CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 25 de septiembre de 2018 (1)
Asunto C‑349/17
Eesti Pagar AS
contra
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin, Estonia)]
«Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Reglamento (CE) n.o 800/2008 — Ayudas que tienen un efecto incentivador — Presentación de una solicitud de ayudas antes de comenzar a trabajar en el proyecto — Apreciación de este requisito — Competencias de las autoridades nacionales — Artículo 108 TFUE, apartado 3 — Obligación que incumbe o no a las autoridades nacionales de recuperar una ayuda considerada ilegal — Principio general del Derecho de la Unión de confianza legítima — Prescripción — Falta de decisión de la Comisión Europea o de un órgano jurisdiccional nacional — Determinación del plazo aplicable a la recuperación de una ayuda ilegal por una autoridad nacional — Base jurídica — Intereses — Obligación o no de reclamar intereses — Base jurídica — Modalidades de aplicación»
1. La presente remisión prejudicial, planteada por el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin, Estonia) suscita una serie de cuestiones importantes y delicadas en materia de ayudas de Estado.
2. En particular, versa, en primer lugar, sobre la interpretación del artículo 8, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 800/2008; (2) en segundo lugar, sobre la obligación que incumbe a los Estados miembros de recuperar las ayudas ilegales; en tercer lugar, sobre el principio general del Derecho de la Unión de confianza legítima; en cuarto lugar, sobre el plazo de prescripción aplicable a la recuperación por un Estado miembro de una ayuda ilegal, y, en quinto lugar, sobre la obligación que incumbe a los Estados miembros de reclamar los intereses con ocasión de la recuperación de una ayuda ilegal.
3. Esta petición de decisión prejudicial se planteó en el marco de un litigio entre Eesti Pagar AS, por un lado, y el Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [Fundación para el desarrollo del empresariado (EAS)] y el Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministerio de Economía y Comunicaciones; en lo sucesivo, «Ministerio»), por otro, sobre la legalidad de una decisión de EAS, confirmada por el Ministerio, sobre un recurso de alzada interpuesto por Eesti Pagar, por la que se ordena la recuperación con cargo a esta sociedad de un importe de 526 300 euros, más intereses, en concepto de una ayuda anteriormente pagada por EAS a Eesti Pagar.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. El artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 (3) prevé:
«El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad […]. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.»
5. De conformidad con el artículo 14, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.o 659/1999: (4)
«1. Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (denominada en lo sucesivo “decisión de recuperación”). La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho [de la Unión].
2. La ayuda recuperable con arreglo a la decisión de recuperación devengará intereses calculados a un tipo adecuado que fije la Comisión. Los intereses se devengarán desde la fecha en que la ayuda ilegal estuvo a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación.»
6. El artículo 15, apartado 1, de este Reglamento dispone:
«Las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años.»
7. El artículo 9 del Reglamento (CE) n.o 794/2004 (5) dispone:
«1. Salvo disposición contraria en una decisión específica, el tipo de interés que se empleará a fin de recuperar las ayudas estatales concedidas contrariamente a lo dispuesto en el artículo [108], apartado 3, del Tratado [FUE], será un tipo anual fijado por la Comisión con antelación a cada año natural.
2. El tipo de interés se calculará añadiendo 100 puntos básicos al tipo del mercado monetario a un año. Cuando no se disponga de esos tipos se utilizará el tipo del mercado monetario a 3 meses o, a falta de este, el rendimiento de los bonos del Estado.
3. A falta de datos fidedignos sobre el mercado monetario o sobre el rendimiento de los bonos o de datos equivalentes o en circunstancias excepcionales, la Comisión podrá, en estrecha cooperación con el Estado miembro o los Estados miembros interesados, fijar un tipo de interés de aplicación general a efectos de recuperación basado en un método diferente y en la información de que disponga.
4. El tipo de interés de aplicación general a efectos de recuperación se revisará una vez al año. El tipo básico se calculará sobre la base del tipo del mercado monetario a un año registrado en septiembre, octubre y noviembre del año de que se trate. El tipo calculado por este procedimiento se aplicará durante todo el año siguiente.
5. Además, y a fin de tener en cuenta las variaciones significativas y súbitas, se procederá a una actualización cada vez que el tipo medio, calculado sobre los tres meses anteriores, se desvíe más de un 15 % del tipo en vigor. Este nuevo tipo será aplicable a partir del primer día del segundo mes siguiente a los meses utilizados para el cálculo.»
8. El artículo 11 del mismo Reglamento precisa:
«1. El tipo de interés a aplicar será el de la fecha en que la ayuda ilegal se puso por primera vez a disposición del beneficiario.
2. Se aplicará un tipo de interés compuesto hasta la fecha de recuperación de la ayuda. A los intereses devengados el año anterior se aplicarán intereses cada año posterior.
3. El tipo de interés contemplado en el apartado 1 se aplicará a lo largo de todo el período hasta la fecha de recuperación. Sin embargo, cuando haya transcurrido más de un año entre la fecha en que por primera vez se puso a disposición del beneficiario la ayuda ilegal y la fecha de recuperación de la ayuda, el tipo de interés se calculará en intervalos de un año, tomando como base el tipo vigente en el momento del nuevo cálculo del tipo.»
9. El artículo 101 del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 (6) prevé:
«La aplicación de una corrección financiera por parte de la Comisión no afectará a la obligación del Estado miembro de proceder a la recuperación a que se refiere el artículo 98, apartado 2, del presente Reglamento y a la recuperación de la ayuda estatal según lo previsto en el artículo [107] del Tratado [FUE] y en el artículo 14 del [Reglamento n.o 659/1999].»
10. El considerando 28 del Reglamento general de exención por categorías establece:
«Con objeto de garantizar que la ayuda es necesaria y que sirve de incentivo para desarrollar determinadas actividades o proyectos, el presente Reglamento no debe aplicarse a aquellas ayudas destinadas a actividades que el beneficiario llevaría a cabo por sí mismo en condiciones de mercado. En lo que respecta a cualesquiera ayudas cubiertas por el presente Reglamento concedidas a PYME [pequeña y mediana empresa], debe considerase que existe un incentivo si dichas empresas han presentado una solicitud al Estado miembro antes de iniciar las actividades relacionadas con la ejecución del proyecto o las actividades subvencionadas. […]»
11. A tenor del artículo 8, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento:
«1. El presente Reglamento solo se aplicará a las ayudas que tengan efecto incentivador.
2. Se considerará que las ayudas concedidas a PYME, contempladas por el presente Reglamento, tienen un efecto incentivador si, antes de comenzar a trabajar en el proyecto o actividad, el beneficiario ha presentado una solicitud de ayuda al Estado miembro de que se trate.»
12. De conformidad con el artículo 125, titulado «Funciones de la autoridad de gestión», apartados 4 y 5, del Reglamento (UE) n.o 1303/2013: (7)
«4. En lo que respecta a la gestión y el control financieros del programa operativo, la autoridad de gestión deberá:
a) verificar que los productos y servicios cofinanciados […] cumple[n] la legislación aplicable, las condiciones del programa operativo y las condiciones para el apoyo a la operación;
[…]
c) aplicar medidas antifraude eficaces y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos detectados;
[…]
5. Las verificaciones con arreglo al apartado 4, párrafo primero, letra a), incluirán los procedimientos siguientes:
a) verificaciones administrativas de todas las solicitudes de reembolso presentadas por los beneficiarios;
b) verificaciones sobre el terreno de las operaciones.
La frecuencia y el alcance de las verificaciones sobre el terreno serán proporcionales al importe del apoyo público dado a la operación y al nivel de riesgo identificado por dichas verificaciones y por las auditorías de la autoridad de auditoría en relación con el sistema de gestión y control en su conjunto.»
13. El artículo 143, titulado «Correcciones financieras efectuadas por los Estados miembros», apartados 1 y 2, de este Reglamento prevé:
«1. Los Estados miembros serán los responsables en primera instancia de investigar las irregularidades, efectuar las correcciones financieras necesarias y recuperar los importes indebidos. […]
2. Los Estados miembros efectuarán las correcciones financieras necesarias en relación con las irregularidades esporádicas o sistémicas detectadas en las operaciones o los programas operativos. Las correcciones financieras consistirán en anular la totalidad o parte de la contribución pública a una operación o un programa operativo. […]»
14. El artículo 2, número 23, del Reglamento (UE) n.o 651/2014 (8) recoge la definición siguiente:
«“inicio de los trabajos”: o bien el inicio de los trabajos de construcción [relacionados con] la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, “inicio de los trabajos” es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido».
15. El artículo 29, titulado «Cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales», apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 (9) indica:
«Para la aplicación del artículo 107 [TFUE], apartado 1, y del artículo 108 [TFUE], los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que les remita la información que obre en su poder o les transmita sus dictámenes sobre cuestiones relativas a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales.»
16. El punto 38 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (2006/C 54/08) (DO 2006, C 54, p. 13) señala:
«Es importante garantizar que las ayudas regionales produzcan verdaderos efectos de incentivación de inversiones que de otro modo no se realizarían en las regiones asistidas. Por ello, únicamente podrán concederse ayudas con arreglo a regímenes de ayuda cuando el beneficiario haya presentado una solicitud de ayuda y la autoridad responsable de la administración del régimen haya confirmado por escrito […] que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio las condiciones de elegibilidad establecidas en el régimen antes de iniciarse los trabajos en el proyecto […]. Todos los regímenes de ayuda recogerán una referencia expresa a ambos requisitos […]. En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir una carta de intenciones, supeditada a la autorización de la medida por la Comisión, relativa a la concesión de ayudas antes del inicio de las labores del proyecto. Si las labores comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en el presente apartado, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas.»
17. La nota a pie de página n.o 40 (n.o 39 en la versión en lengua estonia) de estas Directrices precisa:
«Por “inicio de los trabajos” se entiende, o bien el inicio de los trabajos de construcción, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos, con exclusión de los estudios previos de viabilidad.»
18. Los puntos 16, 20 y 41 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (2009/C 85/01) (DO 2009, C 85, p. 1) establecen:
«16. Los procedimientos judiciales nacionales en asuntos de ayuda estatal pueden referirse a veces a la aplicabilidad de un Reglamento de exención por categorías y/o de un régimen de ayudas existente o autorizado. Cuando esté en juego la aplicabilidad de semejante Reglamento o régimen, el órgano jurisdiccional nacional solo puede evaluar si se cumplen todas las condiciones del Reglamento o del régimen. De no ser así no puede evaluar la compatibilidad de una medida de ayuda, puesto que esta evaluación es responsabilidad exclusiva de la Comisión.
[…]
20. La función principal de la Comisión es examinar la compatibilidad con el mercado [interior] de las medidas de ayuda propuestas, basándose en los criterios establecidos en el artículo [107], apartados 2 y 3, del Tratado [FUE]. Esta evaluación de la compatibilidad es responsabilidad exclusiva de la Comisión, sujeta a la revisión de los tribunales [de la Unión]. Según la jurisprudencia reiterada del TJCE, los órganos jurisdiccionales nacionales no están facultados para declarar una medida de ayuda estatal compatible con el artículo [107], apartados 2 y 3, del Tratado [FUE].
[…]
41. Para cumplir con su obligación de recuperación del interés por el período de ilegalidad, los órganos jurisdiccionales nacionales deben determinar el importe de intereses que se debe recuperar. Para ello se aplicarán los siguientes principios:
a) El punto de partida es el importe nominal de la ayuda.
b) Al determinar el tipo de interés aplicable y el método de cálculo, los órganos jurisdiccionales nacionales deberían tener en cuenta que la recuperación del interés por el período de ilegalidad por un órgano jurisdiccional nacional responde al mismo propósito que la recuperación del interés por parte de la Comisión de conformidad con el artículo 14 del Reglamento [n.o 659/1999]. Además, las acciones por las que se solicita la recuperación del interés por el período de ilegalidad son acciones de Derecho [de la Unión] basadas directamente en el artículo [108 TFUE, apartado 3] […].
c) Para asegurar la coherencia con el artículo 14 del Reglamento [n.o 659/1999] y cumplir el requisito de eficacia, la Comisión considera que el método de cálculo del interés utilizado por el órgano jurisdiccional nacional no puede ser menos estricto que el previsto en el Reglamento de aplicación. Por lo tanto, el interés por el período de ilegalidad debe calcularse sobre una base compuesta y el tipo de interés aplicable no puede ser inferior al tipo de referencia.
d) Por otra parte, en opinión de la Comisión, del principio de equivalencia se desprende que, cuando el cálculo del tipo de interés conforme al Derecho nacional sea más estricto que el establecido en el Reglamento de aplicación, el órgano jurisdiccional nacional también tendrá que aplicar las normas nacionales más estrictas a las demandas basadas en el artículo [108 TFUE, apartado 3].
e) La fecha inicial para el cálculo del interés será siempre el día en que la ayuda ilegal se puso a disposición del beneficiario. La fecha final depende de las circunstancias del momento en que se dicte la sentencia nacional. […]»
B. Derecho estonio
19. El artículo 26, apartados 5 y 6, de la Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seadus (Ley sobre Ayudas Estructurales para el Período 2007–2013; en lo sucesivo, «STS»), (10) titulado «Recuperación de la ayuda», establecía:
«5. Las decisiones de recuperación podrán adoptarse como muy tarde el 31 de diciembre de 2025. En el supuesto previsto en el artículo 88 del [Reglamento n.o 1083/2006], la decisión de recuperación podrá adoptarse hasta la expiración del plazo establecido por el Gobierno para la conservación de documentos.
6. El Gobierno fijará los requisitos y el procedimiento de recuperación y reembolso de la ayuda.»
20. El artículo 28, apartados 1 a 3, de esta Ley, titulado «Intereses e intereses de demora», establece:
«(1) Se devengarán intereses sobre el importe residual de la ayuda que deba recuperarse sobre la base del artículo 26, apartados 1 y 2, de la presente Ley. El tipo de interés aplicable al importe residual de la ayuda que debe recuperarse es el Euríbor a 6 meses + 5 % anual. El cálculo de los intereses será válido por un período de 360 días.
(11) No se exigirán intereses si los ingresos generados se recuperan y el beneficiario de la ayuda ha cumplido las obligaciones de información que le incumben en relación con los ingresos generados por el proyecto, de conformidad con las modalidades previstas en el artículo 21, apartado 2, de la presente Ley.
(2) Los intereses se calcularán a partir del día en que produzca efectos la decisión de recuperación, sobre la base del tipo de interés vigente el último día laborable del mes anterior al mes en que se adoptó la decisión. En el supuesto de que, al solicitar o utilizar la ayuda, se hubiese cometido una infracción penal, los intereses se calcularán desde el día del pago de la ayuda, sobre la base del tipo de interés en vigor ese mismo día.
(3) Se devengarán intereses hasta el día de reembolso de la ayuda, pero no más allá de la fecha prevista para el reembolso, y, en caso de aplazamiento del pago, hasta la expiración del plazo para la recuperación. […]»
21. A tenor del artículo 11, apartado 1, del määrus nr 278 «Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord» (Decreto n.o 278 de 22 de diciembre de 2006, sobre los requisitos y el procedimiento para la recuperación y el reembolso de ayudas, así como para la transmisión de información relativa a una infracción producida al conceder y utilizar la ayuda), (11) titulado «Recuperación de la ayuda»:
«La decisión de recuperación de la ayuda se adoptará en virtud de una apreciación discrecional en un plazo de 45 días naturales o, cuando el importe que deba recuperarse sea superior a 127 823 euros, de 90 días naturales, contados a partir de la fecha en la que se hayan conocido los motivos para la recuperación de la ayuda. En los casos en que esté justificado, este plazo de decisión podrá prorrogarse durante un período razonable».
22. El artículo 1 del määrus nr 44 «Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord» [Decreto n.o 44 del Ministro, de 4 de junio de 2008, sobre los requisitos y el procedimiento de apoyo a las inversiones tecnológicas de empresas industriales (que entró en vigor el 15 de junio de 2008) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 04.01.2013, 9; en lo sucesivo, «Decreto n.o 44»], titulado «Ámbito de aplicación», dispone en particular:
«(1) Los requisitos y el procedimiento de apoyo a las inversiones tecnológicas de empresas industriales (en lo sucesivo, “medida”) se fijarán a efectos de la ejecución de los objetivos de la “capacidad de innovación y de crecimiento de empresas” del eje prioritario del programa operativo “mejora del entorno económico”.
(2) En virtud de la medida, podrá concederse: 1) una ayuda regional, atribuida de conformidad con las disposiciones del [Reglamento general de exención por categorías], y sujeta a las disposiciones de este mismo Reglamento y del artículo 342 de la [konkurentsiseadus (Ley sobre Competencia)]; […]»
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
23. El 28 de agosto de 2008, Eesti Pagar celebró un contrato de compraventa en virtud del cual se comprometía frente a la sociedad Kauko-Telko Oy a adquirir una línea de producción de pan de molde y pan tostado por un precio de 2 770 000 euros. De conformidad con sus estipulaciones, el contrato produjo efectos tras un primer pago a cuenta por importe del 5 %, efectuado el 3 de septiembre de 2008.
24. El 29 de septiembre de 2008, Eesti Pagar celebró con la sociedad Nordea Finance Estonia AS un contrato de arrendamiento financiero a raíz del cual las partes celebraron, el 13 de octubre de 2008, un contrato de compraventa tripartito, en virtud del cual Kauko-Telko se comprometía a vender esta línea de producción de pan a Nordea Finance Estonia, la cual se comprometió a cederla en régimen de arrendamiento financiero a Eesti Pagar. Este contrato produjo efectos a partir del momento de su firma.
25. El 24 de octubre de 2008, Eesti Pagar presentó a EAS, sobre la base del artículo 1 del Decreto n.o 44, una solicitud de ayuda para la adquisición y la instalación de dicha línea de producción de pan. Mediante decisión de 10 de marzo de 2009, EAS estimó esta solicitud por un importe de 526 300 euros.
26. El 8 de enero de 2014, EAS adoptó una decisión de recuperación por la que se pedía a Eesti Pagar la devolución del importe de la ayuda, incrementado en 98 454 euros en concepto de intereses compuestos correspondientes al período comprendido entre la fecha de pago de la ayuda y la fecha de la decisión de recuperación. A tenor de esta decisión, un control ex post realizado en diciembre de 2012 puso de manifiesto la existencia del contrato de compraventa de 28 de agosto de 2008, celebrado antes de la presentación de la solicitud de ayuda a EAS, de suerte que no quedaba demostrado el efecto incentivador exigido por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías.
27. El 10 de febrero de 2014, Eesti Pagar interpuso ante el Ministerio un recurso de alzada contra esta decisión de recuperación, que fue desestimado mediante la Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus (decisión del Ministerio n.o 14-0003) de 21 de marzo de 2014.
28. El 21 de abril de 2014, Eesti Pagar interpuso ante el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Tallin, Estonia) un recurso por el que se solicitaba, con carácter principal, la anulación de la decisión de recuperación de EAS y de la decisión de ratificación del Ministerio; con carácter subsidiario, que se declarase la ilegalidad de las mismas en lo relativo a la recuperación de la ayuda y, con carácter subsidiario de segundo grado, que se anulasen en lo relativo a los intereses reclamados. Mediante sentencia de 17 de noviembre de 2014, este órgano jurisdiccional desestimó el recurso en su totalidad.
29. El 16 de diciembre de 2014, Eesti Pagar interpuso recurso de apelación contra esta sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, el cual lo desestimó mediante sentencia de 25 de septiembre de 2015.
30. El 26 de octubre de 2015, Eesti Pagar interpuso recurso de casación, el cual fue estimado parcialmente por el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia) mediante sentencia de 9 de junio de 2016, por la que anuló la sentencia del órgano jurisdiccional remitente y el punto 1.1 de la parte dispositiva de la decisión de recuperación, al igual que la parte del punto 1.2 relativa a los intereses, que procedía calcular a partir de la suma de los intereses compuestos calculada de conformidad con el punto 1.1; por lo demás, devolvió el asunto al órgano jurisdiccional remitente para un nuevo examen. Esta sentencia del Riigikohus (Tribunal Supremo) se basa en particular en las consideraciones siguientes:
– un compromiso en firme de compra de equipos antes de la presentación de la solicitud de ayuda no excluye un efecto incentivador cuando el comprador puede desvincularse sin dificultades excesivas del contrato en caso de denegación de la ayuda, lo cual no parece excluido en el caso de autos;
– dado que ninguna disposición del Derecho de la Unión obliga de forma expresa e imperativa a los Estados miembros a recuperar una ayuda sin una decisión de la Comisión, la recuperación de tal ayuda por iniciativa del Estado miembro constituye una decisión discrecional de sus autoridades;
– en el marco de la recuperación de una ayuda a iniciativa del Estado miembro, ha de procederse a una apreciación discrecional que tenga en cuenta la confianza legítima del beneficiario, la cual puede nacer de la actuación de una autoridad nacional;
– si bien no existe certeza acerca de que, en el caso de autos, sea aplicable el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 para los casos de recuperación de ayudas estructurales pagadas por el Estado miembro, en cualquier caso el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 no se aplicará a falta de una decisión de la Comisión sobre la recuperación de una ayuda;
– ni el Derecho estonio ni el Derecho de la Unión proporcionan una base jurídica para reclamar intereses por el período comprendido entre el pago de la ayuda y su recuperación, puesto que, sobre todo, los artículos 9 y 11 del Reglamento n.o 794/2004 solo prevén, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, primera frase, del Reglamento n.o 659/1999, los intereses correspondientes a una ayuda que debe recuperarse en virtud de una decisión de la Comisión y los artículos 4, apartado 2, y 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 2988/95 no prevén una obligación de pagar intereses, sino que suponen que tal obligación está prevista en actos del Derecho de la Unión o de los Estados miembros.
31. En el marco del procedimiento así retomado ante el órgano jurisdiccional remitente, Eesti Pagar afirma, entre otras cosas, que los contratos que celebró el 28 de agosto, el 29 de septiembre y el 13 de octubre de 2008 no eran vinculantes en la medida en que, en caso de denegación de la ayuda, habría podido fácilmente resolverlos, con menores gastos. Sostiene que el proyecto no se habría realizado sin la ayuda solicitada y que EAS debió examinar su efecto incentivador en cuanto al fondo.
32. Asimismo, esta sociedad sostiene que la celebración de dichos contratos era conocida por EAS en el momento de la presentación de la solicitud de ayuda y que su conclusión antes de la presentación de dicha solicitud le fue recomendada por un representante de EAS. Mediante la concesión de la ayuda solicitada, EAS infundió en Eesti Pagar una confianza legítima en la legalidad de la ayuda.
33. Además, Eesti Pagar alega que no existe ninguna obligación a cargo de EAS de recuperar la ayuda; que, con carácter subsidiario, su recuperación prescribió en virtud de los artículos 11, apartado 1, del Decreto n.o 278, y 26, apartado 6, de la STS, e incluso del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95, y que los intereses reclamados son contrarios a los artículos 27, apartado 1, y 28, apartados 1 a 3, de la STS.
34. EAS y el Ministerio sostienen que la solicitud de ayuda no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías y que en virtud, sobre todo, del artículo 101 del Reglamento n.o 1083/2006, EAS estaba obligada a reclamar a Eesti Pagar el reembolso de la ayuda.
35. EAS niega haber tenido, con ocasión del examen de la solicitud, conocimiento de los contratos celebrados por Eesti Pagar el 28 de agosto, el 29 de septiembre y el 13 de octubre de 2008, y haber recomendado su celebración. De igual modo, niega haber generado una confianza legítima en dicha sociedad. El Ministerio considera que, en cualquier caso, ni la buena fe del beneficiario ni el comportamiento de un órgano administrativo dispensan de la obligación de reembolsar una ayuda ilegal.
36. Según EAS y el Ministerio, el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 se aplica, cuando menos por analogía, en el caso de autos, y la obligación de pagar intereses se desprende de los artículos 11, apartado 2, y 14, apartado 2, de este mismo Reglamento.
37. El 30 de diciembre de 2016, la Comisión presentó observaciones ante el órgano jurisdiccional remitente en calidad de amicus curiae, de conformidad con el artículo 29, apartado 1, del Reglamento 2015/1589.
38. El órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que si bien, en virtud de una norma de Derecho interno que vincula a los órganos jurisdiccionales que no se pronuncian en última instancia a la apreciación jurídica realizada por un órgano jurisdiccional de una instancia superior, está vinculada por la sentencia de 9 de junio de 2016 del Riigikohus (Tribunal Supremo), en la medida en que este último expresa su postura sobre la interpretación y aplicación del Derecho, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la existencia de tal norma no puede privarle de la facultad prevista en el artículo 267 TFUE de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones de interpretación del Derecho de la Unión.
39. En segundo lugar, alberga dudas sobre si el análisis del Riigikohus (Tribunal Supremo), según el cual era posible apreciar la cuestión de si la persona que ha presentado una solicitud para recibir una ayuda habría podido, en el caso de que tal ayuda le fuera denegada, desvincularse de los contratos sin excesiva dificultad, vale también para la apreciación del efecto incentivador realizada por el Estado miembro sobre la base del Reglamento general de exención por categorías, y sobre si la autoridad del Estado miembro es competente para apreciar en cuanto al fondo la cuestión de si la ayuda tiene un efecto incentivador.
40. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se desprende claramente que, al pronunciarse sobre la recuperación de una ayuda ilegal sin una decisión en tal sentido de la Comisión, un Estado miembro pueda basarse en los principios nacionales del Derecho procesal administrativo y tener en cuenta la confianza legítima que la autoridad nacional ha infundido en el beneficiario de la ayuda.
41. En cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera que también subsiste incertidumbre sobre si procede, respecto a una decisión de recuperación de una ayuda ilegal adoptada por una autoridad de un Estado miembro, remitirse al plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 o bien al plazo de prescripción de 10 años previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999.
42. En quinto lugar, el órgano jurisdiccional precisa que, si bien el Riigikohus (Tribunal Supremo) ha resuelto parcialmente el litigio en cuanto se refiere a los intereses y ha anulado la decisión de recuperación en la medida en que esta obliga a Eesti Pagar a abonar intereses, sigue siendo necesario, para resolver el asunto, conocer las condiciones en las que el Derecho de la Unión supedita el pago de intereses en caso de recuperación de una ayuda ilegal por iniciativa de un Estado miembro.
43. Pues bien, según el órgano jurisdiccional remitente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no aborda de manera suficientemente clara la cuestión de si la autoridad del Estado miembro, al recuperar una ayuda ilegal por propia iniciativa, tiene la obligación de referirse a los objetivos enunciados en el artículo 108 TFUE, apartado 3, con independencia de las normas de Derecho interno aplicables para reclamar intereses y calcular los mismos conforme a las disposiciones de los artículos 9 y 11 del Reglamento n.o 794/2004.
44. En estas circunstancias, el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 2, del [Reglamento general de exención por categorías] en el sentido de que, en el contexto de dicha disposición, se comenzó a «trabajar en el proyecto o actividad» cuando la actividad que ha de incentivarse consiste, [en particular], en la adquisición de equipos y se ha celebrado el contrato de compraventa de esos equipos? ¿Están facultadas las autoridades de los Estados miembros para apreciar una infracción del criterio establecido en la citada disposición teniendo en cuenta los costes de resolución unilateral del contrato, que no cumple el requisito para tener un efecto incentivador? Si las autoridades de un Estado miembro tienen dicha facultad, ¿de qué magnitud han de ser los costes (en puntos porcentuales) generados por la resolución del contrato para considerar, desde el punto de vista del cumplimiento del requisito de incentivo, que son suficientemente marginales?
2) ¿Está obligada una autoridad de un Estado miembro a recuperar una ayuda concedida de manera ilegal aunque la Comisión […] no haya adoptado resolución alguna en este sentido?
3) ¿Puede una autoridad de un Estado miembro que decide conceder una ayuda —considerando erróneamente que se trata de una ayuda que reúne los requisitos para una exención por categorías, cuando, en realidad, está concediendo una ayuda ilegal— generar confianza legítima en los beneficiarios de la ayuda? ¿Basta para que exista confianza legítima de los beneficiarios, en particular, que la autoridad de un Estado miembro, al conceder la ayuda ilegal, conozca las circunstancias que hacen que la ayuda no esté comprendida en la exención por categorías?
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, habrán de ponderarse el interés público y el interés del particular. ¿Resulta determinante al realizar tal ponderación que la Comisión […] haya adoptado una decisión en relación con la ayuda controvertida por la que la declara incompatible con el mercado [interior]?
4) ¿Cuál es el plazo de prescripción aplicable a la recuperación de una ayuda ilegal por una autoridad de un Estado miembro? ¿Es dicho plazo de [diez] años, transcurrido el cual la ayuda se convierte en ayuda existente de conformidad con los artículos 1 y 15 del [Reglamento n.o 659/1999], por lo que ya no puede ser recuperada, o es de [cuatro] años, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, del [Reglamento n.o 2988/95]?
¿Cuál es la base legal para tal recuperación si la ayuda se concedió de un fondo estructural: el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] o el [Reglamento n.o 2988/95]?
5) Si una autoridad de un Estado miembro recupera una ayuda ilegal, ¿está obligada a cobrar al beneficiario intereses sobre la ayuda ilegal? En caso de respuesta afirmativa, ¿cuáles son las disposiciones aplicables al cálculo de los intereses —entre otros, en lo que atañe al tipo de interés y al período de cálculo—?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
45. Han presentado observaciones escritas Eesti Pagar, los Gobiernos estonio y griego y la Comisión. EAS y todas las partes mencionadas supra, con excepción del Gobierno griego, fueron oídas en la vista que tuvo lugar el 18 de junio de 2018.
IV. Análisis
A. Antecedentes del litigio principal
1. Síntesis de las observaciones de las partes
46. La Comisión observa que el órgano jurisdiccional remitente no ha formulado ninguna conclusión definitiva, en primer lugar, sobre el carácter vinculante de los contratos celebrados; a continuación, sobre el conocimiento por EAS, en la apreciación de la solicitud de ayuda, de la celebración de dichos contratos, y, por último, sobre la existencia de una recomendación de EAS dirigida a Eesti Pagar en el sentido de celebrar dichos contratos.
47. Esta institución precisa que de la sentencia de 9 de junio de 2016 del Riigikohus (Tribunal Supremo) y de la petición de decisión prejudicial deduce, por un lado, que, al menos, el contrato de compraventa tripartito de 13 de octubre de 2008 constituía un compromiso en firme y, por otro, que el órgano jurisdiccional remitente había partido de la hipótesis de que EAS tenía conocimiento de la celebración de los contratos, pero no había recomendado su celebración a Eesti Pagar.
48. Según Eesti Pagar, el contrato celebrado el 28 de agosto de 2008 solo era, en cuanto al fondo, un acuerdo previo y no un contrato definitivamente vinculante, pues dicho contrato, según las dos partes, no entraría en vigor si EAS no concedía la ayuda solicitada. En su opinión, ha quedado probado que el coste soportado por ella para desvincularse de la relación nacida sobre la base de este acuerdo previo se limitaba al 5 % del precio total del contrato, importe este que Eesti Pagar había pagado antes de presentar la solicitud de ayuda.
49. En cuanto atañe al contrato de arrendamiento financiero celebrado el 29 de septiembre de 2008, considera que de sus términos se desprende que, a diferencia de cuanto afirma el órgano jurisdiccional remitente, las obligaciones derivadas del mismo solo entraban en vigor con el cumplimiento de una serie de condiciones. Pues bien, en virtud de estas condiciones, este contrato produjo efectos solo a partir del 7 de noviembre de 2008, esto es, después de la presentación de la solicitud de ayuda.
50. Eesti Pagar subraya que el contrato celebrado el 13 de octubre de 2008 no generó ninguna obligación a su cargo ni tenía más objeto que el del contrato celebrado el 28 de agosto de 2008. Además, en su opinión, EAS no hizo referencia a este contrato ni en la decisión de recuperación ni en el procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente.
51. Por otro lado, esta sociedad sostiene que de una serie de elementos de prueba se desprende que EAS tenía conocimiento de dichos contratos y que le recomendó su celebración antes de la presentación de la solicitud de ayuda.
2. Apreciación
52. Es evidente que, en el marco de una remisión prejudicial, corresponde únicamente al órgano jurisdiccional remitente realizar las apreciaciones fácticas, que el Tribunal de Justicia no podrá revisar (tal como desearía en el caso de autos Eesti Pagar).
53. Dicho esto, pienso (al igual que la Comisión) que el órgano jurisdiccional remitente no parece haber formulado todavía ninguna conclusión definitiva, en primer lugar, sobre el carácter vinculante o no de los contratos celebrados el 28 de agosto, el 29 de septiembre y el 13 de octubre de 2008; (12) a continuación, sobre el conocimiento por EAS, en el momento del examen de la solicitud de ayuda, de la celebración anterior de esos contratos y, por último, sobre la existencia de una recomendación de EAS dirigida a Eesti Pagar en el sentido de celebrar los contratos antes de la presentación de la solicitud de ayuda. (13)
54. Ciertamente, ello no facilita la tarea al Tribunal de Justicia, ya que, como se desprende de la jurisprudencia, es deseable y «puede convenir, según las circunstancias, que los hechos del asunto estén determinados y que los problemas de mero Derecho nacional estén resueltos en el momento de la remisión al Tribunal de Justicia». (14)
55. En cualquier caso, con el fin de dar respuestas útiles al órgano jurisdiccional remitente, voy a abordar cada una de estas hipótesis y, en particular, aquellas en las que EAS tuvo conocimiento de dichos contratos y recomendó a Eesti Pagar celebrarlos antes de la presentación de su solicitud.
B. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
1. Resumen de las observaciones de las partes
56. Eesti Pagar sostiene que, mediante su sentencia de 9 de junio de 2016, el Riigikohus (Tribunal Supremo) ha resuelto lo esencial del litigio en el ámbito nacional, de modo que las cuestiones prejudiciales son, debido a la fase procesal en las que se suscitan, inadmisibles y carentes de pertinencia, con excepción de la cuarta cuestión, pues el propio Riigikohus (Tribunal Supremo) precisó en dicha sentencia que el planteamiento de la petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia solo podía ser pertinente en lo tocante a la cuestión de la prescripción.
57. Por otro lado, esta sociedad estima que la primera cuestión prejudicial no es, como tal, pertinente y se basa en la hipótesis errónea del desconocimiento del efecto incentivador; que la segunda versa más bien sobre la existencia de una base jurídica para una obligación a cargo de un Estado miembro de recuperar una ayuda por propia iniciativa; que la tercera deriva de una descripción incompleta de los hechos, pues EAS le recomendó la conclusión de los contratos celebrados el 28 de agosto, el 29 de septiembre y el 13 de octubre de 2008, y que la cuarta debe completarse en el sentido de que tiene por objeto la recuperación de una ayuda por iniciativa de una autoridad nacional y se basa en la suposición errónea de que del artículo 108 TFUE, apartado 3, se desprende una obligación de recuperación.
2. Apreciación
58. Ha de señalarse que, en su sentencia de 9 de junio de 2016, el Riigikohus (Tribunal Supremo) basó la anulación de la resolución anterior del órgano jurisdiccional remitente y la anulación parcial de la decisión controvertida, sobre todo, en la interpretación de varias disposiciones del Derecho de la Unión, sin que este órgano jurisdiccional supremo haya planteado al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial. La Comisión, que intervino en el litigio principal en calidad de amicus curiae, con arreglo a lo solicitado por el órgano jurisdiccional remitente al amparo del artículo 29, apartado 1, del Reglamento n.o 2015/1589, rechazó tanto ante el órgano jurisdiccional remitente como ante el Tribunal de Justicia la práctica totalidad de las apreciaciones del Derecho de la Unión formuladas por el Riigikohus (Tribunal Supremo).
59. Si bien el órgano jurisdiccional remitente considera que está vinculado, en virtud del Derecho nacional, a la interpretación y la aplicación del Derecho efectuadas por el Riigikohus (Tribunal Supremo), considera que ello no puede privarle de la facultad prevista en el artículo 267 TFUE de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones de interpretación del Derecho de la Unión. Así pues, su solicitud se basa esencialmente en las dudas que alberga sobre la interpretación del Derecho de la Unión realizada por el Riigikohus (Tribunal Supremo).
60. Ciertamente, un tribunal inferior conserva, en principio, en una situación de esta clase, la facultad de someter al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales, (15) pero, para que las cuestiones planteadas no sean hipotéticas, es necesario que el litigio no esté resuelto definitivamente todavía mediante la sentencia del órgano jurisdiccional supremo estonio.
61. En mi opinión, de la resolución de remisión se desprende con claridad que el litigio principal está todavía plenamente sujeto a la apreciación del órgano jurisdiccional remitente en cuanto atañe a los aspectos que constituyen el objeto de las cuestiones prejudiciales primera y cuarta.
62. En lo tocante a la quinta cuestión, relativa a los intereses, el propio órgano jurisdiccional remitente señala que el Riigikohus (Tribunal Supremo) resolvió parcialmente el litigio principal al anular la decisión de recuperación en la medida en que obligaba a Eesti Pagar a abonar intereses. No obstante, a su juicio, sigue siendo necesario, para resolver el asunto pendiente ante él, conocer las condiciones en las que el Derecho de la Unión supedita el pago de intereses en caso de recuperación de una ayuda ilegal por iniciativa de un Estado miembro.
63. En cualquier caso, considero (al igual que la Comisión), que el Riigikohus (Tribunal Supremo) puso de relieve en su sentencia de 9 de junio de 2016 que el órgano jurisdiccional remitente debía resolver aún la cuestión relativa al cálculo de los intereses, lo cual no excluye, pues, una nueva determinación de los intereses anulados si la Comisión debiera adoptar una decisión de recuperación de la ayuda.
C. Sobre la primera cuestión prejudicial, relativa al efecto incentivador de la ayuda
1. Síntesis de las observaciones de las partes
64. Eesti Pagar sostiene que de las circunstancias del asunto y de las pruebas aportadas se desprende con claridad que la ayuda tuvo un efecto incentivador. Subraya que no habría realizado el proyecto sin esta ayuda, que no había celebrado ningún acuerdo definitivamente vinculante antes de la presentación de la solicitud y que, en la apreciación del carácter vinculante del contrato, ha de tenerse en cuenta la posibilidad de indemnización por resolución y el coste marginal que ello supone.
65. En cambio, no es posible apoyarse en una nota a pie de página de las directrices, que no son vinculantes, para afirmar que la ayuda carecía de efecto incentivador. En cualquier caso, a su juicio, no cabe partir de un planteamiento formal y debe llevarse a cabo un análisis detallado de la cuestión de si es difícil o no desvincularse de los contratos.
66. Dado que el documento de síntesis que figura en las «preguntas más frecuentes» de la Comisión está dirigido a las autoridades nacionales encargadas de aplicar el Reglamento general de exención por categorías, incumbe a estas autoridades efectuar el citado análisis detallado acerca de si comenzaron los trabajos, análisis que se distingue, por otro lado, del de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior. El Gobierno griego comparte este análisis.
67. Por tanto, según Eesti Pagar, cuando la Comisión sostiene en el caso de autos que dicho documento de síntesis no puede servir de referencia, defiende una posición contraria a los principios generales del Derecho de confianza legítima, claridad y seguridad jurídica, y vulnera el derecho de esta sociedad a una buena administración, establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
68. Eesti Pagar se pregunta, por último, si el objetivo perseguido por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías puede alcanzarse si la competencia de la autoridad nacional se limita a una mera constatación de hecho relativa a la celebración o no de un contrato antes de la presentación de la solicitud de ayuda.
69. El Gobierno estonio considera que, a la hora de valorar el efecto incentivador, la autoridad competente del Estado miembro solo puede referirse al requisito cronológico del efecto incentivador establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías, que consiste en que la realización del proyecto o de la actividad solo puede iniciarse tras la presentación de la solicitud de ayuda. A su juicio, esta autoridad no tiene la posibilidad de apreciar otras circunstancias, en particular la cuestión de la determinación de los costes de resolución. Solo de este modo es posible garantizar la aplicación uniforme de los requisitos de la exención por categorías y de salvaguardar la competencia exclusiva de la Comisión para realizar una apreciación sobre el fondo del efecto incentivador, lo cual viene confirmado por el punto 16 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales.
70. En lo relativo al concepto de «comienzo de los trabajos en el proyecto», el Gobierno estonio considera que basta, para incumplir el requisito del efecto incentivador, con que el beneficiario de la ayuda asuma el primer compromiso en firme de encargar equipos antes de la presentación de la solicitud de ayuda. Tal consecuencia puede deducirse de la nota a pie de página n.o 40 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007‑2013 y resulta corroborada por el artículo 2, número 23, del Reglamento n.o 651/2014.
71. La Comisión señala que el considerando 28 del Reglamento general de exención por categorías define el comienzo de los trabajos en el proyecto o actividad como el «inici[o de] las actividades relacionadas con la ejecución del proyecto o las actividades subvencionadas», y considera que la celebración de los contratos de 28 de agosto, de 29 de septiembre y de 13 de octubre de 2008 constituye una actividad vinculada a la ejecución del proyecto subvencionado. Por consiguiente, a su juicio, es evidente que la ayuda controvertida en el asunto principal no se ajusta al artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías y, por tanto, es ilegal, puesto que se concedió en incumplimiento de la obligación de notificación prevista en el artículo 180 TFUE, apartado 3.
72. A su juicio, esta conclusión no resulta desvirtuada ni por las consideraciones formuladas en los apartados 106 a 109 de la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), ni por la alegación de Eesti Pagar según la cual pudo poner fin a los contratos sin dificultades y con unos costes de resolución marginales, ni tampoco por el documento de síntesis recogido en las «preguntas más frecuentes» de la Comisión.
73. Según el Gobierno estonio, en primer lugar, la Comisión sostiene que el Tribunal de Justicia admitió, ciertamente, en dichos apartados que el carácter necesario de la ayuda proyectada podía demostrarse sobre la base de criterios distintos de la anterioridad de la solicitud de ayuda. No obstante, esta afirmación se produjo en el contexto de la apreciación por la Comisión, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, de la compatibilidad de la ayuda, por lo que carece de pertinencia en el presente asunto, en el que la cuestión se plantea en el marco de la aplicación del Reglamento general de exención por categorías por una autoridad nacional. Así se desprende del hecho de que las normas relativas a la exención por categorías deben ser claras, no ofrecer margen de apreciación y ser fáciles de aplicar por las autoridades de los Estados miembros.
74. A continuación, el tenor del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías y de su considerando 28 excluye toda posibilidad de interpretación que dependa de la posibilidad de resolver los contratos o de la relevancia de los costes de resolución, puesto que estas disposiciones versan sobre «el comienzo de los trabajos en el proyecto o actividad» y sobre «el inicio de las actividades relacionadas con la ejecución del proyecto o las actividades subvencionadas». Si bien la Comisión puede tener en cuenta la dificultad de resolver los contratos o los gastos de resolución para apreciar el criterio del efecto incentivador de conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, no cabe decir lo mismo de las autoridades del Estado miembro a la hora de aplicar el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías.
75. Por último, la Comisión subraya que un documento de «preguntas más frecuentes» elaborado por los servicios de la Comisión no puede modificar el contenido de un reglamento, que el documento antes mencionado no es vinculante ni pertinente para las autoridades y los órganos jurisdiccionales y que, al no expresar el punto de vista oficial de la Comisión, tampoco puede resultar vinculante para la Comisión. En cualquier caso, dicho documento afecta únicamente a la celebración de acuerdos preliminares tales como los estudios previos de viabilidad, y no a la de contratos vinculados a la adquisición de equipos que constituyen el objeto de una ayuda.
2. Apreciación
76. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el concepto de «comienzo de los trabajos en el proyecto» recogido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías y que precise las competencias de que disponen las autoridades nacionales a la hora de aplicar esta disposición. En efecto, como admite el propio órgano jurisdiccional remitente en el apartado 29 de la petición de decisión prejudicial, la principal cuestión que se plantea en el caso de autos es la de si la ayuda regional que fue concedida a Eesti Pagar cumplía el requisito de tener un efecto incentivador previsto en la disposición antes citada. (16)
77. Considero, en primer lugar, que la competencia de las autoridades nacionales para apreciar el efecto incentivador real de una ayuda que ellas conceden no obsta a la competencia exclusiva de la Comisión de apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior.
78. Ha de señalarse que, dado que el sistema del Reglamento general de exención por categorías no prevé ninguna intervención de la Comisión, este análisis queda lógicamente comprendido en la competencia de las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de dicho Reglamento.
79. A continuación, convengo con el Gobierno estonio y la Comisión en que la lógica que subyace al Reglamento general de exención por categorías requiere que los criterios que han de aplicarse sean claros y simples para garantizar una aplicación coherente en toda la Unión.
80. A propósito del concepto de «comienzo de los trabajos en el proyecto», la Comisión ha precisado en sus Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 que constituye tal comienzo «el primer compromiso en firme para el pedido de equipos, con exclusión de los estudios previos de viabilidad».
81. Pese al carácter no vinculante para el Tribunal de Justicia de dichas Directrices, considero que el Tribunal de Justicia puede tomar esta definición como punto de partida, máxime cuando la Comisión lo ha recogido, como señala acertadamente el Gobierno griego, en el artículo 2, número 23, de su nuevo Reglamento general de exención por categorías n.o 651/2014, según el cual el «inicio de los trabajos» puede consistir, en particular, en «el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible» (el subrayado es mío).
82. Pues bien, si solamente un compromiso contractual en firme puede constituir tal inicio, me parece que habrá de comprobarse caso por caso la naturaleza de los compromisos eventualmente asumidos antes de la presentación de la solicitud de ayuda por un potencial beneficiario.
83. Esta lógica se ve corroborada además por el documento de síntesis que figura en las «preguntas más frecuentes» de la Comisión. En efecto, estoy plenamente de acuerdo con cuanto se desprende de este documento elaborado por los servicios de la Comisión a efectos de la aplicación del Reglamento general de exención por categorías, a saber, que el criterio del «inicio de los trabajos» en el sentido, en particular, de la nota a pie de página de las Directrices antes citada debe interpretarse en el sentido de que, aun cuando se hayan celebrado y se hayan efectuado pagos antes de la presentación de la solicitud de ayuda, no puede bastar un planteamiento puramente formal y que se impone un análisis detallado de la cuestión de si, desde un punto de vista económico, resulta o no posible y a qué precio desvincularse de contratos firmados, incluso si el beneficiario de la ayuda perdiera una cantidad de dinero importante si debiera resolver los contratos en caso de no obtención de la ayuda. (17)
84. Como señala Eesti Pagar, el objetivo perseguido por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías no puede alcanzarse si la competencia de la autoridad nacional se limita a una mera constatación fáctica relativa a la celebración o no, antes de la presentación de la solicitud de ayuda, de un contrato. En particular, el efecto incentivador puede faltar por completo en una situación en la que un solicitante celebra, al día siguiente de la presentación de una solicitud de ayuda, un contrato en firme con el propósito de ejecutarlo con independencia de que la ayuda le haya sido o no concedida.
85. En esta fase, como ya ha hecho acertadamente el Riigikohus (Tribunal Supremo) (en el apartado 21 de su sentencia de 9 de junio de 2016), ha de recordarse la jurisprudencia «HGA», (18) que respalda el análisis que precede y cuya génesis es interesante.
86. En primer lugar, el Tribunal General de la Unión Europea había examinado el motivo basado en un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de un efecto incentivador. Tras subrayar, en el apartado 215 de su sentencia, (19) que el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador, el Tribunal General señaló, en el apartado 226 de dicha sentencia, que había de determinarse si los demandantes en primera instancia habían demostrado la idoneidad del régimen para garantizar el efecto incentivador, incluso sin que se hubiese presentado la solicitud con anterioridad al inicio de la ejecución del proyecto de inversión.
87. Según el Abogado General Bot, (20) «el Tribunal General cometió un error de Derecho, por cuanto no debería haber declarado, como hizo en los apartados 215 y 226 de la sentencia recurrida, que el criterio de la solicitud previa es un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir un efecto incentivador, sino que el carácter previo de la solicitud de ayudas con respecto a la ejecución de los proyectos, tras la aprobación por la Comisión, es un requisito inexcusable para la necesidad de la misma. Tal carácter inexcusable solo podría ponerse en tela de juicio y hacer que se admitiera el análisis de otras circunstancias en el supuesto de que, en relación con el examen de la compatibilidad de un régimen de ayudas concreto, algunos elementos (correspondencia, declaraciones, decisiones, notificaciones, etc.) procedentes de la Comisión hubieran podido inducir a error sobre la aplicabilidad o las condiciones de aplicabilidad al régimen de que se tratara del punto 4.2, último párrafo, de las Directrices de 1998. Considero que confirman esta apreciación las precauciones adicionales establecidas por la Comisión en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007–2013».
88. Este planteamiento no fue seguido por el Tribunal de Justicia.
89. El Tribunal de Justicia declaró (en los apartados 106 y siguientes de su sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P, EU:C:2013:387), en esencia, que el requisito de anterioridad de la solicitud de ayuda respecto del inicio de la aplicación del proyecto de inversión no era más que una presunción iuris tantum, lo cual permite, por tanto, a los beneficiarios de la ayuda aportar pruebas alternativas que demuestren que la medida en cuestión sí tenía un efecto incentivador.
90. Además, como señala la doctrina, (21) «in the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible — the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim».
91. De cuanto precede se desprende que la autoridad que concede la ayuda no puede escudarse en el formalismo y que debe apreciar en cuanto al fondo si se iniciaron los trabajos en el sentido en que lo entiende el Reglamento general de exención por categorías que acabo de exponer.
92. Aunque la Comisión intervino tanto ante el órgano jurisdiccional remitente como ante el Tribunal de Justicia formulando una alegación mediante la cual niega cualquier facultad de apreciación a las autoridades nacionales, (22) considero que —puesto que el documento de síntesis, al que se ha hecho referencia en el punto 83 de las presentes conclusiones, se dirige sobre todo a las autoridades nacionales encargadas de aplicar el Reglamento general de exención por categorías— no debe haber duda razonable alguna en cuanto al hecho de que incumbe a estas autoridades efectuar dicho análisis detallado sobre la cuestión de si han comenzado las obras, análisis que se diferencia, por otro lado, del de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, en el bien entendido de que una empresa que pretende solicitar una ayuda está, evidentemente, facultada para tener en cuenta este documento de síntesis.
93. En efecto, la facultad de apreciar si la ayuda es compatible con el mercado interior, que solo corresponde a la Comisión, no excluye que la autoridad nacional pueda y deba apreciar en cuanto al fondo la compatibilidad de la ayuda con el Reglamento general de exención por categorías, sin adoptar un planteamiento puramente formal.
94. Así, en cuanto atañe a las dudas injustificadas expresadas en el apartado 29 de la resolución de remisión sobre la competencia de la autoridad del Estado miembro para apreciar en cuanto al fondo la existencia de un efecto incentivador, considero que ya se ha expuesto de forma suficientemente clara que la autoridad del Estado miembro tiene competencia para apreciar en cuanto al fondo la existencia de un efecto incentivador de la ayuda. Seguir el planteamiento contrario socavaría la aplicación del Reglamento general de exención por categorías y la concesión de ayudas por su base, puesto que la autoridad del Estado miembro no podría comprobar si se cumple el criterio del efecto incentivador.
95. Además, la autoridad nacional debe comprobar la existencia de un efecto incentivador en la medida en que está obligada a atenerse a dicho Reglamento para decidir si concede o deniega la ayuda.
96. Dicho esto, si la autoridad nacional o el beneficiario, responsables conjuntamente del cumplimiento de este Reglamento general de exención por categorías, albergan serias dudas sobre la existencia o no de un efecto incentivador, podrán dirigirse a la Comisión en la medida en que esta última está habituada a realizar análisis complejos en la materia.
97. En conclusión sobre este aspecto, si bien la apreciación de la cuestión de si los compromisos asumidos por Eesti Pagar antes de la presentación de la solicitud de ayuda constituyen —de hecho— un «compromiso en firme» en el sentido del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías (con exclusión de los compromisos «previos» o «reversibles de cualquier otro modo») queda indudablemente comprendida en la competencia del órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia debe proporcionarle elementos de interpretación que puedan serle útiles.
98. A este respecto, una situación como la controvertida en el asunto principal, en la que existen varios contratos celebrados entre tres partes, deberá apreciarse, en principio, a la vista de las relaciones contractuales tomadas en su conjunto en lugar de analizar individualmente cada uno de los contratos, si bien ello dependerá, evidentemente, del análisis fáctico de dichos contratos que solo el órgano jurisdiccional remitente puede realizar. (23)
99. Conviene, a la hora de apreciar el carácter vinculante de los contratos a la vista del efecto incentivador, tener igualmente en consideración la posibilidad de resolución y el coste marginal que ello supone para Eesti Pagar, habida cuenta del coste total del proyecto.
100. Como señala el Gobierno griego, para considerar que el contrato de que se trata y los pagos correspondientes que se producen en el marco de su ejecución constituyen un «primer compromiso en firme» de un pedido de equipos y que suponen, pues, un «inicio de los trabajos», carece de relevancia que el contrato sea calificado expresamente como definitivo. En cambio, en el supuesto de que las condiciones de indemnización sean extremadamente gravosas en comparación con el conjunto de la operación económica, especialmente en virtud del importe exigido en caso de resolución, habrá de constatarse un comienzo de los trabajos en el sentido del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías. En cambio, si las partes han acordado, en particular, que su contrato solo entrará en vigor si se ha obtenido un préstamo y la solicitud de ayuda ha sido aceptada, o bien si el coste de resolución es reducido, cabrá considerar que no se da un comienzo de la ejecución de las obras en el sentido de la disposición antes citada. Habrá de tenerse en cuenta la circunstancia ya demostrada de que la autoridad nacional haya aconsejado a Eesti Pagar firmar los compromisos antes de solicitar la ayuda.
101. Por consiguiente, para responder a la cuestión de si una ayuda concedida sobre la base del Reglamento general de exención por categorías tiene un efecto incentivador, habrá de realizarse un análisis detallado de las cláusulas contractuales y de las circunstancias fácticas que rodearon la celebración de los contratos en cuestión.
D. Sobre la segunda cuestión prejudicial, relativa a la obligación de un Estado miembro de recuperar la ayuda ilegal incluso a falta de una decisión de la Comisión
1. Síntesis de las observaciones de las partes
102. Eesti Pagar sostiene que ninguna norma jurídica obliga claramente a las autoridades de un Estado miembro a recuperar por iniciativa propia, a falta de una decisión de la Comisión que lo ordene, una ayuda que hayan concedido en virtud de la aplicación del Reglamento general de exención por categorías, e invoca el margen de apreciación que, a su juicio, el Derecho estonio deja a las autoridades nacionales a este respecto.
103. El Gobierno griego recuerda que, de conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, la Comisión será competente para recuperar las ayudas ilegales, y que de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, apartado 2, se desprende que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podrán ordenar dicha recuperación. Por tanto, a falta de una decisión de recuperación adoptada ya por la Comisión, ya por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, no existe, en efecto, ninguna obligación general directa de las autoridades administrativas de los Estados miembros de solicitar el reembolso de una ayuda. Dicho esto, en cuanto atañe específicamente a las ayudas concedidas con cargo a recursos de fondos estructurales, el artículo 125, apartados 4 y 5, y el artículo 143 del Reglamento n.o 1303/2013 establecen la obligación a cargo de las autoridades competentes nacionales de procurar recuperar los importes que hayan sido concedidos en infracción del Derecho aplicable.
104. El Gobierno estonio considera que el Estado miembro debe recuperar una ayuda ilegal como la controvertida en el asunto principal, que fue concedida en violación de los artículos 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías y 108 TFUE, apartado 3, con independencia de toda decisión de la Comisión. El artículo 107 TFUE, apartado 1, y el principio de cooperación leal obligan, según dicho Gobierno, al Estado miembro a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar la eficacia del Derecho de la Unión.
105. La Comisión sostiene, en esencia, que una ayuda ilegal deberá ser recuperada por todas las autoridades nacionales, ya sean órganos jurisdiccionales o autoridades administrativas.
2. Apreciación
106. Aun cuando parece que la constatación de tal obligación resulta inédita en la jurisprudencia de Tribunal de Justicia, pues este solo se ha pronunciado a propósito de decisiones de la Comisión o de procedimientos judiciales nacionales, convengo con el Gobierno estonio en que ha de deducirse de los artículos 107 TFUE, apartado 1, y 108 TFUE, apartado 3, así como del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, una obligación que incumbe a las autoridades nacionales de recuperar por iniciativa propia ayudas ilegales. (24)
107. Pienso (al igual que la Comisión) que una ayuda que no se ajusta a las disposiciones del Reglamento general de exención por categorías es una ayuda ilegal, contraria a la prohibición de ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que tiene efecto directo. La obligación de recuperación derivada de ello incumbe también a las autoridades administrativas. Por consiguiente, corresponderá a las autoridades (y a los órganos jurisdiccionales) nacionales extraer todas las consecuencias de la vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3, conforme a su Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos de ejecución de las medidas de ayuda como a la recuperación de las ayudas económicas concedidas en vulneración de esta disposición.
108. En el caso de autos, si el criterio del efecto incentivador previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías no se cumple en la concesión de la ayuda, la ayuda no se ajustará a los requisitos establecidos en el Reglamento general de exención por categorías. La ayuda tampoco fue aprobada por la Comisión siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, o en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En esta situación, se estaría, pues, en presencia de una ayuda que, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 1, es incompatible con el mercado interior.
109. Por consiguiente, el Estado miembro deberá recuperar de oficio y lo antes posible toda ayuda incompatible con el mercado interior; para hacerlo, deberá rectificar la ilegalidad y restablecer la situación que se habría dado si se hubiera respetado el Derecho de la Unión. Esta obligación incumbe al Estado miembro en virtud del principio de cooperación leal (artículo 4 TUE), que obliga al Estado miembro a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión.
110. Sin embargo, ¿exige esta «nueva vía» de recuperación de ayudas consideradas ilegales que la ayuda sea manifiestamente ilegal? Que las autoridades nacionales competentes alberguen solamente algunas dudas sobre la legalidad de la ayuda no bastaría, pues, para generar la obligación de recuperación.
111. A mi juicio, como la recuperación debe basarse en una demostración de la ilegalidad (por un competidor del beneficiario o por la propia autoridad nacional), (25) una simple duda sobre la legalidad de una ayuda no será un motivo suficiente para que la autoridad nacional la recupere, en la medida en que se opera en el marco del Reglamento general de exención por categorías y, por tanto, de una ayuda supuestamente exenta, pero no se exige, sin embargo, que la violación de dicho Reglamento sea manifiesta.
112. De lo anterior se deduce que la respuesta a la segunda cuestión prejudicial ha de ser, en mi opinión, que, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la autoridad de un Estado miembro tiene la obligación de recuperar una ayuda ilegal que ha concedido en violación del Reglamento general de exención por categorías si comprueba que esta ayuda ha sido concedida ilegalmente, ya haya adoptado o no la Comisión una decisión de recuperación en tal sentido o ya sea o no manifiesta la violación de dicho Reglamento. Sin embargo, una simple duda no podrá bastar al respecto.
E. Sobre la tercera cuestión prejudicial, relativa al principio de confianza legítima
1. Síntesis de las observaciones de las partes
113. Eesti Pagar alega que el principio general de protección de la confianza legítima forma parte del ordenamiento jurídico de la Unión y es vinculante para la Comisión y las autoridades nacionales en el ejercicio de sus competencias respectivas, lo cual comprende la aplicación del Reglamento general de exención por categorías. Pues bien, dado que, en dicha aplicación, será la autoridad nacional competente la que se pronuncie sobre una solicitud de ayuda, con o sin intervención de la Comisión, será entonces tal autoridad la que puede haber infundido una confianza legítima en el ánimo del solicitante.
114. Por otro lado, según Eesti Pagar, el principio del operador diligente no puede oponerse, en el caso de autos, al reconocimiento de su confianza legítima, puesto que, en virtud del Reglamento general de exención por categorías, no se prevé la intervención de la Comisión. En su opinión, la aplicación de este principio no puede suponer que se le exija un nivel de conocimientos especializados superior al de EAS en cuanto atañe a las exigencias de este Reglamento ni, a fortiori, que deba ejercer un control sobre EAS, la cual, por lo demás, modificó su interpretación de dicho Reglamento tras la concesión de la ayuda.
115. En sus observaciones escritas, el Gobierno griego no aborda esta cuestión.
116. El Gobierno estonio y la Comisión sostienen que, para generar una confianza legítima, es preciso que una autoridad competente haya dado al operador garantías concretas que no puedan entrar en contradicción con el Derecho de la Unión aplicable y que haya generado una expectativa razonable en favor de un operador diligente. Además, se requiere que la ponderación de intereses públicos y privados resulte favorable a los privados. Pues bien, en opinión del Gobierno estonio y de la Comisión, no se cumple en el caso de autos ninguna de estas condiciones.
117. En primer lugar, dado que la supuesta confianza legítima se basa en la interpretación del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías, ese Gobierno y la citada institución alegan que EAS no es una autoridad competente para interpretar esta disposición. A su juicio, esta última hace recaer sobre el beneficiario de la ayuda la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las condiciones que establece. Así, las autoridades nacionales no son competentes para darle al beneficiario su opinión sobre la conformidad de una ayuda económica con las exigencias de dicha disposición. Por consiguiente, las autoridades nacionales no pueden generar una confianza legítima en los beneficiarios de ayudas.
118. En segundo lugar, el Gobierno estonio y la Comisión sostienen que el silencio de una autoridad administrativa, ya tenga o no conocimiento de determinadas circunstancias, no equivale a una información precisa, incondicional y concordante. Por tanto, el silencio no puede generar una confianza legítima.
119. En tercer lugar, la Comisión aduce que, en el marco de la ponderación de los intereses públicos y privados, carece de pertinencia que la Comisión haya adoptado o no una decisión por la que declare la ayuda en cuestión incompatible con el mercado interior. Dado que las ayudas de Estado están en principio prohibidas, el Derecho de la Unión prohíbe dejar una ayuda de Estado ilegal en manos del beneficiario, puesto que tal distorsión de la competencia sería contraria al interés general.
2. Apreciación
120. La tercera cuestión prejudicial, relativa a la confianza legítima, presenta un estrecho vínculo con la segunda parte de la primera cuestión prejudicial (a saber, la competencia de las autoridades nacionales y la aplicación del Reglamento general de exención por categorías).
121. En primer lugar, la tesis defendida por la Comisión por lo que se refiere a la primera cuestión prejudicial, que se apoya en un criterio que requiere cierta apreciación (a saber, el efecto incentivador) y niega, al mismo tiempo, en el presente procedimiento cualquier competencia de las autoridades nacionales para realizar esa apreciación, es difícilmente comprensible.
122. En efecto, dado que el Reglamento general de exención por categorías exime precisamente a las autoridades nacionales de la obligación de notificar la ayuda si se cumplen sus condiciones, creo que es difícil alegar la inobservancia del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, cuando el beneficiario y la autoridad nacional competente consideran que estas condiciones se cumplen.
123. A continuación, en principio, para generar una confianza legítima, se hace preciso que una autoridad competente haya dado al beneficiario garantías concretas que no puedan entrar en contradicción con el Derecho de la Unión aplicable y que haya generado una expectativa razonable en favor de un operador diligente. Además, se requeriría que la ponderación de los intereses públicos y privados se decantase a favor de los privados.
124. Pues bien, sobre la base de los autos presentados al Tribunal de Justicia, pienso (al igual que el Gobierno estonio y la Comisión) que no parece cumplirse ninguna de estas condiciones en el caso de autos, a fortiori en la medida en que de la jurisprudencia se desprende que ni siquiera un órgano jurisdiccional puede generar una confianza legítima relativa a la inexistencia de una ayuda de Estado. (26)
125. Si el órgano jurisdiccional remitente estima, sobre la base de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, que la ayuda ha sido concedida en vulneración del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías, EAS habría infringido por este motivo el artículo 108 TFUE, apartado 3, lo cual excluye toda confianza legítima que pudiera invocar el beneficiario.
126. Además, un operador previsor y prudente en la situación de Eesti Pagar debía también comprobar que se cumplían las condiciones del artículo 8, apartado 2, del Reglamento general de exención por categorías. (27) Por otro lado, la obligación del beneficiario de la ayuda de comprobar que se ha respetado el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, no depende del comportamiento de la autoridad nacional, y esta conclusión se impone «aun cuando esta última sea hasta tal punto responsable de la ilegalidad del acto que su anulación result[e] contraria al principio de buena fe». (28)
127. Tal podría ser la situación en el caso de autos, en el que Eesti Pagar considera que no ha sido tratada de forma justa y equitativa porque la autoridad nacional la animó a celebrar el/los contrato(s) o, cuando menos, era consciente de la existencia de dicho(s) contrato(s) en el momento de presentación de la solicitud de ayuda.
128. Si bien el mero conocimiento por los agentes de EAS de los contratos anteriormente celebrados por esta sociedad no equivale de suyo a la prestación de garantías concretas, no podrá excluirse de antemano que cabría afirmar otra cosa si la celebración de dichos contratos le hubiera sido recomendada a Eesti Pagar por EAS. No obstante, de ser así, solo podría suscitarse una cuestión de responsabilidad del Estado y no de confianza legítima que permita evitar la recuperación de la ayuda.
129. Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que la autoridad del Estado miembro que decide conceder una ayuda al considerar erróneamente que esta cumple los requisitos de la exención por categorías concede por este motivo una ayuda ilegal y no puede generar una confianza legítima en el beneficiario de tal ayuda. El hecho de que haya tenido previamente conocimiento del incumplimiento de uno de estos requisitos, e incluso haya aconsejado erróneamente al beneficiario, carece de pertinencia a este respecto.
F. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta (plazo de prescripción aplicable) y quinta (obligación de reclamar intereses)
130. Procede examinar conjuntamente ambas cuestiones, puesto que plantean una misma cuestión clave (qué norma debe aplicarse en una situación como la controvertida en el asunto principal). (29)
1. Síntesis de las observaciones de las partes
a) Sobre la cuarta cuestión prejudicial
131. Eesti Pagar sostiene en esencia que el plazo de prescripción de diez años establecido en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 solo se aplica a la acción ejercitada por la Comisión y considera que nada permite equiparar una institución nacional como EAS a la Comisión. En cambio, podrían aplicarse a tal acción de recuperación ya el plazo de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95, ya la legislación nacional pertinente.
132. En opinión del Gobierno griego, es aplicable el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999.
133. El Gobierno estonio y la Comisión estiman que, si una autoridad o un órgano jurisdiccional nacional dan directamente efecto, mediante una decisión de recuperación de una ayuda, a la prohibición de ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, deberán aplicarse las normas de procedimiento nacionales. No obstante, habrá de aplicarse el Derecho nacional teniendo en cuenta el principio de efectividad del Derecho de la Unión. A este respecto, con el fin de salvaguardar la competencia exclusiva de que dispone la Comisión para aprobar o prohibir las ayudas antes de su ejecución, el Derecho nacional deberá permitir la recuperación de la ayuda ilegal durante cuando menos diez años a partir de la concesión de una ayuda ilegal a su beneficiario, pues tal es el plazo previsto en el artículo 15 del Reglamento n.o 659/1999.
134. En cuanto atañe al plazo de prescripción de cuatro años contado a partir de la comisión de la irregularidad, previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 para las ayudas estructurales, dicho Gobierno y la citada institución alegan que este Reglamento carece de pertinencia en el presente asunto, pues las normas sobre ayudas de Estado constituyen un régimen especial que se deriva directamente de una disposición de rango superior a la de este Reglamento, a saber, el artículo 108 TFUE, apartado 3. Por lo demás, este análisis viene respaldado por el artículo 101 del Reglamento n.o 1083/2006, según el cual el artículo 14 del Reglamento n.o 659/1999 se aplicará a la recuperación de ayudas de Estado.
b) Sobre la quinta cuestión prejudicial
135. Eesti Pagar señala que, en su sentencia de 9 de junio de 2016, que ha adquirido fuerza de cosa juzgada, el Riigikohus (Tribunal Supremo) declaró que el presente asunto no queda comprendido en el ámbito de aplicación de los artículos 9 y 11 del Reglamento n.o 794/2004 y que, sobre tal base, anuló la decisión de recuperación en lo relativo a los intereses.
136. A juicio de esta sociedad, tampoco cabe aplicar estas disposiciones por analogía en el caso de autos, puesto que su tenor solo hace referencia a los intereses relativos a las decisiones de recuperación de la Comisión y dicho Reglamento fue adoptado a efectos de la aplicación del Reglamento n.o 659/1999, el cual trata únicamente de la acción de la Comisión, con exclusión de la de las autoridades de los Estados miembros. Pues bien, no cabe deducir del artículo 108 TFUE, apartado 3, ni un fundamento, ni una facultad, ni una obligación, respecto a una institución de un Estado miembro, para exigir intereses con ocasión de la recuperación de una ayuda.
137. El Gobierno griego considera que, en el supuesto de devolución de una ayuda ilegal como consecuencia de la decisión de un órgano jurisdiccional nacional, el Derecho nacional se aplicará, en particular, en lo referente a las disposiciones relativas al tipo de interés de los créditos del Estado. Sin embargo, para garantizar el objetivo de las disposiciones relativas a las ayudas de Estado, el método de cálculo de los intereses no deberá ser menos estricto que el previsto en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999 o en los artículos 9 a 11 del Reglamento n.o 794/2004. Según dicho Gobierno, el Derecho nacional debe garantizar la consecución del objetivo de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado, a saber, la supresión total de la ventaja económica obtenida por el beneficiario mediante la recuperación íntegra del beneficio obtenido, lo cual comprende los intereses legales.
138. En opinión del Gobierno estonio y de la Comisión, los órganos jurisdiccionales y las autoridades nacionales deben aplicar, antes de nada, las normas procesales nacionales en lo que respecta al tipo aplicable, la metodología a aplicar y la fijación del punto de partida de los intereses.
139. Sin embargo, consideran que, cuando reclaman intereses, los órganos jurisdiccionales y las autoridades nacionales deberán tener en cuenta el principio de efectividad del Derecho de la Unión. Por consiguiente, no procederá aplicar por analogía el método previsto en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999 y en los artículos 9 a 11 del Reglamento n.o 794/2004, sino utilizarlo para comprobar que, al calcular los intereses, el Derecho nacional aplicable se ajusta a dicho principio de efectividad.
2. Apreciación
a) Plazo de prescripción aplicable a la recuperación por una autoridad nacional
140. En el punto 41 de su Comunicación relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas de Estado por los órganos jurisdiccionales nacionales, la Comisión hace referencia, en relación con los intereses que se reclaman, al Reglamento n.o 659/1999 y propugna en esencia una aplicación por analogía de dicho Reglamento por los órganos jurisdiccionales nacionales. De igual modo, en el presente procedimiento, invoca el principio de efectividad para defender una aplicación de las normas recogidas en dicho Reglamento tanto al plazo de prescripción de la recuperación de una ayuda por una autoridad nacional como a los intereses que deban reclamarse en tal supuesto.
141. Esta argumentación se deriva del temor de la Comisión a que, por un lado, unos períodos de prescripción previstos en el Derecho nacional más breves que el previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 comprometan las facultades que le confiere este Reglamento y, por otro, unas disposiciones nacionales menos estrictas que las establecidas en dicho Reglamento en lo relativo a los intereses que deban reclamarse pongan en riesgo la recuperación íntegra de la ayuda concedida ilegalmente, tal como exigen los artículos 107 TFUE, apartado 1, y 108 TFUE, apartado 3.
142. Esta argumentación pone de manifiesto una tensión entre el objeto del Reglamento n.o 659/1999, que se limita únicamente al procedimiento ante la Comisión, y la extensión por analogía de su aplicación a los procedimientos nacionales con el fin de garantizar los objetivos perseguidos por las citadas disposiciones de Derecho primario.
143. En lo tocante a la prescripción, se plantea además una cuestión de coherencia normativa, ya que la ayuda concedida a Eesti Pagar queda comprendida en el ámbito de los Reglamentos n.os 1083/2006 y 2988/95, de los cuales el último prevé un plazo de prescripción de cuatro años.
144. En sus observaciones escritas, la Comisión fundó la prioridad del Reglamento n.o 659/1999 en el hecho de que fue adoptado sobre la base del Derecho primario. A raíz de la observación formulada por el Tribunal de Justicia en la vista en el sentido de que lo mismo ocurría con los otros dos Reglamentos, la Comisión indicó que debía «precisar y ajustar» sus observaciones escritas, reconociendo que los tres Reglamentos son instrumentos de Derecho derivado que ocupan el mismo lugar en la jerarquía normativa y que el método de financiación o la fuente de la misma no desempeñan papel alguno en las normas sobre prescripción.
145. Sin embargo, según la Comisión, si bien los tres Reglamentos son a priori aplicables en el caso de autos, persiguen objetivos distintos y tanto la aplicabilidad directa del artículo 108 TFUE, apartado 3, como la necesidad de salvaguardar las prerrogativas de la Comisión instan a la aplicación (siquiera «indirecta») del Reglamento n.o 659/1999, pues el principio de efectividad impide la fijación de un plazo de prescripción inferior a diez años.
146. No comparto esta tesis.
147. En efecto, no veo por qué la aplicación, en caso de recuperación motu proprio de una ayuda por una autoridad nacional, de un plazo de prescripción inferior a diez años previsto por otro reglamento o por la legislación nacional impediría la adopción por la Comisión de una decisión de recuperación de esta ayuda. La Comisión puede abordar «en todo momento» durante diez años el examen de una ayuda sospechosa, a pesar de la expiración del plazo de prescripción aplicado en el procedimiento nacional, extremo este que la Comisión reconoció en la vista.
148. Por consiguiente, como puso de relieve el Riigikohus (Tribunal Supremo), en el caso de autos no procede aplicar «indirectamente» o por analogía el Reglamento n.o 659/1999. Según su propio tenor, este último solo se aplica a la actuación de la Comisión y no resulta conveniente asimilar la actuación de una autoridad nacional a la de la Comisión.
149. A este respecto, en los apartados 34 y 35 de su sentencia de 5 de octubre de 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), el Tribunal de Justicia precisó que, si bien el Reglamento n.o 659/1999 contiene normas procedimentales que se aplican a todos los procedimientos administrativos en materia de ayudas de Estado pendientes ante la Comisión, del considerando 2 y del conjunto de las disposiciones de dicho Reglamento se desprende que este no contiene ninguna disposición relativa a las facultades y obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales, que siguen rigiéndose por las disposiciones del Tratado, tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia. Me parece que esta lógica debe aplicarse a fortiori a las facultades y obligaciones de las autoridades administrativas nacionales.
150. El Gobierno estonio y la Comisión abogan sin embargo por que se tengan en cuenta, en virtud del principio de efectividad, el artículo 14 del Reglamento n.o 659/1999 y los artículos 9 y 11 del Reglamento n.o 794/2004.
151. Pues bien, dado que los Reglamentos n.o 1083/2006 y n.o 2988/95 son directamente aplicables, no cabe, en mi opinión, tener en cuenta los Reglamentos n.o 659/1999 y n.o 794/2004.
152. Por lo demás, pienso (al igual que Eesti Pagar) que resultaría contrario a los principios de buena administración, confianza legítima (claridad jurídica) y seguridad jurídica aplicar por analogía el plazo de diez años previsto en el Reglamento n.o 659/1999 a la recuperación de una ayuda iniciada por una autoridad nacional sin la correspondiente decisión de recuperación de la Comisión. En efecto, las reglas de prescripción deben estar claramente determinadas y, ante una decisión de una autoridad nacional, al particular no se le puede imponer un plazo de prescripción fijado por una disposición que solo haga referencia a una decisión de la Comisión.
153. Por consiguiente, en un asunto como el del litigio principal —relativo a la recuperación de ayudas estructurales pagadas por el Estado miembro— procede aplicar el plazo de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 2988/95, relativo a la protección de los intereses financieros [de la Unión].
154. En efecto, la ayuda en cuestión fue concedida a Eesti Pagar sobre la base del Decreto n.o 44, adoptado en virtud de la Ley sobre Ayudas Estructurales para el Período 2007–2013 (la STS). De conformidad con su artículo 1, apartado 1, la STS se aplica a la concesión y a la utilización de recursos destinados a la ayuda estructural sobre la base de un programa operativo aprobado por la Comisión de conformidad con el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1083/2006. Por consiguiente, la ayuda concedida a Eesti Pagar es una ayuda financiada con cargo a fondos estructurales de la Unión, cuyos aspectos vinculados a la misma regula el Reglamento n.o 2988/95.
155. De conformidad con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.o 2988/95, «constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de [la Unión] o a los presupuestos administrados por est[a], bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de [la Unión], bien mediante un gasto indebido».
156. De cuanto precede se desprende que el plazo de prescripción aplicable a la recuperación de la ayuda ilegal en cuestión por la autoridad del Estado miembro es de cuatro años, como prevé el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 2988/95. (30)
b) Intereses aplicados a la recuperación por una autoridad nacional
157. Según el Tribunal de Justicia, «la aplicación de intereses compuestos es un medio particularmente adecuado para contrarrestar la ventaja que, en términos de competencia, se había concedido ilegalmente a las empresas beneficiarias de la ayuda de Estado mencionada». (31) El objetivo de la recuperación de los intereses consiste en suprimir, «desde el punto de vista del beneficiario de la ayuda, la ventaja indebida [que] consiste, por una parte, en no pagar los intereses que hubiera abonado por el importe controvertido de la ayuda incompatible si hubiera debido pedir prestad[a] esa suma en el mercado a la espera de la decisión de la Comisión y, por otra parte, en la mejora de su posición competitiva frente a los demás operadores del mercado durante el tiempo que duró la ilegalidad». Este es el motivo por el cual, según el Tribunal de Justicia, «una medida que consiste únicamente en una obligación de recuperación sin intereses no es adecuada, en principio, para remediar los efectos de la ilegalidad». (32)
158. En la medida en que propongo, respecto a la prescripción, aplicar el Reglamento n.o 2988/95, se suscita la cuestión de si también pueden reclamarse intereses sobre la base de dicho Reglamento.
159. A tenor del artículo 4, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, «[c]omo norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá […] la obligación […] de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas […]. La aplicación de las medidas contempladas en el apartado 1 se limitará a la retirada de la ventaja obtenida, incrementada, en su caso, con intereses que podrán determinarse de forma global» (el subrayado es mío).
160. El artículo 5, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento prevé que «[l]as irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes: […] b) el pago de una cantidad superior a las sumas indebidamente percibidas o eludidas, incrementada, en su caso, con intereses. […]»
161. El Reglamento n.o 2988/95 no prevé, pues, el pago incondicional de intereses.
162. Evidentemente no corresponde al Tribunal de Justicia interpretar el Derecho nacional, pero, según la sentencia del Riigikohus (Tribunal Supremo) de 9 de junio de 2016, el Derecho estonio no permite reclamar a la demandante el pago de intereses por el período comprendido entre la fecha en la que se abonó la ayuda y la fecha de recuperación.
163. Dicho esto, creo que, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de ayudas de Estado recordada anteriormente, deberán reclamarse directamente intereses en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, para lograr la neutralización de la ventaja competitiva conferida ilegalmente a las empresas beneficiarias de ayudas de Estado.
164. Si los órganos jurisdiccionales y las autoridades nacionales aplican primordialmente, para calcular los intereses devengados, las normas procesales nacionales relativas al tipo aplicable, al método de cálculo (simples o compuestos) y a la fijación de la fecha de comienzo del plazo de pago de los intereses, considero (al igual que la Comisión) que, al exigir intereses con ocasión de la recuperación de la ayuda, deberán perseguir el mismo objetivo que la Comisión, respetando el principio de efectividad del Derecho de la Unión. La aplicación de este principio implica no aplicar una disposición nacional que no garantice la efectividad de las normas sobre ayudas de Estado. (33)
165. Si la Comisión tuviera que adoptar esta decisión en un asunto de que conociera, aplicaría el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999 y los artículos 9 a 11 del Reglamento n.o 794/2004.
166. Pues bien, la finalidad de una decisión nacional de recuperación de una ayuda ilegal es la misma que la de una decisión de recuperación de la Comisión, a saber, privar al beneficiario de la ayuda de la totalidad de la ventaja indebidamente percibida, incluidos los intereses. (34)
167. Por consiguiente, procede no aplicar por analogía el método previsto en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999 y en los artículos 9 y 11 del Reglamento n.o 794/2004, como señala el Riigikohus (Tribunal Supremo) en el apartado 41 de su sentencia de 9 de junio de 2016, sino utilizarlo para comprobar que, en el cálculo de los intereses, el Derecho nacional aplicable se ajusta al principio de efectividad, (35) anticipando en cierta medida lo que haría la Comisión en un caso similar.
168. Así pues, las autoridades del Estado miembro deberán garantizar que el tipo de interés, el método que deba aplicarse y el período cubierto eliminen la ventaja competitiva ilegal.
169. Ahora bien, en caso de ayuda ilegal, la ventaja competitiva ilegal se produce a partir de la concesión de la ayuda. Si se calculasen los intereses únicamente a partir de la decisión de recuperación, la ventaja competitiva ilegal se mantendría durante el período comprendido entre la concesión de la ayuda y la adopción de la decisión de recuperación, período en el que el beneficiario de la ayuda ha podido disfrutar de la misma en violación de la prohibición de ejecución. La aplicación del Derecho de la Unión y los intereses de los demás justiciables podrían verse comprometidos en tal caso por la inacción de las autoridades del Estado miembro, y no quedaría garantizada la efectividad del Derecho de la Unión.
170. El Riigikohus (Tribunal Supremo) reconoció, en el apartado 41 de su sentencia de 9 de junio de 2016, que el objetivo de la eliminación de la distorsión de la competencia comprobada justifica calcular los intereses a partir de la concesión de la ayuda y que el único problema estriba en la falta de una base jurídica correcta a tal fin. Creo que la base jurídica del cálculo de los intereses es el artículo 108 TFUE, apartado 3, interpretado en relación con el principio de efectividad.
171. Procede, pues, responder a la quinta cuestión prejudicial que, en caso de recuperación de una ayuda ilegal por la autoridad nacional, los intereses que esta decida añadir deberán calcularse según el Derecho nacional, siempre que se respete el principio de efectividad del Derecho de la Unión. Ello implica que, para asegurar la desaparición total de la ventaja indebida proporcionada por la ayuda en cuestión, el cálculo de los intereses deberá realizarse de conformidad con el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999, según el cual los intereses se devengarán desde la fecha de concesión de la ayuda, y con los artículos 9 a 11 del Reglamento n.o 794/2004 de la Comisión, según los cuales los intereses deberán calcularse sobre una base compuesta y el tipo de interés aplicable no deberá ser inferior al tipo de referencia.
V. Conclusión
172. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin, Estonia) del modo siguiente:
«1) El artículo 8, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 800/2008 de la Comisión, de 8 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado [interior] en aplicación de los artículos [107] y [108] del Tratado [FUE] (Reglamento general de exención por categorías), debe interpretarse en el sentido de que, en el contexto de esta disposición, se comenzó a “trabajar en el proyecto o actividad” cuando la actividad que ha de incentivarse consiste, en particular, en la adquisición de equipos y se han celebrado contratos dirigidos a la adquisición de estos equipos, pues la celebración de estos contratos constituye el inicio de las actividades relacionadas con la ejecución del proyecto.
Sin embargo, para responder a la cuestión de si una ayuda concedida sobre la base de dicho Reglamento tiene un efecto incentivador, habrá de realizarse un análisis detallado de las cláusulas contractuales y de las circunstancias fácticas que rodearon la celebración de los contratos en cuestión.
Las autoridades del Estado miembro son competentes para apreciar la inobservancia del requisito del efecto incentivador establecido en el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento, en particular teniendo en cuenta los costes de resolución del contrato en cuestión.
2) De conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la autoridad de un Estado miembro tiene la obligación de recuperar una ayuda ilegal que ha concedido en violación del Reglamento n.o 800/2008 si comprueba que esta ayuda ha sido concedida ilegalmente, ya haya adoptado o no la Comisión una decisión de recuperación en tal sentido o ya sea o no manifiesta la violación de dicho Reglamento. Sin embargo, una simple duda no podrá bastar al respecto.
3) La autoridad del Estado miembro que decide conceder una ayuda al considerar erróneamente que esta cumple los requisitos de la exención por categoría concede por este motivo una ayuda ilegal y no puede generar una confianza legítima en el beneficiario de tal ayuda. El hecho de que haya tenido previamente conocimiento del incumplimiento de uno de estos requisitos, e incluso haya aconsejado erróneamente al beneficiario, carece de pertinencia a este respecto.
4) El plazo de prescripción aplicable a la recuperación de la ayuda ilegal en cuestión por la autoridad del Estado miembro es de cuatro años, como prevé el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de [la Unión Europea].
5) En caso de recuperación de una ayuda ilegal por la autoridad nacional, los intereses que esta decida añadir deberán calcularse según el Derecho nacional, siempre que se respete el principio de efectividad del Derecho de la Unión. Ello implica que, para asegurar la desaparición total de la ventaja indebida proporcionada por la ayuda en cuestión, el cálculo de los intereses deberá realizarse de conformidad con el artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108] del Tratado [FUE], según el cual los intereses se devengarán desde la fecha de concesión de la ayuda, y con los artículos 9 a 11 del Reglamento n.o 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108] del Tratado [FUE], según los cuales los intereses deberán calcularse sobre una base compuesta y el tipo de interés aplicable no deberá ser inferior al tipo de referencia.»