MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 25. rujna 2018. (1)
Predmet C‑349/17
Eesti Pagar AS
protiv
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državne potpore – Uredba (EZ) br. 800/2008 – Potpore koje imaju učinak poticaja – Podnošenje zahtjeva za potporu prije početka rada na projektu – Ocjena tog uvjeta – Ovlasti nacionalnih tijela – Članak 108. stavak 3. UFEU‑a – Obveza nacionalnih tijela da traže povrat potpore koja se smatra nezakonitom – Opće načelo prava Unije u pogledu legitimnih očekivanja – Zastara – Nepostojanje odluke Europske komisije ili nacionalnog suda – Utvrđivanje roka koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore koji traži nacionalno tijelo – Pravna osnova – Kamate – Obveza potraživanja kamata – Pravna osnova – Pravila primjene”
1. U zahtjevu za prethodnu odluku, koji je uputio Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija), postavlja se niz važnih i osjetljivih pitanja u području državnih potpora.
2. Konkretno, odnosi se, kao prvo, na tumačenje članka 8. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 800/2008(2); kao drugo, na obvezu država članica da traže povrat nezakonitih potpora; kao treće, na opće načelo prava Unije u pogledu legitimnih očekivanja; kao četvrto, na rok zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore koji traži država članica i, kao peto, na obvezu država članica da prilikom povrata nezakonite potpore potražuju kamate.
3. Zahtjev je podnesen u okviru spora između, s jedne strane, društva Eesti Pagar AS te, s druge strane, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Zaklada za razvoj poduzetništva, EAS) i Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministarstvo gospodarstva i komunikacija, u daljnjem tekstu: Ministarstvo) u pogledu zakonitosti odluke EAS‑a, koju je Ministarstvo potvrdilo slijedom žalbe u upravnom postupku društva Eesti Pagar, kojom se nalaže da to društvo vrati iznos od 526 300 eura, uvećan za kamate, na ime potpore koju je EAS prethodno isplatio društvu Eesti Pagar.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe (EZ, Euratom) br. 2988/95(3) predviđa se:
„Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost […]. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine”.
5. U skladu s člankom 14. stavcima 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 659/1999(4):
„1. U slučaju kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore (dalje u tekstu ‚odluka o povratu potpore’). Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava [Unije].
2. Iznos potpore koji se treba povratiti u skladu s odlukom o povlačenju uključuje i kamatu po odgovarajućoj stopi koju odredi Komisija. Kamata se naplaćuje počevši od dana kada je nezakonita potpora stavljena na raspolaganje korisniku do dana povrata njezinog iznosa.”
6. U članku 15. stavku 1. te uredbe određuje se:
„Ovlasti Komisije u vezi s povratom potpore podliježu roku zastare od deset godina”.
7. Člankom 9. Uredbe (EZ) br. 794/2004(5) određuje se:
„1. Ako posebnom odlukom nije drugačije predviđeno, kamatna stopa koja se koristi pri povratu državne potpore koja je dodijeljena u suprotnosti s odredbama članka [108.] stavka 3. [UFEU‑a] odgovara efektivnoj godišnjoj kamatnoj stopi koja se utvrđuje za svaku kalendarsku godinu.
2. Ta se kamatna stopa izračunava dodavanjem 100 baznih bodova na jednogodišnju stopu na tržištu novca. U slučaju kada te stope nisu dostupne, koristi se tromjesečna stopa na tržištu novca, ili ako ni ona nije dostupna, koristi se prinos na državne obveznice.
3. U slučaju nedostatka pouzdanog tržišta novca ili prinosa na obveznice ili jednakovrijednih podataka, ili u iznimnim okolnostima, Komisija može u suradnji s predmetnom državom(-ama) članicom(-ama), odrediti stopu iznosa povrata potpore na temelju druge metode ili na temelju informacija koje su joj dostupne.
4. Stopa iznosa povrata potpore se revidira jednom godišnje. Temeljna stopa se izračunava na temelju jednogodišnje stope na tržištu novca izmjerene u rujnu, listopadu i studenome predmetne godine. Tako izračunana stopa će se koristiti tijekom sljedeće godine.
5. Osim toga, kako bi se uzele u obzir značajne i iznenadne varijacije, stanje će se ažurirati svaki put kada prosječna stopa izračunana za prethodni tromjesečni period odstupi od stope na snazi više od 15 %. Ta nova stopa će stupiti na snagu prvog dana drugog mjeseca nakon mjeseci korištenih za izračun.”
8. Člankom 11. te uredbe pojašnjava se:
„1. Primjenjuje se ona kamatna stopa koja je važeća na dan kada je nezakonita državna potpora po prvi put stavljena na raspolaganje korisniku.
2. Kamatna stopa primjenjuje se kako je obračunata složenim kamatnim računom do dana povrata potpore. Na obračunatu, a nenaplaćenu kamatu u prethodnoj godini obračunava se kamata za svaku sljedeću godinu.
3. Kamatna stopa iz stavka 1. primjenjuje se tijekom cijelog razdoblja do dana povrata potpore. Međutim, ako od dana kada je nezakonito dodijeljena potpora prvi put stavljena na raspolaganje korisniku do dana povrata potpore prođe više od jedne godine, kamatna stopa se ponovo izračunava u vremenskim razdobljima jedne godine, pri čemu se kao osnova uzima kamatna stopa koja je na snazi u vrijeme ponovnog izračuna.”
9. Člankom 101. Uredbe (EZ) br. 1083/2006(6) predviđa se:
„Financijski ispravak Komisije ne dovodi u pitanje obvezu države članice da traži povrat sredstva prema članku 98. stavku 2. ove Uredbe i da traži povrat državne potpore iz članka [107. UFEU‑a] i iz članka 14. Uredbe [br. 659/1999]”.
10. U uvodnoj izjavi 28. Uredbe o općem skupnom izuzeću navodi se:
„Kako bi se osiguralo da su potpore potrebne i da djeluju kao poticaj za razvoj daljnjih djelatnosti ili projekata, ova se Uredba ne treba primjenjivati na potpore za djelatnosti kojima bi se korisnik ionako bavio u isključivo tržišnim uvjetima. U pogledu svih potpora obuhvaćenih ovom Uredbom i dodijeljenih malim i srednjim poduzećima, smatra se da je takav poticaj prisutan ako je malo ili srednje poduzeće podnijelo prijavu državi članici prije nego što su započele djelatnosti u vezi s provedbom projekta ili djelatnosti pomognutih potporom. […]”
11. U skladu s člankom 8. stavcima 1. i 2. te uredbe:
„1. Ova Uredba izuzima samo potpore koje imaju učinak poticaja.
2. Za potpore koje se dodjeljuju malim i srednjim poduzećima i obuhvaćene su ovom Uredbom smatra se da imaju učinak poticaja ako je, prije nego što je počeo rad na projektu ili djelatnosti, korisnik podnio prijavu za potporu predmetnoj državi članici.”
12. U skladu s člankom 125., naslovljenim „Zadaci upravljačkog tijela”, stavcima 4. i 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013(7):
„4. U pogledu financijskog upravljanja i kontrole operativnog programa, upravljačko tijelo:
(a) provjerava da su sufinancirani proizvodi i usluge […] u skladu s primjenjivim pravom, s operativnim programom i da ispunjavaju uvjete kojima se podržava operacija;
[…]
(c) uvodi učinkovite i razmjerne mjere protiv prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike;
[…]
5. Provjere iz stavka 4. prvog podstavka točke (a) uključuju sljedeće postupke:
(a) administrativne provjere svih zahtjeva za nadoknadom izdataka koje su dostavili korisnici;
(b) provjere operacija na licu mjesta.
Učestalost i opseg provjera na licu mjesta moraju biti razmjerni količini iznosa javne potpore za operaciju i razini rizika koji kroz takve provjere utvrđuje tijelo za reviziju za cjelokupni sustav upravljanja i kontrole.”
13. Člankom 143. stavcima 1. i 2. te uredbe, naslovljenim „Financijske korekcije u nadležnosti država članica”, predviđa se:
„1. Države članice su imaju prvu razinu odgovornosti za istraživanje nepravilnosti te za provođenje potrebnih financijskih korekcija i za postupke povrata sredstava. […]
2. Države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Financijske korekcije sastoje se od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa nekoj operaciji ili operativnom programu. […]”
14. U članku 2. točki 23. Uredbe (EU) br. 651/2014(8) nalazi se sljedeća definicija:
„,početak radova’ znači početak građevinskih radova povezanih s ulaganjem ili prva zakonski obvezujuća obveza za naručivanje opreme ili bilo koja druga obveza koja ulaganje čini neopozivim, ovisno o tome što nastupi prije. Kupnja zemljišta i pripremni radovi, primjerice ishođenje dozvola i provođenje studija izvedivosti, ne smatraju se početkom radova. U slučaju preuzimanja ,početak radova’ znači trenutak stjecanja imovine koja je izravno povezana sa stečenom poslovnom jedinicom;”
15. U članku 29. , naslovljenom „Suradnja s nacionalnim sudovima” stavku 1. Uredbe (EU) 2015/1589(9) navodi se:
„Za primjenu članka 107. stavka 1. i članka 108. UFEU‑a, sudovi država članica mogu zatražiti od Komisije da im dostavi podatke kojima raspolaže ili svoje mišljenje o pitanjima primjene pravila o državnim potporama”.
16. U točki 38. Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007.–2013. (2006/C 54/08) (SL 2006., C 54, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 139.) ističe se:
„Važno je da se regionalnom potporom proizvode stvarni poticaji ulaganju do kojeg inače u područjima koja primaju potporu ne bi došlo. Stoga se potpora može dodijeliti samo na temelju programa potpora, pod uvjetom da je korisnik potpore podnio zahtjev za potporu te da je tijelo nadležno za upravljanje programom potpora potom potvrdilo u pisanom obliku (39) da nakon provođenja detaljne ocjene projekt u načelu ispunjava uvjete za stjecanje prava na potporu koji su utvrđeni programom potpora, a sve to prije početka rada na projektu (40). Na oba se navedena uvjeta treba izričito pozvati u svim programima potpora (41). U slučaju jednokratnih (ad hoc) potpora nadležno tijelo mora prije početka rada izdati pismo namjere za dodjelu potpore, koje je pak uvjetovano odobrenjem predmetne mjere od strane Komisije. Ako rad na projektu počne prije ispunjenja gore navedenih uvjeta, čitav projekt neće moći ostvariti pravo na potporu.”
17. U bilješci br. 40 (br. 39 u estonskoj verziji) tih smjernica pojašnjava se:
„,Početak rada’ znači ili početak građevinskih radova ili prvu preuzetu obvezu u smislu narudžbe opreme, pri čemu su isključene pripremne studije izvedivosti”.
18. U točkama 16., 20. i 41. Obavijesti Komisije o pravilima iz područja državnih potpora koja primjenjuju nacionalni sudovi (2009/C 85/01) (SL 2009., C 85, str. 1.) navodi se:
„16. Postupci pokrenuti pred nacionalnim sudovima u području državnih potpora ponekad se mogu odnositi na primjenjivost uredbe o skupnom izuzeću i/ili postojećeg ili odobrenog programa potpora. Kad se primjenjivost takve uredbe ili programa dovodi u pitanje, nacionalni sud treba samo ocijeniti jesu li ispunjeni svi uvjeti navedeni u uredbi ili programu o kojima je riječ. Ako nisu, taj sud ne može ocijeniti spojivost potpore jer je ta ocjena u isključivoj nadležnosti Komisije.
[…]
20. Komisijina je uloga u biti ispitati spojivost planiranih potpora sa [unutarnjim] tržištem na temelju kriterija navedenih u članku [107.] stavcima 2. i 3. [UFEU‑a]. Ta je ocjena spojivosti u isključivoj nadležnosti Komisije koja djeluje pod nadzorom sudova [Unije]. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni sudovi nisu ovlašteni proglasiti da je državna potpora spojiva s člankom [107.] stavcima 2. i 3. [UFEU‑a].
[…]
41. Kako bi ispunili svoju obvezu potraživanja kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti, nacionalni sudovi trebaju odrediti iznos kamata koji treba potraživati. U tom se pogledu primjenjuju sljedeća načela:
(a) polazi se od nominalnog iznosa potpore;
(b) nacionalni sudovi pri utvrđivanju primjenjive kamatne stope i metode izračuna trebaju uzeti u obzir činjenicu da plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti koje zahtijeva nacionalni sud ima isti cilj kao i plaćanje kamata koje Komisija zahtijeva na temelju članka 14. Uredbe [br. 659/1999]. Usto, zahtjevi za plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti zahtjevi su koji se podnose na temelju prava [Unije] i izravno se temelje na članku [108. stavku 3. UFEU‑a]. […];
(c) kako bi se osigurali usklađenost s člankom 14. Uredbe [br. 659/1999] i poštovanje načela djelotvornosti, Komisija smatra da metoda utvrđivanja kamata koju upotrebljava nacionalni sud ne smije biti manje stroga od one predviđene provedbenom uredbom. Kamate za razdoblje trajanja nezakonitosti stoga treba obračunati složenim kamatnim računom, a primjenjiva kamatna stopa ne smije biti manja od referentne stope.
(d) Usto, prema Komisijinu mišljenju, iz načela ekvivalentnosti proizlazi da, ako je metoda utvrđivanja kamatne stope predviđena nacionalnim pravom stroža od one predviđene provedbenom uredbom, nacionalni sud također treba primijeniti stroža nacionalna pravila na zahtjeve koji se temelje na članku [108. stavku 3. UFEU‑a];
(e) Dan od kojeg treba obračunavati kamate uvijek je dan kada je nezakonita državna potpora po prvi put stavljena na raspolaganje korisniku. Dan do kojeg treba obračunavati kamate ovisi o situaciji na dan proglašenja odluke koju donosi nacionalni sud […]”.
B. Estonsko pravo
19. Člankom 26. stavcima 5. i 6. Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadusa (Zakon o strukturnoj pomoći za razdoblje 2007. – 2013., u daljnjem tekstu:STS)(10), naslovljenim „Povrat potpore”, predviđalo se:
„5. Odluka o povratu može se donijeti najkasnije 31. prosinca 2025. U slučaju navedenom u članku 88. [Uredbe br. 1083/2006], odluka o povratu može se donijeti do isteka razdoblja koje je vlada utvrdila za čuvanje dokumenata.
6. Vlada određuje uvjete i postupak povrata i vraćanja potpore.”
20. Članak 28. stavci 1. do 3. tog zakona, naslovljen „Kamate i zatezne kamate”, glasi:
„1. Kamate se primjenjuju na preostali iznos potpore čiji povrat treba izvršiti na temelju članka 26. stavaka 1. i 2. ovog zakona. Kamatna stopa koja se primjenjuje na preostali iznos potpore čiji povrat treba izvršiti jest šestomjesečni Euribor + 5 % godišnje. Obračunsko razdoblje za kamate iznosi 360 dana.
11. Kamate se ne potražuju ako je ostvaren prihod vraćen i ako je korisnik potpore ispunio obveze izvješćivanja koje ima u pogledu prihoda ostvarenog projektom, u skladu s pravilima predviđenima člankom 21. stavkom 2. ovog zakona.
2. Kamate se obračunavaju od datuma stupanja na snagu odluke o povratu, na temelju kamatne stope koja je bila na snazi zadnji radni dan mjeseca koji je prethodio kalendarskom mjesecu u kojem je odluka donesena. Ako je kazneno djelo počinjeno tijekom zahtjeva za potporu ili upotrebe potpore, kamate se obračunavaju od dana isplate potpore, na temelju kamatne stope koja je tog dana bila na snazi.
3. Kamate se obračunavaju do dana povrata potpore, pri čemu ipak ne prekoračuju rok otplate, i, u slučaju odgode, do konačnog roka otplate. […]”
21. U skladu s člankom 11. stavkom 1. määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (Dekret br. 278 od 22. prosinca 2006. o uvjetima i postupku povrata i vraćanja potpore te prijenosu informacija o nepravilnosti počinjenoj prilikom dodjele i upotrebe potpore)(11), naslovljenim „Povrat potpore”:
„Odluka o povratu potpore donosi se na temelju diskrecijske ocjene u roku od 45 kalendarskih dana ili, ako je iznos koji treba vratiti veći od 127 823 eura, u roku od 90 kalendarskih dana, počevši od dana na koji su poznati razlozi za povrat potpore. Ako je opravdano, taj se rok za odluku može produljiti za razumno razdoblje.”
22. Člankom 1. määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” (Dekret ministra br. 44 od 4. lipnja 2008. o uvjetima i postupku poticanja tehnoloških ulaganja industrijskih poduzetnika (koji je stupio na snagu 15. lipnja 2008.) (RTL 2008., 48, 658; RT I, 4.1.2013., 9, u daljnjem tekstu: Dekret br. 44)), naslovljenim „Područje primjene”, određuje se, među ostalim:
„1. Uvjeti i postupak poticanja tehnoloških ulaganja industrijskih poduzetnika (u daljnjem tekstu: mjera) utvrđuju se radi provedbe ciljeva ,inovacijskog kapaciteta i rasta poduzeća’ u okviru prioritetne osi operativnog programa ,poboljšanje gospodarskog okruženja’.
2. Na temelju mjere mogu se dodijeliti: 1. regionalna potpora, odobrena u skladu s odredbama [Uredbe o općem skupnom izuzeću], na koju se primjenjuju odredbe iste uredbe i članak 342. konkurentsiseadusa (Zakon o tržišnom natjecanju); […]”
II. Glavni postupak i prethodna pitanja
23. Eesti Pagar sklopio je 28. kolovoza 2008. kupoprodajni ugovor u skladu s kojim se obvezuje od društva Kauko‑Telko Oy kupiti lanac za proizvodnju ukalupljenog i trajnog kruha po cijeni od 2 770 000 eura. U skladu s tim odredbama, ugovor je stupio na snagu nakon uplate prvog predujma od 5 % 3. rujna 2008.
24. Eesti Pagar sklopio je 29. rujna 2008. s društvom Nordea Finance Estonia AS ugovor o leasingu, slijedom kojeg su stranke 13. listopada 2008. sklopile tripartitni kupoprodajni ugovor kojim se Kauko‑Telko obvezao prodati taj lanac za proizvodnju kruha društvu Nordea Finance Estonia, koje se obvezalo dati taj lanac u leasing društvu Eesti Pagar. Taj se ugovor počeo primjenjivati od njegova potpisivanja.
25. Eesti Pagar podnio je 24. listopada 2008. EAS‑u, na temelju članka 1. Dekreta br. 44, zahtjev za potporu za kupnju i uspostavljanje postrojenja navedenog lanca za proizvodnju kruha. Odlukom od 10. ožujka 2009. EAS je odobrio taj zahtjev u iznosu od 526 300 eura.
26. EAS je 8. siječnja 2014. donio odluku o povratu, koji treba izvršiti Eesti Pagar, iznosa potpore uvećanog za 98 454 eura složenih kamata za razdoblje od datuma isplate potpore do datuma odluke o povratu. U skladu s tom odlukom, ex post kontrola provedena tijekom prosinca 2012. pokazala je da je postojao kupoprodajni ugovor od 28. kolovoza 2008., sklopljen prije podnošenja zahtjeva za potporu EAS‑u, tako da nije dokazan učinak poticaja koji se zahtijeva člankom 8. stavkom 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću.
27. Eesti Pagar podnio je Ministarstvu 10. veljače 2014. žalbu u upravnom postupku protiv te odluke o povratu, koja je odbijena Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsusom (Odluka Ministarstva br. 14‑0003) od 21. ožujka 2014.
28. Eesti Pagar podnio je 21. travnja 2014. pri Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) tužbu kojom je najprije tražio poništenje odluke o povratu koju je donio EAS i potvrđujuće odluke Ministarstva, podredno, utvrđenje njihove nezakonitosti u pogledu povrata potpore i, podrednije, njihovo poništenje u pogledu potraživanih kamata. Taj je sud presudom od 17. studenoga 2014. odbio tu tužbu u cijelosti.
29. Eesti Pagar podnio je 16. prosinca 2014. žalbu protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev, koji ju je odbio presudom od 25. rujna 2015.
30. Eesti Pagar podnio je 26. listopada 2015. žalbu u kasacijskom postupku, koju je Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija) djelomično prihvatio presudom od 9. lipnja 2016. tako da je ukinuo presudu suda koji je uputio zahtjev, kao i točku 1.1. izreke odluke o povratu te dio točke 1.2. koji se odnosi na kamate, koje treba utvrditi na temelju iznosa složenih kamata izračunanog u skladu s točkom 1.1.; u preostalom je dijelu vratio predmet sudu koji je uputio zahtjev na ponovno ispitivanje. Ta presuda Riigikohusa (Vrhovni sud) temelji se, među ostalim, na sljedećim razmatranjima:
– preuzeta obveza o kupnji opreme prije podnošenja zahtjeva za potporu ne isključuje učinak poticaja ako se kupac može bez pretjeranih poteškoća povući iz ugovora u slučaju odbijanja potpore, što se u ovom slučaju ne čini isključenim;
– nijedna odredba prava Unije izričito i prisilno ne obvezuje države članice da traže povrat potpore bez Komisijine odluke s obzirom na to da povrat takve potpore na inicijativu države članice proizlazi iz diskrecijske odluke njezinih tijela;
– u okviru povrata potpore na inicijativu države članice valja provesti diskrecijsku ocjenu uzimajući u obzir legitimna očekivanja korisnika, koja mogu nastati na temelju postupka nacionalnog tijela;
– ako nije sigurno da se u ovom slučaju primjenjuje rok zastare od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 za slučajeve povrata strukturnih potpora koje je isplatila država članica, u svakom se slučaju rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 ne može primijeniti bez Komisijine odluke o povratu potpore;
– ni estonsko pravo ni pravo Unije ne pružaju pravnu osnovu za potraživanje kamata za razdoblje od isplate potpore do njezina povrata s obzirom na to da se, među ostalim, članci 9. i 11. Uredbe br. 794/2004 odnose, u skladu s prvom rečenicom članka 14. stavka 2. Uredbe br. 659/1999, samo na kamate povezane s potporom koju treba vratiti na temelju Komisijine odluke i da se člankom 4. stavkom 2. i člankom 5. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 2988/95 ne predviđa obveza plaćanja kamata, ali se pretpostavlja da je takva obveza predviđena aktima prava Unije ili država članica.
31. U okviru tako ponovljenog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, Eesti Pagar osobito tvrdi da ugovori koje je sklopio 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008. nisu bili obvezujući s obzirom na to da ih je u slučaju odbijanja potpore lako mogao raskinuti, uz minimalne troškove povlačenja. Projekt se ne bi ostvario bez zatražene potpore te je EAS trebao meritorno ispitati njezin učinak poticaja.
32. To društvo također tvrdi da je EAS znao za sklapanje tih ugovora u trenutku podnošenja zahtjeva za potporu i da mu je predstavnik EAS‑a preporučio sklapanje tih ugovora prije podnošenja navedenog zahtjeva. Tako je EAS dodjelom tražene potpore kod tog društva stvorio legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti potpore.
33. Usto, Eesti Pagar tvrdi da EAS nema nikakvu obvezu tražiti povrat potpore, da je, podredno, njezin povrat propisan člankom 11. stavkom 1. Dekreta br. 278 i člankom 26. stavkom 6. STS‑a, odnosno člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, i da su potraživane kamate protivne članku 27. stavku 1. i članku 28. stavcima 1. do 3. STS‑a.
34. EAS i Ministarstvo smatraju da zahtjev za potporu ne ispunjava uvjete predviđene člankom 8. stavkom 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću i da je EAS osobito na temelju članka 101. Uredbe br. 1083/2006 dužan od društva Eesti Pagar tražiti povrat potpore.
35. EAS osporava da je prilikom ispitivanja zahtjeva znao za ugovore koje je Eesti Pagar sklopio 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008. i da je preporučio njihovo sklapanje. Stoga kod navedenog društva nije stvorio nikakva legitimna očekivanja. Ministarstvo smatra da, u svakom slučaju, ni dobra vjera korisnika ni postupanje upravnog tijela ne oslobađaju od obveze povrata nezakonite potpore.
36. Prema mišljenju EAS‑a i Ministarstva, u ovom se slučaju, barem po analogiji, primjenjuje rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 te obveza plaćanja kamata proizlazi iz članka 11. stavka 2. i članka 14. stavka 2. iste uredbe.
37. Komisija je 30. prosinca 2016. kao amicus curiae podnijela očitovanja sudu koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 29. stavkom 1. Uredbe 2015/1589.
38. Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da, iako ga, na temelju unutarnjeg pravnog pravila kojim su sudovi koji ne sude u posljednjem stupnju vezani ocjenom višeg suda, obvezuje presuda od 9. lipnja 2016. koju je donio Riigikohus (Vrhovni sud), u dijelu u kojem potonji u njoj izražava svoje stajalište o tumačenju i primjeni prava, iz sudske prakse Suda proizlazi da ga postojanje takvog pravila ne može lišiti mogućnosti predviđene člankom 267. UFEU‑a da Sudu uputi pitanja o tumačenju prava Unije.
39. Kao drugo, dvoji u pogledu pitanja vrijedi li analiza Riigikohusa (Vrhovni sud), prema kojoj je moguće ocijeniti pitanje je li se osoba koja je podnijela zahtjev kako bi primila potporu mogla, u slučaju da joj je ta potpora odbijena, povući iz ugovorâ bez pretjeranih poteškoća, i za ocjenu učinka poticaja koju je država članica donijela na temelju Uredbe o općem skupnom izuzeću, kao i u pogledu pitanja je li država članica ovlaštena meritorno ocijeniti pitanje ima li potpora učinak poticaja.
40. Kao treće, taj sud smatra da iz sudske prakse Suda jasno ne proizlazi da je država članica prilikom donošenja odluke o povratu nezakonite potpore, a da pritom ne postoji Komisijina odluka u tom smislu, ovlaštena temeljiti svoju odluku na nacionalnim načelima prava upravnog postupka i uzeti u obzir legitimna očekivanja koja je nacionalno tijelo stvorilo kod korisnika potpore.
41. Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev smatra da također postoji nesigurnost u pogledu pitanja valja li, za odluku o povratu nezakonite potpore koju je donijelo tijelo države članice, uputiti na rok zastare od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 ili na rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999.
42. Kao peto, taj sud pojašnjava da je, iako je Riigikohus (Vrhovni sud) djelomično riješio spor u pogledu kamata i poništio odluku o povratu u dijelu u kojem se njome od društva Eesti Pagar zahtijevalo da plati kamate, za rješenje spora ipak potrebno poznavati okolnosti u kojima se pravom Unije plaćanje kamata u slučaju povrata nezakonite potpore uvjetuje inicijativom države članice.
43. Međutim, u okviru sudske prakse Suda nije dovoljno jasno odlučeno ima li tijelo države članice, kad traži povrat nezakonite potpore na vlastitu inicijativu, obvezu pozvati se na ciljeve navedene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, neovisno o unutarnjim pravnim pravilima koja se primjenjuju na potraživanje i izračun kamata u skladu s odredbama članaka 9. i 11. Uredbe br. 794/2004.
44. U tim je okolnostima Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„[1.] Treba li članak 8. stavak 2. [Uredbe o općem skupnom izuzeću] tumačiti na način da je u kontekstu te odredbe ,rad na projektu ili djelatnosti’ započeo kada je djelatnost koja će primiti potporu, [među ostalim], stjecanje određenog postrojenja i sklopljen je kupoprodajni ugovor za to postrojenje? Jesu li tijela država članica ovlaštena ocijeniti povredu kriterija predviđenog u navedenoj odredbi s obzirom na troškove povlačenja iz ugovora koji je protivan zahtjevu učinka poticaja? Ako tijela država članica raspolažu takvom ovlasti, za koju se visinu troškova (u postotku), a koji nastaju zbog povlačenja iz ugovora, može smatrati da je dostatno zanemariva kako bi zahtjev učinka poticaja bio ispunjen?
[2.] Je li tijelo države članice obvezno izvršiti povrat nezakonite potpore koju je dodijelilo čak i ako […] Komisija nije donijela odgovarajuću odluku?
[3.] Može li tijelo države članice koje odlučuje dodijeliti potporu, prema pogrešnoj pretpostavci da se radi o potpori koja ispunjava uvjete za opće skupno izuzeće, dok se zapravo radi o nezakonitoj potpori, primatelju potpore stvoriti legitimna očekivanja? Je li za stvaranje legitimnih očekivanja primatelja potpore dovoljno osobito da je tijelo države članice prilikom dodjele nezakonite potpore upoznato s time koje okolnosti dovode do toga da potpora nije obuhvaćena općim skupnim izuzećem?
Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, moraju se međusobno odvagnuti javni interes i interes pojedinca. Je li u kontekstu odgovarajućeg odvagivanja interesa važno je li Komisija u pogledu potpore o kojoj je riječ donijela odluku kojom se ta potpora proglašava nespojivom s [unutarnjim] tržištem?
[4.] Koji rok zastare vrijedi za povrat nezakonite potpore koji traži tijelo države članice? Iznosi li taj rok deset godina, što odgovara razdoblju nakon kojega potpora, prema člancima 1. i 15. [Uredbe br. 659/1999], postaje zatečena potpora i više se ne može tražiti njezin povrat, ili četiri godine prema članku 3. stavku 1. [Uredbe br. 2988/95]?
Koja je pravna osnova za takav povrat ako je potpora dodijeljena iz strukturnog fonda: članak 108. stavak 3. [UFEU‑a] ili Uredba [br. 2988/95]?
[5.] Kada tijelo države članice zahtijeva povrat nezakonite potpore, je li pritom obvezno od primatelja potraživati kamate na nezakonitu potporu? Ako je odgovor potvrdan, koja će se pravila onda primjenjivati na obračun kamata, među ostalim u pogledu kamatne stope i obračunskog razdoblja?”
III. Postupak pred Sudom
45. Pisana očitovanja podnijeli su Eesti Pagar, estonska i grčka vlada te Komisija. EAS i sve prethodno navedene stranke, osim grčke vlade, saslušani su na raspravi održanoj 18. lipnja 2018.
IV. Analiza
A. Okolnosti u glavnom postupku
1. Sažetak očitovanja stranaka
46. Komisija ističe da sud koji je uputio zahtjev nije donio nikakav konačan zaključak, najprije, o obvezujućoj prirodi sklopljenih ugovora, zatim, o tomu da je EAS prilikom ocjene zahtjeva za potporu znao za sklapanje tih ugovora i, naposljetku, o postojanju preporuke EAS‑a društvu Eesti Pagar da sklopi te ugovore.
47. Ta institucija pojašnjava da na temelju presude od 9. lipnja 2016. koju je donio Riigikohus (Vrhovni sud) i zahtjeva za prethodnu odluku zaključuje da, s jedne strane, preuzetu obvezu čini barem tripartitni kupoprodajni ugovor od 13. listopada 2008. i da je, s druge strane, sud koji je uputio zahtjev pošao od pretpostavke da je EAS znao za sklapanje ugovorâ, ali nije preporučio njihovo sklapanje društvu Eesti Pagar.
48. Prema tvrdnjama društva Eesti Pagar, ugovor sklopljen 28. kolovoza 2008. u biti je bio samo prethodni sporazum, a ne konačno obvezujući ugovor s obzirom na to da taj ugovor, prema tvrdnjama dviju strana, nije trebao stupiti na snagu ako EAS ne dodijeli traženu potporu. Utvrđeno je da će njegov trošak povlačenja iz odnosa koji je nastao na temelju tog prethodnog sporazuma biti ograničen na 5 % ukupne cijene ugovora, što je iznos koji je Eesti Pagar platio prije podnošenja zahtjeva za potporu.
49. Što se tiče ugovora o leasingu sklopljenog 29. rujna 2008., iz njegova teksta proizlazi da su, suprotno tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, obveze proizašle iz njega trebale stupiti na snagu tek nakon ispunjavanja niza uvjeta. Naime, na temelju tih uvjeta taj je ugovor stupio na snagu tek 7. studenoga 2008., odnosno nakon podnošenja zahtjeva za potporu.
50. Eesti Pagar ističe da ugovor sklopljen 13. listopada 2008. za njega nije proizveo nikakvu obvezu i da je njegov cilj bio isti kao i cilj ugovora sklopljenog 28. kolovoza 2008. Usto, EAS se nije pozvao na taj ugovor ni u odluci o povratu ni u postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.
51. Osim toga, to društvo smatra da iz niza dokaza proizlazi da je EAS znao za navedene ugovore i da mu je preporučio da ih sklopi prije podnošenja zahtjeva za potporu.
2. Ocjena
52. Jasno je da je u okviru zahtjeva za prethodnu odluku isključivo na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi činjenice, koje Sud ne može preispitati (kao što bi to u ovom slučaju željelo društvo Eesti Pagar).
53. S obzirom na to, smatram (kao i Komisija) da se čini da sud koji je uputio zahtjev nije još donio nikakav konačan zaključak, najprije, o obvezujućoj prirodi ugovora sklopljenih 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008.(12), zatim, o tomu da je EAS prilikom ocjene zahtjeva za potporu znao za prethodno sklapanje tih ugovora i, naposljetku, o postojanju preporuke EAS‑a društvu Eesti Pagar da sklopi te ugovore prije podnošenja zahtjeva za potporu(13).
54. Točno je da to ne olakšava zadaću Suda s obzirom na to da je, kao što proizlazi iz sudske prakse, poželjno i „ovisno o okolnostima može biti korisno da u trenutku obraćanja Sudu činjenice postupka budu utvrđene i da problemi koji su u cijelosti u domeni nacionalnog prava budu razriješeni”(14).
55. U svakom slučaju, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, razmotrit ću svaku od tih pretpostavki, među kojima osobito one prema kojima je EAS znao za navedene ugovore i preporučio društvu Eesti Pagar da ih sklopi prije podnošenja zahtjeva.
B. Dopuštenost prethodnih pitanja
1. Sažetak očitovanja stranaka
56. Eesti Pagar tvrdi da je Riigikohus (Vrhovni sud) svojom presudom od 9. lipnja 2016. riješio bitan dio spora na nacionalnoj razini, tako da su prethodna pitanja, zbog faze postupka u kojoj su postavljena, nedopuštena i nisu relevantna, osim četvrtog pitanja, pri čemu je sam Riigikohus (Vrhovni sud) u navedenoj presudi pojasnio da upućivanje prethodnog pitanja Sudu može biti relevantno samo u pogledu pitanja koje se odnosi na zastaru.
57. Osim toga, to društvo smatra da prvo pitanje kao takvo nije relevantno te se temelji na pogrešnoj pretpostavci o povredi učinka poticaja, da se drugo pitanje zapravo treba odnositi na postojanje pravne osnove u pogledu obveze države članice da traži povrat potpore na vlastitu inicijativu, da treće pitanje proizlazi iz nepotpunog opisa činjenica s obzirom na to da mu je EAS preporučio sklapanje ugovora sklopljenih 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008., te da četvrto pitanje treba nadopuniti na način da se odnosi na povrat potpore na inicijativu nacionalnog tijela i da se temelji na pogrešnoj pretpostavci da obveza povrata proizlazi iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
2. Ocjena
58. Ističem da je Riigikohus (Vrhovni sud) u svojoj presudi od 9. lipnja 2016. ukidanje prethodne presude suda koji je uputio zahtjev i djelomično poništenje sporne odluke temeljio, među ostalim, na tumačenju više odredbi prava Unije, a da pritom taj vrhovni sud Sudu nije uputio zahtjev za prethodnu odluku. Komisija, koja je intervenirala u glavni postupak kao amicus curiae, u skladu sa zahtjevom koji je sud koji je uputio zahtjev podnio na temelju članka 29. stavka 1. Uredbe br. 2015/1589, osporavala je pred sudom koji je uputio zahtjev i pred Sudom gotovo sve ocjene prava Unije koje je donio Riigikohus (Vrhovni sud).
59. Iako sud koji je uputio zahtjev ističe da ga na temelju estonskog prava obvezuju tumačenje i primjena prava koje je proveo Riigikohus (Vrhovni sud), smatra da ga to ne može lišiti mogućnosti predviđene člankom 267. UFEU‑a da Sudu uputi pitanja o tumačenju prava Unije. Njegov se zahtjev tako u biti temelji na dvojbama koje ima u pogledu tumačenja prava Unije koje je primijenio Riigikohus (Vrhovni sud).
60. Točno je da niži sud u takvoj situaciji u načelu ima mogućnost uputiti Sudu prethodna pitanja(15), ali je, kako postavljena pitanja ne bi bila hipotetska, potrebno da spor još nije konačno riješen presudom estonskog Vrhovnog suda.
61. Prema mojem mišljenju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku jasno proizlazi da glavni postupak i dalje u potpunosti podliježe ocjeni suda koji je uputio zahtjev u pogledu tema koje su predmet prvog, drugog, trećeg i četvrtog prethodnog pitanja.
62. Što se tiče petog pitanja, koje se odnosi na kamate, sud koji je uputio zahtjev sam ističe da je Riigikohus (Vrhovni sud) djelomično riješio glavni postupak time što je poništio odluku o povratu u dijelu u kojem se njome od društva Eesti Pagar zahtijevalo da plati kamate. Prema njegovu mišljenju, ipak treba, kako bi riješio predmet koji se pred njim vodi, znati u kojim se okolnostima pravom Unije plaćanje kamata u slučaju povrata nezakonite potpore uvjetuje inicijativom države članice.
63. U svakom slučaju, smatram (kao i Komisija) da je Riigikohus (Vrhovni sud) u svojoj presudi od 9. lipnja 2016. istaknuo da sud koji je uputio zahtjev još treba odlučiti o pitanju izračuna kamata, što stoga ne isključuje ponovno određivanje poništenih kamata, u slučaju da Komisija treba donijeti odluku o povratu potpore.
C. Prvo prethodno pitanje koje se odnosi na učinak poticaja potpore
1. Sažetak očitovanja stranaka
64. Eesti Pagar smatra da iz okolnosti predmeta i podnesenih dokaza jasno proizlazi da je potpora imala učinak poticaja. Ističe da bez te potpore ne bi ostvario projekt, da prije podnošenja zahtjeva nije sklopio nikakav konačno obvezujući sporazum i da je prilikom ocjene obvezujuće prirode ugovora trebalo uzeti u obzir mogućnost povlačenja i granični trošak koji nastaje povlačenjem.
65. Suprotno tomu, nije moguće pozvati se na bilješku iz Smjernica, koje nisu obvezujuće, kako bi se tvrdilo da potpora nije imala učinak poticaja. U svakom slučaju, ne može se poći od formalnog pristupa te je potrebno provesti detaljnu analizu pitanja je li se teško povući iz ugovorâ.
66. Budući da je Komisijin sažeti dokument s „najčešćim pitanjima” upućen nacionalnim tijelima zaduženima za primjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću, ta su tijela dužna provesti navedenu detaljnu analizu pitanja je li rad započeo, što je analiza koja se, osim toga, razlikuje od analize spojivosti potpore s unutarnjim tržištem. Grčka vlada slaže se s tom analizom.
67. Stoga, prema mišljenju društva Eesti Pagar, Komisija, time što u ovom slučaju tvrdi da navedeni sažeti dokument ne može služiti kao referentan dokument, zastupa stajalište protivno općim načelima prava u pogledu legitimnih očekivanja, jasnoće i pravne sigurnosti te povređuje pravo tog društva na dobru upravu predviđeno člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
68. Eesti Pagar naposljetku se pita može li se cilj koji se nastoji postići u članku 8. stavku 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću ostvariti ako su ovlasti nacionalnog tijela ograničene na potpuno činjenično utvrđenje koje se odnosi na sklapanje ugovora prije podnošenja zahtjeva za potporu.
69. Estonska vlada smatra da se nadležno tijelo države članice prilikom ocjene učinka poticaja može pozvati samo na kronološki uvjet učinka poticaja predviđen člankom 8. stavkom 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću, odnosno uvjet da rad na projektu ili djelatnosti može početi tek nakon podnošenja zahtjeva za potporu. To tijelo ne može ocijeniti druge okolnosti, osobito ne pitanje koji su bili troškovi povlačenja. Samo je na taj način moguće osigurati ujednačenu primjenu uvjeta o skupnom izuzeću i očuvati isključivu nadležnost Komisije za provedbu meritorne ocjene učinka poticaja, što je potvrđeno točkom 16. Obavijesti Komisije o pravilima iz područja državnih potpora koja primjenjuju nacionalni sudovi.
70. Što se tiče pojma „[početak] rad[a] na projektu”, estonska vlada smatra da je za povredu uvjeta u pogledu učinka poticaja dovoljno da korisnik potpore prije podnošenja zahtjeva za potporu sklopi ugovor o preuzimanju prve obveze u smislu narudžbe opreme. Takav se zaključak može izvesti iz bilješke br. 40 Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007.–2013. te ga potkrepljuje članak 2. točka 23. Uredbe br. 651/2014.
71. Komisija ističe da se u uvodnoj izjavi 28. Uredbe o općem skupnom izuzeću početak rada na projektu ili djelatnosti definira kao „[početak] djelatnosti u vezi s provedbom projekta ili djelatnosti pomognutih potporom” te smatra da je sklapanje ugovora od 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008. djelatnost povezana s provedbom projekta pomognutog potporom. Prema tomu, očito je da sporna potpora u glavnom postupku nije u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću te je stoga nezakonita s obzirom na to da je dodijeljena protivno obvezi obavješćivanja predviđenoj člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
72. Taj zaključak nije potvrđen ni razmatranjima navedenima u točkama 106. do 109. presude od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), ni argumentom društva Eesti Pagar prema kojem je ono moglo raskinuti ugovore bez poteškoća i uz granične troškove povlačenja, a ni Komisijinim sažetim dokumentom s „najčešćim pitanjima”.
73. Naime, najprije, točno je da je Sud u navedenim točkama priznao da se nužnost planirane potpore može dokazati na temelju drugih kriterija, a ne samo kriterija prethodnog podnošenja zahtjeva za potporu. Međutim, to je utvrđenje doneseno u kontekstu ocjene koju je Komisija na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a donijela u pogledu spojivosti potpore te stoga nije relevantno u ovom predmetu, u kojem se pitanje postavlja u okviru provedbe Uredbe o općem skupnom izuzeću koju izvršava nacionalno tijelo. To proizlazi iz činjenice da pravila o skupnom izuzeću trebaju biti jasna, da ne smiju biti predmet margine prosudbe i da ih tijela država članica trebaju moći lako primijeniti.
74. Nadalje, tekstom članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću i njezine uvodne izjave 28. isključuje se svaka mogućnost tumačenja koje bi ovisilo o mogućnosti raskida ugovorâ ili visini troškova povlačenja s obzirom na to da se te odredbe odnose na „[početak] rad[a] na projektu ili djelatnosti” i „[početak] djelatnosti u vezi s provedbom projekta ili djelatnosti pomognutih potporom”. Iako Komisija može uzeti u obzir poteškoće u pogledu raskida ugovorâ ili troškove povlačenja za ocjenu kriterija učinka poticaja na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a, to ne vrijedi za tijela države članice prilikom primjene članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću.
75. Naposljetku, Komisija ističe da „najčešća pitanja” koja sastavljaju službe Komisije ne mogu izmijeniti sadržaj uredbe, da prethodno navedeni dokument nije ni obvezujuć ni relevantan za nacionalna tijela i nacionalne sudove i da, s obzirom na to da se u njemu ne izražava Komisijino službeno stajalište, nije obvezujuć ni za Komisiju. U svakom slučaju, navedeni dokument odnosi se isključivo na sklapanje prethodnih sporazuma kao što su pripremne studije izvedivosti, a ne sklapanje ugovora povezanih s kupnjom opreme koja je predmet potpore.
2. Ocjena
76. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim prethodnim pitanjem traži od Suda da protumači pojam „[početak] rad[a] na projektu” iz članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću i da pojasni ovlasti nacionalnih tijela prilikom primjene te odredbe. Naime, kao što sud koji je uputio zahtjev sam priznaje u točki 29. zahtjeva za prethodnu odluku, glavno pitanje koje se postavlja u ovom slučaju jest ispunjava li regionalna potpora koja je dodijeljena društvu Eesti Pagar zahtjev učinka poticaja predviđen prethodno navedenom odredbom(16).
77. Najprije smatram da ovlasti nacionalnih tijela za ocjenu stvarnog učinka poticaja potpore koju dodjeljuju nisu u suprotnosti s isključivom nadležnošću Komisije za ocjenu spojivosti potpore s unutarnjim tržištem.
78. Ističem da, s obzirom na to da se sustavom iz Uredbe o općem skupnom izuzeću ne predviđa nikakva intervencija Komisije, takva analiza logički proizlazi iz ovlasti nacionalnih tijela zaduženih za provedbu navedene uredbe.
79. Nadalje, slažem se s estonskom vladom i Komisijom koje tvrde da se logikom na kojoj se temelji Uredba o općem skupnom izuzeću zahtijeva da kriteriji koje treba primijeniti budu jasni i jednostavni kako bi se osigurala dosljedna primjena u cijeloj Uniji.
80. U pogledu pojma „[početak] rad[a] na projektu”, Komisija je u svojim Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za 2007.–2013. pojasnila da takav početak znači „prvu preuzetu obvezu u smislu narudžbe opreme, pri čemu su isključene pripremne studije izvedivosti”.
81. Unatoč tomu što takve smjernice nisu obvezujuće za Sud, smatram da Sud može poći od te definicije, tim više što ju je Komisija, kao što to pravilno ističe grčka vlada, preuzela u članku 2. točki 23. svoje nove Uredbe o općem skupnom izuzeću br. 651/2014, u skladu s kojim „početak radova” može biti, među ostalim, „prva zakonski obvezujuća obveza za naručivanje opreme ili bilo koja druga obveza koja ulaganje čini neopozivim” (moje isticanje).
82. Međutim, iako takav početak može činiti samo jedna preuzeta ugovorna obveza, čini mi se da prirodu obveza koje je potencijalni korisnik eventualno preuzeo prije podnošenja zahtjeva za potporu treba provjeriti u svakom slučaju zasebno.
83. Ta je logika uostalom potkrijepljena Komisijinim sažetim dokumentom s „najčešćim pitanjima”. Naime, u potpunosti se slažem s onim što proizlazi iz tog dokumenta koji su službe Komisije sastavile radi primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću, odnosno s time da kriterij „početka rada” u smislu, među ostalim, prethodno navedene bilješke iz Smjernica treba tumačiti na način da, iako su ugovori sklopljeni i isplate izvršene prije podnošenja zahtjeva za potporu, potpuno formalan pristup ne može biti dovoljan, i da je potrebno provesti detaljnu analizu pitanja je li se s gospodarskog gledišta moguće, i po kojoj cijeni, povući iz potpisanih ugovora, odnosno hoće li korisnik potpore izgubiti velik iznos novca ako će u slučaju nedobivanja potpore morati raskinuti ugovore(17).
84. Kao što to ističe Eesti Pagar, cilj koji se nastoji postići u članku 8. stavku 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću ne može se ostvariti ako su ovlasti nacionalnog tijela ograničene na potpuno činjenično utvrđenje koje se odnosi na sklapanje ugovora prije podnošenja zahtjeva za potporu. Konkretno, sasvim je moguće da učinak poticaja ne postoji u scenariju u kojem podnositelj zahtjeva dan nakon podnošenja zahtjeva za potporu sklapa konačan ugovor koji namjerava izvršiti, i bez obzira na to hoće li dobiti potporu.
85. U toj fazi, kao što je Riigikohus (Vrhovni sud) to već pravilno učinio (u točki 21. svoje presude od 9. lipnja 2016.), valja razmotriti sudsku praksu uspostavljenu presudom u predmetu „HGA”(18) koja podupire prethodnu analizu i čija je povijest zanimljiva.
86. U navedenom predmetu Opći sud Europske unije najprije je ispitao tužbeni razlog koji se temeljio na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja učinka poticaja. Nakon što je u točki 215. svoje presude(19) istaknuo da je kriterij podnošenja zahtjeva za potporu prije pokretanja projekta ulaganja jednostavan, relevantan i prikladan kriterij kojim se Komisiji omogućuje pretpostavka da program potpora ima učinak poticaja, Opći sud naveo je u točki 226. navedene presude da valja odrediti jesu li tužitelji u prvom stupnju dokazali sposobnost programa da osigura učinak poticaja, čak i ako zahtjev nije podnesen prije pokretanja projekta ulaganja.
87. Prema mišljenju nezavisnog odvjetnika Y. Bota(20), „Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava jer nije smio presuditi, kao što je to učinio u točkama 215. i 226. pobijane presude, da je kriterij prethodnog zahtjeva jednostavan, relevantan i prikladan kriterij kojim se Komisiji omogućuje pretpostavka da postoji učinak poticaja, nego da je prethodna priroda zahtjeva za potporu provedbi projekta, nakon što ga odobri Komisija, neophodan uvjet nužnosti potpore. Ta neophodnost može se dovesti u pitanje i može omogućiti ispitivanje drugih okolnosti samo ako su u okviru ispitivanja spojivosti određenog programa potpora elementi (dopisivanja, izjave, odluke, obavijesti itd.) koji dolaze od same Komisije takvi da dovode u zabludu u pogledu primjenjivosti ili uvjeta primjenjivosti odredbe iz točke 4.2. zadnjeg stavka Smjernica iz 1998. na predmetni program. Čini mi se da tu ocjenu potkrepljuju dodatne mjere opreza koje je Komisija utvrdila u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za 2007.–2013.”
88. Sud nije primijenio taj pristup.
89. Sud je u biti presudio (vidjeti točku 106. i sljedeće točke njegove presude od 13. lipnja 2013., i dr./Komisija, C‑630/11 P, EU:C:2013:387) da je uvjet podnošenja zahtjeva za potporu prije pokretanja projekta ulaganja samo oboriva pretpostavka koja stoga korisnicima potpore omogućuje da podnesu alternativne dokaze koji dokazuju da je predmetna mjera imala učinak poticaja.
90. Usto, kao što se ističe u pravnoj teoriji(21), „[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non‑rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim”.
91. Iz prethodno navedenog proizlazi da se tijelo koje dodjeljuje potporu ne može kriti iza formalizma i da treba donijeti meritornu ocjenu o tomu je li započeo rad u smislu Uredbe o općem skupnom izuzeću koji sam upravo naveo.
92. Iako je Komisija pred sudom koji je uputio zahtjev i pred Sudom intervenirala s argumentacijom kojom osporava svaku diskrecijsku ovlast nacionalnih tijela(22), smatram da, s obzirom na to da je sažeti dokument na koji sam uputio u točki 83. ovog mišljenja upućen osobito nacionalnim tijelima zaduženima za primjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću, ne smije postojati nikakva razumna sumnja u pogledu činjenice da je na tim tijelima da provedu navedenu detaljnu analizu pitanja je li rad započeo, što je analiza koja se, osim toga, razlikuje od analize spojivosti potpore s unutarnjim tržištem s obzirom na to da je poduzetnik koji namjerava tražiti potporu očito ovlašten uzeti u obzir taj sažeti dokument.
93. Naime, pravo na ocjenu je li potpora spojiva s unutarnjim tržištem, koje ima samo Komisija, ne isključuje da nacionalno tijelo može i treba meritorno ocijeniti spojivost potpore s Uredbom o općem skupnom izuzeću, a da pritom ne primijeni isključivo formalni pristup.
94. Stoga, što se tiče neopravdanih dvojbi izraženih u točki 29. odluke suda koji je uputio zahtjev u pogledu ovlasti tijela države članice da meritorno ocijeni postojanje učinka poticaja, smatram da je dovoljno jasno navedeno da je tijelo države članice ovlašteno meritorno ocijeniti postojanje učinka poticaja potpore. Primjena suprotnog pristupa ugrozila bi primjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću i dodjelu potpora na temelju te uredbe jer tijelo države članice ne bi moglo provjeriti je li ispunjen kriterij učinka poticaja.
95. Osim toga, nacionalno tijelo treba provjeriti postoji li učinak poticaja u dijelu u kojem je o dodjeli ili odbijanju potpore obvezno odlučiti u skladu s navedenom uredbom.
96. S obzirom na to, ako nacionalno tijelo ili korisnik, koji su zajedno odgovorni za poštovanje te uredbe, imaju ozbiljne dvojbe o postojanju učinka poticaja, oni se mogu obratiti Komisiji jer ona uobičajeno provodi složene analize u tom području.
97. Zaključno u tom pogledu, iako je, naravno, ocjena pitanja jesu li obveze koje je Eesti Pagar preuzeo prije podnošenja zahtjeva za potporu činjenično „preuzete obveze” u smislu članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću (osim „prethodnih” ili drukčije „reverzibilnih” obveza) u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev, Sud mu treba pružiti elemente tumačenja te odredbe koji bi mu mogli biti korisni.
98. U tom pogledu situaciju kao što je ona u glavnom postupku, u kojoj se javlja niz ugovora sklopljenih među trima stranama, u načelu treba razmotriti s obzirom na ugovorne odnose promatrane u cijelosti, a ne analiziranjem pojedinačno svakog ugovora, ali to očito ovisi o činjeničnoj analizi navedenih ugovora koju može provesti samo sud koji je uputio zahtjev(23).
99. Prilikom ocjene obvezujuće prirode ugovorâ s obzirom na učinak poticaja valja također uzeti u obzir, imajući na umu ukupni trošak projekta, mogućnost povlačenja iz ugovora i granični trošak koji će zbog toga nastati za društvo Eesti Pagar.
100. Kao što to ističe grčka vlada, kako bi se smatralo da predmetni ugovor i odgovarajuća plaćanja do kojih dolazi u okviru njegova izvršenja čine „prvu preuzetu obvezu” u smislu narudžbe opreme i da stoga čine „početak rada”, nije važno to što je ugovor izričito kvalificiran kao konačni. Nasuprot tomu, u slučaju da su uvjeti povlačenja iznimno teški u odnosu na cijeli gospodarski projekt, osobito zbog iznosa koji se zahtijeva u slučaju raskida ugovora, bit će potrebno utvrditi početak rada u smislu članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću. Suprotno tomu, ako su se ugovorne strane dogovorile, među ostalim, da će njihov ugovor stupiti na snagu samo ako se dobije zajam i ako zahtjev za potporu bude prihvaćen ili ako se smanji trošak povlačenja, moći će se smatrati da nema početka rada u smislu prethodno navedene odredbe. Treba uzeti u obzir dokazanu okolnost da je nacionalno tijelo društvu Eesti Pagar preporučilo da preuzme obveze prije podnošenja zahtjeva za potporu.
101. Stoga, kako bi se odgovorilo na pitanje ima li potpora odobrena na temelju Uredbe o općem skupnom izuzeću učinak poticaja, valja provesti detaljnu analizu ugovornih odredbi i činjeničnih okolnosti koje obilježavaju sklapanje predmetnih ugovora.
D. Drugo prethodno pitanje koje se odnosi na obvezu države da izvrši povrat nezakonite potpore, čak i ako Komisija nije donijela odluku
1. Sažetak očitovanja stranaka
102. Eesti Pagar tvrdi da nijedan pravni tekst jasno ne obvezuje tijela države članice da na vlastitu inicijativu, ako ne postoji Komisijina odluka kojom se to nalaže, traže povrat potpore koju su dodijelila na temelju Uredbe o općem skupnom izuzeću te se poziva na marginu prosudbe koju, prema njegovu mišljenju, estonsko pravo ostavlja nacionalnim tijelima u tom pogledu.
103. Grčka vlada podsjeća da je, u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, Komisija ovlaštena tražiti povrat nezakonitih potpora i da iz članka 107. i članka 108. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da sudovi država članica mogu naložiti takav povrat. Stoga, naime, ako ni Komisija ni sud države članice nisu donijeli odluku o povratu, ne postoji izravna opća obveza upravnih tijela država članica da traže povrat potpore. S obzirom na to, što se tiče konkretno potpora dodijeljenih iz sredstava strukturnih fondova, nadležna nacionalna tijela na temelju članka 125. stavka 4. i 5. i članka 143. Uredbe br. 1303/2013 imaju obvezu nastojati povući iznose koji su dodijeljeni protivno primjenjivom pravu.
104. Estonska vlada smatra da država članica treba tražiti povrat nezakonite potpore kao što je ona u glavnom postupku, koja je dodijeljena protivno članku 8. stavku 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću i članku 108. stavku 3. UFEU‑a, i to neovisno o svakoj odluci Komisije. Naime, država članica obvezna je na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a i načela lojalne suradnje poduzeti sve odgovarajuće mjere za jamčenje djelotvornosti prava Unije.
105. Komisija u biti tvrdi da povrat nezakonite potpore trebaju tražiti sva nacionalna tijela, odnosno sudovi i upravna tijela.
2. Ocjena
106. Iako se čini da je utvrđenje takve obveze novo u sudskoj praksi Suda s obzirom na to da je Sud odlučio samo o Komisijinim odlukama ili nacionalnim sudskim postupcima, slažem se s estonskom vladom koja smatra da iz članka 107. stavka 1. i članka 108. stavka 3. UFEU‑a te iz načela lojalne suradnje navedenog u članku 4. UEU‑a valja zaključiti da su nacionalna tijela obvezna na vlastitu inicijativu tražiti povrat nezakonitih potpora(24).
107. Smatram (kao i Komisija) da je potpora koja ne odgovara odredbama Uredbe o općem skupnom izuzeću nezakonita potpora i protivna zabrani primjene predviđenoj člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a koja ima izravan učinak. Obvezu povrata koja iz toga proizlazi imaju i upravna tijela. Stoga je na nacionalnim tijelima (i sudovima) da u skladu sa svojim nacionalnim pravom uzmu u obzir sve posljedice povrede članka 108. stavka 3. UFEU‑a, u pogledu valjanosti akata o provođenju mjera potpore i u pogledu povrata financijskih potpora dodijeljenih protivno toj odredbi.
108. U ovom slučaju, ako kriterij učinka poticaja predviđen člankom 8. stavkom 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću nije ispunjen prilikom dodjele potpore, potpora ne odgovara uvjetima predviđenima u Uredbi o općem skupnom izuzeću. Komisija nije odobrila potporu ni primjenom postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. ili člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. U toj situaciji stoga postoji potpora koja je, na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a, nespojiva s unutarnjim tržištem.
109. Stoga, država članica treba po službenoj dužnosti u najkraćem roku tražiti povrat takve potpore nespojive s unutarnjim tržištem; time treba ispraviti nezakonitost i ponovno uspostaviti situaciju koja bi prevladala da se pravo Unije poštovalo. Država članica ima tu obvezu na temelju načela lojalne suradnje (članak 4. UEU‑a), koje obvezuje državu članicu da poduzme sve odgovarajuće mjere za jamčenje opsega i djelotvornosti prava Unije.
110. Međutim, zahtijeva li se tom „novom mogućnošću” povrata potpora koje se smatraju nezakonitima da bude očito da je potpora nezakonita? To što nadležna nacionalna tijela imaju samo nekoliko dvojbi o zakonitosti potpore stoga nije dovoljno da nastane obveza povrata.
111. Prema mojem mišljenju, iako se povrat treba temeljiti na dokazanoj nezakonitosti (koju dokazuje konkurent korisnika ili sâmo nacionalno tijelo(25)), puka dvojba u pogledu zakonitosti potpore nije za nacionalno tijelo dovoljan razlog da traži povrat potpore, s obzirom na to da je obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću te je stoga navodno izuzeta potpora, ali se ipak ne zahtijeva da povreda navedene uredbe bude očita.
112. Iz toga slijedi da mi se čini da bi odgovor na drugo pitanje trebao biti da, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, tijelo države članice ima obvezu tražiti povrat nezakonite potpore koju je dodijelilo protivno Uredbi o općem skupnom izuzeću ako utvrdi da je ta potpora dodijeljena nezakonito, bez obzira na to je li Komisija donijela odluku o povratu u tom pogledu i je li povreda navedene uredbe očita. S obzirom na to, obična dvojba ne može biti dovoljna u tom pogledu.
E. Treće prethodno pitanje koje se odnosi na načelo legitimnih očekivanja
1. Sažetak očitovanja stranaka
113. Eesti Pagar tvrdi da je opće načelo legitimnih očekivanja sastavni dio pravnog poretka Unije te se Komisiji i nacionalnim tijelima nalaže prilikom izvršavanja njihovih ovlasti, uključujući prilikom provedbe Uredbe o općem skupnom izuzeću. Međutim, s obzirom na to da u okviru navedene provedbe o zahtjevu za potporu odlučivalo nadležno nacionalno tijelo, bez ikakve Komisijine intervencije, upravo to tijelo podnositelju zahtjeva može stvoriti legitimna očekivanja.
114. Osim toga, prema mišljenju društva Eesti Pagar, načelo subjekta koji postupa s dužnom pažnjom u ovom slučaju ne može biti protivno priznavanju njegovih legitimnih očekivanja s obzirom na to da Komisijina intervencija nije predviđena na temelju Uredbe o općem skupnom izuzeću. Međutim, primjenom tog načela ne može se od njega zahtijevati veća razina stručnosti od EAS‑a u pogledu zahtjevâ iz te uredbe, ni a fortiori da treba izvršiti nadzor nad EAS‑om koji je uostalom promijenio svoje tumačenje navedene uredbe nakon dodjele potpore.
115. Grčka vlada u svojim pisanim očitovanjima ne razmatra to pitanje.
116. Estonska vlada i Komisija smatraju da je, kako bi se stvorila legitimna očekivanja, potrebno da je nadležno tijelo subjektu pružilo precizna jamstva koja ne mogu biti protivna primjenjivom pravu Unije i koja su kod subjekta koji postupa s dužnom pažnjom stvorila razumno očekivanje. Usto, odvagivanje javnih i privatnih interesa treba ići u korist privatnih interesa. Međutim, prema mišljenju estonske vlade i Komisije, u ovom slučaju nije ispunjen nijedan od tih uvjeta.
117. Kao prvo, s obzirom na to da se navodna legitimna očekivanja temelje na tumačenju članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću, ta vlada i ta institucija tvrde da EAS nije nadležno tijelo za tumačenje te odredbe. Tom se odredbom korisniku potpore nalaže odgovornost za osiguranje poštovanja uvjeta koji se njome propisuju. Stoga nacionalna tijela nisu ovlaštena korisniku dati mišljenje o usklađenosti financijske potpore sa zahtjevima navedene odredbe. Prema tomu, nacionalna tijela ne mogu kod korisnika potpora stvoriti legitimna očekivanja.
118. Kao drugo, estonska vlada i Komisija tvrde da šutnja upravnog tijela, bez obzira na to zna li za određene okolnosti, nije jednaka preciznim, bezuvjetnim i usuglašenim podacima. Stoga takva šutnja ne može stvoriti legitimna očekivanja.
119. Kao treće, Komisija tvrdi da u kontekstu odvagivanja javnih i privatnih interesa nije važno je li Komisija u pogledu potpore o kojoj je riječ donijela odluku kojom se ta potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem. Budući da su državne potpore u načelu zabranjene, pravom Unije zabranjuje se ostaviti nezakonitu državnu potporu u rukama korisnika s obzirom na to da je takvo narušavanje tržišnog natjecanja protivno javnom interesu.
2. Ocjena
120. Treće prethodno pitanje, koje se odnosi na legitimna očekivanja, usko je povezano s drugim dijelom prvog pitanja (odnosno ovlastima nacionalnih tijela u pogledu provedbe Uredbe o općem skupnom izuzeću).
121. Najprije, teško je shvatiti tezu koju Komisija zastupa u pogledu prvog prethodnog pitanja, koja se temelji na kriteriju kojim se zahtijeva određena ocjena (odnosno na učinku poticaja) i kojim se istodobno u ovom postupku osporava svaka ovlast nacionalnih tijela za donošenje tih ocjena.
122. Naime, s obzirom na to da se Uredbom o općem skupnom izuzeću upravo nacionalna tijela izuzimaju od obveze prijave potpore ako su ispunjeni uvjeti iz te uredbe, smatram da je teško argument temeljiti na povredi postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a ako korisnik i nadležno nacionalno tijelo smatraju da su ti uvjeti ispunjeni.
123. Nadalje, načelno, kako bi se stvorila legitimna očekivanja, potrebno je da je nadležno tijelo korisniku pružilo precizna jamstva koja ne mogu biti protivna primjenjivom pravu Unije i koja su kod subjekta koji postupa s dužnom pažnjom stvorila razumno očekivanje. Usto, odvagivanje javnih i privatnih interesa treba ići u korist privatnih interesa.
124. Međutim, na temelju spisa koji je podnesen Sudu, smatram (kao i estonska vlada i Komisija) da se čini da u ovom slučaju nije ispunjen nijedan od tih uvjeta, a fortiori jer iz sudske prakse proizlazi da čak ni nacionalni sud ne može stvoriti legitimna očekivanja što se tiče nepostojanja državne potpore(26).
125. Ako sud koji je uputio zahtjev na temelju odgovora na prvo pitanje smatra da je potpora odobrena protivno članku 8. stavku 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću, to znači da je EAS povrijedio članak 108. stavak 3. UFEU‑a, što isključuje sva legitimna očekivanja na koja bi se korisnik mogao pozvati.
126. Usto, razuman i oprezan subjekt koji se nalazi u situaciji društva Eesti Pagar trebao je također provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 8. stavka 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću(27). Osim toga, obveza korisnika potpore da provjeri je li se poštovao postupak predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a ne ovisi o postupanju nacionalnog tijela te se taj zaključak nalaže „iako je ono u tolikoj mjeri bilo odgovorno za nezakonitost odluke da se njezin opoziv čini protivnim dobroj vjeri”(28).
127. To bi mogla biti situacija u ovom predmetu u kojoj Eesti Pagar smatra da se prema njemu nije postupalo pošteno i pravedno jer ga je nacionalno tijelo potaknulo da sklopi ugovor odnosno ugovore ili je prilikom zahtjeva za subvenciju barem znalo da navedeni ugovor odnosno navedeni ugovori postoje.
128. Iako samo znanje službenika EAS‑a za ugovore koje je to društvo prethodno sklopilo nije per se jednako pružanju preciznih jamstava, ne može se unaprijed isključiti da bi moglo biti drukčije ako je EAS društvu Eesti Pagar preporučio sklapanje navedenih ugovora. Međutim, ako je to slučaj, može se postaviti samo pitanje odgovornosti države, a ne legitimnih očekivanja, na temelju kojeg bi se mogao izbjeći povrat potpore.
129. Stoga na treće prethodno pitanje valja odgovoriti da tijelo države članice koje odlučuje dodijeliti potporu, prema pogrešnoj pretpostavci da ona ispunjava uvjete za opće skupno izuzeće, na taj način dodjeljuje nezakonitu potporu i primatelju te potpore ne može stvoriti legitimna očekivanja. Činjenica da je ono prethodno znalo za nepoštovanje jednog od tih uvjeta, odnosno da je dalo lošu preporuku korisniku, u tom pogledu nije relevantna.
F. Četvrto prethodno pitanje (primjenjiv rok zastare) i peto prethodno pitanje (obveza potraživanja kamata)
130. Ta dva pitanja valja razmotriti zajedno jer se u njima postavlja isto ključno pitanje (pitanje koje pravilo treba primijeniti u situaciji kao što je ona u glavnom postupku)(29).
1. Sažetak očitovanja stranaka
a) Četvrto prethodno pitanje
131. Eesti Pagar u biti tvrdi da rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 vrijedi samo za Komisijine postupke te smatra da nikako nije moguće nacionalnu instituciju kao što je EAS poistovjetiti s Komisijom. Suprotno tomu, na takav postupak radi povrata može se primijeniti rok od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 ili relevantno nacionalno zakonodavstvo.
132. Grčka vlada smatra da se primjenjuje rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999.
133. Estonska vlada i Komisija smatraju da se, ako nacionalno tijelo ili nacionalni sud odlukom o povratu potpore izravno provode zabranu primjene predviđenu člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, trebaju primijeniti nacionalna postupovna pravila. Međutim, valja primijeniti nacionalno pravo uzimajući u obzir načelo djelotvornosti prava Unije. U tom pogledu, kako bi se očuvala isključiva nadležnost koju Komisija ima za odobravanje ili zabranu potpora prije njihove provedbe, nacionalno pravo treba omogućiti povrat nezakonite potpore tijekom najmanje deset godina od dodjele nezakonite potpore njezinu korisniku, pri čemu je taj rok predviđen člankom 15. Uredbe br. 659/1999.
134. Što se tiče roka zastare od četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost, koji je predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 za strukturne potpore, ta vlada i ta institucija tvrde da ta uredba nije relevantna u ovom predmetu jer pravila koja se odnose na državne potpore čine posebni sustav koji proizlazi izravno iz odredbe više razine od te uredbe, odnosno članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Ta je analiza uostalom potkrijepljena člankom 101. Uredbe br. 1083/2006, u skladu s kojim se na povrat državnih potpora primjenjuje članak 14. Uredbe br. 659/1999.
b) Peto prethodno pitanje
135. Eesti Pagar ističe da je Riigikohus (Vrhovni sud) u svojoj pravomoćnoj presudi od 9. lipnja 2016. pravilno presudio da ovaj predmet nije obuhvaćen područjem primjene članaka 9. i 11. Uredbe br. 794/2004 i da je na temelju toga poništio odluku o povratu u pogledu kamata.
136. Prema mišljenju tog društva, te se odredbe u ovom slučaju ne mogu primijeniti ni po analogiji s obzirom na to da se njihov tekst odnosi samo na kamate povezane s odlukama o povratu koje donosi Komisija i da je ta uredba donesena radi primjene Uredbe br. 659/1999, koja se odnosi samo na Komisijine postupke, a ne i postupke tijela država članica. Međutim, iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a ne može se zaključiti da institucija države članice ima osnovu, pravo ili obvezu zahtijevati kamate prilikom povrata potpore.
137. Grčka vlada smatra da se u slučaju povrata nezakonite potpore slijedom odluke nacionalnog suda nacionalno pravo primjenjuje osobito u pogledu odredbi koje se odnose na kamatne stope državnih potraživanja. Međutim, kako bi se osigurao cilj odredbi o državnim potporama, metoda izračuna kamata ne smije biti manje stroga od one koje je predviđena člankom 14. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999 ili člancima 9. do 11. Uredbe br. 794/2004. Naime, nacionalnim pravom trebalo bi se osigurati ostvarenje cilja odredbi UFEU‑a u području državnih potpora, odnosno potpuno ukidanje gospodarske prednosti koju je korisnik stekao na način da u potpunosti vrati ostvarenu dobit, što uključuje zakonske kamate.
138. Estonska vlada i Komisija smatraju da nacionalni sudovi i nacionalna tijela trebaju prije svega primijeniti nacionalna postupovna pravila što se tiče primjenjive stope, metode koju treba primijeniti i utvrđivanja datuma od kojeg teku kamate.
139. Međutim, nacionalni sudovi i nacionalna tijela trebaju prilikom potraživanja kamata uzeti u obzir načelo djelotvornosti prava Unije. Stoga ne treba po analogiji primijeniti metodu predviđenu člankom 14. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999. i člancima 9. i 11. Uredbe br. 794/2004, nego je treba upotrijebiti za provjeru je li pri izračunu kamata primjenjivo nacionalno pravo u skladu s navedenim načelom djelotvornosti.
2. Ocjena
a) Rok zastare koji se primjenjuje na povrat koji traži nacionalno tijelo
140. Komisija u točki 41. svoje Obavijesti o pravilima iz područja državnih potpora koja primjenjuju nacionalni sudovi upućuje, što se tiče kamata koje treba potraživati, na Uredbu br. 659/1999 i u biti zagovara da nacionalni sudovi primijene navedenu uredbu po analogiji. Isto tako, u ovom se postupku, u svrhu zastupanja primjene pravila iz te uredbe na rok zastare povrata potpore koji traži nacionalno tijelo i na kamate koje treba potraživati u tom slučaju, poziva na načelo djelotvornosti.
141. Ta argumentacija proizlazi iz Komisijine bojazni da, s jedne strane, razdoblja zastare predviđena nacionalnim pravom koja su kraća od onih predviđenih člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 ugrožavaju ovlasti koje su joj dodijeljene tom uredbom i, s druge strane, da nacionalne odredbe koje su manje stroge od onih predviđenih navedenom uredbom u pogledu kamata koje treba potraživati ugrožavaju potpuni povrat nezakonito odobrene potpore, koji se zahtijeva u članku 107. stavku 1. i u članku 108. stavku 3. UFEU‑a.
142. Ta argumentacija otkriva određenu napetost između predmeta Uredbe br. 659/1999, koji je ograničen samo na postupak pred Komisijom, i proširenja njegove primjene po analogiji na nacionalne postupke u svrhu očuvanja ciljeva koji se nastoje postići navedenim odredbama primarnog prava.
143. Usto se, što se tiče zastare, postavlja pitanje regulatorne usklađenosti s obzirom na to da potpora dodijeljena društvu Eesti Pagar proizlazi iz uredbi br. 1083/2006 i br. 2988/95, pri čemu se potonjom uredbom predviđa rok zastare od četiri godine.
144. Komisija je u svojim pisanim očitovanjima prednost Uredbe br. 659/1999 temeljila na činjenici da je donesena na temelju primarnog prava. Komisija je nakon napomene Suda na raspravi, da isto vrijedi za druge dvije uredbe, navela da treba „pojasniti i prilagoditi” svoja pisana očitovanja, pri čemu je priznala da su sve tri uredbe instrumenti sekundarnog prava koji se u hijerarhiji pravnih pravila nalaze na istom mjestu i da metoda financiranja ili izvor nemaju nikakvu ulogu u pravilima o zastari.
145. Međutim, prema mišljenju Komisije, iako se u ovom slučaju primjenjuju sve tri uredbe, njihove su svrhe različite te se i na temelju izravne primjenjivosti članka 108. stavka 3. UFEU‑a i na temelju potrebe za očuvanjem ovlasti Komisije zahtijeva primjena (čak i „neizravna”) Uredbe br. 659/1999 s obzirom na to da načelo djelotvornosti onemogućuje primjenu roka zastare kraćeg od deset godina.
146. Ne slažem se s tom tezom.
147. Naime, ne vidim zašto bi primjena, u slučaju povrata potpore proprio motu koji traži nacionalno tijelo, roka zastare kraćeg od deset godina predviđenog drugom uredbom ili nacionalnim zakonodavstvom spriječilo Komisiju da donese odluku o povratu te potpore. Komisija „uvijek” može tijekom deset godina pokrenuti ispitivanje sumnjive potpore, i to unatoč isteku roka zastare koji se primjenjuje u nacionalnom postupku, što je Komisija priznala na raspravi.
148. Stoga, kao što to ističe Riigikohus (Vrhovni sud), u ovom slučaju Uredbu br. 659/1999 ne valja primijeniti „neizravno” ili po analogiji. Potonja uredba vrijedi, u skladu s njezinim tekstom, samo za Komisijine postupke te se postupci nacionalnog tijela ne smiju poistovjetiti s Komisijinim postupcima.
149. U tom je pogledu Sud u točkama 34. i 35. svoje presude od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), pojasnio da, iako Uredba br. 659/1999 sadržava postupovna pravila koja se primjenjuju na sve upravne postupke u području državnih potpora koji su u tijeku pred Komisijom, iz uvodne izjave 2. i svih odredbi te uredbe ipak proizlazi da ta uredba ne sadržava nijednu odredbu koja se odnosi na ovlasti i obveze nacionalnih sudova, koje su i dalje uređene odredbama Ugovora kako ih tumači Sud. Čini mi se da tu logiku treba primijeniti, a fortiori, na ovlasti i obveze nacionalnih upravnih tijela.
150. Estonska vlada i Komisija ipak zagovaraju da se na temelju načela djelotvornosti uzmu u obzir članak 14. Uredbe br. 659/1999 i članci 9. i 11. Uredbe br. 794/2004.
151. Međutim, s obzirom na to da se uredbe br. 1083/2006 i 2988/95 primjenjuju izravno, prema mojem mišljenju više nema mjesta za uzimanje u obzir uredbi br. 659/1999 i 794/2004.
152. Uostalom, smatram (kao i Eesti Pagar) da bi bilo protivno načelima dobre uprave, legitimnih očekivanja (pravna jasnoća) i pravne sigurnosti primijeniti po analogiji rok od deset godina predviđen Uredbom br. 659/1999 na povrat potpore koji traži nacionalno tijelo, a da Komisija pritom na donese odgovarajuću odluku o povratu. Naime, pravila o zastari trebaju biti jasno određena i, ako postoji odluka nacionalnog tijela, pojedincu se ne može naložiti rok zastare utvrđen odredbom u kojoj se upućuje samo na Komisijinu odluku.
153. Stoga, u predmetu kao što je ovaj u glavnom postupku, koji se odnosi na povrat strukturnih potpora koje je isplatila država članica, valja primijeniti rok od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95, koji se odnosi na zaštitu financijskih interesa [Unije].
154. Naime, predmetna potpora dodijeljena je društvu Eesti Pagar na temelju Dekreta br. 44, donesenog na temelju Zakona o strukturnoj pomoći za razdoblje 2007. – 2013. (STS). U skladu s njegovim člankom 1. stavkom 2., STS se primjenjuje na odobravanje i na korištenje sredstvima dodijeljenima u okviru strukturne potpore na temelju operativnog programa koji je odobrila Komisija u skladu s člankom 32. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006. Stoga je potpora dodijeljena društvu Eesti Pagar potpora financirana iz strukturnih fondova Unije, čiji su aspekti uređeni Uredbom br. 2988/95.
155. U skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95, „,[n]epravilnost’ znači povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [Unija] upravlj[a], bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima”.
156. Iz prethodno navedenog proizlazi da se na povrat predmetne nezakonite potpore koji traži tijelo države članice primjenjuje rok zastare od četiri godine, kako je predviđeno člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95(30).
b) Kamate koje se primjenjuju na povrat koji traži nacionalno tijelo
157. Prema mišljenju Suda, „primjena složenih kamata osobito [je] primjereno sredstvo za osiguravanje potpune neutralizacije tržišnih prednosti nezakonito dodijeljenih poduzetnicima koji su korisnici navedene državne potpore”(31). Cilj potraživanja kamata jest ukloniti, „[s]a stajališta korisnika potpore, neopravdanu prednost [koja] se sastoji, s jedne strane, od neplaćanja kamata koje bi platio na predmetni iznos spojive potpore da je taj iznos morao posuditi na tržištu u iščekivanju Komisijine odluke i, s druge strane, od poboljšanja njegova konkurentskog položaja u odnosu na druge subjekte na tržištu tijekom trajanja nezakonitosti”. Zbog toga, prema mišljenju Suda, „mjera koja se sastoji samo od obveze povrata bez kamata u načelu nije prikladna za otklanjanje učinaka nezakonitosti”(32).
158. U dijelu u kojem predlažem da se u pogledu zastare primijeni Uredba br. 2988/95, postavlja se pitanje mogu li se na temelju navedene uredbe potraživati i kamate.
159. U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. te uredbe, „[s]vaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi […] obvezom […] vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa […]. Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koja se može odrediti na paušalnoj osnovi” (moje isticanje).
160. Člankom 5. stavkom 1. točkom (b) navedene uredbe predviđa se da „[n]amjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne: […] (b) plaćanje iznosa većeg od nepravilno stečenog ili izbjegnutog iznosa, uvećano za kamate kada je to primjereno; […].”
161. Stoga se Uredbom br. 2988/95 ne predviđa bezuvjetno plaćanje kamata.
162. Uloga Suda očito nije tumačiti nacionalno pravo, međutim, u skladu s presudom od 9. lipnja 2016. koju je donio Riigikohus (Vrhovni sud), na temelju estonskog prava nije moguće od žalitelja zahtijevati plaćanje kamata za razdoblje od datuma isplate potpore do datuma povrata.
163. S obzirom na to, smatram da, kao što se to nalaže sudskom praksom Suda u pogledu državnih potpora na koju sam prethodno podsjetio, kamate treba potraživati izravno na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a kako bi se osigurala potpuna neutralizacija tržišnih prednosti nezakonito dodijeljenih poduzetnicima koji su korisnici državne potpore.
164. Iako nacionalni sudovi i nacionalna tijela za izračun dugovanih kamata prije svega primjenjuju nacionalna postupovna pravila koja se odnose na primjenjivu stopu, metodu izračuna (jednostavnu ili složenu) i utvrđivanje početka roka za plaćanje kamata, smatram (kao i Komisija) da ti sudovi i ta tijela potraživanjem kamata prilikom povrata potpore trebaju nastojati postići isti cilj kao i Komisija, poštujući pritom načelo djelotvornosti prava Unije. Primjena tog načela podrazumijeva da se neće primijeniti nacionalna odredba koja ne osigurava djelotvornost pravila o državnim potporama(33).
165. Ako bi Komisija trebala donijeti tu odluku u predmetu koji bi se pred njom vodio, primijenila bi članak 14. stavak 2. Uredbe br. 659/1999 i članke 9. i 11. Uredbe br. 794/2004.
166. Međutim, nacionalna odluka o povratu nezakonite potpore ima istu svrhu kao i odluka o povratu koju donosi Komisija, odnosno oduzeti korisniku potpore neopravdanu prednost u cijelosti, uključujući kamate(34).
167. Stoga ne treba po analogiji primijeniti metodu predviđenu člankom 14. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999. i člancima 9. i 11. Uredbe br. 794/2004, kao što je Riigikohus (Vrhovni sud) naveo u točki 41. svoje presude od 9. lipnja 2016., nego je treba upotrijebiti za provjeru je li pri izračunu kamata primjenjivo nacionalno pravo u skladu s načelom djelotvornosti(35), predviđajući pritom na neki način što bi u takvom slučaju učinila Komisija.
168. Tijela države članice stoga trebaju postupati na način da se kamatnom stopom, metodom koju treba primijeniti i obuhvaćenim razdobljem osigurava uklanjanje nezakonite konkurentske prednosti.
169. Međutim, u slučaju nezakonite potpore, nezakonita konkurentska prednost nastaje odmah prilikom dodjele potpore. Ako bi se kamate izračunale samo na temelju odluke o povratu, nezakonita konkurentska prednost postojala bi u razdoblju od dodjele potpore do donošenja odluke o povratu, tijekom kojeg korisnik potpore može imati korist od potpore i time povrijediti zabranu provedbe. Nedjelovanje tijela države članice moglo bi u sličnom slučaju ugroziti primjenu prava Unije i interese drugih pojedinaca te ne bi bila osigurana djelotvornost prava Unije.
170. Riigikohus (Vrhovni sud) je u točki 41. svoje presude od 9. lipnja 2016. priznao da cilj uklanjanja utvrđenog narušavanja tržišnog natjecanja opravdava izračun kamata od dodjele potpore i da je jedini problem nepostojanje točne pravne osnove u tu svrhu. Smatram da je pravna osnova za izračun kamata članak 108. stavak 3. UFEU‑a, koji se tumači u vezi s načelom djelotvornosti.
171. Stoga na peto pitanje valja odgovoriti da, u slučaju povrata nezakonite potpore koji traži nacionalno tijelo, kamate koje ono odluči pripisati toj potpori treba izračunati u skladu s primjenjivim nacionalnim pravom, poštujući pritom načelo djelotvornosti prava Unije. To znači da, kako bi se osiguralo potpuno uklanjanje neopravdane prednosti stvorene predmetnom potporom, izračun kamata treba provesti u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999, u skladu s kojim se kamate naplaćuju počevši od datuma dodjele potpore, i u skladu s člancima 9. i 11. Uredbe Komisije br. 794/2004, na temelju kojih kamate treba obračunati složenim kamatnim računom, a primjenjiva kamatna stopa ne smije biti manja od referentne stope.
V. Zaključak
172. Slijedom navedenog, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) odgovori kako slijedi:
1. Članak 8. stavak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima s [unutarnjim] tržištem u primjeni članaka [107.] i [108. UFEU‑a] (Uredba o općem skupnom izuzeću) treba tumačiti na način da je u kontekstu te odredbe „rad na projektu ili djelatnosti” započeo kada je djelatnost koja će primiti potporu, među ostalim, stjecanje određenog postrojenja i sklopljeni su ugovori za stjecanje tog postrojenja, pri čemu sklapanje takvih ugovora znači početak djelatnosti u vezi s provedbom projekta.
Međutim, kako bi se odgovorilo na pitanje ima li potpora odobrena na temelju navedene uredbe učinak poticaja, valja provesti detaljnu analizu ugovornih odredbi i činjeničnih okolnosti koje obilježavaju sklapanje predmetnih ugovora.
Tijela država članica ovlaštena su ocijeniti povredu kriterija učinka poticaja predviđenog člankom 8. stavkom 2. te uredbe osobito s obzirom na troškove povlačenja iz predmetnog ugovora.
2. U skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, tijelo države članice ima obvezu tražiti povrat nezakonite potpore koju je dodijelilo protivno Uredbi br. 800/2008 ako utvrdi da je ta potpora dodijeljena nezakonito, bez obzira na to je li Komisija donijela odluku o povratu u tom pogledu i je li povreda navedene uredbe očita. S obzirom na to, puka dvojba ne može biti dovoljna u tom pogledu.
3. Tijelo države članice koje odlučuje dodijeliti potporu, prema pogrešnoj pretpostavci da ona ispunjava uvjete za opće skupno izuzeće, na taj način dodjeljuje nezakonitu potporu i primatelju te potpore ne može stvoriti legitimna očekivanja. Činjenica da je ono prethodno znalo za nepoštovanje jednog od tih uvjeta odnosno da je dalo lošu preporuku korisniku, u tom pogledu nije relevantna.
4. Na povrat predmetne nezakonite potpore koji traži tijelo države članice primjenjuje se rok zastare od četiri godine, kako je predviđeno člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa [Europske unije].
5. U slučaju povrata nezakonite potpore koji traži nacionalno tijelo, kamate koje odluči pripisati toj potpori treba izračunati u skladu s primjenjivim nacionalnim pravom, poštujući pritom načelo djelotvornosti prava Unije. To znači da, kako bi se osiguralo potpuno uklanjanje neopravdane prednosti stvorene predmetnom potporom, izračun kamata treba provesti u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a], u skladu s kojim se kamate naplaćuju počevši od datuma dodjele potpore, i u skladu s člancima 9. i 11. Uredbe Komisije br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a], na temelju kojih kamate treba obračunati složenim kamatnim računom, a primjenjiva kamatna stopa ne smije biti manja od referentne stope.