JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
25 päivänä syyskuuta 2018 (1)
Asia C‑349/17
Eesti Pagar AS
vastaan
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus ja
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tallinna Ringkonnakohus (Tallinnan ylioikeus, Viro))
Ennakkoratkaisupyyntö – Valtiontuet – Asetus (EY) N:o 800/2008 – Tuet, joilla on kannustava vaikutus – Tukihakemuksen jättäminen ennen hanketta koskevien töiden aloittamista – Tämän edellytyksen arviointi – Kansallisten viranomaisten toimivalta – SEUT 108 artiklan 3 kohta – Kansallisten viranomaisten velvollisuus periä takaisin sääntöjenvastaisena pidetty tuki – Luottamuksensuoja unionin oikeuden yleisenä periaatteena – Vanhentuminen – Euroopan komission tai kansallisen tuomioistuimen tekemän päätöksen puuttuminen – Sen määräajan tunnistaminen, jonka kuluessa kansallisen viranomaisen on perittävä takaisin sääntöjenvastainen tuki – Oikeusperusta – Korko – Velvollisuus periä korkoa – Oikeusperusta – Soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt
1. Nyt käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Tallinna Ringkonnakohus (Tallinnan ylioikeus, Viro), nostaa esiin joukon tärkeitä ja arkaluonteisia valtiontukia koskevia kysymyksiä.
2. Ennakkoratkaisupyyntö koskee erityisesti ensinnäkin asetuksen (EY) N:o 800/2008(2) 8 artiklan 2 kohdan tulkintaa; toiseksi jäsenvaltioilla olevaa velvollisuutta periä sääntöjenvastaiset tuet takaisin; kolmanneksi luottamuksensuojaa unionin oikeuden yleisenä periaatteena; neljänneksi sitä vanhentumisaikaa, jota sovelletaan jäsenvaltioiden suorittamaan sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintään, ja viidenneksi jäsenvaltioilla olevaa velvollisuutta periä korkoja, kun ne perivät sääntöjenvastaisen tuen takaisin.
3. Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty oikeudenkäynnissä, jonka asianosaisia ovat Eesti Pagar AS, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (yrittäjyyden kehittämissäätiö, EAS) ja Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Viron talous- ja viestintäministeriö, jäljempänä ministeriö) ja joka koskee sellaisen EAS:n tekemän päätöksen laillisuutta, jonka ministeriö vahvisti Eesti Pagarin valituksesta ylemmälle viranomaiselle ja jolla määrättiin 526 300 euron suuruisen summan takaisinperimisestä korkoineen EAS:n aiemmin Eesti Pagarille maksaman tuen perusteella.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95(3) 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta – – väärinkäytöksestä. Alakohtaisissa säännöstöissä voidaan kuitenkin säätää lyhyemmästä määräajasta, joka ei saa olla kolmea vuotta lyhyempi.”
5. Asetuksen (EY) N:o 659/1999(4) 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta, jäljempänä ’takaisinperimistä koskeva päätös’. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi [unionin] lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
2. Takaisinperimistä koskevan päätöksen nojalla takaisin perittävään tukeen lisätään korko, jonka suuruuden komissio vahvistaa. Korkoa maksetaan siitä päivästä alkaen, jolloin sääntöjenvastainen tuki on ollut tuensaajan käytössä, sen takaisinperimispäivään asti.”
6. Asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komission toimivaltuuksiin periä tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.”
7. Asetuksen (EY) N:o 794/2004(5) 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. [SEUT 108] artiklan 3 kohdan vastaisesti myönnetyn valtiontuen takaisinperinnässä käytettävän vuotuisen korkoprosentin vahvistaa komissio ennen kutakin kalenterivuotta, jollei erityisessä päätöksessä toisin säädetä.
2. Korkoprosentti lasketaan lisäämällä 100 peruspistettä vuoden rahamarkkinakorkoon. Jos kyseistä korkoa ei ole saatavilla, käytetään kolmen kuukauden rahamarkkinakorkoa tai sen puuttuessa valtion obligaatioiden tuottoa.
3. Luotettavien rahamarkkinoita tai valtion obligaatioiden tuottoa koskevien tai samanarvoisten tietojen puuttuessa tai poikkeusoloissa komissio voi läheisessä yhteistyössä kyseisen jäsenvaltion tai kyseisten jäsenvaltioiden kanssa vahvistaa takaisinperintäkoron eri menetelmällä käytettävissään olevien tietojen perusteella.
4. Takaisinperintäkorkoa tarkistetaan vuosittain. Peruskorko lasketaan kyseisen vuoden syys-, loka- ja marraskuun ajalta kirjatun 12 kuukauden rahamarkkinakoron perusteella. Peruskorko on voimassa koko seuraavan vuoden.
5. Jotta voidaan ottaa huomioon merkittävät ja äkkinäiset vaihtelut, tarkistus on tehtävä aina kun keskikorko, laskettuna kolmen edellisen kuukauden ajalta, poikkeaa voimassa olevasta korosta yli 15 prosenttia. Uusi korko tulee voimaan laskennassa käytettyjä kuukausia seuraavan toisen kuukauden ensimmäisenä päivänä.”
8. Asetuksen 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Sovellettava korko on se korko, jota sovellettiin päivänä, jona sääntöjenvastainen tuki ensimmäistä kertaa saatettiin tuensaajan käyttöön.
2. Korolle lasketaan korkoa tuen takaisinperintään saakka. Edellisen vuoden aikana kertyneelle korolle lasketaan korkoa kunakin seuraavana vuonna.
3. Edellä 1 kohdassa tarkoitettua korkoa peritään keskeytyksettä tuen takaisinmaksuun saakka. Jos on kuitenkin kulunut yli vuosi siitä, kun sääntöjenvastainen tuki ensimmäistä kertaa saatettiin tuensaajan käyttöön, korko lasketaan uudelleen vuoden välein tuen takaisinperintään saakka ja perusteena käytetään koron uudelleenlaskemisen ajankohtana voimassa olevaa korkoprosenttia.”
9. Asetuksen (EY) N:o 1083/2006(6) 101 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Komission tekemä rahoitusoikaisu ei vaikuta jäsenvaltion velvoitteeseen periä varat takaisin tämän asetuksen 98 artiklan 2 kohdan mukaisesti eikä jäsenvaltion velvoitteeseen periä [SEUT 107] artiklan mukaiset valtiontuet takaisin – – [asetuksen N:o 659/1999] 14 artiklan mukaisesti.”
10. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan 28 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sen varmistamiseksi, että tuki on tarpeen ja kannustaa kehittämään tiettyjä toimintoja tai hankkeita, tätä asetusta ei pitäisi soveltaa sellaisiin toimintoihin myönnettävään tukeen, jotka tuensaaja toteuttaisi jo tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Pk-yritykselle (pieni tai keskisuuri yritys) myönnettävillä tuilla, jotka kuuluvat tämän asetuksen soveltamisalaan, olisi katsottava olevan tällainen kannustava vaikutus, kun kyseinen pk-yritys on jättänyt tukihakemuksen jäsenvaltiolle ennen tuetun hankkeen tai toiminnan toteutukseen liittyvän toiminnan aloittamista. – –”
11. Asetuksen 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tällä asetuksella myönnetään poikkeus vain tuelle, jolla on kannustava vaikutus.
2. Tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluville pk-yrityksille myönnettävällä tuella katsotaan olevan kannustava vaikutus, jos tuensaaja on jättänyt tukihakemuksen kyseiselle jäsenvaltiolle ennen hanketta tai toimintaa koskevien töiden aloittamista.”
12. Asetuksen (EU) N:o 1303/2013(7) 125 artiklan, jonka otsikko on ”Hallintoviranomaisen tehtävät”, 4 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”4. Kun kyseessä on toimenpideohjelman varainhoito ja valvonta, hallintoviranomaisen tehtävänä on:
a) tarkistaa, että osarahoitetut tuotteet ja palvelut – – ovat sovellettavan lainsäädännön, toimenpideohjelman ja toimelle asetettujen tukiedellytysten mukaiset;
– –
c) ottaa käyttöön todetut riskit huomioon ottaen tehokkaita ja oikeasuhteisia petostentorjuntatoimenpiteitä;
– –
5. Edellä olevan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaisten tarkastusten on sisällettävä seuraavat menettelyt:
a) tuensaajan kutakin korvaushakemusta koskevat hallinnolliset varmennukset;
b) toimia koskevat, paikan päällä tehtävät varmennukset.
Paikan päällä tehtävien varmennusten suorittamisväli ja kattavuus on suhteutettava toimelle myönnetyn julkisen tuen määrään sekä riskitasoon, joka on määritetty tällaisissa varmennuksissa ja tarkastusviranomaisen toimittamissa tarkastuksissa koko hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta.”
13. Asetuksen 143 artiklan, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta, tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä ja varojen takaisinperinnästä. – –
2. Jäsenvaltioiden on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai systeemisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Rahoitusoikaisu toteutetaan peruuttamalla toimen tai toimenpideohjelman julkinen rahoitusosuus kokonaan tai osittain. – –”
14. Asetuksen (EU) N:o 651/2014(8) 2 artiklan 23 alakohdassa on seuraava määritelmä:
”’töiden alkamisella’ tarkoitetaan joko investointiin liittyvien rakennustöiden alkamista tai ensimmäistä laillisesti velvoittavaa sitoumusta tilata laitteita tai muuta sitoumusta, joka tekee investoinnista peruuttamattoman, riippuen siitä, kumpi tapahtuu aikaisemmin. Maan ostoa ja valmistelutöitä, kuten lupien hankkimista ja toteutettavuustutkimusten tekemistä, ei katsota töiden alkamiseksi. Yrityskaupoissa ’töiden alkamisella’ tarkoitetaan hankittuun toimipaikkaan suoraan liittyvien omaisuuserien hankintahetkeä;”
15. Asetuksen (EU) 2015/1589(9) 29 artiklan, jonka otsikko on ”Yhteistyö kansallisten tuomioistuinten kanssa”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat SEUT – – 107 artiklan 1 kohtaa tai 108 artiklaa soveltaessaan pyytää komissiota toimittamaan niille hallussaan olevia tietoja tai esittämään lausuntonsa valtiontukisääntöjen soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä.”
16. Vuosille 2007–2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (2006/C 54/08) (EUVL 2006, C 54, s. 13) 38 kohdassa todetaan seuraavaa:
”On tärkeää varmistaa, että aluetuki todella kannustaa tekemään investointeja, joita ei muuten tehtäisi tukialueilla. Tämän vuoksi tukea voidaan myöntää tukiohjelmien perusteella ainoastaan, jos tuensaaja on tehnyt tukihakemuksen ja tukiohjelman hallinnoinnista vastaava viranomainen on vahvistanut kirjallisesti (39), että jollei yksityiskohtaisesta tarkastelusta muuta johdu, hanke täyttää periaatteessa ohjelmassa tukikelpoisuudelle asetetut edellytykset ennen hankkeen aloittamista (40). Myös kaikissa tukiohjelmissa on viitattava näihin ehtoihin. (41) Tapauskohtaisen tuen osalta toimivaltaisen viranomaisen on täytynyt tehdä aiesopimus, jossa edellytetään, että komissio hyväksyy toimenpiteen, jotta tukea voidaan myöntää ennen hankkeen aloittamista. Jos hanke aloitetaan, ennen kuin tässä kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät, koko hankkeelle ei voida myöntää tukea.”
17. Näiden suuntaviivojen 40 alaviitteessä (vironkielisen version 39 alaviite) todetaan seuraavaa:
”’Aloittaminen’ tarkoittaa joko rakennustöiden aloittamista tai ensimmäistä vakaata sitoumusta tilata laitteita, pois lukien alustavat toteutettavuustutkimukset.”
18. Valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa annetun komission tiedonannon (2009/C 85/01) (EUVL 2009, C 85, s. 1) 16, 20 ja 41 kohdassa todetaan seuraavaa:
”16. Valtiontukiasioita koskevissa kansallisissa oikeudenkäynneissä saatetaan toisinaan käsitellä ryhmäpoikkeusasetuksen sovellettavuutta tai voimassa olevaa ja/tai hyväksyttyä tukiohjelmaa. Kun on kyse mainitunkaltaisen asetuksen tai ohjelman sovellettavuudesta, kansallinen tuomioistuin voi arvioida ainoastaan, täyttyvätkö kaikki asetuksen tai ohjelman mukaiset edellytykset. Jos näin ei ole, tuomioistuin ei voi arvioida tukitoimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, sillä komissio vastaa yksin sen arvioinnista.
– –
20. Komission päätehtävänä on tutkia ehdotettujen tukitoimenpiteiden soveltuvuutta [sisä]markkinoille [SEUT 107] artiklan 2 ja 3 kohdan perusteiden mukaisesti. Komissiolla on yksinomainen vastuu [sisä]markkinoille soveltuvuuden arvioinnista, jota [unionin] tuomioistuimet tarkastelevat. [Unionin] tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa todeta valtiontukitoimenpidettä [SEUT 107] artiklan 2 tai 3 kohdan mukaiseksi.
– –
41. Jotta kansalliset tuomioistuimet voivat noudattaa takaisinperintää koskevaa velvollisuuttaan, niiden on määritettävä sääntöjenvastaisuuden ajalta perittävän koron määrä. Määrityksessä noudatetaan seuraavia periaatteita:
a) Lähtökohtana on nimellinen tukimäärä;
b) Määrittäessään sovellettavaa korkotasoa ja koron laskentamenetelmää kansallisten tuomioistuinten olisi otettava huomioon se, että koron, jonka ne määräävät perittäväksi sääntöjenvastaisuuden ajalta, ja koron, jonka komissio määrää perittäväksi asetuksen [N:o 659/1999] 14 artiklan nojalla, tarkoitus on sama. Sääntöjenvastaisuuden ajalta perittävän koron maksamista koskevat vaateet ovat lisäksi [unionin] oikeuden mukaisia vaateita, jotka perustuvat suoraan [SEUT 108] artiklan 3 kohtaan. – –;
c) Jotta voidaan olla varmoja siitä, että menetelmä, jota kansallinen tuomioistuin käyttää koron laskennassa, on asetuksen [N:o 659/1999] 14 artiklan mukainen ja noudattaa tehokkuusvaatimusta, komissio katsoo, että sen on oltava yhtä tiukka kuin täytäntöönpanoasetuksessa säädetty menetelmä. Korko sääntöjenvastaisuuden ajalta on sen vuoksi laskettava koronkorkona eikä sovellettava korkokanta saa alittaa viitekorkoa;
d) Jos kansallisen lainsäädännön mukaisessa korkojen laskennassa noudatetaan tiukempia sääntöjä kuin täytäntöönpanoasetuksen mukaisessa laskennassa, vastaavuusperiaatteen soveltaminen aiheuttaa komission näkemyksen mukaan lisäksi sen, että kansallisen tuomioistuimen on sovellettava tiukempia kansallisia sääntöjä myös [SEUT 108] artiklan 3 kohtaan perustuviin vaateisiin;
e) Koron laskenta alkaa aina päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki asetettiin tuensaajan käyttöön. Päättymispäivä riippuu tilanteesta kansallisen tuomioistuimen antaman tuomion aikaan. – –”
B Viron lainsäädäntö
19. Vuosia 2007–2013 koskevan rakennetukilain(10) (Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus, jäljempänä STS) 26 §:n, jonka otsikko on ”Tuen takaisinperintä”, 5 ja 6 momentissa säädettiin seuraavaa:
”(5) Takaisinperintäpäätös on tehtävä viimeistään 31.12.2025. [Asetuksen N:o 1083/2006] 88 artiklassa säädetyssä tapauksessa takaisinperintäpäätös voidaan tehdä tasavallan hallituksen määräämään asiakirjojen säilyttämisen määräajan päättymiseen saakka.
(6) Tuen takaisinperinnän ja takaisin maksamisen ehdoista ja menettelyistä päättää tasavallan hallitus.”
20. STS:n 28 §:n, jonka otsikko on ”Korot ja viivästyskorko”, 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Tämän lain 26 §:n 1 ja 2 momentin perusteella palautettavalle tuelle vaaditaan korkoa. Palautettavalle tuelle vaadittavan koron suuruus on kuuden kuukauden Euribor lisättynä viidellä prosenttiyksiköllä vuodessa. Koron laskennan perusteena on 360 päivän jakso.
(11) Korkoa ei vaadita, jos saatu tuotto on peritty takaisin ja tuensaaja on täyttänyt sille tämän lain 21 §:n 2 momentin perusteella määrätyn, hankkeen tuoton ilmoittamista koskevan velvollisuuden.
(2) Korko lasketaan takaisinperintäpäätöksen voimaantulopäivästä alkaen, ja koron suuruus määräytyy päätöksentekokuukautta edeltäneen kuukauden viimeisen työpäivän korkotason perusteella. Mikäli tukea haettaessa tai käytettäessä on toimittu rikollisesti, korko lasketaan tuen maksupäivästä alkaen, ja koron suuruus määräytyy tuen maksupäivän korkotason perusteella.
(3) Korko lasketaan tuen takaisinmaksupäivään saakka, muttei kuitenkaan pidempään kuin tuen takaisinmaksun eräpäivään saakka tai, mikäli maksua lykätään, viimeisen maksuerän takaisinmaksun eräpäivään saakka. – –”
21. Tuen takaisinperintää ja takaisinmaksua sekä tuen myöntämisen ja käytön yhteydessä tapahtuneita rikkomuksia koskevien tietojen ilmoittamisen ehdoista ja menettelyistä 22.12.2006 annetun asetuksen nro 278 (Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 ”Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord”)(11) 11 §:n, jonka otsikko on ”Tuen takaisinperintä”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tuen takaisinperinnästä päätetään harkintavaltaa käyttäen 45 kalenteripäivän kuluessa tai, milloin takaisin perittävä summa on suurempi kuin 127 823 euroa, 90 kalenteripäivän kuluessa päivästä, jolloin tuen takaisinperinnän perusteet ovat tulleet tietoon. Perustellusta syystä päätöksen tekemisen määräaikaa voidaan pidentää kohtuullisesti.”
22. Teollisuusyritysten teknologiainvestointien tukemista koskevista ehdoista ja menettelyistä 4.6.2008 annetun talous- ja viestintäministerin asetuksen nro 44 (Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 ”Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord”; RTL 2008, 48, 658 ja RT I, 4.1.2013, 9) joka tuli voimaan 15.6.2008 (jäljempänä asetus nro 44), 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”(1) Teollisuusyritysten teknologiainvestointien tukemista (jäljempänä toimenpide) koskevista ehdoista ja menettelyistä määrätään ’taloudellisen toimintaympäristön parantamista’ koskevan toimenpideohjelman ’yritysten innovaatiokapasiteettia ja kasvua’ koskevan priorisoidun toimintalinjan tavoitteiden täytäntöön panemiseksi.
(2) Toimenpiteen perusteella voidaan myöntää: 1) [yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen] mukaisesti myönnettävää alueellista valtiontukea, johon sovelletaan mainitussa asetuksessa säädettyä ja kilpailulain (konkurentsiseadus) 342 §:ää; – –”
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
23. Eesti Pagar teki 28.8.2008 hankintasopimuksen, jolla se sitoutui hankkimaan Kauko-Telko Oy ‑nimiseltä yhtiöltä vuoka- ja paahtoleivän tuotantolinjan 2 770 000 euron hintaan. Sopimuksen mukaan sopimus tuli voimaan, kun oli suoritettu ensimmäinen viiden prosentin suuruinen ennakkomaksu, joka suoritettiin 3.9.2008.
24. Eesti Pagar teki 29.9.2008 Nordea Finance Estonia AS ‑nimisen yhtiön kanssa leasingsopimuksen, jonka jälkeen osapuolet tekivät 13.10.2008 kolmenkeskisen kauppasopimuksen, jolla Kauko-Telko sitoutui myymään kyseisen leivän tuotantolinjan Nordea Finance Estonialle, joka sitoutui antamaan sen leasingvuokralle Eesti Pagarille. Sopimus tuli voimaan sen allekirjoittamishetkellä.
25. Eesti Pagar esitti 24.10.2008 asetuksen nro 44 1 §:n perusteella EAS:lle tukihakemuksen kyseisen leivän tuotantolinjan hankintaa ja asentamista varten. EAS hyväksyi hakemuksen 10.3.2009 tekemällään päätöksellä ja myönsi 526 300 euron suuruisen tuen.
26. EAS päätti 8.1.2014 periä Eesti Pagarilta takaisin koko tuen määrän lisättynä 98 454 euron suuruisella koronkorolla, joka laskettiin tuen maksupäivän ja takaisinperintäpäätöspäivän väliselle ajalle. Päätöksen sanamuodon mukaan joulukuussa 2012 tehdyn jälkitarkastuksen yhteydessä todettiin, että hankintasopimus oli tehty 28.8.2008 eli ennen tukihakemuksen esittämistä EAS:lle, minkä vuoksi ei ollut osoitettu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa edellytettyä kannustavaa vaikutusta.
27. Eesti Pagar valitti takaisinperintäpäätöksestä 10.2.2014 ylemmälle viranomaiselle eli ministeriöön, ja tämä valitus hylättiin ministeriön 21.3.2014 tekemällä päätöksellä nro 14-0003 (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus).
28. Eesti Pagar valitti 21.4.2014 Tallinna Halduskohusiin (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro) ja vaati ensisijaisesti, että EAS:n takaisinperintäpäätös ja ministeriön vahvistava päätös kumotaan, toissijaisesti, että ne todetaan lainvastaiseksi tuen takaisinperinnän osalta, ja tälle vaatimukselle toissijaisesti, että ne kumotaan vaadittujen korkojen osalta. 17.11.2014 antamallaan tuomiolla Tallinna Halduskohus hylkäsi valituksen kokonaisuudessaan.
29. Eesti Pagar valitti tästä tuomiosta 16.12.2014 ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, joka hylkäsi valituksen 25.9.2015 antamallaan tuomiolla.
30. Eesti Pagar teki 26.10.2015 kassaatiovalituksen, jonka Riigikohus (ylin tuomioistuin, Viro) hyväksyi osittain 9.6.2016 antamallaan tuomiolla, jolla se kumosi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tuomion ja takaisinperintäpäätöksen päätösosan 1.1 kohdan sekä 1.2 kohdan, siltä osin kuin siinä oli kyse koroista, jotka oli laskettava 1.1 kohdan mukaisesti lasketun koronkorkojen määrän perusteella; muilta osin Riigikohus palautti asian ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle uudelleen käsiteltäväksi. Riigikohusin tuomion perusteluissa todettiin muun muassa seuraavaa:
– se, että ennen tukihakemuksen esittämistä on annettu vakaa sitoumus hankkia laitteita, ei sulje pois kannustavaa vaikutusta, jos ostaja voi kielteisen tukipäätöksen saadessaan irtautua sopimuksesta ilman kohtuuttomia vaikeuksia, mitä mahdollisuutta ei ilmeisesti voitu sulkea pois tässä asiassa
– kun yksikään unionin oikeuden säännös ei yksiselitteisesti ja ehdottomasti velvoita jäsenvaltioita perimään tukea takaisin ilman komission päätöstä, tällaisen tuen takaisinperintä jäsenvaltion omasta aloitteesta on sen viranomaisten harkinnanvarainen päätös
– kun tuki peritään takaisin jäsenvaltion aloitteesta, on suoritettava kokonaisharkinta, jossa otetaan huomioon tuensaajan perusteltu luottamus, joka voi syntyä kansallisen viranomaisen toiminnan perusteella
– vaikka tässä asiassa on epäselvää, voidaanko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä neljän vuoden vanhentumisaikaa soveltaa jäsenvaltion maksamien rakennetukien takaisinperinnässä, joka tapauksessa asiassa ei voida soveltaa asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa, koska komissio ei ole tehnyt päätöstä tuen takaisin perimisestä
– Viron tai unionin lainsäädäntö ei tarjoa oikeusperustaa korkojen perimiselle tuen maksamishetken ja sen takaisinperinnän väliseltä ajalta, erityisesti koska asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklaa sovelletaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn mukaisesti pelkästään sellaisen tuen korkoihin, joka on perittävä takaisin komission päätöksen perusteella, ja koska asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 2 kohdassa ja 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ei säädetä velvollisuudesta maksaa korkoa vaan siinä edellytetään, että velvollisuudesta säädetään unionin tai jäsenvaltion säädöksellä.
31. Asiassa, joka on näin ollen palautettu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, Eesti Pagar väittää muun muassa, että sopimukset, jotka se teki 28.8., 29.9. ja 13.10.2008 eivät olleet velvoittavia, koska saadessaan kielteisen tukipäätöksen se olisi helposti voinut irtautua niistä matalilla irtautumiskustannuksilla. Hanketta ei olisi toteutettu ilman haettua tukea ja EAS:n olisi pitänyt arvioida tuen kannustavaa vaikutusta sisällöllisesti.
32. Yhtiö väittää myös, että EAS oli tietoinen näiden sopimusten tekemisestä tukihakemuksen esittämishetkellä ja että EAS:n edustaja oli suositellut, että yhtiö tekee sopimukset ennen hakemuksen esittämistä. Siten myöntäessään haetun tuen EAS antoi yhtiölle perustellun syyn luottaa, että tuki oli sääntöjenmukainen.
33. Eesti Pagar esittää lisäksi, että EAS:llä ei ole velvollisuutta periä tukea takaisin, ja toissijaisesti, että tuen takaisinperimisen vanhentumisaika oli päättynyt asetuksen nro 278 11 §:n 1 momentin ja STS:n 26 §:n 6 momentin tai asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan nojalla ja että vaaditut korot ovat ristiriidassa STS:n 27 §:n 1 momentin ja 28 §:n 1–3 momentin kanssa.
34. EAS ja ministeriö katsovat, että tukihakemus ei täyttänyt yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä ja että EAS:llä oli erityisesti asetuksen N:o 1083/2006 101 artiklan nojalla velvollisuus vaatia, että Eesti Pagar maksaa tuen takaisin.
35. EAS kiistää, että se olisi hakemusta käsitellessään ollut tietoinen Eesti Pagarin 28.8., 29.9. ja 13.10.2008 tekemistä sopimuksista ja että se olisi suositellut niiden tekemistä. EAS:n toiminta ei siten ole voinut johtaa perustellun luottamuksen syntymiseen yhtiössä. Joka tapauksessa ministeriö katsoo, että tuensaajan vilpitön mieli ja hallintoviranomaisen toiminta eivät vapauta tuensaajaa sääntöjenvastaisen tuen takaisinmaksuvelvollisuudesta.
36. EAS ja ministeriö väittävät, että asiassa on sovellettava vähintäänkin analogisesti asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa ja että koronmaksuvelvollisuus perustuu kyseisen asetuksen 11 artiklan 2 kohtaan ja 14 artiklan 2 kohtaan.
37. Komissio antoi 30.12.2016 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle asetuksen 2015/1589 29 artiklan 1 kohdan nojalla huomautuksen ulkopuolisena asiantuntijana (amicus curiae).
38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa ensinnäkin, että vaikka sen kansallisessa oikeudessa olevan säännön nojalla, joka sitoo tuomioistuimet, joiden päätöksiin saa hakea muutosta, ylemmän oikeusasteen tuomioistuimen tekemään oikeudelliseen arviointiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sidottu Riigikohusin 9.6.2016 annetussa tuomiossa omaksuttuun kantaan oikeussääntöjen tulkinnasta ja soveltamisesta, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että tuomioistuin ei voi tällaisen säännön olemassaolon perusteella menettää SEUT 267 artiklan mukaista oikeuttaan saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi unionin oikeuden tulkintaa koskevia kysymyksiä.
39. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, päteekö Riigikohusin tulkinta, jonka mukaan asiassa oli mahdollista arvioida sitä, olisiko tuenhakija voinut kielteisen tukipäätöksen saadessaan irtautua sopimuksista ilman kohtuuttomia vaikeuksia, myös silloin, kun jäsenvaltio arvioi kannustavaa vaikutusta ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla, ja siitä, onko jäsenvaltion viranomaisella toimivalta arvioida tuen todellista kannustavaa vaikutusta.
40. Kolmanneksi kyseinen tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei käy selkeästi ilmi, että jäsenvaltiolla olisi silloin, kun se päättää sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnästä ilman komission tätä koskevaa päätöstä, oikeus käyttää lähtökohtanaan kansallisia hallintomenettelyn periaatteita ja ottaa huomioon jäsenvaltion viranomaisen tuensaajassa synnyttämä perusteltu luottamus.
41. Neljänneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että epäselväksi on jäänyt myös se, onko jäsenvaltion viranomaisen sovellettava tekemässään sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintäpäätöksessä asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä neljän vuoden vanhentumisaikaa vai asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.
42. Viidenneksi kyseinen tuomioistuin toteaa, että vaikka Riigikohus on osittain ratkaissut tämän asian koron osalta ja kumonnut takaisinperintäpäätöksen, siltä osin kuin Eesti Pagar oli velvoitettu maksamaan korkoja, asian ratkaisemista varten tarvitaan edelleen selvyys siitä, millaisia vaatimuksia unionin lainsäädännössä asetetaan koron maksamiselle siinä tapauksessa, että sääntöjenvastainen tuki peritään takaisin jäsenvaltion omasta aloitteesta.
43. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan ilmene riittävän selvästi se, onko sääntöjenvastaista tukea oma-aloitteisesti takaisin perivällä jäsenvaltion viranomaisella velvollisuus pitää lähtökohtanaan SEUT 108 artiklan 3 kohdan tavoitteita riippumatta kansallisen lainsäädännön koron vaatimista koskevista säännöistä ja laskea korko asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklan mukaisesti.
44. Tässä tilanteessa Tallinna Ringkonnakohus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”[1)] Pitäisikö [yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen] 8 artiklan 2 kohtaa tulkita niin, että kyseisen säännöksen asiayhteydessä ’hanketta tai toimintaa koskevat’ työt on aloitettu, jos tuettava toiminta on esimerkiksi laitteen hankinta ja kyseisestä laitteesta on tehty kauppasopimus? Onko jäsenvaltion laitoksilla toimivalta arvioida kyseisessä säännöksessä säädetyn perusteen rikkomista kannustavan vaikutuksen vaatimusta rikkovasta sopimuksesta irtautumisesta aiheutuvien kustannusten perusteella? Mikäli jäsenvaltion laitoksilla on tähän oikeus, kuinka suuria sopimuksesta irtautumisesta aiheutuvia kustannuksia (prosentuaalisesti) voidaan pitää riittävän marginaalisina, jotta kannustavan vaikutuksen vaatimuksen voidaan katsoa täyttyneen?
[2)] Onko jäsenvaltion laitoksella velvollisuus periä takaisin myöntämänsä sääntöjenvastainen tuki siinäkin tapauksessa, että – – komissio ei ole tehnyt kyseistä asiaa koskevaa päätöstä?
[3)] Voiko jäsenvaltion laitos, joka päättää myöntää tukea arvioiden virheellisesti, että kyseessä on ryhmäpoikkeuksen edellytyksiä vastaava tuki, mutta joka todellisuudessa myöntää sääntöjenvastaista tukea, synnyttää tuensaajissa perusteltua luottamusta? Ennen kaikkea, täyttyvätkö tuensaajalle syntyvän perustellun luottamuksen kriteerit pelkästään sillä perusteella, että jäsenvaltion laitos on sääntöjenvastaisen tuen myöntäessään tietoinen seikoista, joiden vuoksi tuki ei kuulu ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan?
Mikäli edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, on verrattava julkista ja yksityistä etua. Onko tällaisen vertailun asiayhteydessä merkitystä sillä, onko – – komissio tehnyt kyseisen tuen osalta päätöksen [sisä]markkinoille soveltumattomuudesta?
[4)] Millaista vanhentumisaikaa jäsenvaltion laitoksen tulee soveltaa sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintään? Onko vanhentumisaika [kymmenen] vuotta, jonka jälkeen tuki muuttuu [asetuksen N:o 659/1999] 1 ja 15 artiklan mukaisesti voimassa olevaksi tueksi eikä sitä voida enää periä takaisin, vai [neljä] vuotta [asetuksen N:o 2988/95] 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti?
Mikä on tällaisen takaisinperinnän oikeudellinen perusta, jos tuki on myönnetty rakennerahastosta: [SEUT] 108 artiklan 3 kohta vai [asetus N:o 2988/95]?
[5)] Mikäli jäsenvaltion laitos perii sääntöjenvastaisen tuen takaisin, onko sillä tällöin velvollisuus periä tuensaajalta myös sääntöjenvastaiselle tuelle laskettu korko? Mikäli kysymykseen vastataan myöntävästi, millaisia sääntöjä sovelletaan koron laskemiseen esimerkiksi koron suuruuden ja laskentajakson osalta?”
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
45. Eesti Pagar, Viron ja Kreikan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. EAS:ää ja edellä mainittuja asianosaisia ja osapuolia Kreikan hallitusta lukuun ottamatta kuultiin 18.6.2018 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A Pääasian tausta
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
46. Komissio huomauttaa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole ottanut lopullisesti kantaa ensinnäkään siihen, olivatko tehdyt sopimukset luonteeltaan velvoittavia, toiseksi siihen, oliko EAS tukihakemusta arvioidessaan tietoinen näiden sopimusten tekemisestä, eikä lopulta myöskään siihen, oliko EAS suositellut, että Eesti Pagar tekee nämä sopimukset.
47. Toimielin toteaa, että se päättelee Riigikohusin 9.6.2016 annetusta tuomiosta ja ennakkoratkaisupyynnöstä yhtäältä, että ainakin 13.10.2008 tehty kolmenkeskinen kauppasopimus oli vakaa sitoumus ja toisaalta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lähtenyt siitä, että EAS oli tietoinen sopimusten tekemisestä, mutta ei ollut suositellut niiden tekemistä Eesti Pagarille.
48. Eesti Pagar väittää, että 28.8.2008 tehty sopimus oli sisällöllisesti vain alustava sopimus eikä lopullisesti velvoittava sopimus, koska sopimuksen kahden osapuolen mukaan sopimus ei olisi tullut voimaan, jos EAS ei olisi myöntänyt haettua tukea. Asiassa on osoitettu, että yhtiölle siitä, että se irtautuu tämän alustavan sopimuksen perusteella syntyneestä suhteesta, aiheutuvat kustannukset oli rajattu viiteen prosenttiin sopimuksen kokonaishinnasta, mikä oli se määrä, jonka Eesti Pagar oli maksanut ennen tukihakemuksen tekemistä.
49. Eesti Pagarin mukaan 29.9.2008 tehdyn leasingsopimuksen sanamuodosta ilmenee, että toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin väittää, kyseisestä sopimuksesta aiheutuvat velvollisuudet tulevat voimaan vain useiden edellytysten täyttyessä. Näiden edellytysten vuoksi kyseinen sopimus tulikin voimaan vasta 7.11.2008 eli tukihakemuksen esittämisen jälkeen.
50. Eesti Pagar korostaa, että 13.10.2008 tehty sopimus ei velvoittanut sitä mitenkään ja sopimuksella oli täysin sama päämäärä kuin 28.8.2008 tehdyllä sopimuksellakin. EAS ei muutenkaan ole viitannut tähän sopimukseen takaisinperintäpäätöksessä eikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa.
51. Yhtiö katsoo lisäksi, että on paljon todisteita siitä, että EAS oli tietoinen mainituista sopimuksista ja että se oli suositellut Eesti Pagarille niiden tekemistä ennen tukihakemuksen esittämistä.
2 Arviointi
52. On selvää, että ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa asiassa vain ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tehdä tosiseikkoja koskevia arvioita, eikä unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa muuttaa niitä (kuten Eesti Pagar haluaisi tässä asiassa).
53. Tästä huolimatta tulkitsen (kuten komissiokin), että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei vaikuta vielä muodostaneen lopullista kantaa ensinnäkään siihen, olivatko 28.8., 29.9. ja 13.10.2008 tehdyt sopimukset luonteeltaan velvoittavia vai eivät,(12) toiseksi siihen, oliko EAS tukihakemusta arvioidessaan tietoinen siitä, että nämä sopimukset oli jo tehty, eikä lopulta myöskään siihen, oliko EAS suositellut, että Eesti Pagar tekee nämä sopimukset, ennen kuin se esittää tukihakemuksen.(13)
54. Tämä ei todellakaan helpota unionin tuomioistuimen tehtävää, sillä – kuten tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee – on toivottavaa ja ”voi tietyissä olosuhteissa olla eduksi, että asiaan liittyvät tosiseikat selvitetään ja puhtaasti kansallisen oikeuden alaan kuuluvat oikeudelliset kysymykset ratkaistaan ennen ennakkoratkaisupyynnön esittämistä [unionin] tuomioistuimelle”.(14)
55. Joka tapauksessa hyödyllisten vastausten antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle käsittelen jäljempänä kaikkia näitä hypoteettisia tilanteita, mukaan lukien erityisesti ne tilanteet, joissa EAS olisi ollut tietoinen kyseisistä sopimuksista ja se olisi suositellut Eesti Pagarille, että se tekee sopimukset, ennen kuin se esittää hakemuksensa.
B Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
56. Eesti Pagar väittää, että 9.6.2016 annetulla tuomiollaan Riigikohus ratkaisi oikeudenkäynnin keskeiset kysymykset kansallisella tasolla, jolloin ennakkoratkaisukysymykset on sillä perusteella, että ne on esitetty liian myöhäisessä vaiheessa asian käsittelyä, jätettävä tutkimatta ja ne ovat neljättä kysymystä lukuun ottamatta menettäneet merkityksensä, sillä Riigikohuskin on todennut mainitussa tuomiossa, että ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta voi olla tarpeen vain vanhentumisajan osalta.
57. Lisäksi yhtiö katsoo, että ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys ei nykymuodossaan ole merkityksellinen asian kannalta ja perustuu siihen virheelliseen olettamaan, että kannustavan vaikutuksen vaatimusta on rikottu; että toisen ennakkoratkaisukysymyksen tulisi koskea pikemminkin sitä, onko jäsenvaltion velvollisuudelle periä tuki takaisin oma-aloitteisesti oikeusperustaa; että kolmas kysymys perustuu puutteelliseen kuvaukseen tosiseikoista, koska EAS oli suositellut yhtiölle 28.8., 29.9. ja 13.10.2008 tehtyjen sopimusten tekemistä, ja että neljättä kysymystä olisi täydennettävä siten, että se koskee kansallisen viranomaisen aloitteesta tapahtuvaa tuen takaisinperintää, ja että tämä kysymys perustuu virheelliseen olettamaan, jonka mukaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa olisi määrätty takaisinperintävelvollisuudesta.
2 Arviointi
58. Huomautan, että 9.6.2016 annetussa tuomiossaan Riigikohus on perustellut ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen aiemman tuomion kumoamista ja riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista erityisesti useiden unionin oikeussäännösten tulkinnalla, ilman, että kyseinen ylin tuomioistuin olisi esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä. Komissio, joka on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asetuksen 2015/1589 29 artiklan 1 kohdan nojalla tekemästä pyynnöstä antanut pääasiassa lausunnon ulkopuolisena asiantuntijana, on kiistänyt sekä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa että unionin tuomioistuimessa lähes kaikki Riigikohusin unionin oikeutta koskevat tulkinnat.
59. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Viron lainsäädännön nojalla se on sidottu siihen, miten Riigikohus on tulkinnut ja soveltanut lakia, kyseinen tuomioistuin katsoo, että se ei voi tällä perusteella menettää SEUT 267 artiklan mukaista oikeuttaan saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi unionin oikeuden tulkintaa koskevia kysymyksiä. Ennakkoratkaisupyyntö perustuu siten ennen kaikkea siihen, että tuomioistuin on epävarma siitä, onko Riigikohus tulkinnut unionin oikeutta oikein.
60. On totta, että alemmalla tuomioistuimella on tällaisessa tilanteessa lähtökohtaisesti edelleenkin oikeus esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä,(15) mutta jotta esitetyt kysymykset eivät olisi hypoteettisia, on oltava niin, että asiaa ei ole vielä lopullisesti ratkaistu Viron ylimmän tuomioistuimen antamalla tuomiolla.
61. Mielestäni ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee selvästi, että pääasia on edelleen täysin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioitavana niiden oikeuskysymysten osalta, joita ensimmäiset neljä ennakkoratkaisukysymystä koskevat.
62. Viidennestä, korkoja koskevasta kysymyksestä on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa itsekin, että Riigikohus on osittain ratkaissut pääasian kumoamalla takaisinperintäpäätöksen, siltä osin kuin sillä oli velvoitettu Eesti Pagar maksamaan korkoja. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi on kuitenkin edelleenkin tarpeen tietää, mitä edellytyksiä unionin lainsäädännössä asetetaan korkojen maksamiselle, kun sääntöjenvastainen tuki peritään takaisin jäsenvaltion aloitteesta.
63. Olen joka tapauksessa sitä mieltä (kuten komissiokin), että Riigikohus korosti 9.6.2016 annetussa tuomiossaan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on edelleenkin käsiteltävä korkojen laskemista koskevaa kysymystä, jolloin ei ole poissuljettua, että kumotut korot määritellään uudestaan, jos komissio joskus tekee päätöksen tuen takaisin perimisestä.
C Ensimmäinen, tuen kannustavaa vaikutusta koskeva ennakkoratkaisukysymys
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
64. Eesti Pagar katsoo, että asian tosiseikoista ja esitetystä näytöstä ilmenee selvästi, että tuella oli kannustava vaikutus. Yhtiö korostaa, että se ei olisi toteuttanut hanketta ilman kyseistä tukea, että se ei ollut tehnyt yhtään lopullisesti velvoittavaa sopimusta ennen hakemuksen tekemistä ja että kun arvioidaan sopimuksen velvoittavaa luonnetta, on otettava huomioon mahdollisuus irtautua sopimuksesta ja tähän liittyvät marginaaliset kustannukset.
65. Toisaalta ohjeluonteisten suuntaviivojen alaviitteen perusteella ei voida katsoa, että tuella ei ollut kannustavaa vaikutusta. Joka tapauksessa asiaa ei voida tarkastella muodollisesti ja asiassa on yksityiskohtaisesti arvioitava sitä, onko sopimuksista irtautuminen vaikeaa vai ei.
66. Koska tiivistelmäasiakirja, joka on komission ”usein kysytyt kysymykset” ‑asiakirjassa, on osoitettu yleistä ryhmäpoikkeusasetusta soveltaville kansallisille viranomaisille, näiden viranomaisten on edellä mainitulla tavalla yksityiskohtaisesti arvioitava sitä, onko työt aloitettu, mitä arvioidaan erillisesti muun muassa siitä, soveltuuko tuki sisämarkkinoille. Myös Kreikan hallitus on tätä mieltä.
67. Näin ollen Eesti Pagarin mukaan on niin, että kun komissio väittää tässä asiassa, että mainittua tiivistelmäasiakirjaa ei voida soveltaa, se puolustaa tulkintaa, joka on ristiriidassa luottamuksensuojan, selvyyden ja oikeusvarmuuden yleisten oikeusperiaatteiden kanssa, ja loukkaa yhtiön Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa turvattua oikeutta hyvään hallintoon.
68. Eesti Pagar kysyy lisäksi, voidaanko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa tavoiteltuun päämäärään päästä, jos kansallisen viranomaisen toimivalta rajoittuu sen puhtaan tosiseikan arviointiin, onko sopimusta tehty ennen tukihakemuksen esittämistä vai ei.
69. Viron hallitus katsoo, että arvioidessaan kannustavaa vaikutusta jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava vain yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyä kannustavan vaikutuksen kronologista edellytystä, joka viittaa siihen, että hankkeen tai toiminnan toteuttaminen voidaan aloittaa vasta sen jälkeen, kun tukihakemus on esitetty. Tällä viranomaisella ei ole mahdollisuutta arvioida muita seikkoja, mukaan lukien sitä, millaisia kustannuksia sopimuksesta irtautumisesta aiheutuu. Vain tällä tavalla voidaan varmistua siitä, että ryhmäpoikkeuksen edellytyksiä sovelletaan yhtenäisesti, ja säilyttää komission yksinomainen toimivalta arvioida kannustavaa vaikutusta sisällöllisesti, mikä on vahvistettu valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa annetun komission tiedonannon 16 kohdassa.
70. Ilmaisusta ”hanketta koskevien töiden aloittaminen” Viron hallitus katsoo, että kannustavan vaikutuksen vaatimuksen rikkomiseksi riittää, että tuensaaja tekee ensimmäisen vakaan sitoumuksen tilata laitteita ennen tukihakemuksen esittämistä. Tällainen seuraus voidaan päätellä vuosille 2007–2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 40 alaviitteestä ja se on vahvistettu asetuksen N:o 651/2014 2 artiklan 23 alakohdassa.
71. Komissio huomauttaa, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan 28 perustelukappaleessa olevan määritelmän mukaan hanketta tai toimintaa koskevien töiden aloittaminen on ”tuetun hankkeen tai toiminnan toteutukseen liittyvän toiminnan aloittamista”, ja katsoo, että sopimusten tekeminen 28.8., 29.9. ja 13.10.2008 oli tuetun hankkeen toteutukseen liittyvää toimintaa. Näin ollen on ilmeistä, että pääasiassa riidanalainen tuki ei täytä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä ja että se on siten sääntöjenvastainen, koska se on myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoittamista koskevan velvollisuuden vastaisesti.
72. Tähän päätelmään eivät vaikuta 13.6.2013 annetun tuomion HGA ym. v. komissio (C‑630/11 P, EU:C:2013:387) 106–109 kohdassa esitetyt perustelut eikä Eesti Pagarin argumentti, jonka mukaan se olisi voinut vaikeuksitta ja marginaalisin kustannuksin irtautua sopimuksista, eikä myöskään komission ”usein kysytyissä kysymyksissä” oleva tiivistelmäasiakirja.
73. Nimittäin ensinnäkin unionin tuomioistuin on komission mukaan kylläkin myöntänyt edellä mainituissa kohdissa, että suunnitellun tuen tarpeellisuus voidaan osoittaa muillakin perusteilla kuin sillä, että tukihakemus on tehty ennen muita toimenpiteitä. Näin on kuitenkin todettu komission SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla tekemän tuen soveltuvuutta koskevan arvioinnin yhteydessä, eikä sillä näin ollen ole merkitystä tässä asiassa, jossa sama kysymys koskee tilannetta, jossa kansallinen viranomainen on soveltanut yleistä ryhmäpoikkeusasetusta. Näin on siksi, että ryhmäpoikkeusta koskevien sääntöjen on oltava selkeitä, ne eivät saa jättää harkintavaltaa, ja niiden soveltamisen on oltava helppoa jäsenvaltioiden viranomaisille.
74. Toiseksi yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdan ja sen johdanto-osan 28 perustelukappaleen sanamuoto sulkevat pois sellaisen tulkinnan, joka riippuisi mahdollisuudesta irtautua sopimuksesta tai irtautumiskustannusten suuruudesta, sillä näissä kohdissa puhutaan ”hanketta tai toimintaa koskevien töiden aloittamis[esta]” ja ”tuetun hankkeen tai toiminnan toteutukseen liittyvän toiminnan aloittamis[esta]”. Vaikka komissio voi ottaa huomioon sen, kuinka vaikeaa sopimuksesta irtautuminen on tai millaisia kustannuksia irtautumiseen liittyy, arvioidessaan kannustavan vaikutuksen vaatimusta SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla, näin ei ole jäsenvaltioiden viranomaisten osalta niiden soveltaessa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohtaa.
75. Lisäksi komissio korostaa, että komission yksiköiden laatimalla ”Usein kysytyt kysymykset” ‑asiakirjalla ei voida muuttaa asetuksessa säädettyä, että edellä mainittu asiakirja ei ole sitova eikä merkityksellinen kansallisten viranomaisten tai tuomioistuinten kannalta ja että koska se ei edusta komission virallista kantaa, se ei sido myöskään komissiota. Joka tapauksessa kyseinen asiakirja koskee pelkästään alustavien sopimusten, kuten alustavien toteutettavuustutkimusten, tekemistä eikä tuettuun laitehankintaan liittyvien sopimusten tekemistä.
2 Arviointi
76. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa käytettyä ilmaisua ”hanketta koskevien töiden aloittaminen” ja täsmentämään, mikä on kansallisten viranomaisten toimivallan ulottuvuus niiden soveltaessa tätä säännöstä. Nimittäin on niin, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin itsekin myöntää ennakkoratkaisupyynnön 29 kohdassa, että tässä asiassa ensisijaisesti heräävä kysymys on se, onko Eesti Pagarille myönnetty alueellinen valtiontuki edellä mainitussa säännöksessä säädetyn kannustavan vaikutuksen vaatimuksen mukainen.(16)
77. Olen ensinnäkin sitä mieltä, että kansallisten viranomaisten toimivalta arvioida niiden myöntämän valtiontuen tosiasiallista kannustavaa vaikutusta ei ole ristiriidassa sen kanssa, että komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
78. Huomautan, että koska yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen järjestelmässä ei säädetä komission osallistumisesta, on loogista, että kyseisen asetuksen soveltamisesta vastaavilla kansallisilla viranomaisilla on tällainen arviointia koskeva toimivalta.
79. Lisäksi olen samaa mieltä kuin Viron hallitus ja komissio, jotka katsovat, että yleinen ryhmäpoikkeusasetus perustuu logiikkaan, joka edellyttää, että sovellettavat kriteerit ovat selkeitä ja yksinkertaisia, jotta voidaan olla varmoja siitä, että niitä sovelletaan yhdenmukaisesti koko unionin alueella.
80. Ilmaisusta ”hanketta koskevien töiden aloittaminen” komissio on todennut vuosille 2007–2013 annetuissa alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissaan, että tällainen aloittaminen tarkoittaa ”ensimmäistä vakaata sitoumusta tilata laitteita, pois lukien alustavat toteutettavuustutkimukset”.
81. Vaikka tällaiset suuntaviivat eivät sido unionin tuomioistuinta, mielestäni unionin tuomioistuin voi ottaa tämä määritelmän lähtökohdakseen, varsinkin kun komissio on toistanut sen, kuten Kreikan hallitus huomauttaa perustellusti, uuden yleisen ryhmäpoikkeusasetuksensa N:o 651/2014 2 artiklan 23 alakohdassa, jonka mukaan ”töiden alkamisella” voidaan tarkoittaa esimerkiksi ”ensimmäistä laillisesti velvoittavaa sitoumusta tilata laitteita tai muuta sitoumusta, joka tekee investoinnista peruuttamattoman” (korostus tässä).
82. Jos kuitenkin yksikin vakaa sopimussitoumus voi olla tällaista aloittamista, minusta näyttää siltä, että on varmistuttava tapauskohtaisesti ennen potentiaalisen tuensaajan tukihakemuksensa esittämistä mahdollisesti tekemien sitoumusten laadusta.
83. Tätä logiikkaa tukee myös komission ”usein kysytyt kysymykset” ‑asiakirjassa oleva tiivistelmäasiakirja. Olen nimittäin täysin samaa mieltä siitä, mitä tässä komission yksiköiden yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista varten laatimassa asiakirjassa todetaan, eli että erityisesti edellä mainitussa suuntaviivojen alaviitteessä tarkoitettua ”töiden aloittamista” koskevaa kriteeriä on tulkittava siten, että vaikka sopimuksia on tehty ja maksuja suoritettu, ennen kuin tukihakemus esitetään, asiaa ei voida arvioida puhtaan muodollisesti ja että on arvioitava yksityiskohtaisesti sitä, onko allekirjoitetuista sopimuksista taloudellisesta näkökulmasta mahdollista irtautua, ja jos on, millä hinnalla, tai siis sitä, menettäisikö tuensaaja huomattavan määrän rahaa, jos sen olisi irtisanottava sopimukset siinä tapauksessa, että sille ei myönnetä tukea.(17)
84. Kuten Eesti Pagar huomauttaa, yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdalla tavoiteltuun päämäärään ei päästäisi, jos kansallisten viranomaisten toimivalta rajoittuisi sen puhtaan tosiseikan arviointiin, onko jokin sopimus tehty ennen tukihakemuksen esittämistä vai ei. Erityisesti on niin, että kannustava vaikutus katoaisi kokonaan tilanteessa, jossa tuenhakija tekisi tukihakemuksen esittämisestä seuraavana päivänä sitovan sopimuksen tarkoituksessa täyttää se vähät välittämättä siitä, myönnetäänkö sille tukea vai ei.
85. Tässä vaiheessa, kuten Riigikohus on jo perustellusti tehnyt (9.6.2016 annetun tuomionsa 21 kohdassa), on käsiteltävä tuomioon HGA(18) perustuvaa oikeuskäytäntöä, joka tukee edellä esitettyä ja jonka tausta on mielenkiintoinen.
86. Ensinnäkin kyseisessä asiassa unionin yleinen tuomioistuin oli käsitellyt kanneperustetta, joka koski kannustavan vaikutuksen olemassaoloa koskevaa ilmeistä arviointivirhettä. Korostettuaan tuomionsa(19) 215 kohdassa, että se, että tukihakemus oli jätetty ennen investointihankkeen toteuttamisen aloittamista, on yksinkertainen, relevantti ja asianmukainen arviointiperuste, jonka perusteella komissio voi olettaa, että kannustava vaikutus oli olemassa, unionin yleinen tuomioistuin totesi tuomion 226 kohdassa, että on tutkittava, ovatko kantajat ensimmäisessä oikeusasteessa näyttäneet toteen, että ohjelma on omiaan takaamaan kannustavan vaikutuksen, vaikka hakemusta ei ollut jätetty, ennen kuin investointihankkeen toteuttaminen aloitettiin.
87. Julkisasiamies Botin(20) mukaan ”unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska sen olisi sen sijaan, että se totesi valituksenalaisen tuomion 215 ja 226 kohdassa, että se, että tukihakemus on jätettävä ennen hankkeen toteuttamisen aloittamista, on yksinkertainen, relevantti ja asianmukainen arviointiperuste, jonka perusteella komissio voi olettaa, että kannustava vaikutus on olemassa, pitänyt todeta, että se, että tukihakemus on jätetty ennen hankkeen toteuttamisen aloittamista, komission hyväksynnän jälkeen, on sen tarpeellisuuden ehdoton edellytys. Tällainen tarpeellisuus voitaisiin kyseenalaistaa ja muiden seikkojen tutkiminen hyväksyä ainoastaan, jos tietyn tukiohjelman soveltuvuuden tutkimisen yhteydessä yksin komissiosta lähtöisin olevat seikat (kirjeenvaihto, toteamukset, päätökset, ilmoitukset ym.) olisivat saattaneet johtaa harhaan vuoden 1998 suuntaviivojen 4.2 kohdan viimeisen alakohdan kyseessä olevaan tukiohjelmaan soveltamisen mahdollisuuden ja sitä koskevien soveltamisedellytysten osalta. Mielestäni tämän vahvistaa komission alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vuosille 2007–2013 esittämät täydentävät varotoimet”.
88. Unionin tuomioistuin ei noudattanut tätä lähestymistapaa.
89. Unionin tuomioistuin katsoi (ks. tuomion 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P, EU:C:2013:387, 106 ja sitä seuraavat kohdat) olennaisesti, että edellytys, että tukihakemus oli jätetty ennen investointihankkeen toteuttamisen aloittamista, oli vain kumottavissa oleva olettama – ja näin ollen tämä edellytys ei ole esteenä sille, että tuensaajat esittävät vaihtoehtoisia todisteita, jotka osoittavat, että kyseisellä toimenpiteellä oli kuin olikin kannustava vaikutus.
90. Lisäksi – kuten oikeuskirjallisuudessa on huomautettu(21) – ”in the light of the [HGA] case law it may – – be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behaviour. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim”.
91. Edellä esitetystä ilmenee, että tuen myöntävä viranomainen ei voi piiloutua formalismin taakse ja että sen on arvioitava sisällöllisesti sitä kysymystä, onko työt aloitettu yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitetulla tavalla, mitä olen juuri käsitellyt.
92. Vaikka komissio on esittänyt sekä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa että unionin tuomioistuimessa argumentteja, joilla se kiistää, että kansallisilla viranomaisilla olisi mitään harkintavaltaa,(22) mielestäni – mihin viittaa se, että tiivistelmäasiakirja, johon viittasin tämän ratkaisuehdotuksen 83 kohdassa, on osoitettu muun muassa niille kansallisille viranomaisille, jotka vastaavat yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisesta – ei voi olla järkevää epäilystä siitä, että näiden viranomaisten on suoritettava mainittu yksityiskohtainen arviointi siitä, onko töitä aloitettu, mitä arvioidaan lisäksi erillisesti siitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä on selvää, että yritys, joka aikoo hakea valtiontukea, voi ottaa huomioon kyseisen tiivistelmäasiakirjan.
93. Nimittäin se, että vain komissiolla on oikeus arvioida sitä, soveltuuko kyseinen valtiontuki sisämarkkinoille, ei sulje pois sitä, että kansallinen viranomainen voisi arvioida ja sen on arvioitava sisällöllisesti sitä, kuuluuko tuki yleisen ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan, lähestymättä asiaa puhtaan muodollisesti.
94. Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön 29 kohdassa esitetyistä perusteettomista epäilyksistä, jotka koskevat jäsenvaltion viranomaisten toimivaltaa arvioida sisällöllisesti sitä, onko tuella kannustava vaikutus, katson, että edellä on esitetty riittävän selvästi, että jäsenvaltion viranomaisilla on toimivalta arvioida tuen kannustavaa vaikutusta sisällöllisesti. Päinvastaisen lähestymistavan soveltaminen vaikeuttaisi yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista ja tukien myöntämistä sen perusteella, koska jäsenvaltion viranomaiset eivät voisi varmistua siitä, täyttyykö kannustavan vaikutuksen vaatimus.
95. Lisäksi kansallisen viranomaisen on varmistuttava siitä, että tuella on kannustava vaikutus, koska sen on noudatettava kyseistä asetusta päättäessään, myönnetäänkö valtiontukea vai ei.
96. Vaikka näin on, jos kansallisella viranomaisella tai tuensaajalla, jotka ovat yhdessä vastuussa siitä, että asetusta noudatetaan, on vakavia epäilyksiä siitä, onko tuella kannustavaa vaikutusta vai ei, ne voivat kääntyä komission puoleen, koska komissio on tottunut tekemään tätä koskevia monimutkaisia analyysejä.
97. Tämän osan lopuksi todettakoon, että vaikka sen arvioiminen, muodostavatko Eesti Pagarin ennen tukihakemuksen esittämistä tekemät sitoumukset – tosiasiassa – yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ”vakaan sitoumuksen” (millä ei tarkoiteta ”alustavia” tai muuten ”peruutettavissa olevia” sitoumuksia), kuuluu tietenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan, unionin tuomioistuimen tulee antaa tälle tuomioistuimelle ne tulkinnat kyseisestä säännöksestä, jotka voivat olla sille avuksi.
98. Tältä osin on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tilannetta, johon liittyy kokonainen joukko sopimuksia kolmen osapuolen välillä, on lähtökohtaisesti arvioitava tulkiten sovittuja sopimussuhteita kokonaisuutena pikemminkin kuin arvioiden jokaista sopimusta erikseen, mutta on ilmeistä, että tämä riippuu kyseisten sopimusten tosiasiallisesta tulkinnasta, joka kuuluu ainoastaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan.(23)
99. Arvioitaessa sopimusten velvoittavaa luonnetta kannustavan vaikutuksen kannalta on myös otettava huomioon mahdollisuus irtautua sopimuksesta ja ne marginaaliset kustannukset, jotka sopimuksesta irtautumisesta aiheutuisi Eesti Pagarille, kun otetaan huomioon hankkeen kokonaiskustannukset.
100. Kuten Kreikan hallitus huomauttaa, jotta voidaan katsoa, että kyseinen sopimus ja siihen liittyvät maksut, jotka on suoritettu sopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä, ovat ”ensimmäinen vakaa sitoumus” tilata laitteita ja että ne merkitsevät siten ”töiden aloittamista”, sillä, onko sopimus nimenomaisesti luokiteltu lopulliseksi, ei ole merkitystä. Sen sijaan tilanteessa, jossa sopimuksesta irtautumisen edellytykset ovat erittäin raskaat suhteessa koko taloudelliseen hankkeeseen, erityisesti irtisanomisesta maksettavan määrän suuruuden vuoksi, on todettava, että työt on aloitettu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisaalta on niin, että jos sopimuspuolet ovat sopineet esimerkiksi, että heidän sopimuksensa astuu voimaan vain, jos laina myönnetään ja jos tukihakemus hyväksytään tai jos sopimuksesta irtautumisesta maksettava hinta on pieni, voidaan katsoa, että töitä ei ole aloitettu edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Se ilmennyt tosiseikka, että kansallinen viranomainen olisi neuvonut Eesti Pagaria allekirjoittamaan sitoumukset jo ennen tukihakemuksen esittämistä, on otettava huomioon.
101. Näin ollen vastauksen löytämiseksi siihen kysymykseen, onko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla myönnetyllä valtiontuella kannustava vaikutus, on arvioitava yksityiskohtaisesti sopimusehtoja ja niitä tosiasiallisia olosuhteita, joiden vallitessa kyseiset sopimukset on tehty.
D Toinen ennakkoratkaisukysymys, joka koskee jäsenvaltioiden velvollisuutta periä sääntöjenvastainen tuki takaisin silloinkin, kun komissio ei ole tehnyt tällaista päätöstä
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
102. Eesti Pagar väittää, että missään oikeudellisessa asiakirjassa ei selvästi aseteta jäsenvaltioiden viranomaisille velvollisuutta periä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla myöntämänsä tuki takaisin oma-aloitteisesti, eli silloin kun komissio ei ole tehnyt tähän velvoittavaa päätöstä, ja vetoaa harkintavaltaan, joka yhtiön mukaan Viron lainsäädännössä on jätetty kansallisille viranomaisille tältä osin.
103. Kreikan hallitus muistuttaa siitä, että asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissiolla on sääntöjenvastaisten tukien takaisin perimistä koskeva toimivalta ja että SEUT 107 artiklasta ja SEUT 108 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat määrätä tällaisen takaisinperinnän suorittamisesta. Näin ollen silloin, kun komissio tai jäsenvaltion tuomioistuin ei ole tehnyt tuen takaisinperimistä koskevaa päätöstä, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisilla ei ole yleistä ja välitöntä velvollisuutta vaatia valtiontuen takaisinmaksua. Toisaalta nimenomaisesti rakennerahastoista rahoitettujen, myönnettyjen tukien osalta asetuksen N:o 1303/2013 125 artiklan 4 ja 5 kohdan ja 143 artiklan nojalla toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus pyrkiä perimään takaisin ne määrät, jotka on myönnetty sovellettavan lainsäädännön vastaisesti.
104. Viron hallitus katsoo, että jäsenvaltion on perittävä takaisin pääasiassa kyseessä olevan kaltainen sääntöjenvastainen valtiontuki, joka on myönnetty yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdan ja SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, riippumatta komission päätöksistä. SEUT 107 artiklan 1 kohta ja vilpittömän yhteistyön periaate nimittäin velvoittavat jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden tehokkuus.
105. Komissio esittää olennaisesti, että kaikilla kansallisilla viranomaisilla, niin tuomioistuimilla kuin hallintoviranomaisillakin, on velvollisuus periä takaisin sääntöjenvastainen tuki.
2 Arviointi
106. Vaikka näyttää siltä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole vielä todettu, että tällainen velvollisuus olisi olemassa, sillä unionin tuomioistuin on toistaiseksi arvioinut vain komission päätöksiä tai kansallisia tuomioistuinmenettelyjä, olen samaa mieltä kuin Viron hallitus siitä, että SEUT 107 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 108 artiklan 3 kohdasta sekä SEU 4 artiklaan kirjatusta vilpittömän yhteistyön periaatteesta on pääteltävä, että kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus periä sääntöjenvastaiset valtiontuet takaisin oma-aloitteisesti.(24)
107. Katson (kuten komissiokin), että valtiontuki, joka ei vastaa yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä, on sääntöjenvastainen valtiontuki, koska se rikkoo SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä täytäntöönpanokieltoa, jolla on välitön oikeusvaikutus. Tästä määräyksestä seuraava takaisinperintävelvollisuus koskee myös hallintoviranomaisia. Siten kansallisten viranomaisten (ja tuomioistuinten) on määritettävä SEUT 108 artiklan 3 kohdan rikkomisen kaikki kansallisen lainsäädännön mukaiset seuraukset sekä tukitoimenpiteiden täytäntöönpanotoimien pätevyyden osalta että tämän määräyksen vastaisesti myönnettyjen taloudellisten tukien takaisinperinnän osalta.
108. Tässä asiassa on niin, että jos yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetty kannustavan vaikutuksen vaatimus ei täyttynyt tuen myöntämishetkellä, kyseinen valtiontuki ei vastaa yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyjä edellytyksiä. Komissio ei myöskään ole hyväksynyt valtiontukea SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tai SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn mukaisesti. Tällöin kyseessä olisi siis valtiontuki, joka SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla ei sovellu [sisä]markkinoille.
109. Näin ollen jäsenvaltion on viran puolesta ja mahdollisimman ripeästi perittävä takaisin tällainen [sisä]markkinoille soveltumaton valtiontuki; samalla sen on oikaistava sääntöjenvastaisuus ja palautettava tilanne sellaiseksi, kuin se olisi ollut, jos unionin oikeutta olisi noudatettu. Jäsenvaltioilla on tämä velvollisuus vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla (SEU 4 artikla), joka velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus.
110. Edellyttääkö tämä ”uusi väylä” sääntöjenvastaisiksi katsottujen valtiontukien takaisinperinnässä kuitenkin sitä, että valtiontuki on ilmeisen sääntöjenvastainen? Tällöin se, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla olisi vain joitain epäilyksiä valtiontuen sääntöjenvastaisuudesta, ei riittäisi synnyttämään takaisinperintävelvollisuutta.
111. Vaikka takaisinperinnän on perustuttava sääntöjenvastaisuuden osoittamiseen (tuensaajan kilpailijan tai itse kansallisen viranomaisen toimesta(25)), pelkästään se, että valtiontukea epäillään sääntöjenvastaiseksi, ei mielestäni ole riittävä peruste sille, että kansallinen viranomainen perisi tuen takaisin, jos tuki kuuluu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan ja on siten väitetysti tuki, johon sovelletaan poikkeusta, mutta tästä huolimatta asetuksen rikkomisen ei ole oltava ilmeistä.
112. Näin ollen minusta näyttää siltä, että vastauksen toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on oltava, että SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltion viranomaisella on velvollisuus periä takaisin yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen vastaisesti myöntämänsä sääntöjenvastainen tuki, jos se toteaa, että tuki on myönnetty sääntöjenvastaisesti, riippumatta siitä, onko komissio tehnyt tätä koskevaa takaisinperimistä koskevaa päätöstä ja onko asetuksen rikkominen ilmeistä vai ei. Pelkkä epäily ei ole kuitenkaan riittävä takaisinperintäperuste.
E Luottamuksensuojaperiaatetta koskeva kolmas ennakkoratkaisukysymys
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
113. Eesti Pagar vetoaa siihen, että luottamuksensuojan yleinen periaate on keskeinen osa unionin oikeusjärjestystä ja se sitoo komissiota ja kansallisia viranomaisia niiden käyttäessä toimivaltaansa, mukaan lukien silloin, kun sovelletaan yleistä ryhmäpoikkeusasetusta. Kun kyseisen soveltamisen yhteydessä tukihakemuksesta päättää toimivaltainen kansallinen viranomainen ilman, että komissio mitenkään osallistuu tähän, nimenomaan tämä viranomainen on voinut luoda perustellun luottamuksen hakijassa.
114. Lisäksi Eesti Pagarin mukaan huolellisen toimijan periaatetta ei tässä asiassa voida soveltaa yhtiön perustellun luottamuksen kiistämiseksi, koska yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa ei ole säädetty komission osallistumisesta. Tätä periaatetta sovellettaessa ei voida mennä niin pitkälle, että yhtiöltä edellytetään parempaa asiantuntemuksen tasoa kuin EAS:ltä tässä asetuksessa säädettyjen edellytysten osalta eikä a fortiori voida edellyttää, että sen olisi valvottava EAS:n toimintaa, joka muutenkin on muuttanut tulkintaansa kyseisestä asetuksesta tuen myöntämisen jälkeen.
115. Kreikan hallitus ei käsittele tätä kysymystä kirjallisissa huomautuksissaan.
116. Viron hallitus ja komissio katsovat, että perustellun luottamuksen syntyminen edellyttää, että toimivaltainen viranomainen on antanut toimijalle täsmällisiä vakuutteluja, jotka eivät voi olla ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa ja jotka ovat synnyttäneet huolellisessa toimijassa perustellun odotuksen. Lisäksi julkisten ja yksityisten etujen punninnassa on suosittava yksityistä etua. Viron hallitus ja komissio kuitenkin katsovat, että mikään näistä edellytyksistä ei täyty tässä asiassa.
117. Koska ensinnäkin väitetty perusteltu luottamus perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdan tulkintaan, tämä hallitus ja tämä toimielin vetoavat siihen, että EAS ei ole viranomainen, jonka toimivaltaan tämän säännöksen tulkitseminen kuuluu. Mainitun säännöksen nojalla tuensaajalla on vastuu varmistua siitä, että siinä säädettyjä edellytyksiä noudatetaan. Näin ollen kansalliset viranomaiset eivät ole toimivaltaisia kertomaan tuensaajalle kantaansa siihen, täyttääkö taloudellinen tuki kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset. Näin ollen kansallisten viranomaisten toiminta ei voi synnyttää perusteltua luottamusta tuensaajissa.
118. Toiseksi Viron hallitus ja komissio väittävät, että hallintoviranomaisen hiljaisuus, riippumatta siitä, onko se tietoinen tietyistä tosiseikoista vai ei, ei vastaa täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä tietoja. Näin ollen perusteltu luottamus ei voi syntyä tällaisen hiljaisuuden perusteella.
119. Kolmanneksi komissio väittää, että punnittaessa julkisia ja yksityisiä etuja ei ole merkitystä sillä, onko komissio tehnyt kyseisen tuen sisämarkkinoille soveltumattomaksi toteavaa päätöstä vai ei. Koska valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, unionin oikeus on esteenä sille, että sääntöjenvastainen valtiontuki jätetään tuensaajan käyttöön, koska tällainen kilpailun vääristyminen olisi vastoin yleistä etua.
2 Arviointi
120. Luottamuksensuojaa koskeva kolmas ennakkoratkaisukysymys liittyy läheisesti ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan (eli kansallisten viranomaisten toimivaltaan sovellettaessa yleistä ryhmäpoikkeusasetusta).
121. Heti aluksi on todettava, että komission ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä esittämää näkemystä, joka paitsi perustuu kriteeriin, joka edellyttää tietynlaista arviointia (siis kannustavan vaikutuksen arviointia), ja jolla myös kiistetään tässä asiassa se, että kansallisilla viranomaisilla olisi mitään toimivaltaa suorittaa tällaisia arviointeja, on vaikea ymmärtää.
122. Koska nimittäin yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa nimenomaisesti säädetään kansallisten viranomaisten vapauttamisesta tuen ilmoittamista koskevasta vaatimuksesta asetuksen edellytysten täyttyessä, minusta on vaikea vedota SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn menettelyn rikkomiseen tilanteessa, jossa tuensaaja ja toimivaltainen kansallinen viranomainen katsovat, että kyseiset edellytykset täyttyvät.
123. Lisäksi lähtökohtaisesti perustellun luottamuksen syntyminen edellyttää, että toimivaltainen viranomainen on antanut tuensaajalle täsmällisiä vakuutteluja, jotka eivät voi olla ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa ja jotka ovat synnyttäneet huolellisessa toimijassa perustellun odotuksen. Lisäksi julkisten ja yksityisten etujen punninnassa on suosittava yksityistä etua.
124. Oikeudenkäyntiaineiston perusteella, sellaisena kuin se on esitetty unionin tuomioistuimelle, olen kuitenkin sitä mieltä (kuten Viron hallitus ja komissiokin), että mikään näistä edellytyksistä ei näytä täyttyvän tässä asiassa, a fortiori kun oikeuskäytännöstä ilmenee, että edes kansallinen tuomioistuin ei voi synnyttää perusteltua luottamusta valtiontuen puuttumisesta.(26)
125. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annetun vastauksen perusteella, että tuki on myönnetty yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdan vastaisesti, EAS on tästä syystä rikkonut SEUT 108 artiklan 3 kohtaa, jolloin on poissuljettua, että tuensaaja voisi vedota perusteltuun luottamukseen.
126. Lisäksi tulevaisuutta ennakoivan ja asiantuntevan toimijan on Eesti Pagarin tilanteessa myös varmistuttava siitä, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklan 2 kohdan edellytykset täyttyivät.(27) Muutenkaan tuensaajalla oleva velvollisuus varmistua siitä, että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä menettelyä on noudatettu, ei riipu kansallisen viranomaisen menettelystä, ja näin on katsottava ”vaikka viranomainen olisi siinä määrin vastuussa päätöksen lainvastaisuudesta, että sen peruuttaminen olisi vilpittömän mielen suojan vastaista”.(28)
127. Tästä voi olla kyse nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, jossa Eesti Pagar katsoo, ettei sitä ole kohdeltu oikeudenmukaisesti ja kohtuullisesti, koska kansallinen viranomainen on rohkaissut sitä tekemään sopimuksen (tai sopimukset) tai se on vähintäänkin ollut tietoinen kyseisen sopimuksen (tai kyseisten sopimusten) olemassaolosta tuen hakemishetkellä.
128. Vaikka pelkästään se, että EAS:n edustajat olivat mahdollisesti tietoisia yhtiön aiemmin tekemistä sopimuksista, ei sinänsä vastaa täsmällisten vakuuttelujen antamista, suorilta käsin ei voida sulkea pois sitä, että asia olisi toisin, jos EAS olisi suositellut Eesti Pagarille kyseisten sopimusten tekemistä. Jos olisi ilmennyt, että näin on, se herättäisi kuitenkin kysymyksen vain valtion vastuusta eikä sellaisen perustellun luottamuksen syntymisestä, jonka nojalla voitaisiin välttyä tuen takaisin perimiseltä.
129. Näin ollen kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että jäsenvaltion viranomainen, joka päättää myöntää tukea arvioiden virheellisesti, että tuki vastaa ryhmäpoikkeuksen edellytyksiä, myöntää tällöin sääntöjenvastaista tukea eikä se voi synnyttää tuensaajassa perusteltua luottamusta. Sillä seikalla, että viranomainen on mahdollisesti ollut tietoinen siitä, ettei tuki täytä jotain ryhmäpoikkeuksen edellytyksistä, tai sillä, että viranomainen on mahdollisesti virheellisesti neuvonut tuensaajaa, ei ole tältä osin merkitystä.
F Neljäs ennakkoratkaisukysymys (sovellettava vanhentumisaika) ja viides ennakkoratkaisukysymys (korkojen perimisvelvollisuus)
130. Näitä kahta kysymystä on käsiteltävä yhdessä, koska ne koskevat samaa avainkysymystä (sitä, mitä sääntöä on sovellettava pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa).(29)
1 Yhteenveto asianosaisten ja osapuolten huomautuksista
a) Neljäs ennakkoratkaisukysymys
131. Eesti Pagar väittää olennaisesti, että asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa sovelletaan vain komission toimintaan, ja katsoo, että EAS:n kaltaista kansallista laitosta ei voida millään perusteella samaistaa komissioon. Sen sijaan tällaiseen takaisinperintätoimeen voidaan soveltaa joko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä neljän vuoden vanhentumisaikaa tai sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä.
132. Kreikan hallitus katsoo, että asiassa on sovellettava asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.
133. Viron hallitus ja komissio katsovat, että kun kansallinen viranomainen tai tuomioistuin antaa tuen takaisinperintäpäätöksellä välittömän oikeusvaikutuksen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätylle täytäntöönpanokiellolle, sen on sovellettava kansallisia menettelysääntöjä. Kansallista lainsäädäntöä on kuitenkin sovellettava ottaen huomioon unionin oikeuden tehokkuusperiaate. Tältä osin sen yksinomaisen toimivallan säilyttämiseksi, joka komissiolla on hyväksyä tai kieltää tuet ennen niiden täytäntöönpanoa, kansallisen lainsäädännön mukaan sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnän on oltava mahdollista vähintään kymmenen vuoden ajan siitä, kun sääntöjenvastainen tuki myönnettiin sen saajalle, koska tästä määräajasta on säädetty asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa.
134. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädetystä rakennetukien neljän vuoden vanhentumisajasta, joka lasketaan sääntöjenvastaisuuden tekohetkestä, Viron hallitus ja komissio väittävät, että kyseisellä asetuksella ei ole merkitystä tässä asiassa, koska valtiontukisäännöt muodostavat erityisen järjestelmän, joka seuraa suoraan tätä asetusta ylemmänasteisesta määräyksestä eli SEUT 108 artiklan 3 kohdasta. Tällainen tulkinta on lisäksi vahvistettu asetuksen N:o 1083/2006 101 artiklassa, jonka mukaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklaa sovelletaan valtiontukien takaisin perimiseen.
b) Viides ennakkoratkaisukysymys
135. Eesti Pagar huomauttaa, että Riigikohusin 9.6.2016 annetussa tuomiossa, joka on oikeusvoimainen, Riigikohus katsoi, että nyt käsiteltävänä oleva asia ei kuulunut asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklan soveltamisalaan, ja että tällä perusteella Riigikohus kumosi takaisinperintäpäätöksen korkojen osalta.
136. Yhtiön mukaan näitä säännöksiä ei voida soveltaa myöskään analogisesti tässä asiassa, koska niiden sanamuoto koskee vain komission takaisinperimistä koskeviin päätöksiin liittyviä korkoja ja koska kyseinen asetus annettiin asetuksen N:o 659/1999 soveltamiseksi, joka koskee vain komission toimintaa eikä siten jäsenvaltioiden viranomaisten toimintaa. SEUT 108 artiklan 3 kohdasta ei voida johtaa jäsenvaltion laitokselle osoitettua oikeusperustaa, oikeutta tai velvollisuutta, jonka perusteella se voisi periä korkoja, kun se perii tuen takaisin.
137. Kreikan hallitus katsoo, että tilanteessa, jossa sääntöjenvastainen tuki maksetaan takaisin kansallisen tuomioistuimen antaman päätöksen perusteella, sovelletaan kansallista lainsäädäntöä ja erityisesti valtion lainojen korkokantasääntöjä. Valtiontukisääntöjen tavoitteen turvaamiseksi korkojen laskentatapa ei kuitenkaan saa olla vähemmän tiukka kuin asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdassa tai asetuksen N:o 794/2004 9–11 artiklassa säädetty laskentamenetelmä. Kansallisessa lainsäädännössä on nimittäin taattava EUT-sopimuksen valtiontukimääräysten tavoitteen toteutuminen eli se, että tuensaajalta poistetaan koko sen saama taloudellinen etu perimällä takaisin koko myönnetty etu, mikä sisältää myös lailliset korot.
138. Viron hallitus ja komissio ovat sitä mieltä, että kansallisten tuomioistuinten ja viranomaisten on sovellettava ennen kaikkea kansallisia menettelysääntöjä sovellettavan korkokannan, korkojen määräämistavan ja sen päivän määrittelemisen osalta, josta alkaen korot lasketaan.
139. Kun kansalliset tuomioistuimet ja viranomaiset perivät korkoja, niiden on kuitenkin otettava huomioon unionin oikeuden tehokkuusperiaate. Näin ollen niiden ei ole sovellettava analogisesti asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklassa säädettyä menetelmää vaan sitä on käytettävä sen varmistamiseksi, että sovellettava kansallinen lainsäädäntö vastaa tehokkuusperiaatetta korkojen laskennan osalta.
2 Arviointi
a) Vanhentumisaika, jota sovelletaan kansallisen viranomaisen suorittamaan takaisinperintään
140. Valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa antamansa tiedonannon 41 kohdassa komissio viittaa perittävien korkojen osalta asetukseen N:o 659/1999 ja suosittelee käytännössä, että kansalliset tuomioistuimet soveltavat asetusta analogisesti. Vastaavasti nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio viittaa tehokkuusperiaatteeseen perusteluna kyseisessä asetuksessa säädettyjen sääntöjen soveltamiselle sekä kansallisen viranomaisen suorittaman tuen takaisinperinnän vanhentumisaikaan että tässä tilanteessa perittäviin korkoihin.
141. Nämä väitteet perustuvat komission pelkoon siitä, että yhtäältä kansallisessa lainsäädännössä säädetyt asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä lyhyemmät vanhentumisajat heikentävät komissiolle tässä asetuksessa annettua toimivaltaa, ja siitä, että toisaalta asetuksessa säädettyä vähemmän tiukat perittäviä korkoja koskevat kansalliset säännökset estävät sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen perimisen kokonaan takaisin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 108 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla.
142. Nämä väitteet ilmentävät jännitettä, joka vallitsee pelkästään menettelyä komissiossa koskevan asetuksen N:o 659/1999 tavoitteen ja sen välillä, että asetusta sovellettaisiin laajemmin analogisesti kansallisissa menettelyissä mainituilla primaarioikeuden määräyksillä tavoiteltujen päämäärien turvaamiseksi.
143. Vanhentuminen herättää lisäksi kysymyksen asetusten johdonmukaisuudesta, koska Eesti Pagarille myönnetty tuki kuuluu asetuksen N:o 1083/2006 ja asetuksen N:o 2988/95 soveltamisalaan, joista viimeksi mainitussa säädetään neljän vuoden vanhentumisajasta.
144. Kirjallisissa huomautuksissaan komissio perusteli asetuksen N:o 659/1999 ensisijaisuutta sillä, että se on annettu primaarioikeuden nojalla. Unionin tuomioistuimen huomautettua istunnossa, että sama pätee kahteen muuhunkin asetukseen, komissio totesi, että sen on ”täsmennettävä ja muokattava” kirjallisia huomautuksiaan, ja se myönsi, että kyseiset kolme asetusta ovat sekundaarioikeudellisia välineitä, jotka ovat normihierarkkisesti samassa asemassa, ja että rahoitustapa tai rahoituksen lähde eivät ole merkitseviä seikkoja vanhentumisaikaa koskevien sääntöjen kannalta.
145. Komission mukaan on kuitenkin niin, että vaikka on lähtökohtaisesti katsottava, että näitä kolmea asetusta voidaan soveltaa tässä asiassa, niillä on eri tavoitteet ja sekä SEUT 108 artiklan 3 kohdan välitön sovellettavuus että tarve turvata komission oikeudet edellyttävät asetuksen N:o 659/1999 (myös välillistä) soveltamista, ja siten tehokkuusperiaate on esteenä alle kymmenen vuoden pituiselle vanhentumisajalle.
146. En hyväksy tätä näkemystä.
147. Minä en nimittäin näe, miten se, että tuen oma-aloitteisesti takaisin perivä kansallinen viranomainen soveltaa sellaista alle kymmenen vuoden pituista vanhentumisaikaa, josta on säädetty toisessa asetuksessa tai kansallisessa lainsäädännössä, estäisi komissiota tekemästä tämän tuen takaisinperimistä koskevaa päätöstä. Komissio voi ”milloin tahansa” kymmenen vuoden aikana ryhtyä tutkimaan epäilyttävää tukea, myös siitä huolimatta, että kansallisessa menettelyssä sovellettu vanhentumisaika on päättynyt, minkä komissio on myöntänyt istunnossa.
148. Näin ollen, kuten Riigikohus on huomauttanut, tässä asiassa ei ole sovellettava ”välillisesti” tai analogisesti asetusta N:o 659/1999. Mainittu asetus koskee sanamuotonsa mukaan vain komission toimintaa eikä kansallisen viranomaisen toimintaa ole samaistettava komission toimintaan.
149. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on todennut 5.10.2006 annetun tuomion Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644) 34 ja 35 kohdassa, että vaikka asetus N:o 659/1999 sisältää menettelyllisiä sääntöjä, joita sovelletaan kaikkiin valtiontukia koskeviin hallinnollisiin menettelyihin, jotka ovat komissiossa vireillä, asetuksen toisesta perustelukappaleesta ja sen säännöksistä kokonaisuudessaan kuitenkin ilmenee, että siihen ei sisälly ainoatakaan säännöstä, joka koskisi kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa ja velvoitteita, joita säännellään edelleen perussopimuksen määräyksissä, sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin niitä tulkitsee. Minusta näyttää siltä, että tätä logiikkaa on sovellettava a fortiori, kun on kyse kansallisten hallintoviranomaisten toimivallasta ja velvoitteista.
150. Viron hallitus ja komissio argumentoivat kuitenkin sen puolesta, että asetuksen N:o 659/1999 14 artikla ja asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artikla on otettava huomioon tehokkuusperiaatteen nojalla.
151. Kun asetus N:o 1083/2006 ja asetus N:o 2988/95 ovat kuitenkin välittömästi sovellettavia, mielestäni asiassa ei jää tilaa asetuksen N:o 659/1999 ja asetuksen N:o 794/2004 huomioon ottamiselle.
152. Lisäksi olen sitä mieltä (kuten Eesti Pagarkin), että asetuksessa N:o 659/1999 säädetyn kymmenen vuoden vanhentumisajan soveltaminen analogisesti kansallisen viranomaisen – ilman komission tätä koskevaa takaisinperimistä koskevaa päätöstä – aloittamaan tuen takaisinperintään olisi vastoin hyvän hallinnon periaatetta, luottamuksensuojaperiaatetta (oikeustilan selvyys) ja oikeusvarmuuden periaatetta. Vanhentumisaikasääntöjen on nimittäin oltava selvästi määriteltyjä, ja kun kyse on kansallisen viranomaisen päätöksestä, yksityistä oikeussubjektia vastaan ei voida soveltaa vanhentumisaikaa, josta on säädetty sellaisella säännöksellä, jossa viitataan pelkästään komission päätökseen.
153. Näin ollen pääasian kaltaisessa asiassa – jossa on kyse jäsenvaltion maksamien rakennetukien takaisinperinnästä – on sovellettava [unionin] taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä neljän vuoden vanhentumisaikaa.
154. Nimittäin nyt kyseessä oleva tuki on myönnetty Eesti Pagarille asetuksen nro 44 nojalla, joka on annettu vuosia 2007–2013 koskevan rakennetukilain (STS) nojalla. STS:n 1 §:n 2 momentin mukaan sitä sovelletaan komission asetuksen N:o 1083/2006 32 artiklan 5 kohdan mukaisesti vahvistaman toimenpideohjelman perusteella rakennetueksi tarkoitettujen varojen myöntämiseen ja käyttämiseen. Näin ollen Eesti Pagarille myönnetty tuki on unionin rakennerahastoista maksettu tuki, johon sovelletaan asetusta N:o 2988/95 siinä säädettyjen seikkojen osalta.
155. Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan mukaan ”väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen [unionin] oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko [unionin] yleiselle talousarviolle tai [unionin] hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan [unionin] puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia”.
156. Edellä esitetystä seuraa, että nyt kyseessä olevan sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintään jäsenvaltion viranomaisen toimesta sovelletaan neljän vuoden vanhentumisaikaa, kuten asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään.(30)
b) Kansallisen viranomaisen suorittamaan takaisinperintään sovellettavat korot
157. Unionin tuomioistuimen mukaan ”koronkoron soveltaminen on erityisen soveltuva keino poistaa se kilpailuetu, joka on lainvastaisesti myönnetty mainittua valtiontukea saaneille yrityksille”.(31) Korkojen perimisen tavoitteena on poistaa ”tuensaajan kannalta katsoen perusteeton etu[, joka] on muodostunut yhtäältä niiden korkojen maksamatta jäämisestä, jotka tuensaaja olisi suorittanut yhteismarkkinoille soveltuvan tuen kyseessä olevasta määrästä, jos sen olisi pitänyt lainata tämä määrä markkinoilta komission päätöstä odotettaessa, ja toisaalta sen kilpailuaseman parantumisesta markkinoiden muihin toimijoihin nähden sääntöjenvastaisuuden keston ajan”. Tästä syystä unionin tuomioistuimen mukaan ”toimenpide, joka muodostuisi yksinomaan velvollisuudesta periä tuki takaisin ilman korkoja, ei olisi lähtökohtaisesti omiaan korjaamaan sääntöjenvastaisuuden vaikutuksia”.(32)
158. Koska ehdotan, että vanhentumiseen sovelletaan asetusta N:o 2988/95, herää kysymys, voidaanko myös korkoja periä kyseisen asetuksen nojalla.
159. Tämän asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan ”kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että – – velvoitetaan maksamaan – – perusteettomasti saadut summat – –. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi” (korostus tässä).
160. Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että ”tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia: – – b) perusteettomasti saatua tai maksamatta jätettyä määrää suuremman määrän maksaminen, mihin lisätään tarvittaessa korot; – –”
161. Asetuksessa N:o 2988/95 ei siten säädetä korkojen maksamisesta ehdottomasti.
162. On ilmeistä, ettei kansallisen lainsäädännön tulkitseminen kuulu unionin tuomioistuimen tehtäviin, mutta Riigikohusin 9.6.2016 annetun tuomion mukaan Viron lainsäädännön nojalla ei voida vaatia, että kantaja maksaa korkoja tuen maksamispäivän ja takaisinperintäpäivän väliseltä ajalta.
163. Vaikka näin on, olen sitä mieltä, että – kuten edellä käsitelty unionin tuomioistuimen valtiontukia koskeva oikeuskäytäntö edellyttää – korkoja on perittävä välittömästi SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla, jotta saadaan poistettua valtiontukia saaneille yrityksille sääntöjenvastaisesti annettu kilpailuetu.
164. Vaikka kansalliset tuomioistuimet ja viranomaiset soveltavat perittävien korkojen laskennassa ennen kaikkea niitä kansallisia menettelysääntöjä, jotka koskevat sovellettavaa korkokantaa, laskentatavan (yksinkertainen korko vai koronkorko) ja korkojen laskemisen alkamispäivän määrittelemisen osalta, katson (kuten komissiokin), että periessään korkoja tuen takaisinperinnän yhteydessä niiden on pyrittävä samaan päämäärään kuin komissiokin, noudattamalla korkojen perinnän yhteydessä unionin oikeuden tehokkuusperiaatetta. Tämän periaatteen soveltaminen merkitsee sitä, että sellaista kansallista säännöstä tai määräystä, jolla ei voitaisi turvata valtiontukisääntelyn tehokkuutta, ei sovelleta(33).
165. Jos komission olisi tehtävä tämä päätös sen käsiteltävänä olevassa asiassa, komissio soveltaisi asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklaa.
166. Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintää koskevan kansallisen päätöksen päämäärä on sama kuin komission takaisinperimistä koskevan päätöksenkin, eli poistaa tuensaajalta koko perusteeton etu mukaan lukien sen korot.(34)
167. Näin ollen asiassa ei ole sovellettava analogisesti asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklassa säädettyä menetelmää, kuten Riigikohus on todennut 9.6.2016 annetun tuomionsa 41 kohdassa, vaan sitä on käytettävä sen varmistamiseksi, että sovellettava kansallinen lainsäädäntö vastaa tehokkuusperiaatetta korkojen laskennan osalta,(35) ennakoiden siis jollakin tavalla sitä, mitä komissio tekisi vastaavassa tilanteessa.
168. Jäsenvaltion viranomaisten on siten huolehdittava siitä, että korkokannalla, sen määräämistavalla ja korkojen kattamalla ajanjaksolla varmistutaan siitä, että sääntöjenvastainen kilpailuetu poistuu.
169. Sääntöjenvastaisen tuen yhteydessä sääntöjenvastainen kilpailuetu saadaan kuitenkin tuen myöntämishetkellä. Jos korot laskettaisiin ainoastaan siitä päivästä alkaen, jona takaisinperintäpäätös tehdään, sääntöjenvastainen kilpailuetu jäisi voimaan tuen myöntämisen ja takaisinperintäpäätöksen tekemisen väliselle ajanjaksolle, jonka aikana tuensaaja on voinut hyötyä tuesta täytäntöönpanokiellon vastaisesti. Tässä tapauksessa jäsenvaltion viranomaisten passiivisuus voisi loukata unionin oikeuden soveltamista ja muiden yksityisten oikeussubjektien etuja eikä unionin oikeuden tehokkuutta taattaisi.
170. Riigikohus on todennut 9.6.2016 annetun tuomionsa 41 kohdassa, että todetun kilpailun vääristymisen poistamista koskevan tavoitteen vuoksi olisi perusteltua laskea korot tuen saantipäivästä alkaen ja että ongelma on vain, että tältä osin ei ole olemassa asianmukaista oikeusperustaa. Katson, että korkojen laskemisen oikeusperusta on SEUT 108 artiklan 3 kohta tulkittuna yhdessä tehokkuusperiaatteen kanssa.
171. Näin ollen viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että kun kansallinen viranomainen perii takaisin sääntöjenvastaisen tuen, korot, jotka se päättää lisätä takaisinperittävälle määrälle, on laskettava sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ellei unionin oikeuden tehokkuusperiaate muuta edellytä. Tämä tarkoittaa, että sen varmistamiseksi, että koko kyseisellä tuella annettu perusteeton etu katoaa, korot on laskettava asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti, jonka mukaan korkoa maksetaan tuen saantipäivästä alkaen, ja komission asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklan mukaisesti, jonka mukaan korot on laskettava koronkorkona eikä sovellettava korkokanta saa alittaa viitekorkoa.
V Ratkaisuehdotus
172. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tallinna Ringkonnakohusin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Tiettyjen tukimuotojen toteamisesta [sisä]markkinoille soveltuviksi [SEUT 107] ja [108] artiklan mukaisesti (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) 6.8.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 8 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tämän säännöksen yhteydessä ”hanketta tai toimintaa koskevat työt” ovat alkaneet, kun tuettava toiminta muodostuu esimerkiksi laitteiden hankinnasta, kun näiden laitteiden hankintasopimukset on tehty, sillä tällaisten sopimusten tekeminen on hankkeen toteutukseen liittyvän toiminnan aloittamista.
Vastauksen löytämiseksi siihen kysymykseen, onko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla myönnetyllä valtiontuella kannustava vaikutus, on kuitenkin arvioitava yksityiskohtaisesti sopimusehtoja ja niitä tosiasiallisia olosuhteita, joiden vallitessa kyseiset sopimukset on tehty.
Jäsenvaltion viranomaisilla on toimivalta arvioida sitä, onko kyseisen asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyä kannustavan vaikutuksen vaatimusta rikottu, mukaan lukien kyseessä olevan sopimuksen irtautumiskustannusten perusteella.
2) Jäsenvaltion viranomaisella on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla velvollisuus periä takaisin asetuksen N:o 800/2008 vastaisesti myöntämänsä sääntöjenvastainen tuki, jos se toteaa, että tuki on myönnetty sääntöjenvastaisesti, riippumatta siitä, onko komissio tehnyt tätä koskevaa takaisinperimistä koskevaa päätöstä ja onko asetuksen rikkominen ilmeistä vai ei. Pelkkä epäily ei ole kuitenkaan riittävä takaisinperintäperuste.
3) Jäsenvaltion viranomainen, joka päättää myöntää tukea arvioiden virheellisesti, että tuki vastaa ryhmäpoikkeuksen edellytyksiä, myöntää tällöin sääntöjenvastaista tukea eikä se voi synnyttää tuensaajassa perusteltua luottamusta. Sillä seikalla, että viranomainen on mahdollisesti ollut tietoinen siitä, ettei tuki täytä jotain ryhmäpoikkeuksen edellytyksistä, tai sillä, että viranomainen on mahdollisesti virheellisesti neuvonut tuensaajaa, ei ole tältä osin merkitystä.
4) Nyt kyseessä olevan sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintään jäsenvaltion viranomaisen toimesta sovelletaan neljän vuoden vanhentumisaikaa, kuten [Euroopan unionin] taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään.
5) Kun kansallinen viranomainen perii takaisin sääntöjenvastaisen tuen, korot, jotka se päättää lisätä takaisinperittävälle määrälle, on laskettava sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ellei unionin oikeuden tehokkuusperiaate muuta edellytä. Tämä tarkoittaa, että sen varmistamiseksi, että koko kyseisellä tuella annettu perusteeton etu katoaa, korot on laskettava [EUT-sopimuksen 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti, jonka mukaan korkoa maksetaan tuen saantipäivästä alkaen, ja [EUT-sopimuksen 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen N:o 794/2004 9 ja 11 artiklan mukaisesti, jonka mukaan korot on laskettava koronkorkona eikä sovellettava korkokanta saa alittaa viitekorkoa.