγεται.
65. Αντιθέτως, δεν είναι δυνατόν να υποστηρίζεται ότι η ενίσχυση δεν είχε χαρακτήρα κινήτρου, με έρεισμα μια υποσημείωση των κατευθυντήριων γραμμών, οι οποίες δεν είναι δεσμευτικές. Εν πάση περιπτώσει, δεν αρκεί μια τυπική προσέγγιση και θα πρέπει να διερευνάται λεπτομερώς κατά πόσον είναι ή όχι δυσχερής η υπαναχώρηση από τις συμβάσεις.
66. Δεδομένου ότι το έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως που περιλαμβάνεται στις «συχνές ερωτήσεις» της Επιτροπής απευθύνεται στις εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, στις εν λόγω αρχές εναπόκειται να εξετάσουν, κατά τα προεκτεθέντα, λεπτομερώς εάν οι εργασίες έχουν ξεκινήσει, εξέταση που διαφέρει, εξάλλου, από τον έλεγχο της συμβατότητας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά. Η Ελληνική Κυβέρνηση συμμερίζεται την ανάλυση αυτή.
67. Ως εκ τούτου, κατά την άποψη της Eesti Pagar, όταν η Επιτροπή ισχυρίζεται εν προκειμένω ότι το εν λόγω έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως σημείο αναφοράς, υποστηρίζει μια θέση αντίθετη προς τις γενικές αρχές του δικαίου περί δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, περί σαφήνειας και ασφάλειας δικαίου και προσβάλλει το προβλεπόμενο στο άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης δικαίωμα της εταιρίας αυτής σε χρηστή διοίκηση.
68. Η Eesti Pagar διερωτάται, τέλος, εάν ο σκοπός του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία θα μπορούσε να επιτευχθεί σε περίπτωση που η αρμοδιότητα της εθνικής αρχής περιοριζόταν στη διαπίστωση απλώς των πραγματικών περιστατικών σχετικά με το εάν συνήφθη ή όχι μια σύμβαση πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως.
69. Η Εσθονική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, κατά την αξιολόγηση του χαρακτήρα κινήτρου, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους μπορεί να λαμβάνει υπόψη μόνο τη χρονική προϋπόθεση που προβλέπει, όσον αφορά τον χαρακτήρα κινήτρου, το άρθρο 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, η οποία συνίσταται στο ότι η έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα μπορεί να γίνει μόνο μετά την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως. Η εν λόγω εθνική αρχή δεν έχει τη δυνατότητα να αξιολογήσει άλλες περιστάσεις, όπως ιδίως το ύψος του κόστους της υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση. Μόνο με τον τρόπο αυτό θα ήταν δυνατόν να διασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή των προϋποθέσεων της απαλλαγής κατά κατηγορία και να διαφυλαχθεί η αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής να προβαίνει σε επί της ουσίας εκτίμηση του χαρακτήρα κινήτρου, πράγμα που επιβεβαιώνεται από το σημείο 16 της ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων από τα εθνικά δικαστήρια.
70. Όσον αφορά την έννοια της «ενάρξεως εργασιών για το σχέδιο», η Εσθονική Κυβέρνηση θεωρεί ότι αρκεί, προκειμένου να μην πληρούται η προϋπόθεση περί χαρακτήρα κινήτρου, ο αποδέκτης της ενισχύσεως να προβαίνει συμβατικώς στην πρώτη δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως για παραγγελία εξοπλισμού πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως. Μια τέτοια συνέπεια θα μπορούσε να συναχθεί από την υποσημείωση 40 των Κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 και θα ενισχυόταν από το άρθρο 2, σημείο 23, του κανονισμού 651/2014.
71. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η αιτιολογική σκέψη 28 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία ορίζει την έναρξη των εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα ως «εκκ[ίνηση των] δραστηρι[οτήτων] που συνδέονται με την εφαρμογή του ενισχυόμενου σχεδίου ή των ενισχυόμενων δραστηριοτήτων» και εκτιμά ότι η σύναψη των συμβάσεων της 28ης Αυγούστου, της 29ης Σεπτεμβρίου και της 13ης Οκτωβρίου 2008 συνιστά δραστηριότητα συνδεόμενη με την εφαρμογή του ενισχυόμενου σχεδίου. Επομένως, είναι πρόδηλο ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη ενίσχυση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και, ως εκ τούτου, είναι παράνομη, δεδομένου ότι χορηγήθηκε κατά παράβαση της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως που προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
72. Το συμπέρασμα αυτό δεν αποδυναμώνεται ούτε από τις εκτιμήσεις που παρατίθενται στις σκέψεις 106 έως 109 της αποφάσεως της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-630/11 P, EU:C:2013:387), ούτε από το επιχείρημα της Eesti Pagar ότι θα μπορούσε ευχερώς και με ελάχιστο κόστος να υπαναχωρήσει από τις συμβάσεις, αλλά ούτε και από το έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως που παρατίθεται στις «συχνές ερωτήσεις» της Επιτροπής.
73. Συγκεκριμένα, καταρχάς, το Δικαστήριο έχει βεβαίως δεχθεί με τις ως άνω σκέψεις ότι η αναγκαιότητα της σχεδιαζόμενης ενισχύσεως μπορούσε να αποδειχθεί με βάση και άλλα κριτήρια, πλην της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή έλαβε χώρα στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της συμβατότητας ενισχύσεως εκ μέρους της Επιτροπής, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, και, επομένως, δεν ασκεί επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση, όπου το ζήτημα τίθεται στο πλαίσιο της εφαρμογής του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία εκ μέρους εθνικής αρχής. Τούτο προκύπτει από το γεγονός ότι οι κανόνες που διέπουν την απαλλαγή κατά κατηγορία θα πρέπει να είναι σαφείς, χωρίς κανένα περιθώριο εκτιμήσεως και ευχερώς εφαρμόσιμοι από τις αρχές των κρατών μελών.
74. Περαιτέρω, το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 2, και της αιτιολογικής σκέψης 28 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία αποκλείει κάθε δυνατότητα ερμηνείας εξαρτώμενης από τη δυνατότητα λύσεως των συμβάσεων ή από το ύψος του κόστους υπαναχωρήσεως, δεδομένου ότι οι εν λόγω διατάξεις αφορούν «την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα» και «[την εκκίνηση των] δραστηρι[οτήτων] που συνδέονται με την εφαρμογή του ενισχυόμενου σχεδίου ή των ενισχυόμενων δραστηριότητων». Καίτοι η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να λαμβάνει υπόψη τη δυσκολία λύσεως των συμβάσεων ή το κόστος υπαναχωρήσεως κατά την αξιολόγηση του κριτηρίου που αφορά τον χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δεν ισχύει το ίδιο για τις αρχές των κρατών μελών κατά την εφαρμογή του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία.
75. Τέλος, η Επιτροπή τονίζει ότι οι «συχνές ερωτήσεις» που συνέταξαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν μπορούν να μεταβάλουν το περιεχόμενο κανονισμού, ότι το προαναφερθέν έγγραφο δεν είναι δεσμευτικό ούτε ασκεί επιρροή για τις εθνικές αρχές και για τα εθνικά δικαστήρια, και ότι, καθόσον δεν εκφράζει την επίσημη θέση της Επιτροπής, δεν είναι δεσμευτικό ούτε και για την Επιτροπή. Εν πάση περιπτώσει, το εν λόγο έγγραφο αφορά αποκλειστικά τη σύναψη προκαταρκτικών συμφωνιών, όπως προκαταρκτικές μελέτες σκοπιμότητας, και όχι τη σύναψη συμβάσεων που συνδέονται με την προμήθεια εξοπλισμού ο οποίος αποτελεί το αντικείμενο ενισχύσεως.
2. Εκτίμηση
76. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει την έννοια της «ενάρξεως εργασιών για το σχέδιο», περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 8, παράγραφος 2 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και να διευκρινίσει τις αρμοδιότητες των εθνικών αρχών κατά την εφαρμογή της διατάξεως αυτής. Συγκεκριμένα, όπως δέχεται το ίδιο το αιτούν δικαστήριο στο σημείο 29 της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, το κύριο ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω είναι εάν η περιφερειακή ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Eesti Pagar είχε τον χαρακτήρα κινήτρου όπως απαιτεί η προαναφερθείσα διάταξη (16).
77. Φρονώ, καταρχάς, ότι η αρμοδιότητα των εθνικών αρχών να προβαίνουν σε εκτίμηση του πραγματικού χαρακτήρα κινήτρου των ενισχύσεων που αυτές χορηγούν δεν προσκρούει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής να εκτιμά τη συμβατότητα των ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά.
78. Επισημαίνεται ότι, καθόσον το σύστημα του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία δεν προβλέπει καμιά παρέμβαση της Επιτροπής, η ανάλυση αυτή εμπίπτει λογικά στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού.
79. Περαιτέρω, συμφωνώ με την Εσθονική Κυβέρνηση και την Επιτροπή οι οποίες εκτιμούν ότι η λογική στην οποία βασίζεται ο γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία απαιτεί να είναι τα προς εφαρμογή κριτήρια σαφή και απλά, προκειμένου να εξασφαλίζεται συνεπής εφαρμογή σε ολόκληρη την Ένωση.
80. Όσον αφορά την έννοια της «ενάρξεως εργασιών για το σχέδιο», η Επιτροπή έχει διευκρινίσει στις Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013, ότι «η πρώτη επίσημη δέσμευση για την παραγγελία εξοπλισμού[, μη περιλαμβανομένων των] προκαταρκτικ[ών] μελ[ετών] σκοπιμότητας», συνιστά τέτοια έναρξη.
81. Παρά τον μη δεσμευτικό για το Δικαστήριο χαρακτήρα των ως άνω κατευθυντήριων γραμμών, πιστεύω ότι το Δικαστήριο μπορεί να χρησιμοποιήσει τον ορισμό αυτό ως αφετηρία, κατά μείζονα λόγο διότι η Επιτροπή τον έχει επαναλάβει, όπως ορθώς επισημαίνει η Ελληνική Κυβέρνηση, στο άρθρο 2, σημείο 23, του νέου γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, ήτοι του κανονισμού 651/2014, κατά το οποίο η «έναρξη των εργασιών» μπορεί να συνίσταται, μεταξύ άλλων, σε μια «πρώτ[η] νομικά δεσμευτικ[ή] ανάληψ[η] υποχρέωσης για την παραγγελία εξοπλισμού είτε άλλ[η] ανάληψ[η] υποχρέωσης που καθιστά μη αναστρέψιμη την επένδυση » (η υπογράμμιση δική μου).
82. Πλην όμως, αν μόνον μια δεσμευτική συμβατική ανάληψη υποχρεώσεως δύναται να συνιστά τέτοιου είδους έναρξη, απαιτείται, κατά τη γνώμη μου, η κατά περίπτωση εξακρίβωση της φύσεως των υποχρεώσεων που έχουν ενδεχομένως αναληφθεί από τον δυνητικό δικαιούχο πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως.
83. Η συλλογιστική αυτή ενισχύεται εξάλλου από το έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως που παρατίθεται στις «συχνές ερωτήσεις» της Επιτροπής. Ειδικότερα, είμαι απολύτως σύμφωνος με όσα διαλαμβάνονται στο έγγραφο που συντάχθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής για την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, ήτοι ότι το κατά την προαναφερθείσα υποσημείωση των Κατευθυντήριων γραμμών κριτήριο της «ενάρξεως των εργασιών» έχει την έννοια ότι, ακόμη και σε περίπτωση που έχουν συναφθεί συμβάσεις και έχουν γίνει καταβολές πριν την υποβολή αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως, μια αμιγώς τυπική προσέγγιση δεν αρκεί και ότι απαιτείται λεπτομερής εξέταση του κατά πόσον είναι, από οικονομικής απόψεως, δυνατή ή όχι και με τι κόστος η αποδέσμευση από τις υπογραφείσες συμβάσεις, ήτοι κατά πόσον η σε περίπτωση μη χορηγήσεως της ενισχύσεως συνακόλουθη καταγγελία των συμβάσεων θα συνεπαγόταν για τον αποδέκτη της ενισχύσεως την απώλεια σημαντικού χρηματικού ποσού (17).
84. Όπως επισημαίνει η Eesti Pagar, ο σκοπός που επιδιώκεται με το άρθρο 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί, εάν η αρμοδιότητα της εθνικής αρχής περιοριζόταν στην απλή διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών σχετικά με τη σύναψη ή όχι μιας συμβάσεως πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως. Ειδικότερα, ο χαρακτήρας κινήτρου είναι απολύτως πιθανό να ελλείπει στην περίπτωση που ο αιτών συνάψει, την επόμενη ημέρα από την υποβολή αιτήσεως για ενίσχυση, δεσμευτική σύμβαση με πρόθεση να την εκτελέσει, και δεν θα είχε σημασία εάν του χορηγήθηκε η ενίσχυση ή όχι.
85. Στο στάδιο αυτό, προσήκει να εξετασθεί, όπως είχε ήδη πράξει ορθώς το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) (στη σκέψη 21 της αποφάσεώς του της 9ης Ιουνίου 2016), η νομολογία «HGA»(18), η οποία στηρίζει την προαναφερθείσα ανάλυση και αφορά υπόθεση της οποίας τα πραγματικά περιστατικά παρουσιάζουν ενδιαφέρον.
86. Καταρχάς, στην εν λόγω υπόθεση, το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχε εξετάσει λόγο ακυρώσεως αντλούμενο από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ως προς τον χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως. Αφού υπογράμμισε, στη σκέψη 215 της αποφάσεώς του (19), ότι το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με την έναρξη της εκτελέσεως του επενδυτικού σχεδίου συνιστά ένα απλό, λυσιτελές και κατάλληλο κριτήριο που παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι καθεστώς ενισχύσεων έχει ως αποτέλεσμα την παροχή κινήτρου, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, στη σκέψη 226 της εν λόγω αποφάσεως, ότι έπρεπε να προσδιορισθεί αν οι πρωτοδίκως προσφεύγουσες απέδειξαν την ικανότητα του καθεστώτος να διασφαλίσει το αποτέλεσμα της παροχής κινήτρου, έστω και αν δεν έχει υποβληθεί η σχετική αίτηση πριν από την έναρξη της εκτελέσεως του επενδυτικού σχεδίου.
87. Κατά την άποψη του γενικού εισαγγελέα Υ. Bot (20), «το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον θα έπρεπε να κρίνει όχι ότι, όπως το έπραξε στις σκέψεις 215 και 226 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το κριτήριο της προγενέστερης υποβολής της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως συνιστά ένα απλό, λυσιτελές και κατάλληλο κριτήριο που παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση λειτουργεί στην πράξη ως κίνητρο, αλλά ότι η χρονική προτεραιότητα της αιτήσεως ενισχύσεως έναντι της εκτελέσεως των σχεδίων, κατόπιν της εγκρίσεως της Επιτροπής, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για τη θεμελίωση της αναγκαιότητας της ενισχύσεως. Ο εν λόγω αναγκαίος χαρακτήρας δεν θα μπορούσε να αμφισβητηθεί και να καταστήσει δυνατή την εξέταση άλλων περιστάσεων παρά μόνο στην περίπτωση κατά την οποία, στο πλαίσιο της εξετάσεως της συμβατότητας ειδικού καθεστώτος ενισχύσεων, στοιχεία (αλληλογραφία, δηλώσεις, αποφάσεις, κοινοποιήσεις, κ.λπ.) που προέρχονται από την Επιτροπή και μόνο θα μπορούσαν να προκαλέσουν πλάνη ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής ή τις προϋποθέσεις εφαρμογής της διατάξεως του σημείου 4.2, τελευταίο εδάφιο, των κατευθυντηρίων γραμμών του 1998 στο επίμαχο καθεστώς. Νομίζω ότι η εκτίμηση αυτή ενισχύεται από τα συμπληρωματικά προληπτικά μέτρα που θέσπισε η Επιτροπή στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013».
88. Η προσέγγιση αυτή δεν υιοθετήθηκε από το Δικαστήριο.
89. Το Δικαστήριο έκρινε (βλ. σκέψεις 106 επ. της αποφάσεως της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-630/11 P, EU:C:2013:387), κατ’ ουσίαν, ότι το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με την έναρξη εκτελέσεως του επενδυτικού σχεδίου ήταν απλώς μαχητό τεκμήριο –παρέχον, ως εκ τούτου, τη δυνατότητα στους δικαιούχους ενισχύσεως να προσκομίσουν εναλλακτικά αποδεικτικά στοιχεία προκειμένου να αποδείξουν ότι το επίμαχο μέτρο είχε πράγματι χαρακτήρα κινήτρου.
90. Επιπλέον, όπως επισημαίνει η θεωρία (21), «[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible -the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim».
91. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η αρχή που χορηγεί την ενίσχυση δεν μπορεί να καλύπτεται πίσω από την τυπολατρία και ότι πρέπει να εξετάζει επί της ουσίας κατά πόσον οι εργασίες έχουν ξεκινήσει κατά την έννοια του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία που μόλις εξέθεσα.
92. Ακόμη και αν η Επιτροπή παρενέβη τόσο ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου όσο και ενώπιον του Δικαστηρίου με επιχειρηματολογία διά της οποίας αμφισβητεί κάθε εξουσία εκτιμήσεως εκ μέρους των εθνικών αρχών (22), πιστεύω ότι –καθόσον το έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως, στο οποίο αναφέρθηκα στο σημείο 83 των παρουσών προτάσεων, απευθύνεται ιδίως στις εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία- δεν πρέπει να υπάρχει καμία εύλογη αμφιβολία για την αρμοδιότητα των αρχών αυτών να πραγματοποιούν την εν λόγω λεπτομερή εξέταση σχετικά με το εάν οι εργασίες έχουν ξεκινήσει, εξέταση που διακρίνεται, εξάλλου, από εκείνη της συμβατότητας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά, εξυπακουομένου ότι πρέπει προφανώς να επιτρέπεται σε επιχείρηση που προτίθεται να αιτηθεί τη χορήγηση ενισχύσεως να λάβει υπόψη το εν λόγω έγγραφο συνοπτικής παρουσιάσεως.
93. Συγκεκριμένα, το δικαίωμα εκτιμήσεως της συμβατότητας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά, το οποίο ανήκει μόνο στην Επιτροπή, δεν αποκλείει την δυνατότητα αλλά και την υποχρέωση εθνικής αρχής να προβεί στην επί της ουσίας εκτίμηση της συμβατότητας της ενισχύσεως με τον γενικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία, χωρίς την υιοθέτηση μιας αμιγώς τυπικής προσεγγίσεως.
94. Επομένως, όσον αφορά τις αδικαιολόγητες αμφιβολίες που εκφράζονται στο σημείο 29 της αποφάσεως περί παραπομπής σχετικά με την αρμοδιότητα της αρχής του κράτους μέλους να εκτιμά επί της ουσίας την ύπαρξη χαρακτήρα κινήτρου, θεωρώ ότι εκτέθηκε με επαρκή σαφήνεια ότι η αρχή του κράτους μέλους έχει την αρμοδιότητα να εκτιμά επί της ουσίας την ύπαρξη χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως. Η υιοθέτηση της αντίθετης προσεγγίσεως θα υπονόμευε την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και τη χορήγηση ενισχύσεων βάσει αυτού, διότι η αρχή του κράτους μέλους δεν θα μπορούσε να ελέγξει αν πληρούται το κριτήριο του χαρακτήρα της ενισχύσεως ως κινήτρου.
95. Επιπλέον, η εθνική αρχή οφείλει να εξακριβώνει την ύπαρξη του χαρακτήρα κινήτρου στο μέτρο που υποχρεούται να συμμορφώνεται προς τον εν λόγω κανονισμό προκειμένου να αποφασίσει σχετικά με τη χορήγηση ή μη της ενισχύσεως.
96. Ωστόσο, εάν η εθνική αρχή ή ο αποδέκτης της ενισχύσεως, υπεύθυνοι από κοινού για την τήρηση του εν λόγω κανονισμού, έχουν σοβαρές αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη ή μη χαρακτήρα κινήτρου, μπορούν να απευθυνθούν στην Επιτροπή, καθόσον η τελευταία έχει εξοικειωθεί με την πραγματοποίηση πολύπλοκων αναλύσεων στον τομέα αυτό.
97. Συμπερασματικά επί του ζητήματος αυτού, καίτοι εμπίπτει, βεβαίως, στην αρμοδιότητα του αιτούντος δικαστηρίου η εκτίμηση του κατά πόσον οι υποχρεώσεις που ανέλαβε η Eesti Pagar πριν την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως συνιστούν –στην πράξη– «επίσημη δέσμευση» κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία (εξαιρουμένων των «προκαταρκτικών» ή άλλως «αναστρέψιμων» δεσμεύσεων), το Δικαστήριο οφείλει πάντως να του παράσχει τα στοιχεία για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής τα οποία θα μπορούσαν να του είναι χρήσιμα.
98. Συναφώς, κατάσταση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, χαρακτηριζόμενη από ένα σύνολο συμβάσεων συναφθεισών μεταξύ τριών μερών, πρέπει, καταρχήν, να εξετάζεται με θεώρηση των συμβατικών σχέσεων στο σύνολό τους και όχι με εξατομικευμένη ανάλυση κάθε συμβάσεως, πλην όμως αυτό εξαρτάται προφανώς από την ανάλυση των εν λόγω συμβάσεων από άποψη πραγματικών περιστατικών την οποία μόνον το αιτούν δικαστήριο μπορεί να πραγματοποιήσει (23).
99. Κατά την εκτίμηση του δεσμευτικού χαρακτήρα των συμβάσεων υπό το πρίσμα του χαρακτήρα κινήτρου, πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη η δυνατότητα υπαναχωρήσεως και το μηδαμινό κόστος που συνεπάγεται για την Eesti Pagar, λαμβανομένου υπόψη του συνολικού κόστους του σχεδίου.
100. Όπως επισημαίνει η Ελληνική Κυβέρνηση, προκειμένου η σχετική σύμβαση και οι αντίστοιχες καταβολές που έχουν γίνει στο πλαίσιο εκτελέσεώς της να συνιστούν «πρώτη επίσημη δέσμευση» για παραγγελία εξοπλισμού και άρα να αποτελούν «έναρξη εργασιών», δεν έχει σημασία εάν η σύμβαση χαρακτηρίζεται ρητώς ως οριστική. Αντιθέτως, στην περίπτωση που οι προϋποθέσεις αποδεσμεύσεως είναι υπέρμετρα επαχθείς σε σχέση με τη συνολική οικονομική συναλλαγή, ειδικώς λόγω του ποσού που απαιτείται σε περίπτωση καταγγελίας, επιβάλλεται η διαπίστωση ενάρξεως εργασιών κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 2 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία. Ωστόσο, αν τα συμβαλλόμενα μέρη έχουν συμφωνήσει, μεταξύ άλλων, ότι η σύμβασή τους θα τεθεί σε ισχύ μόνο σε περίπτωση χορηγήσεως δανείου και μόνον σε περίπτωση που η αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως γίνει δεκτή ή αν το κόστος της αποδεσμεύσεως από τη σύμβαση είναι περιορισμένο, μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν υπάρχει έναρξη εργασιών κατά την έννοια της προαναφερθείσας διατάξεως. Το αποδεδειγμένο γεγονός ότι η εθνική αρχή συνέστησε στην Eesti Pagar να υπογραφούν οι συμβατικές δεσμεύσεις ήδη πριν την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως πρέπει να ληφθεί υπόψη.
101. Κατά συνέπεια, για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν ενίσχυση που χορηγείται βάσει του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία έχει χαρακτήρα κινήτρου, απαιτείται λεπτομερής εξέταση των συμβατικών ρητρών και των πραγματικών περιστάσεων υπό τις οποίες συνήφθησαν οι επίμαχες συμβάσεις.
4. Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος σχετικά με την υποχρέωση ενός κράτους να ανακτήσει παράνομη ενίσχυση ακόμη και σε περίπτωση που δεν έχει εκδοθεί απόφαση από την Επιτροπή
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
102. Η Eesti Pagar υποστηρίζει ότι σε κανένα νομοθετικό κείμενο δεν προβλέπεται σαφώς υποχρέωση των αρχών κράτους μέλους να προβαίνουν με δική τους πρωτοβουλία σε ανάκτηση ενισχύσεως που χορήγησαν κατ’ εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, χωρίς σχετική απόφαση της Επιτροπής που να διατάσσει την εν λόγω ανάκτηση, και επικαλείται το περιθώριο εκτιμήσεως που καταλείπει, κατά την άποψή της, το εσθονικό δίκαιο στις εθνικές αρχές επί του εν λόγω ζητήματος.
103. Η Ελληνική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, αρμόδια για την ανάκτηση των παρανόμων ενισχύσεων είναι η Επιτροπή και ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 107 και το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, τα δικαστήρια των κρατών μελών μπορούν να διατάξουν την εν λόγω ανάκτηση. Ως εκ τούτου, όταν δεν έχει εκδοθεί απόφαση περί ανακτήσεως είτε από την Επιτροπή είτε από δικαστήριο κράτους μέλους, δεν υπάρχει, πράγματι, άμεση γενική υποχρέωση των διοικητικών αρχών των κρατών μελών να ζητήσουν την επιστροφή της καταβληθείσας ενισχύσεως. Ωστόσο, ειδικά όσον αφορά τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν από πόρους των διαρθρωτικών ταμείων, το άρθρο 125, παράγραφοι 4 και 5, και το άρθρο 143 του κανονισμού 1303/2013 θεσπίζουν υποχρέωση των αρμοδίων εθνικών αρχών να επιδιώξουν την ανάκτηση των ποσών τα οποία έχουν χορηγηθεί κατά παράβαση του εφαρμοστέου δικαίου.
104. Η Εσθονική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το κράτος μέλος οφείλει να ανακτήσει παράνομη ενίσχυση, όπως είναι η επίμαχη της κύριας δίκης, χορηγηθείσα κατά παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, και τούτο ανεξαρτήτως οποιασδήποτε αποφάσεως της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας υποχρεώνουν το κράτος μέλος να λαμβάνει κάθε μέτρο ικανό να διασφαλίσει την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης.
105. Η Επιτροπή υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι στην ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων πρέπει να προβαίνουν όλες οι εθνικές αρχές, τόσο τα δικαστήρια όσο και οι διοικητικές αρχές.
2. Εκτίμηση
106. Έστω και αν η διαπίστωση μιας τέτοιας υποχρεώσεως παρίσταται καινοφανής στη νομολογία του Δικαστηρίου, το οποίο έχει αποφανθεί μόνο σε σχέση με αποφάσεις της Επιτροπής ή με διαδικασίες ενώπιον εθνικών δικαστηρίων, συμφωνώ με την Εσθονική Κυβέρνηση ότι από το άρθρο 107, παράγραφος 1, και το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, καθώς και από την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 ΣΕΕ, δέον όπως συναχθεί υποχρέωση των εθνικών αρχών να προβαίνουν με δική τους πρωτοβουλία στην ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων (24).
107. Θεωρώ (όπως και η Επιτροπή) ότι ενίσχυση που δεν συνάδει με τις διατάξεις του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία αποτελεί παράνομη ενίσχυση, η οποία αντιβαίνει στην απαγόρευση εφαρμογής που προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το οποίο έχει άμεσο αποτέλεσμα. Τη συνακόλουθη υποχρέωση ανακτήσεως υπέχουν επίσης και οι διοικητικές αρχές. Εναπόκειται, επομένως, στις αρχές (και τα δικαστήρια) των κρατών μελών να συναγάγουν όλες τις συνέπειες από την παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το εθνικό τους δίκαιο, τόσο ως προς το κύρος των πράξεων που συνιστούν εκτέλεση των μέτρων ενισχύσεως, όσο και ως προς την ανάκτηση της χρηματοδοτικής στηρίξεως που έχει χορηγηθεί κατά παράβαση της εν λόγω διατάξεως.
108. Εν προκειμένω, αν το κριτήριο περί παροχής κινήτρου που προβλέπεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία δεν πληρούται κατά τη χορήγηση της ενισχύσεως, η ενίσχυση δεν πληροί τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στον γενικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία. Η ενίσχυση δεν εγκρίθηκε ούτε από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ή του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Στην περίπτωση αυτή, θα πρόκειται για ενίσχυση η οποία, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά.
109. Ως εκ τούτου, το κράτος μέλος οφείλει να προβαίνει αυτεπαγγέλτως και αμελλητί στην ανάκτηση μια τέτοιας ασυμβίβαστης με την εσωτερική αγορά ενισχύσεως· οφείλει, με τον τρόπο αυτό, να θεραπεύει την έλλειψη νομιμότητας και να αποκαθιστά την κατάσταση που θα ίσχυε εάν είχε τηρηθεί το δίκαιο της Ένωσης. Η υποχρέωση αυτή βαρύνει το κράτος μέλος δυνάμει της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4 ΣΕΕ), η οποία υποχρεώνει το κράτος μέλος να λαμβάνει όλα τα κατάλληλα μέτρα προς διασφάλιση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης.
110. Προϋποθέτει, ωστόσο, αυτή η «νέα οδός» για την ανάκτηση ενισχύσεων που θεωρούνται παράνομες να είναι πρόδηλος ο παράνομος χαρακτήρας της ενισχύσεως; Στην περίπτωση αυτή, το γεγονός ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές διατηρούν απλώς ορισμένες αμφιβολίες ως προς το σύννομο της ενισχύσεως δεν θα ήταν αρκετό για να γεννηθεί η υποχρέωση ανακτήσεως.
111. Κατά τη γνώμη μου, καίτοι η ανάκτηση πρέπει να στηρίζεται στην απόδειξη της ελλείψεως νομιμότητας (από ανταγωνιστή του αποδέκτη ή από την ίδια την εθνική αρχή (25)), η απλή αμφιβολία για τη νομιμότητα ενισχύσεως δεν αποτελεί μεν για την αρμόδια εθνική αρχή επαρκή λόγο ανακτήσεως της ενισχύσεως, στο μέτρο που η συγκεκριμένη περίπτωση εντάσσεται στο πλαίσιο του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία και, πρόκειται, ως εκ τούτου, για φερόμενη ως απαλλασσόμενη ενίσχυση, δεν απαιτείται όμως η παράβαση του εν λόγω κανονισμού να είναι και πρόδηλη.
112. Επομένως, φρονώ ότι στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρχή κράτους μέλους υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να ανακτήσει παράνομη ενίσχυση που χορήγησε κατά παράβαση του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, όταν διαπιστώνει ότι η εν λόγω ενίσχυση χορηγήθηκε παρανόμως, είτε έχει εκδοθεί σχετική απόφαση περί ανακτήσεως από την Επιτροπή είτε όχι και είτε η παράβαση του εν λόγω κανονισμού είναι πρόδηλη είτε όχι. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν να αρκεί, συναφώς, απλή αμφιβολία.
5. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος περί της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
113. Η Eesti Pagar ισχυρίζεται ότι η γενική αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της έννομης τάξεως της Ένωσης και δεσμεύει, κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, την Επιτροπή και τις εθνικές αρχές, μεταξύ άλλων και κατά την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία. Ωστόσο, δεδομένου ότι, κατά την εφαρμογή αυτή, η αρμόδια εθνική αρχή είναι εκείνη η οποία αποφασίζει επί αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως, χωρίς καμία παρέμβαση της Επιτροπής, η ίδια ακριβώς αρχή είναι εκείνη που θα μπορούσε να έχει δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στον αιτούντα.
114. Περαιτέρω, σύμφωνα με την Eesti Pagar, η αρχή του επιμελούς επιχειρηματία δεν μπορεί, εν προκειμένω, να αποκλείσει την αναγνώριση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης της, εφόσον, κατ’ εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, παρέμβαση της Επιτροπής δεν προβλέπεται. Η εφαρμογή πάντως της αρχής αυτής δεν μπορεί να βαίνει μέχρι του σημείου να απαιτείται από αυτήν επίπεδο εμπειρογνωμοσύνης ανώτερο εκείνου του EAS, όσον αφορά τις απαιτήσεις του ως άνω κανονισμού ούτε, κατά μείζονα λόγο, μέχρι του σημείου να οφείλει να ασκεί έλεγχο στο EAS, το οποίο, εξάλλου, ερμήνευσε διαφορετικά τον εν λόγω κανονισμό μετά τη χορήγηση της ενισχύσεως.
115. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν εξετάζει το ζήτημα αυτό στις γραπτές παρατηρήσεις της.
116. Η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή φρονούν ότι, για τη δημιουργία δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, πρέπει να έχουν δοθεί στον επιχειρηματία, από αρμόδια αρχή, συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις οι οποίες δεν μπορούν να αντιβαίνουν στο εφαρμοστέο δίκαιο της Ένωσης και οι οποίες δημιούργησαν εύλογες προσδοκίες στον επιμελή επιχειρηματία. Επιπλέον, θα πρέπει η στάθμιση του δημόσιου και του ιδιωτικού συμφέροντος να καταλήγει υπέρ του ιδιωτικού συμφέροντος. Κατά την άποψη, όμως, της Εσθονικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής, καμία από τις ανωτέρω προϋποθέσεις δεν πληρούται εν προκειμένω.
117. Πρώτον, δεδομένου ότι η προβαλλόμενη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη βασίζεται στην ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, η εν λόγω κυβέρνηση και το εν λόγω θεσμικό όργανο υποστηρίζουν ότι το EAS δεν αποτελεί αρχή αρμόδια να ερμηνεύσει τη διάταξη αυτή. Η τελευταία επιβάλλει στον δικαιούχο της ενισχύσεως την υποχρέωση να εξασφαλίζει την τήρηση των προϋποθέσεων που η διάταξη αυτή θεσπίζει. Επομένως, οι εθνικές αρχές δεν είναι αρμόδιες να δηλώσουν στον δικαιούχο τη γνώμη τους ως προς τη συμβατότητα χρηματοδοτικής στηρίξεως με τις απαιτήσεις της εν λόγω διατάξεως. Ως εκ τούτου, οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να δημιουργήσουν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στους δικαιούχους ενισχύσεων.
118. Δεύτερον, η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι η σιωπή εκ μέρους διοικητικής αρχής, είτε αυτή έχει γνώση ορισμένων περιστάσεων είτε όχι, δεν ισοδυναμεί προς ακριβείς, απαλλαγμένες αιρέσεων και συγκλίνουσες πληροφορίες. Ως εκ τούτου, μια τέτοια σιωπή δεν μπορεί να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη.
119. Τρίτον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, στο πλαίσιο της σταθμίσεως των δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων δεν ασκεί επιρροή το εάν η Επιτροπή έχει εκδώσει ή όχι απόφαση με την οποία να κηρύσσει την επίμαχη ενίσχυση ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά. Δεδομένου ότι οι κρατικές ενισχύσεις κατ’ αρχήν απαγορεύονται, το δίκαιο της Ένωσης δεν επιτρέπει παράνομες κρατικές ενισχύσεις να παραμένουν στα χέρια του αποδέκτη, δεδομένου ότι μία τέτοια στρέβλωση του ανταγωνισμού θα ήταν αντίθετη προς το γενικό συμφέρον.
2. Εκτίμηση
120. Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα σχετικά με τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη συνδέεται στενά με το δεύτερο σκέλος του πρώτου ερωτήματος (ήτοι την αρμοδιότητα των εθνικών αρχών για την εφαρμογή του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία).
121. Καταρχάς, δυσχερώς γίνεται κατανοητή η άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, η οποία ερείδεται επί ενός κριτηρίου που απαιτεί σχετική εκτίμηση (ήτοι επί του χαρακτήρα κινήτρου) ενώ ταυτοχρόνως αμφισβητεί, στην παρούσα διαδικασία, κάθε αρμοδιότητα των εθνικών αρχών να προβαίνουν στις εκτιμήσεις αυτές.
122. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι ο γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία εξαιρεί ακριβώς τις εθνικές αρχές από την υποχρέωση κοινοποιήσεως της ενισχύσεως σε περίπτωση που πληρούνται οι προβλεπόμενες προϋποθέσεις, φρονώ ότι είναι δύσκολο να συναχθεί επιχείρημα από την παραβίαση της προβλεπόμενης στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ διαδικασίας όταν ο αποδέκτης της ενισχύσεως και η αρμόδια εθνική αρχή κρίνουν ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις πληρούνται.
123. Ακολούθως, η δημιουργία δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προϋποθέτει, καταρχήν, ότι αρμόδια αρχή έχει δώσει στον δικαιούχο συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις οι οποίες δεν μπορεί να αντιβαίνουν στο εφαρμοστέο δίκαιο της Ένωσης και οι οποίες δημιούργησαν εύλογες προσδοκίες στον επιμελή επιχειρηματία. Επιπλέον, η στάθμιση δημόσιου και ιδιωτικού συμφέροντος θα πρέπει να καταλήγει υπέρ του ιδιωτικού συμφέροντος.
124. Πάντως, βάσει της δικογραφίας που υποβλήθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου, φρονώ (όπως και η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή) ότι καμία από τις προϋποθέσεις αυτές δεν φαίνεται να πληρούται εν προκειμένω, κατά μείζονα λόγο, καθόσον από τη νομολογία προκύπτει ότι ακόμη και ένα εθνικό δικαστήριο δεν μπορεί να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το ότι δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση (26).
125. Εάν το αιτούν δικαστήριο κρίνει, βάσει της απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, ότι η ενίσχυση χορηγήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, το EAS θα έχει ως εκ τούτου παραβεί το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, γεγονός που αποκλείει οιαδήποτε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη την οποία θα μπορούσε να επικαλεστεί ο αποδέκτης της ενισχύσεως.
126. Περαιτέρω, ένας επιμελής και συνετός επιχειρηματίας ευρισκόμενος στην κατάσταση της Eesti Pagar θα έπρεπε να επαληθεύσει επίσης ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 8, παράγραφος 2, του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία (27). Εξάλλου, η υποχρέωση του δικαιούχου της ενισχύσεως να επαληθεύσει ότι τηρήθηκε η διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν εξαρτάται από τη συμπεριφορά της εθνικής αρχής, το συμπέρασμα δε αυτό επιβάλλεται «ακόμη και αν αυτή είχε τόσο μεγάλη ευθύνη για το παράνομο της αποφάσεως ώστε η ανάκλησή της να είναι αντίθετη προς την καλή πίστη» (28).
127. Αυτό θα μπορούσε να συμβαίνει στην υπό κρίση υπόθεση όπου η Eesti Pagar εκτιμά ότι δεν έτυχε δίκαιης και ισότιμης μεταχειρίσεως, διότι η εθνική αρχή την ενθάρρυνε να συνάψει την(τις) σύμβαση(-σεις) ή, τουλάχιστον, ήταν ενήμερη για την ύπαρξη της(των) σύμβασης(-εων) κατά την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως.
128. Αν και η απλή γνώση των υπαλλήλων του EAS για τις ήδη συναφθείσες από την εταιρία αυτή συμβάσεις δεν ισοδυναμεί per se με την παροχή συγκεκριμένων διαβεβαιώσεων, δεν μπορεί εκ προοιμίου να αποκλεισθεί ότι μπορεί να ισχύει και το αντίθετο, σε περίπτωση που το EAS είχε συστήσει στην Eesti Pagar τη σύναψη των εν λόγω συμβάσεων. Πάντως, αν τούτο αποδεικνυόταν, θα ετίθετο μόνον ζήτημα ευθύνης του κράτους και όχι δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που θα μπορούσε να αποτρέψει την ανάκτηση της ενισχύσεως.
129. Κατά συνέπεια, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρχή του κράτους μέλους που αποφασίζει τη χορήγηση ενισχύσεως στηριζόμενη στην εσφαλμένη πεποίθηση ότι πρόκειται περί ενισχύσεως που πληροί τις προϋποθέσεις απαλλαγής κατά κατηγορία, χορηγεί για το λόγο αυτό παράνομη ενίσχυση και δεν μπορεί να δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως αυτής δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Το γεγονός ότι η εθνική αρχή είχε εκ των προτέρων γνώση της μη τηρήσεως μιας εκ των προϋποθέσεων αυτών ή ακόμη και το γεγονός ότι παρέσχε στον αποδέκτη της ενισχύσεως εσφαλμένες συμβουλές ουδεμία επιρροή ασκούν συναφώς.
6. Επί του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος (εφαρμοστέα προθεσμία παραγραφής) και επί του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος (υποχρέωση απαιτήσεως τόκων)
130. Τα δύο αυτά ερωτήματα πρέπει να συνεξετασθούν, διότι θέτουν το ίδιο καίριο ζήτημα (ήτοι το ζήτημα ποιος κανόνας πρέπει να εφαρμόζεται σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης) (29).
1. Συνοπτική παρουσίαση των παρατηρήσεων των διαδίκων
1) Επί του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
131. Η Eesti Pagar υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η δεκαετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 ισχύει μόνο για ενέργειες της Επιτροπής και θεωρεί ότι ουδόλως επιτρέπεται ένας εθνικός φορέας όπως το EAS να εξομοιώνεται με την Επιτροπή. Αντιθέτως, επί ενός τέτοιου μέτρου ανακτήσεως θα μπορούσε να εφαρμοστεί είτε η τετραετής προθεσμία που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, είτε η συναφής εθνική νομοθεσία.
132. Η Ελληνική Κυβέρνηση είναι της γνώμης ότι ισχύει η δεκαετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999.
133. Η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή θεωρούν ότι, αν εθνική αρχή ή εθνικό δικαστήριο υλοποιούν άμεσα, διά αποφάσεως περί ανακτήσεως ενισχύσεως, την απαγόρευση εφαρμογής που προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, εφαρμοστέοι είναι οι εθνικοί κανόνες που διέπουν τη διαδικασία. Ωστόσο, το εθνικό δίκαιο θα πρέπει να εφαρμόζεται λαμβανομένης υπόψη της αρχής της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Συναφώς, προκειμένου να διαφυλαχθεί η αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής ως προς την έγκριση ή απαγόρευση των ενισχύσεων προτού αυτές τεθούν σε εφαρμογή, το εθνικό δίκαιο θα πρέπει να επιτρέπει την ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως επί δέκα τουλάχιστον έτη από τη χορήγηση της παράνομης ενισχύσεως στον αποδέκτη της, δεδομένου ότι η προθεσμία αυτή προβλέπεται στο άρθρο 15 του κανονισμού 659/1999.
134. Όσον αφορά την τετραετή προθεσμία παραγραφής από τη διάπραξη της παρατυπίας, που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 για τις διαρθρωτικές ενισχύσεις, η εν λόγω κυβέρνηση και το εν λόγω θεσμικό όργανο υποστηρίζουν ότι ο κανονισμός αυτός δεν ασκεί επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση, δεδομένου ότι οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων αποτελούν ένα ειδικό καθεστώς, το οποίο απορρέει άμεσα από διάταξη υπέρτερης ισχύος σε σχέση με τον κανονισμό αυτό, ήτοι από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Η ανάλυση αυτή ενισχύεται εξάλλου από το άρθρο 101 του κανονισμού 1083/2006, σύμφωνα με το οποίο το άρθρο 14 του κανονισμού 659/1999 τυγχάνει εφαρμογής επί της ανακτήσεως κρατικών ενισχύσεων.
2) Επί του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος
135. Η Eesti Pagar σημειώνει ότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο), με την απόφασή του της 9ης Ιουνίου 2016, που έχει ισχύ δεδικασμένου, αποφάνθηκε ότι η υπό κρίση υπόθεση δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 και ότι, με αυτή τη βάση, είχε προβεί στην ακύρωση της αποφάσεως περί ανακτήσεως όσον αφορά τους τόκους.
136. Κατά την εταιρία αυτή, δεν είναι δυνατή, εν προκειμένω, ούτε η κατ’ αναλογία εφαρμογή των διατάξεων αυτών, δεδομένου ότι το γράμμα τους αφορά μόνον τους τόκους σε σχέση με αποφάσεις ανακτήσεως εκδοθείσες από την Επιτροπή και ότι ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε για τους σκοπούς της εφαρμογής του κανονισμού 659/1999, ο οποίος αφορά ενέργειες της Επιτροπής και μόνο, και όχι ενέργειες των αρχών των κρατών μελών. Πάντως, από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν θα μπορούσε να συναχθεί ούτε νομική βάση, ούτε δικαίωμα, ούτε υποχρέωση, όσον αφορά φορέα κράτους μέλους, για απαίτηση τόκων κατά την ανάκτηση ενισχύσεως.
137. Η Ελληνική Κυβέρνηση εκτιμά ότι, στην περίπτωση επιστροφής παράνομης ενισχύσεως κατόπιν της αποφάσεως εθνικού δικαστηρίου, εφαρμόζεται το εθνικό δίκαιο και, συγκεκριμένα, οι διατάξεις περί του ισχύοντος για τις απαιτήσεις του Δημοσίου επιτοκίου. Προκειμένου να διασφαλισθεί, όμως, ο σκοπός των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων, θα πρέπει η εφαρμοζόμενη στην περίπτωση αυτή μέθοδος υπολογισμού των τόκων να μην είναι λιγότερο αυστηρή από εκείνη που προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999 ή στα άρθρα 9 έως 11 του κανονισμού 794/2004. Συγκεκριμένα, το εθνικό δίκαιο πρέπει να διασφαλίζει την επίτευξη του στόχου των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, δηλαδή την παντελή κατάργηση του οικονομικού πλεονεκτήματος που αποκόμισε ο αποδέκτης της ενισχύσεως διά της πλήρους ανακτήσεως του αντληθέντος οφέλους, συμπεριλαμβανομένων επομένως των νομίμων τόκων.
138. Η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι τα εθνικά δικαστήρια και οι εθνικές αρχές θα πρέπει να εφαρμόζουν πρωτίστως τους εθνικούς διαδικαστικούς κανόνες όσον αφορά το εφαρμοστέο επιτόκιο, την εφαρμοστέα μέθοδο και τον ορισμό του σημείου αφετηρίας της τοκοφορίας.
139. Ωστόσο, όταν απαιτούν την καταβολή τόκων, τα εθνικά δικαστήρια και οι εθνικές αρχές θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Ως εκ τούτου, δεν θα πρέπει να εφαρμόζεται κατ’ αναλογία η μέθοδος που προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999 και στα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004, αλλά να γίνεται χρήση αυτής προκειμένου να επαληθεύεται ότι, κατά τον υπολογισμό των τόκων, το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο είναι σύμφωνο με την εν λόγω αρχή της αποτελεσματικότητας.
2. Εκτίμηση
1) Προθεσμία παραγραφής για την ανάκτηση από εθνική αρχή
140. Στο σημείο 41 της ανακοινώσεώς της σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων από τα εθνικά δικαστήρια, η Επιτροπή αναφέρεται, όσον αφορά την αξίωση τόκων, στον κανονισμό 659/1999 και τάσσεται, κατ’ ουσίαν, υπέρ της κατ’ αναλογία εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού από τα εθνικά δικαστήρια. Ομοίως, στην παρούσα διαδικασία, η Επιτροπή επικαλείται την αρχή της αποτελεσματικότητας για να υποστηρίξει την εφαρμογή των κανόνων που περιλαμβάνονται στον κανονισμό αυτό, τόσο ως προς την προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση ενισχύσεως από εθνική αρχή όσο και ως προς την αξίωση τόκων στην περίπτωση αυτή.
141. Η επιχειρηματολογία αυτή προκύπτει από την ανησυχία της Επιτροπής ότι, αφενός, προβλεπόμενες από το εθνικό δίκαιο προθεσμίες παραγραφής συντομότερες από την προθεσμία που προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, θα υπονόμευαν τις εξουσίες που της απονέμονται από τον κανονισμό αυτό και, αφετέρου, ότι εθνικές διατάξεις λιγότερο αυστηρές από αυτές που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό σχετικά με την αξίωση τόκων θα έθεταν σε κίνδυνο την πλήρη ανάκτηση της παρανόμως χορηγηθείσας ενισχύσεως, όπως επιτάσσουν το άρθρο 107, παράγραφος 1, και το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
142. Η επιχειρηματολογία αυτή καταδεικνύει τη σύγκρουση μεταξύ του αντικειμένου του κανονισμού 659/1999, που περιορίζεται μόνο στη διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής, και της κατ’ αναλογία επεκτάσεως της εφαρμογής του επί των εθνικών διαδικασιών, προκειμένου να διαφυλαχθούν οι επιδιωκόμενοι από τις εν λόγω διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου σκοποί.
143. Όσον αφορά την παραγραφή, ανακύπτει περαιτέρω το ζήτημα της συνοχής της κανονιστικής ρυθμίσεως, δεδομένου ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Eesti Pagar εμπίπτει στους κανονισμούς 1083/2006 και 2988/95, ο τελευταίος εκ των οποίων προβλέπει τετραετή προθεσμία παραγραφής.
144. Στις γραπτές παρατηρήσεις της η Επιτροπή στήριξε την υπεροχή του κανονισμού 659/1999 στο γεγονός ότι έχει εκδοθεί βάσει του πρωτογενούς δικαίου. Κατόπιν της επισημάνσεως του Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι το ίδιο επίσης ισχύει και για τους άλλους δύο κανονισμούς, η Επιτροπή ανέφερε ότι έπρεπε «να διευκρινίσει και να διορθώσει» τις γραπτές παρατηρήσεις της, παραδεχόμενη ότι οι τρεις κανονισμοί είναι πράξεις παραγώγου δικαίου που έχουν την ίδια θέση στην ιεραρχία των κανόνων και ότι η μέθοδος χρηματοδοτήσεως ή η πηγή δεν ασκούν καμία επιρροή στους κανόνες περί παραγραφής.
145. Ωστόσο, σύμφωνα με την Επιτροπή, καίτοι και οι τρεις κανονισμοί τυγχάνουν a priori εφαρμογής εν προκειμένω, εντούτοις επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και τόσο η άμεση εφαρμογή του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ όσο και η ανάγκη να διαφυλαχθούν οι προνομίες της Επιτροπής υπαγορεύουν την εφαρμογή (έστω «εμμέσως») του κανονισμού 659/1999, η αρχή δε της αποτελεσματικότητας αποκλείει, ως εκ τούτου, προθεσμία παραγραφής μικρότερη των δέκα ετών.
146. Δεν συμφωνώ με την άποψη αυτή.
147. Συγκεκριμένα, δεν βλέπω με ποιον τρόπο η εφαρμογή, σε περίπτωση ανακτήσεως ενισχύσεως από εθνική αρχή με δική της πρωτοβουλία, προθεσμίας παραγραφής μικρότερης των δέκα ετών, προβλεπόμενης σε άλλον κανονισμό ή στην εθνική νομοθεσία, θα εμπόδιζε τη λήψη αποφάσεως από την Επιτροπή για την ανάκτηση της ενισχύσεως αυτής. Η Επιτροπή μπορεί «πάντοτε» επί δέκα έτη να επιληφθεί της εξετάσεως μιας ύποπτης ενισχύσεως, και τούτο παρά την εκπνοή της προθεσμίας παραγραφής που εφαρμόζεται στην εθνική διαδικασία, πράγμα που η Επιτροπή παραδέχθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
148. Κατά συνέπεια, όπως έχει επισημάνει το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο), δεν πρέπει εν προκειμένω να εφαρμοστεί «εμμέσως» ή κατ’ αναλογία ο κανονισμός 659/1999. Ο κανονισμός αυτός ισχύει, κατά το γράμμα του, μόνο για ενέργειες της Επιτροπής και δεν ενδείκνυται ενέργειες εθνικής αρχής να εξομοιώνονται με ενέργειες της Επιτροπής.
149. Συναφώς, το Δικαστήριο, με τις σκέψεις 34 και 35 της αποφάσεως της 5ης Οκτωβρίου 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), διευκρίνισε ότι, μολονότι ο κανονισμός 659/1999 περιλαμβάνει κανόνες διαδικαστικού χαρακτήρα που εφαρμόζονται επί όλων των σχετικών με κρατικές ενισχύσεις διοικητικών διαδικασιών που εκκρεμούν ενώπιον της Επιτροπής, εντούτοις από την αιτιολογική σκέψη 2 και από το σύνολο των διατάξεων του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι ο κανονισμός δεν περιλαμβάνει καμία διάταξη σχετικά με τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των εθνικών δικαστηρίων, που εξακολουθούν να διέπονται από τις διατάξεις της Συνθήκης, όπως έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο. Φρονώ ότι η λογική αυτή ισχύει, κατά μείζονα λόγο, σε σχέση με τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των εθνικών διοικητικών αρχών.
150. Η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν, ωστόσο, ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη, δυνάμει της αρχής της αποτελεσματικότητας, το άρθρο 14 του κανονισμού 659/1999 και τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004.
151. Πάντως, δεδομένου ότι οι κανονισμοί 1083/2006 και 2988/95 είναι αμέσου εφαρμογής, δεν χωρεί, κατά την άποψή μου, συνεκτίμηση των κανονισμών 659/1999 και 794/2004.
152. Εξάλλου, φρονώ (όπως και η Eesti Pagar) ότι θα ήταν αντίθετη προς τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (σαφήνεια δικαίου) και της ασφάλειας δικαίου ενδεχόμενη κατ’ αναλογία εφαρμογή της δεκαετούς προθεσμίας παραγραφής που προβλέπεται στον κανονισμό 659/1999 επί της ανακτήσεως ενισχύσεως με πρωτοβουλία εθνικής αρχής -δίχως την έκδοση αντίστοιχης αποφάσεως περί ανακτήσεως εκ μέρους της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, οι κανόνες παραγραφής πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένοι και δεν μπορεί να επιβάλλεται στον ιδιώτη, όταν έρχεται αντιμέτωπος με απόφαση εθνικής αρχής, προθεσμία παραγραφής οριζόμενη από νομοθετική διάταξη η οποία κάνει αναφορά μόνον σε απόφαση της Επιτροπής.
153. Κατά συνέπεια, σε υπόθεση όπως αυτή της κύριας δίκης -περί ανακτήσεως διαρθρωτικών ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί από το κράτος μέλος- πρέπει να εφαρμόζεται η τετραετής προθεσμία του άρθρου 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 2988/95, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων [της Ένωσης].
154. Συγκεκριμένα, η επίμαχη ενίσχυση χορηγήθηκε στην Eesti Pagar βάσει της υπ’ αριθ. 44 αποφάσεως, η οποία εκδόθηκε δυνάμει του νόμου περί διαρθρωτικών ενισχύσεων για την περίοδο 2007-2013 (STS). Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, αυτής, ο STS εφαρμόζεται επί της χορηγήσεως και χρησιμοποιήσεως πόρων οι οποίοι διατίθενται για διαρθρωτικές ενισχύσεις στο πλαίσιο επιχειρησιακών προγραμμάτων εγκριθέντων από την Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 5, του κανονισμού 1083/2006. Ως εκ τούτου, η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Eesti Pagar αποτελεί ενίσχυση χρηματοδοτούμενη από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ένωσης, και ο κανονισμός 2988/95 διέπει τα συναφή με αυτή ζητήματα.
155. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95, «[π]αρατυπία συνιστά κάθε παράβαση διάταξης του [δικαίου της Ένωσης] που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός [της Ένωσης] ή προϋπολογισμός διαχειριζόμενος από [την Ένωση], είτε με τη μείωση ή ματαίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασμό της [Ένωσης], είτε με αδικαιολόγητη δαπάνη».
156. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση της επίμαχης παράνομης ενισχύσεως από την αρχή του κράτους μέλους είναι τετραετής, όπως προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 2988/95 (30).
2) Τόκοι που καταβάλλονται επί ανακτήσεως από εθνική αρχή
157. Κατά το Δικαστήριο, «η εφαρμογή της μεθόδου του ανατοκισμού συνιστά ιδιαίτερα πρόσφορο μέσο προς εξουδετέρωση του ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος που παρασχέθηκε παρανόμως στις επιχειρήσεις οι οποίες έλαβαν την εν λόγω κρατική ενίσχυση» (31). Σκοπός της εισπράξεως των τόκων είναι να καταργηθεί, «[ό]σον αφορά τον δικαιούχο της ενισχύσεως, το αδικαιολόγητο πλεονέκτημά του [το οποίο] θα συνίστατο, αφενός, στη μη καταβολή των τόκων που διαφορετικά θα κατέβαλε επί του επιμάχου ποσού της συμβατής ενισχύσεως, εάν είχε δανειστεί το εν λόγω ποσό στην αγορά αναμένοντας την απόφαση της Επιτροπής και, αφετέρου, στη βελτίωση της ανταγωνιστικής του θέσεως έναντι των άλλων επιχειρήσεων της αγοράς κατά τη διάρκεια της παρανομίας». Για τον λόγο αυτό, κατά το Δικαστήριο, «το μέτρο που θα συνίστατο αποκλειστικά και μόνο στην υποχρέωση ανακτήσε[ως της ενισχύσεως] άνευ τόκων δεν θα ήταν, καταρχήν, ικανό να άρει τις συνέπειες της παρανομίας» (32).
158. Στο μέτρο που προτείνω, σε σχέση με την παραγραφή, την εφαρμογή του κανονισμού 2988/95, ανακύπτει το ερώτημα κατά πόσον είναι επίσης δυνατόν, βάσει του εν λόγω κανονισμού, να απαιτηθούν τόκοι.
159. Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού, «[κ]άθε παρατυπία συνεπάγεται, κατά γενικό κανόνα, την αφαίρεση του αδικαιολογήτως αποκτηθέντος οφέλους […] με την υποχρέωση […] επιστροφής των αδικαιολογήτως εισπραχθέντων ποσών […] Η εφαρμογή των μέτρων της παραγράφου 1 περιορίζεται στην αφαίρεση του εξασφαλισθέντος οφέλους προσαυξημένου, εφόσον προβλέπεται, με τόκους που δύνανται να καθοριστούν κατ’ αποκοπήν» (η υπογράμμιση δική μου).
160. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει ότι «[ο]ι εκ προθέσεως ή εξ αμελείας παρατυπίες μπορούν να επισύρουν τις ακόλουθες διοικητικές κυρώσεις: […] β) πληρωμή ποσού το οποίο να υπερβαίνει τα αδικαιολογήτως εισπραχθέντα ή κακώς μη καταβληθέντα ποσά, προσαυξημένα ενδεχομένως με τόκους· […]»
161. Ο κανονισμός 2988/95 δεν προβλέπει επομένως την άνευ όρων καταβολή τόκων.
162. Δεν είναι προφανώς έργο του Δικαστηρίου να ερμηνεύει το εθνικό δίκαιο, αλλά, σύμφωνα με την απόφαση του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) της 9ης Ιουνίου 2016, το εσθονικό δίκαιο δεν επιτρέπει να αξιώνεται από την αναιρεσείουσα η καταβολή τόκων για την περίοδο από την ημερομηνία κατά την οποία καταβλήθηκε η ενίσχυση έως και την ημερομηνία της ανακτήσεως.
163. Τούτου λεχθέντος, φρονώ ότι, όπως επιβάλλει η ανωτέρω υπομνησθείσα νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις, η καταβολή τόκων πρέπει να απαιτείται με ευθεία εφαρμογή του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, προκειμένου να επιτυγχάνεται η εξουδετέρωση του ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος το οποίο παρανόμως απονεμήθηκε στις επιχειρήσεις που έλαβαν κρατικές ενισχύσεις.
164. Καίτοι τα εθνικά δικαστήρια και οι εθνικές αρχές εφαρμόζουν, για τον υπολογισμό των οφειλόμενων τόκων, πρωτίστως τους εθνικούς διαδικαστικούς κανόνες περί του εφαρμοστέου επιτοκίου, της μεθόδου υπολογισμού (με ή χωρίς ανατοκισμό) και του καθορισμού της αφετηρίας της τοκοφορίας, εντούτοις εκτιμώ (όπως και η Επιτροπή) ότι, όταν απαιτούν την καταβολή τόκων κατά την ανάκτηση της ενισχύσεως, οφείλουν να επιδιώκουν τον ίδιο σκοπό με την Επιτροπή, τηρώντας την αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Η εφαρμογή της αρχής αυτής απαιτεί να μένει ανεφάρμοστη εθνική διάταξη η οποία δεν εξασφαλίζει την αποτελεσματικότητα των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις (33).
165. Αν έπρεπε η Επιτροπή να λάβει την απόφαση αυτή σε υπόθεση της οποίας είχε επιληφθεί, θα εφάρμοζε το άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999 και τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004.
166. Οι εθνικές αποφάσεις για την ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων έχουν όμως τον ίδιο σκοπό με τις αποφάσεις περί ανακτήσεως που λαμβάνει η Επιτροπή, ήτοι να στερούν από τον αποδέκτη της ενισχύσεως το αθέμιτο πλεονέκτημα στο σύνολό του, συμπεριλαμβανομένων των τόκων (34).
167. Ως εκ τούτου, δεν θα πρέπει να εφαρμόζεται κατ’ αναλογία η μέθοδος που προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999 και στα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004, όπως αναφέρει το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) στη σκέψη 41 της αποφάσεώς του της 9ης Ιουνίου 2016, αλλά να γίνεται χρήση της προκειμένου να εξακριβωθεί ότι, κατά τον υπολογισμό των τόκων, το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο είναι σύμφωνο με την αρχή της αποτελεσματικότητας (35), και να προκαταλαμβάνεται κατά κάποιο τρόπο το τι θα έπραττε η Επιτροπή σε παρόμοια περίπτωση.
168. Οι αρχές του κράτους μέλους πρέπει συνεπώς να μεριμνούν ώστε το επιτόκιο, η εφαρμοστέα μέθοδος και η καλυπτόμενη περίοδος να διασφαλίζουν την εξουδετέρωση του παράνομου ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος.
169. Σε περίπτωση όμως παράνομης ενισχύσεως, το παράνομο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα επέρχεται ήδη κατά τη χορήγηση της ενισχύσεως. Αν ο υπολογισμός των τόκων είχε ως αφετηρία το πρώτον την απόφαση περί ανακτήσεως, το παράνομο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα θα εξακολουθούσε να υφίσταται για την περίοδο μεταξύ της χορηγήσεως της ενισχύσεως και της εκδόσεως της αποφάσεως περί ανακτήσεως, κατά την οποία ο αποδέκτης της ενισχύσεως μπόρεσε, κατά παράβαση της απαγορεύσεως εφαρμογής, να αποκομίσει οφέλη από την ενίσχυση. Η εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και τα συμφέροντα των λοιπών ιδιωτών θα μπορούσαν στην περίπτωση αυτή να τεθούν σε κίνδυνο από την αδράνεια των αρχών του κράτους μέλους και δεν θα διασφαλιζόταν η αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης.
170. Το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έκρινε, με τη σκέψη 41 της αποφάσεώς του της 9ης Ιουνίου 2016, ότι ο στόχος της εξαλείψεως της διαπιστωθείσας στρεβλώσεως του ανταγωνισμού θα δικαιολογούσε τον υπολογισμό των τόκων από την ημερομηνία χορηγήσεως της ενισχύσεως και ότι το μόνο πρόβλημα ήταν η απουσία ορθής νομικής βάσεως προς τούτο. Πιστεύω ότι νομική βάση για τον υπολογισμό των τόκων είναι το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με την αρχή της αποτελεσματικότητας.
171. Συνεπώς, στο πέμπτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι κατά την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από εθνική αρχή, οι τόκοι με τους οποίους η αρχή αυτή αποφασίζει να προσαυξήσει το ανακτώμενο ποσό της ενισχύσεως πρέπει να υπολογίζονται σύμφωνα με το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως της αρχής της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Τούτο σημαίνει ότι προκειμένου να διασφαλίζεται η πλήρης εξάλειψη του οφειλόμενου στην επίμαχη ενίσχυση αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος, ο υπολογισμός των τόκων θα πρέπει να πραγματοποιείται κατά τρόπο σύμφωνο προς το άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999, κατά το οποίο οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία χορηγήσεως της ενισχύσεως, και προς τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 της Επιτροπής, κατά τα οποία οι τόκοι πρέπει να υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού και το εφαρμοστέο επιτόκιο δεν μπορεί να είναι χαμηλότερο από το επιτόκιο αναφοράς.
V. Πρόταση
172. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν, Εσθονία) ως εξής:
1. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 800/2008 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2008, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την [εσωτερική] αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων [107] και [108] της Συνθήκης [ΣΛΕΕ] (γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία) έχει την έννοια ότι, οι «εργασίες για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα» έχουν εκκινήσει, στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως, όταν η επιδοτούμενη δραστηριότητα συνίσταται, μεταξύ άλλων, στην αγορά εξοπλισμού και έχουν συναφθεί συμβάσεις για την αγορά του εξοπλισμού αυτού, καθόσον η σύναψη τέτοιου είδους συμβάσεων συνιστά την εκκίνηση των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την εφαρμογή του σχεδίου.
Ωστόσο, για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν ενίσχυση που χορηγείται βάσει του εν λόγω κανονισμού έχει χαρακτήρα κινήτρου, απαιτείται λεπτομερής εξέταση των συμβατικών ρητρών και των πραγματικών περιστάσεων υπό τις οποίες συνήφθησαν οι επίμαχες συμβάσεις.
Οι αρχές των κρατών μελών είναι αρμόδιες να εκτιμήσουν αν συντρέχει παραβίαση του κριτηρίου περί παροχής κινήτρου που προβλέπεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού, λαμβάνοντας, μεταξύ άλλων, ως γνώμονα το κόστος υπαναχωρήσεως από την επίμαχη σύμβαση.
2. Η αρχή του κράτους μέλους υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να ανακτήσει παράνομη ενίσχυση που χορήγησε κατά παράβαση του κανονισμού 800/2008, όταν διαπιστώνει ότι η εν λόγω ενίσχυση χορηγήθηκε παρανόμως, είτε έχει εκδοθεί σχετική απόφαση περί ανακτήσεως από την Επιτροπή είτε όχι και είτε η παράβαση του εν λόγω κανονισμού είναι πρόδηλη είτε όχι. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν να αρκεί, συναφώς, απλή αμφιβολία.
3. Η αρχή του κράτους μέλους που αποφασίζει τη χορήγηση ενισχύσεως στηριζόμενη στην εσφαλμένη πεποίθηση ότι πρόκειται περί ενισχύσεως που πληροί τις προϋποθέσεις απαλλαγής κατά κατηγορία, χορηγεί για το λόγο αυτό παράνομη ενίσχυση και δεν μπορεί να δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως αυτής δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Το γεγονός ότι η εθνική αρχή είχε εκ των προτέρων γνώση της μη τηρήσεως μιας εκ των προϋποθέσεων αυτών ή ακόμη και το γεγονός ότι παρέσχε στον αποδέκτη της ενισχύσεως εσφαλμένες συμβουλές ουδεμία επιρροή ασκούν συναφώς.
4. Η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση της επίμαχης παράνομης ενισχύσεως από την αρχή του κράτους μέλους είναι τετραετής, όπως προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων [της Ευρωπαϊκής Ένωσης].
5. Κατά την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από εθνική αρχή, οι τόκοι με τους οποίους η αρχή αυτή αποφασίζει να προσαυξήσει το ανακτώμενο ποσό της ενισχύσεως πρέπει να υπολογίζονται σύμφωνα με το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως της αρχής της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Τούτο σημαίνει ότι προκειμένου να διασφαλίζεται η πλήρης εξάλειψη του οφειλόμενου στην επίμαχη ενίσχυση αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος, ο υπολογισμός των τόκων θα πρέπει να πραγματοποιείται κατά τρόπο σύμφωνο προς το άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108] της Συνθήκης [ΛΕΕ], κατά το οποίο οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία χορηγήσεως της ενισχύσεως, και προς τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108] της Συνθήκης [ΛΕΕ], κατά τα οποία οι τόκοι πρέπει να υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού και το εφαρμοστέο επιτόκιο δεν μπορεί να είναι χαμηλότερο από το επιτόκιο αναφοράς.