CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. WATHELET

van 25 september 2018 (1)

Zaak C‑349/17

Eesti Pagar AS

tegen

Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

[verzoek van de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Staatssteun – Verordening (EG) nr. 800/2008 – Steun die een stimulerend effect heeft – Indiening van een steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het project – Beoordeling van die voorwaarde – Bevoegdheden van de nationale autoriteiten – Artikel 108, lid 3, VWEU – Al dan niet een verplichting voor de nationale autoriteiten om onrechtmatig geachte steun terug te vorderen – Algemeen Unierechtelijk beginsel van gewettigd vertrouwen – Verjaring – Geen besluit van de Europese Commissie of een nationale rechterlijke instantie – Bepaling van de termijn voor de terugvordering van onrechtmatige steun door een nationale autoriteit – Rechtsgrondslag – Rente – Al dan niet een verplichting om rente te vorderen – Rechtsgrondslag – Uitvoeringsregels”

1.        In het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing van de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) rijzen een aantal vragen inzake staatssteun die belangrijk zijn en gevoelig liggen.

2.        Daarbij gaat het met name om ten eerste de uitlegging van artikel 8, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008(2), ten tweede de verplichting voor de lidstaten om onrechtmatige steun terug te vorderen, ten derde het algemene Unierechtelijke beginsel van gewettigd vertrouwen, ten vierde de verjaringstermijn voor de terugvordering van onrechtmatige steun door een lidstaat, en ten vijfde de verplichting voor lidstaten om rente te eisen bij de terugvordering van onrechtmatige steun.

3.        Deze verwijzing is gedaan in het kader van een geding tussen enerzijds Eesti Pagar AS en anderzijds Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [stichting ter bevordering van het ondernemerschap (EAS)] en het Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (ministerie van Economie en Communicatie; hierna: „ministerie”), over de rechtmatigheid van een besluit van EAS dat door het ministerie is bevestigd na een administratief beroep van Eesti Pagar, waarbij de steun die EAS eerder had verleend aan Eesti Pagar wordt teruggevorderd van deze vennootschap ten belope van 526 300 EUR, verhoogd met rente.

I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

4.        Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(3) luidt:

„De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de [...] onregelmatigheid is begaan. De [sectorale] regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.”

5.        In artikel 14, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 659/1999(4) staat te lezen:

„1.      Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen (‚terugvorderingsbeschikking’). De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het [Unierecht].

2.      De op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun omvat rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.”

6.        Artikel 15, lid 1, van die verordening luidt:

„De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar.”

7.        In artikel 9 van verordening (EG) nr. 794/2004(5) is het volgende opgenomen:

„1.      Tenzij in een bijzondere beschikking of een bijzonder besluit anders is bepaald, is het bij terugvordering van in strijd met [artikel 108, lid 3, VWEU] verleende staatssteun toe te passen rentepercentage een vóór elk kalenderjaar door de Commissie vastgesteld jaarlijks rentepercentage.

2.      Het rentepercentage wordt berekend door de eenjaarlijkse geldmarktrente met 100 basispunt te verhogen. Wanneer die percentages niet beschikbaar zijn, wordt de driemaandelijkse geldmarktrente gebruikt of, bij gebreke daarvan, het rendement van overheidsobligaties.

3.      Bij gebreke van betrouwbare gegevens over de geldmarkt of het rendement van overheidsobligaties of gelijkwaardige gegevens, of in uitzonderlijke omstandigheden kan de Commissie, in nauwe samenwerking met de betrokken lidstaat of lidstaten, een bij terugvordering toe te passen rentepercentage vaststellen met gebruikmaking van een andere methode en op de grondslag van de gegevens waarover zij beschikt.

4.      Het bij terugvordering toe te passen rentepercentage wordt eenmaal per jaar herzien. Het basispercentage wordt berekend op basis van de eenjaarlijkse geldmarktrente van de maanden september, oktober en november van het betrokken jaar. Het aldus vastgestelde percentage wordt gedurende het gehele daaropvolgende jaar toegepast.

5.      Bovendien zal, om rekening te houden met aanzienlijke en onverwachte schommelingen, een aanpassing plaatsvinden telkens wanneer het gemiddelde percentage, berekend over de drie voorgaande maanden, meer dan 15 % afwijkt van het geldende rentepercentage. Dit nieuwe percentage wordt van kracht op de eerste dag van de tweede maand volgende op de maanden die voor de berekening zijn gebruikt.”

8.        Artikel 11 van deze verordening preciseert:

„1.      Het toepasselijke rentepercentage is het percentage dat van toepassing was op de datum waarop de onrechtmatig verleende steun ter beschikking van de begunstigde is gesteld.

2.      Het rentepercentage wordt op samengestelde grondslag toegepast, tot de datum waarop de steun is terugbetaald. Over de rente die betrekking heeft op het voorgaande jaar is in elk volgende jaar rente verschuldigd.

3.      Het in lid 1 bedoelde rentepercentage is gedurende de gehele periode, tot het tijdstip van volledige terugbetaling, van toepassing. Wanneer echter meer dan één jaar is verstreken tussen het tijdstip waarop de onrechtmatige steun de begunstigde voor het eerst ter beschikking is gesteld, en het tijdstip waarop de steun volledig is terugbetaald, wordt de rente jaarlijks opnieuw berekend, op de grondslag van het ten tijde van de herberekening geldende percentage.”

9.        Artikel 101 van verordening (EG) nr. 1083/2006(6) is als volgt verwoord:

„Een financiële correctie door de Commissie laat de verplichting van de lidstaat tot terugvordering van bedragen op grond van artikel 98, lid 2, van deze verordening en tot terugvordering van staatssteun op grond van [artikel 107 VWEU] en van artikel 14 van [verordening nr. 659/1999] onverlet.”

10.      Overweging 28 van de algemene groepsvrijstellingsverordening luidt:

„Om te waarborgen dat de steun noodzakelijk is en als prikkel fungeert om verdere activiteiten of projecten te ontwikkelen, dient deze verordening niet te gelden voor activiteiten waartoe de begunstigde reeds onder marktvoorwaarden zou overgaan. Wat onder deze verordening vallende kmo-steun [kleine en middelgrote onderneming] betreft, dient deze prikkel geacht te worden aanwezig te zijn wanneer, vooraleer de activiteiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het gesteunde project of de gesteunde activiteiten van start zijn gegaan, de kmo een steunaanvraag bij de lidstaat heeft ingediend. [...]”

11.      In artikel 8, leden 1 en 2, van deze verordening is het volgende opgenomen:

„1.      Door deze verordening wordt enkel steun vrijgesteld die een stimulerend effect heeft.

2.      De onder deze verordening vallende kmo-steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen, een steunaanvraag bij de betrokken lidstaat heeft ingediend.”

12.      In artikel 125, leden 4 en 5, van verordening (EU) nr. 1303/2013(7), met als opschrift „Functies van de managementautoriteit”, is bepaald:

„4.      Ten aanzien van het financiële beheer en de controle van het operationele programma moet de managementautoriteit:

a)      verifiëren of de medegefinancierde producten en diensten zijn geleverd en of de door de begunstigden gedeclareerde uitgaven zijn betaald en voldoen aan het toepasselijke recht, aan het operationele programma en aan de voorwaarden voor de steun voor de concrete actie;

[...]

c)      doeltreffende en evenredige fraudepreventiemaatregelen nemen op basis van de vastgestelde risico’s;

[...]

5.      De verificaties op grond van lid 4, eerste alinea, onder a), omvatten de volgende procedures:

a)      administratieve verificaties voor elk verzoek tot terugbetaling van begunstigden;

b)      verificaties ter plaatse van concrete acties.

De frequentie en de dekking van de verificaties ter plaatse moeten evenredig zijn aan het bedrag aan overheidssteun dat voor een concrete actie is verleend en aan het risico dat door deze verificaties en door audits door de auditautoriteit voor het beheers- en controlesysteem als geheel wordt vastgesteld.”

13.      In artikel 143, leden 1 en 2, van deze verordening, met als opschrift „Financiële correcties door de lidstaten”, is bepaald:

„1.      De lidstaten zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor het onderzoeken van onregelmatigheden, voor het toepassen van de vereiste financiële correcties en voor het doen van terugvorderingen. [...]

2.      De lidstaten passen de financiële correcties toe die noodzakelijk zijn in verband met individuele of systemische onregelmatigheden die bij concrete acties of operationele programma’s zijn geconstateerd. Financiële correcties bestaan in een volledige of gedeeltelijke intrekking van de overheidsbijdrage aan een concrete actie of operationeel programma. [...]”

14.      Artikel 2, punt 23, van verordening (EU) nr. 651/2014(8) bevat de volgende definitie:

„,aanvang van de werkzaamheden’: hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden;”

15.      Artikel 29, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589(9), met als opschrift „Samenwerking met de nationale rechterlijke instanties”, bepaalt:

„De rechterlijke instanties van de lidstaten kunnen naar aanleiding van de toepassing van artikel 107, lid 1, en artikel 108 VWEU de Commissie verzoeken informatie te verstrekken waarover zij beschikt, of een advies te geven over vragen betreffende de toepassing van staatssteunregels.”

16.      In punt 38 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (2006/C 54/08) (PB 2006, C 54, blz. 13) is vermeld:

„Het is van belang erover te waken dat regionale steun daadwerkelijk een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen die anders niet in de steungebieden hadden plaatsgevonden. Daarom mag in het kader van steunregelingen steun alleen worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd (39) dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen (40). In alle steunregelingen moet een uitdrukkelijke verwijzing naar beide voorwaarden zijn opgenomen (41). In het geval van ad-hocsteun moet de bevoegde autoriteit, vóór de werkzaamheden aan het project beginnen, een letter of intent uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie. Beginnen de werkzaamheden vooraleer aan de voorwaarden van dit punt is voldaan, dan komt het hele project niet voor steun in aanmerking.”

17.      Voetnoot 40 (voetnoot 39 in de Estse versie) van deze richtsnoeren preciseert:

„,Begin van de werkzaamheden’ betekent hetzij de start van de bouwwerkzaamheden hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies.”

18.      In de punten 16, 20 en 41 van de mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties (2009/C 85/01) (PB 2009, C 85, blz. 1) is het volgende uiteengezet:

„16.      Nationale rechtszaken op het gebied van staatssteun kunnen soms betrekking hebben op de toepasselijkheid van een groepsvrijstellingsverordening of op een bestaande of goedgekeurde steunregeling, dan wel op beide. Wanneer de toepasselijkheid van een dergelijke verordening of regeling aan de orde is, moet de nationale rechterlijke instantie zich ertoe beperken na te gaan of aan alle in de verordening of regeling genoemde voorwaarden is voldaan. Is dat niet het geval, dan kan zij de verenigbaarheid van een steunmaatregel niet beoordelen, aangezien voor de beoordeling van deze vraag uitsluitend de Commissie bevoegd is.

[...]

20.      De rol van de Commissie bestaat er hoofdzakelijk in de verenigbaarheid van voorgenomen steunmaatregelen met de [interne] markt te onderzoeken op basis van de in [artikel 107], leden 2 en 3, [VWEU] vastgelegde criteria. Deze beoordeling van de verenigbaarheid is de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie en is onderworpen aan toetsing door de [Unierechters]. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie zijn de nationale rechterlijke instanties niet bevoegd om een steunmaatregel verenigbaar met [artikel 107], lid 2 of lid 3, [VWEU] te verklaren.

[...]

41.      Om te voldoen aan de verplichting om betaling van de over onrechtmatige steun verschuldigde rente te gelasten, moeten de nationale rechterlijke instanties het bedrag van de te vorderen rente vaststellen. Daarbij gelden de volgende beginselen:

a)      er wordt uitgegaan van het nominale steunbedrag;

b)      bij de vaststelling van de toe te passen rente en berekeningsmethode moet de nationale rechter rekening houden met het feit dat met de betaling van de onrechtmatigheidsrente op last van een nationale rechter hetzelfde doel wordt nagestreefd als de vordering van rente door de Commissie uit hoofde van artikel 14 van [verordening nr. 659/1999]. Daarnaast zijn verzoeken tot betaling van de onrechtmatigheidsrente op het [Unierecht] gebaseerd, en wel rechtstreeks op [artikel 108, lid 3, VWEU]. [...]

c)      om de samenhang met artikel 14 van [verordening nr. 659/1999] en de inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel te waarborgen, moet de door de nationale rechter te hanteren renteberekeningsmethode naar het oordeel van de Commissie niet minder strikt zijn dan de in de uitvoeringsverordening vastgelegde methode. Daarom moet de onrechtmatigheidsrente op een samengestelde grondslag worden berekend en mag het toegepaste rentepercentage niet lager dan de referentierente zijn;

d)      daarnaast vloeit volgens de Commissie uit het gelijkwaardigheidsbeginsel voort dat, wanneer de in het nationale recht vastgelegde renteberekeningsmethode strikter is dan die welke in de uitvoeringsverordening is vastgelegd, de nationale rechter ook striktere nationale regels moet toepassen op vorderingen die op [artikel 108, lid 3, VWEU] zijn gebaseerd;

e)      de begindatum voor de berekening van de rente is steeds de datum waarop de onwettige steun aan de begunstigde ter beschikking is gesteld. Welke datum als einddatum wordt bepaald, hangt af van de omstandigheden op het tijdstip waarop de nationale rechter uitspraak doet. [...]”

B.      Ests recht

19.      § 26, leden 5 en 6, van de Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus (wet betreffende structurele steun voor de periode 2007‑2013; hierna: „STS”)(10), met als opschrift „Terugvordering van steun”, luidde:

„(5)      Het terugvorderingsbesluit kan tot uiterlijk 31 december 2025 worden vastgesteld. In het in artikel 88 van [verordening nr. 1083/2006] bedoelde geval kan het terugvorderingsbesluit worden vastgesteld tot de door de regering bepaalde bewaartermijn voor de desbetreffende stukken is verstreken.

(6)      De regering bepaalt de voorwaarden en de procedure voor de terugvordering en terugbetaling van steun.”

20.      § 28, leden 1 tot en met 3, van deze wet, met als opschrift „Rente en vertragingsrente” luidt:

„(1)      Over het openstaande bedrag van steun die op grond van § 26, leden 1 en 2, van de onderhavige wet dient te worden terugbetaald, wordt rente gevorderd. Het rentepercentage over het openstaande bedrag van de terug te betalen subsidie komt overeen met zes maanden Euribor vermeerderd met 5 % per jaar. De rente wordt berekend over een tijdvak van 360 dagen.

(1¹)      Wanneer de behaalde winst wordt teruggevorderd, wordt geen rente gevorderd indien de steunontvanger overeenkomstig de in § 21, lid 2, van de onderhavige wet vastgelegde procedure heeft voldaan aan zijn verplichting om de uit het project verkregen winst te melden.

(2)      Het tijdvak waarover rente wordt berekend, begint op de dag waarop het terugvorderingsbesluit van kracht is geworden. Daarbij wordt het rentepercentage toegepast dat gold op de laatste werkdag van de maand voorafgaand aan die waarin het besluit werd vastgesteld. Indien bij de aanvraag of het gebruik van de steun een strafbaar feit is gepleegd, wordt de rente berekend vanaf de dag waarop de steun werd uitgekeerd volgens het rentepercentage dat op die dag gold.

(3)      Het tijdvak waarover de rente wordt berekend, eindigt het ogenblik dat de steun wordt terugbetaald en niet later dan het ogenblik waarop de voor terugbetaling vastgelegde termijn verstrijkt. In geval van uitstel van betaling geldt de uiteindelijk vastgelegde termijn. [...]”

21.      In § 11, lid 1, van määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (decreet nr. 278 van 22 december 2006 betreffende de voorwaarden en procedures voor de terugvordering en terugbetaling van steun en voor het verstrekken van inlichtingen omtrent overtredingen die zijn begaan bij de toekenning en het gebruik van steun)(11), met als opschrift „Terugvordering van steun”, staat te lezen:

„Bij de besluitvorming over de terugvordering van steun is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Het besluit wordt genomen binnen 45 dagen of, bij een terugvordering van meer dan 127 823 EUR, binnen 90 dagen na kennisgeving van de gronden voor de terugvordering van de steun. De termijn waarbinnen het besluit moet worden genomen, kan om gegronde redenen in gepaste mate worden verlengd.”

22.      Artikel 1 van määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” [decreet nr. 44 van de minister van 4 juni 2008 betreffende de voorwaarden en de procedure voor de subsidiëring van technologische investeringen door industriële bedrijven (in werking getreden op 15 juni 2008) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 4.1.2013, 9; hierna: „decreet nr. 44”)], met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt met name:

„(1)      De voorwaarden en de procedure voor de subsidiëring van technologische investeringen door industriële bedrijven (hierna: ‚maatregel’) worden vastgesteld met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen ,innovatieve capaciteit en groei van ondernemingen’, die deel uitmaken van de prioritaire as van het operationele programma ,verbetering van het ondernemingsklimaat’.

(2)      Uit hoofde van deze maatregel kunnen worden verleend: 1) regionale steun die wordt toegekend overeenkomstig [de algemene groepsvrijstellingsverordening] en waarvoor de bepalingen van deze verordening en artikel 34² van de [konkurentsiseadus (mededingingswet)] moeten worden nageleefd; [...]”

II.    Hoofdgeding en prejudiciële vragen

23.      Op 28 augustus 2008 heeft Eesti Pagar een koopovereenkomst gesloten waarbij zij zich er jegens de vennootschap Kauko-Telko Oy toe verbond een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen voor een bedrag van 2 770 000 EUR. De overeenkomst is overeenkomstig haar bepalingen in werking getreden na een eerste aanbetaling ter hoogte van 5 %, die op 3 september 2008 is overgemaakt.

24.      Op 29 september 2008 heeft Eesti Pagar met de vennootschap Nordea Finance Estonia AS een leaseovereenkomst gesloten, waarna de partijen op 13 oktober 2008 een koopovereenkomst tussen drie partijen hebben gesloten, waarbij Kauko-Telko zich ertoe verbond deze productielijn voor brood te verkopen aan Nordea Finance Estonia, die zich ertoe verbond voornoemde productielijn aan Eesti Pagar in lease te geven. Die overeenkomst is vanaf de ondertekening in werking getreden.

25.      Op 24 oktober 2008 heeft Eesti Pagar op grond van artikel 1 van decreet nr. 44 een steunaanvraag ingediend bij EAS om de broodproductielijn in kwestie aan te schaffen en te installeren. Bij besluit van 10 maart 2009 heeft EAS deze aanvraag goedgekeurd ter hoogte van 526 300 EUR.

26.      Op 8 januari 2014 heeft EAS een besluit vastgesteld waarbij zij de steun van Eesti Pagar terugvorderde, verhoogd met samengestelde rente ter hoogte van 98 454 EUR, berekend over het tijdvak vanaf de uitkering van de steun tot het terugvorderingsbesluit. Volgens dit besluit kwam de koopovereenkomst van 28 augustus 2008, die gesloten was voordat de steunaanvraag was ingediend bij EAS, aan het licht tijdens een ex-postcontrole in december 2012, zodat het door artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening vereiste stimulerende effect niet was aangetoond.

27.      Op 10 februari 2014 heeft Eesti Pagar bij het ministerie administratief beroep ingesteld tegen dit terugvorderingsbesluit, dat is afgewezen bij Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (besluit nr. 14‑0003 van het ministerie) van 21 maart 2014.

28.      Op 21 april 2014 heeft Eesti Pagar bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) beroep ingesteld dat primair ertoe strekte het terugvorderingsbesluit van EAS en het bevestigende besluit van het ministerie nietig te verklaren, subsidiair de onrechtmatigheid van deze besluiten vast te stellen voor zover zij betrekking hadden op de terugvordering van de steun, en meer subsidiair deze besluiten nietig te verklaren voor zover zij betrekking hadden op de gevorderde rente. Deze rechterlijke instantie heeft het beroep bij vonnis van 17 november 2014 in zijn geheel verworpen.

29.      Op 16 december 2014 heeft Eesti Pagar hoger beroep aangetekend tegen dit vonnis bij de verwijzende rechter, die dit beroep bij arrest van 25 september 2015 heeft verworpen.

30.      Op 26 oktober 2015 heeft Eesti Pagar beroep in cassatie ingesteld, dat de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) gedeeltelijk heeft toegewezen bij arrest van 9 juni 2016, waarbij het arrest van de verwijzende rechter is vernietigd en punt 1.1 van het dictum van het terugvorderingsbesluit en het deel van punt 1.2 betreffende de rente – die moet worden berekend aan de hand van het bedrag van de overeenkomstig punt 1.1 berekende samengestelde rente – nietig zijn verklaard. De Riigikohus heeft de zaak voor het overige terugverwezen naar de verwijzende rechter voor een nieuw onderzoek. Het arrest van de Riigikohus is onder meer gebaseerd op de volgende overwegingen:

–        een vaste toezegging over de koop van de installatie voordat de steun wordt aangevraagd, sluit niet uit dat een stimulerend effect bestaat indien het voor de koper niet buitensporig moeilijk is om van de overeenkomst af te zien ingeval de steun niet wordt toegekend, hetgeen in casu niet uitgesloten lijkt;

–        het Unierecht bevat geen enkele bepaling op grond waarvan de lidstaten uitdrukkelijk en dwingend verplicht zijn om zonder een besluit van de Commissie steun terug te vorderen, zodat de terugvordering van steun op initiatief van de lidstaat ter beoordeling staat van zijn autoriteiten;

–        bij de terugvordering van steun op initiatief van een lidstaat moet een discretionaire beoordeling worden verricht, rekening houdend met het gewettigde vertrouwen van de ontvanger, dat kan voortvloeien uit het optreden van een nationale autoriteit;

–        in casu is het weliswaar onzeker of de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 vastgelegde verjaringstermijn van vier jaar voor de terugvordering van door een lidstaat uitbetaalde structurele steun van toepassing is, maar is de in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgelegde termijn van tien jaar in elk geval niet van toepassing aangezien de Commissie geen besluit betreffende de terugvordering van de steun heeft vastgesteld;

–        noch het Estse recht noch het Unierecht biedt de nodige rechtsgrondslag voor het vorderen van rente over het tijdvak vanaf de uitbetaling van de steun tot aan de terugvordering ervan, aangezien met name de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 overeenkomstig artikel 14, lid 2, eerste zinsnede, van verordening nr. 659/1999 slechts zien op de rente over steun die op grond van een door de Commissie vastgesteld besluit dient te worden terugbetaald, en in artikel 4, lid 2, en artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 2988/95 geen verplichting tot betaling van rente is opgenomen, maar veeleer ervan wordt uitgegaan dat deze verplichting in andere handelingen van Unierecht of van de lidstaten is geregeld.

31.      In de aldus hernomen procedure voor de verwijzende rechter betoogt Eesti Pagar onder meer dat de door haar gesloten overeenkomsten van 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 niet bindend zijn, aangezien zij gemakkelijk en tegen een lage verbrekingsvergoeding van deze overeenkomsten had kunnen afzien ingeval de steun niet werd toegekend. Zonder de gevraagde steun zou het project niet zijn uitgevoerd, en EAS had het stimulerende effect van de steun ten gronde moeten onderzoeken.

32.      Die vennootschap voert eveneens aan dat EAS wist van de sluiting van deze overeenkomsten op het ogenblik dat de steunaanvraag werd ingediend, en dat een vertegenwoordiger van EAS haar had aangeraden deze overeenkomsten te sluiten vóór de indiening van deze aanvraag. Doordat EAS de aangevraagde steun heeft verleend, heeft zij bij Eesti Pagar het gewettigde vertrouwen gewekt dat de steun rechtmatig was.

33.      Bovendien stelt Eesti Pagar dat EAS niet verplicht is de steun terug te vorderen alsmede, subsidiair, dat de terugvordering ervan verjaard is op grond van § 11, lid 1, van decreet nr. 278 en § 26, lid 6, STS, of zelfs op grond van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, en dat de gevorderde rente strijdig is met § 27, lid 1, en § 28, leden 1 tot en met 3, STS.

34.      EAS en het ministerie zijn van mening dat de steunaanvraag niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en dat EAS op grond van met name artikel 101 van verordening nr. 1083/2006 verplicht was de steun terug te vorderen van Eesti Pagar.

35.      EAS betwist dat zij ten tijde van het onderzoek van de aanvraag wist van de door Eesti Pagar gesloten overeenkomsten van 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 en dat zij had aanbevolen deze overeenkomsten te sluiten. Zij heeft aldus geen gewettigd vertrouwen gewerkt bij die onderneming. Het ministerie is hoe dan ook van oordeel dat noch de goede trouw van de begunstigde noch het handelen van het bestuursorgaan, vrijstelling oplevert van de verplichting onrechtmatige steun terug te betalen.

36.      Volgens EAS en het ministerie is de verjaringstermijn van tien jaar als bedoeld in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 in casu op zijn minst naar analogie van toepassing, en vloeit de verplichting om rente te betalen voort uit artikel 11, lid 2, en artikel 14, lid 2, van deze verordening.

37.      Op 30 december 2016 heeft de Commissie als amicus curiae opmerkingen ingediend bij de verwijzende rechter overeenkomstig artikel 29, lid 1, van verordening 2015/1589.

38.      De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat hij het arrest van de Riigikohus van 9 juni 2016 moet naleven voor zover in dit arrest uitspraak wordt gedaan over de uitlegging en toepassing van het recht, overeenkomstig een interne rechtsregel volgens welke rechterlijke instanties die niet in laatste aanleg uitspraak doen, zijn gebonden aan het rechtsoordeel van een hogere rechter. Dit neemt echter niet weg dat een dergelijke regel hem volgens de rechtspraak van het Hof niet de door artikel 267 VWEU geboden mogelijkheid kan ontnemen om zich met vragen over de uitlegging van het Unierecht tot het Hof te wenden.

39.      In de tweede plaats stelt de verwijzende rechter dat het ten eerste niet zeker is of de bevinding waartoe de Riigikohus is gekomen, namelijk dat kan worden beoordeeld of de persoon die de steun heeft aangevraagd zonder buitensporige moeilijkheden van de overeenkomsten had kunnen afzien ingeval de steun niet werd toegekend, eveneens geldt voor de beoordeling van het stimulerende effect door een lidstaat op grond van de algemene groepsvrijstellingsverordening, en dat het ten tweede niet zeker is of een autoriteit van een lidstaat bevoegd is inhoudelijk te beoordelen of de steun een stimulerend effect heeft.

40.      In de derde plaats is deze rechter van oordeel dat uit de rechtspraak van het Hof niet duidelijk blijkt of een lidstaat die beslist om onrechtmatige steun terug te vorderen zonder dat de Commissie daaromtrent een besluit heeft vastgesteld, zich bij die beslissing mag baseren op nationale bestuursrechtelijke beginselen en rekening mag houden met het gewettigde vertrouwen dat de nationale autoriteit bij de steunontvanger heeft gewekt.

41.      In de vierde plaats oordeelt de verwijzende rechter dat het eveneens onzeker is of bij een besluit van een autoriteit van een lidstaat tot terugvordering van onrechtmatige steun moet worden afgegaan op de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 vastgestelde verjaringstermijn van vier jaar dan wel de verjaringstermijn van tien jaar als bedoeld in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999.

42.      In de vijfde plaats verduidelijkt deze rechter dat de Riigikohus het geschil weliswaar gedeeltelijk heeft beslecht wat betreft de rente en het terugvorderingsbesluit nietig heeft verklaard voor zover Eesti Pagar daarbij werd gelast rente te betalen, maar dat voor de oplossing van de zaak duidelijkheid moet worden verkregen over de vereisten van het Unierecht op het gebied van rentebetaling indien een lidstaat op eigen initiatief onrechtmatige steun terugvordert.

43.      Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter niet duidelijk genoeg of de autoriteit van de lidstaat, ongeacht de in het nationale recht voor rentevorderingen opgenomen regels, ertoe gehouden is om bij de op eigen initiatief uitgevoerde terugvordering van onrechtmatige steun uit te gaan van de doelstellingen van artikel 108, lid 3, VWEU en de rente overeenkomstig de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 van de Commissie te berekenen.

44.      In die omstandigheden heeft de Tallinna Ringkonnakohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„[1)]      Moet artikel 8, lid 2, van de [algemene groepsvrijstellingsverordening] in die zin worden uitgelegd, dat, indien de te steunen activiteit er [onder meer] in bestaat een fabrieksinstallatie te verwerven, in het kader van deze bepaling met ,de werkzaamheden aan het project of de activiteit’ is begonnen op het moment waarop de koopovereenkomst inzake deze installatie werd gesloten? Mogen de autoriteiten van een lidstaat bij de beoordeling of inbreuk is gemaakt op de in de bovengenoemde bepaling opgenomen voorwaarde, afgaan op de kosten van de opzegging van een overeenkomst die niet voldoet aan het vereiste van een stimulerend effect? Indien de autoriteiten van de lidstaat hiertoe bevoegd zijn, hoe hoog dienen de kosten van de opzegging van de overeenkomst (in procenten) dan te zijn om ervan uit te kunnen gaan dat deze kosten, met het oog op de vervulling van het vereiste van een stimulerend effect, voldoende marginaal zijn?

[2)]       Is een autoriteit van een lidstaat ook dan verplicht door haar toegekende onrechtmatige steun terug te vorderen indien de [...] Commissie geen dienovereenkomstig besluit heeft vastgesteld?

[3)]      Wordt bij steunontvangers gewettigd vertrouwen gewekt indien een autoriteit van een lidstaat bij het besluit steun te verlenen ten onrechte veronderstelt dat deze steun onder de groepsvrijstelling valt, terwijl deze instantie in werkelijkheid onrechtmatige steun toekent? Kunnen steunontvangers zich, ter onderbouwing van een gewettigd vertrouwen, in het bijzonder beperken tot het argument dat de autoriteit van de lidstaat bij de toekenning van de onrechtmatige steun op de hoogte was van de omstandigheden waardoor de steun niet onder de groepsvrijstelling viel?

Indien bovenstaande vraag bevestigend wordt beantwoord, moeten het openbare belang en het individuele belang tegen elkaar worden afgewogen. Is het in het kader van deze afweging van belang of de Europese Commissie met betrekking tot de steun in kwestie een besluit heeft vastgesteld waarin zij deze steun met de [interne] markt onverenigbaar heeft verklaard?

[4)]      Welke verjaringstermijn is van toepassing indien een autoriteit van een lidstaat onrechtmatige steun terugvordert? Bedraagt deze termijn tien jaar, waarna de steun overeenkomstig de artikelen 1 en 15 van [verordening nr. 659/1999] bestaande steun wordt en niet meer kan worden teruggevorderd, of vier jaar, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van [verordening nr. 2988/95]?

Wat is de rechtsgrondslag voor een dergelijke terugvordering, indien steun uit een structuurfonds werd toegekend: artikel [108, lid 3, VWEU] of [verordening nr. 2988/95]?

[5)]      Is een autoriteit van een lidstaat die onrechtmatige steun terugvordert, gehouden rente te eisen van de ontvanger van onrechtmatige steun? Indien ja, welke regels zijn dan van toepassing op de berekening van de rente, onder meer ten aanzien van het rentepercentage en de berekeningsperiode?”

III. Procedure bij het Hof

45.      Eesti Pagar, de Estse en de Griekse regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. EAS en alle voormelde partijen, met uitzondering van de Griekse regering, zijn gehoord ter terechtzitting van 18 juni 2018.

IV.    Beoordeling

A.      Voorgeschiedenis van het hoofdgeding

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

46.      De Commissie merkt op dat de verwijzende rechter geen definitieve conclusie heeft geformuleerd aangaande, om te beginnen, het bindende karakter van gesloten overeenkomsten, vervolgens, de vraag of EAS ten tijde van de beoordeling van de steunaanvraag wist dat deze overeenkomsten waren gesloten en, ten slotte, de vraag of EAS Eesti Pagar had aanbevolen deze overeenkomsten te sluiten.

47.      Deze instelling preciseert dat zij uit het arrest van de Riigikohus van 9 juni 2016 en het verzoek om een prejudiciële beslissing afleidt dat de koopovereenkomst tussen drie partijen van 13 oktober 2008 een vaste toezegging vormde en voorts dat de verwijzende rechter uitging van de hypothese dat EAS wist van het sluiten van de overeenkomsten maar dat deze stichting Eesti Pagar niet had aanbevolen deze overeenkomsten te sluiten.

48.      Volgens Eesti Pagar was de overeenkomst van 28 augustus 2008 in wezen slechts een voorakkoord en geen definitief bindende overeenkomst, aangezien deze overeenkomst volgens de twee partijen niet in werking mocht treden zolang EAS de gevraagde steun niet had verleend. Het staat vast dat de kosten voor Eesti Pagar om af te zien van de betrekking die op grond van dit voorakkoord is ontstaan, beperkt waren tot 5 % van de totale prijs van de overeenkomst, een bedrag dat Eesti Pagar had betaald voordat zij haar steunaanvraag indiende.

49.      Uit de bewoordingen van de leaseovereenkomst van 29 september 2008 blijkt volgens Eesti Pagar dat, anders dan de verwijzende rechter stelt, de daaruit voortvloeiende verbintenissen slechts in werking kunnen treden indien een aantal voorwaarden vervuld zijn. In overeenstemming met die voorwaarden is de overeenkomst pas in werking getreden op 7 november 2008, dus nadat de steunaanvraag was ingediend.

50.      Eesti Pagar beklemtoont dat de overeenkomst van 13 oktober 2008 voor haar geen verplichtingen heeft doen ontstaan, en dat deze overeenkomst geen ander voorwerp had dan de overeenkomst van 28 augustus 2008. Voorts heeft EAS in het terugvorderingsbesluit of tijdens de procedure voor de verwijzende rechter niet verwezen naar die overeenkomst.

51.      Daarnaast voert deze vennootschap aan dat uit een aantal bewijsstukken blijkt dat EAS wist van die overeenkomsten en haar had aanbevolen die overeenkomsten te sluiten vóór de indiening van de steunaanvraag.

2.      Beoordeling

52.      Het is duidelijk dat het in het kader van een prejudiciële verwijzing alleen aan de verwijzende rechter is om feitelijke vaststellingen te doen, die het Hof niet kan herzien (zoals Eesti Pagar in casu had gewenst).

53.      Dat gezegd zijnde, ben ik (net als de Commissie) van mening dat de verwijzende rechter nog geen definitieve conclusie heeft geformuleerd aangaande, om te beginnen, het al dan niet bindende karakter van de overeenkomsten van 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008(12), vervolgens, de vraag of EAS ten tijde van de beoordeling van de steunaanvraag wist dat die overeenkomsten voorheen waren gesloten en, ten slotte, het bestaan van een aanbeveling van EAS aan Eesti Pagar om die overeenkomsten te sluiten vóór de indiening van de steunaanvraag(13).

54.      Dit vergemakkelijkt de taak van het Hof uiteraard niet, aangezien het, zoals blijkt uit de rechtspraak, wenselijk is en „nuttig kan zijn dat de betrokken feiten vaststaan en dat de problemen van zuiver nationaal recht zijn opgelost op het moment dat de prejudiciële vragen worden gesteld aan het Hof”.(14)

55.      In ieder geval ga ik, teneinde de verwijzende rechter bruikbare antwoorden te geven, in op elk van deze hypothesen, met name de hypothesen dat EAS van die overeenkomsten wist en Eesti Pagar had aangeraden die overeenkomsten te sluiten vóór de indiening van haar aanvraag.

B.      Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

56.      Eesti Pagar voert aan dat de Riigikohus met zijn arrest van 9 juni 2016 de kern van het geschil op nationaal niveau heeft beslecht, zodat de prejudiciële vragen – gelet op de fase van de procedure waarin zij zijn gesteld – niet-ontvankelijk en niet relevant zijn, met uitzondering van de vierde vraag, aangezien de Riigikohus in dat arrest zelf heeft verduidelijkt dat de prejudiciële verwijzing naar het Hof enkel relevant kon zijn met betrekking tot de kwestie van de verjaring.

57.      Deze vennootschap meent voorts dat de eerste vraag als dusdanig niet relevant is en berust op de onjuiste veronderstelling dat geen sprake is van een stimulerend effect; dat de tweede vraag veeleer betrekking moet hebben op het bestaan van een rechtsgrondslag voor de verplichting van een lidstaat om steun op eigen initiatief terug te vorderen; dat de feiten in het kader van de derde vraag onvolledig zijn weergegeven, aangezien EAS de vennootschap heeft aangeraden de overeenkomsten van 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 te sluiten, en dat de vierde vraag in die zin moet worden aangevuld dat zij ziet op de terugvordering van steun op initiatief van een nationale autoriteit, en dat daarin wordt uitgegaan van de onjuiste veronderstelling dat uit artikel 108, lid 3, VWEU een terugvorderingsverplichting voortvloeit.

2.      Beoordeling

58.      Ik merk op dat de Riigikohus in zijn arrest van 9 juni 2016 de vernietiging van de eerdere uitspraak van de verwijzende rechter en de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit heeft gebaseerd op met name de uitlegging van meerdere Unierechtelijke bepalingen, terwijl deze hoogste rechterlijke instantie het Hof niet heeft verzocht om een prejudiciële beslissing. De Commissie, die in het hoofdgeding heeft geïntervenieerd als amicus curiae overeenkomstig een verzoek van de verwijzende rechter op grond van artikel 29, lid 1, van verordening 2015/1589, heeft zowel bij de verwijzende rechter als bij het Hof bijna alle Unierechtelijke beoordelingen van de Riigikohus bestreden.

59.      De verwijzende rechter merkt op dat hij naar Ests recht weliswaar gebonden is aan de uitlegging en de toepassing van het recht door de Riigikohus, maar hij is van oordeel dat dit hem niet kan beletten gebruik te maken van de in artikel 267 VWEU neergelegde mogelijkheid om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van het Unierecht. Het verzoek van de verwijzende rechter is dus in wezen gebaseerd op twijfels die hij koestert over de uitlegging van het Unierecht door de Riigikohus.

60.      In dat geval behoudt een lagere rechter in beginsel weliswaar de mogelijkheid om het Hof prejudiciële vragen te stellen(15), maar opdat deze vragen niet hypothetisch zouden zijn, mag het geschil nog niet definitief zijn beslecht door het arrest van de hoogste Estse rechterlijke instantie.

61.      Volgens mij blijkt uit de verwijzingsbeslissing duidelijk dat het hoofdgeding nog ten volle ter beoordeling van de verwijzende rechter staat wat betreft de kwesties die in de eerste tot en met de vierde prejudiciële vraag aan bod komen.

62.      Ten aanzien van de vijfde vraag, inzake rente, merkt de verwijzende rechter zelf op dat de Riigikohus, doordat deze rechterlijke instantie het terugvorderingsbesluit nietig heeft verklaard voor zover Eesti Pagar daarbij werd gelast rente te betalen, het geschil in het hoofdgeding gedeeltelijk heeft beslecht. Volgens de verwijzende rechter blijft het voor de beslechting van het voor hem aanhangige geschil evenwel van belang te weten welke eisen het Unierecht stelt op het gebied van rentebetaling, indien een lidstaat op eigen initiatief onrechtmatige steun terugvordert.

63.      Hoe dan ook denk ik (net als de Commissie) dat de Riigikohus in zijn arrest van 9 juni 2016 heeft beklemtoond dat de verwijzende rechter nog een beslissing moet nemen met betrekking tot de kwestie van de renteberekening, hetgeen niet uitsluit dat de nietig verklaarde rente opnieuw wordt vastgesteld indien de Commissie een terugvorderingsbesluit zou vaststellen.

C.      Eerste prejudiciële vraag: stimulerend effect van de steun

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

64.      Eesti Pagar meent dat uit de omstandigheden van de zaak en het overgelegde bewijsmateriaal duidelijk blijkt dat de steun een stimulerend effect had. Zij benadrukt dat zij het project niet zou hebben uitgevoerd zonder deze steun, dat zij geen definitief bindende overeenkomst had gesloten vóór de indiening van de aanvraag en dat bij de beoordeling van het bindende karakter van de overeenkomst rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid deze overeenkomst op te zeggen en de geringe kosten die dit veroorzaakt.

65.      Daarentegen kan niet uit een voetnoot van niet-bindende richtsnoeren worden opgemaakt dat de steun geen stimulerend effect had. Hoe dan ook kan geen formele benadering worden gevolgd en moet de vraag of het al dan niet moeilijk is een overeenkomst op te zeggen gedetailleerd worden geanalyseerd.

66.      Het samenvattende document dat deel uitmaakt van de „veelgestelde vragen” van de Commissie, is gericht tot de nationale autoriteiten die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de algemene groepsvrijstellingsverordening, zodat het aan deze autoriteiten staat om die gedetailleerde analyse uit te voeren wat betreft de vraag of de werkzaamheden zijn begonnen, welke analyse overigens verschilt van de analyse in het kader van de verenigbaarheid van steun met de interne markt. De Griekse regering is het eens met deze analyse.

67.      Eesti Pagar meent bijgevolg dat wanneer de Commissie in casu betoogt dat het samenvattende document niet als uitgangspunt kan worden genomen, zij een standpunt verdedigt dat indruist tegen de algemene rechtsbeginselen van gewettigd vertrouwen, duidelijkheid en rechtszekerheid, en het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vervatte recht van deze onderneming op behoorlijk bestuur schendt.

68.      Ten slotte vraagt Eesti Pagar zich af of de doelstelling van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening kan worden bereikt indien de bevoegdheid van de nationale autoriteit beperkt is tot een louter feitelijke vaststelling aangaande de vraag of de overeenkomst al dan niet gesloten is vóór de indiening van de steunaanvraag.

69.      De Estse regering is van mening dat de bevoegde nationale autoriteit er bij de beoordeling van het stimulerende effect alleen op kan afgaan dat het stimulerende effect als opgenomen in artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening een chronologisch criterium is, namelijk dat het project of de activiteit pas kan worden aangevat na de indiening van de steunaanvraag. Deze autoriteit kan geen andere omstandigheden beoordelen, met name niet de vraag wat de verbrekingsvergoeding was. Enkel zo kan de uniforme toepassing van de voorwaarden van de groepsvrijstelling en de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie om het stimulerende effect ten gronde te beoordelen worden gewaarborgd, hetgeen wordt bevestigd in punt 16 van de mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties.

70.      Wat betreft het begrip „aanvang van de werkzaamheden aan het project”, is de Estse regering van mening dat de voorwaarde van het stimulerende effect niet is nageleefd zodra de steunontvanger de eerste vaste toezegging heeft gedaan om uitrusting te bestellen vóór de indiening van de steunaanvraag. Dit gevolg kan worden afgeleid uit voetnoot 40 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013, en vindt steun in artikel 2, punt 23, van verordening nr. 651/2014.

71.      De Commissie merkt op dat het begin van de werkzaamheden aan het project of de activiteit in overweging 28 van de algemene groepsvrijstellingsverordening wordt omschreven als „[de aanvang van] de activiteiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het gesteunde project of de gesteunde activiteiten”, en zij is van oordeel dat het sluiten van de overeenkomsten van 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 een activiteit vormt die verband houdt met de tenuitvoerlegging van het gesteunde project. Bijgevolg is de litigieuze steun die in het hoofdgeding aan de orde is, duidelijk niet in overeenstemming met artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, en is deze steun dus onrechtmatig aangezien hij is verleend zonder dat de kennisgevingsverplichting in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU in acht is genomen.

72.      Noch de overwegingen in de punten 106 tot en met 109 van het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), noch het argument van Eesti Pagar dat zij de overeenkomsten zonder moeilijkheden en tegen een lage verbrekingsvergoeding kon beëindigen, noch het samenvattende document dat deel uitmaakt van de „veelgestelde vragen” van de Commissie, doen af aan deze slotsom.

73.      Om te beginnen heeft het Hof in die punten weliswaar geoordeeld dat de noodzakelijkheid van de steun ook op grond van andere criteria dan het criterium van een voorafgaande steunaanvraag kon worden aangetoond. Deze vaststelling is evenwel gedaan in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van steun door de Commissie overeenkomstig artikel 107, lid 3, VWEU en zij is dus niet van belang voor de onderhavige zaak, waar de vraag rijst in het kader van de tenuitvoerlegging van de algemene groepsvrijstellingsverordening door een nationale autoriteit. Dit volgt uit de omstandigheid dat de regels betreffende groepsvrijstellingen duidelijk moeten zijn, dat de autoriteiten van de lidstaten geen beoordelingsmarge mogen hebben en dat zij de regels gemakkelijk moeten kunnen toepassen.

74.      Vervolgens sluiten de bewoordingen van artikel 8, lid 2, en overweging 28 van de algemene groepsvrijstellingsverordening uit dat de uitlegging kan afhangen van de mogelijkheid om een overeenkomst te beëindigen of van de hoogte van de verbrekingsvergoeding, aangezien deze bepalingen zien op „[de aanvang van] de werkzaamheden aan het project of de activiteit” en „[het van start gaan van] de activiteiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het gesteunde project of de gesteunde activiteiten”. De Commissie kan bij de beoordeling van het criterium van het stimulerende effect overeenkomstig artikel 107, lid 3, VWEU weliswaar rekening houden met de moeilijkheid om een overeenkomst te beëindigen of met de verbrekingsvergoeding, maar dit ligt anders voor de autoriteiten van een lidstaat wanneer zij artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening toepassen.

75.      Ten slotte benadrukt de Commissie dat een door haar diensten opgesteld document met „veelgestelde vragen” de inhoud van een verordening niet kan wijzigen, dat voornoemd document noch bindend noch relevant is voor overheden en voor nationale rechterlijke instanties, en dat dit document evenmin bindend is voor de Commissie aangezien daarin niet het officiële standpunt van de Commissie wordt uitgedrukt. Hoe dan ook ziet dit document slechts op het sluiten van voorlopige overeenkomsten zoals voorbereidende haalbaarheidsstudies, en niet op overeenkomsten betreffende het verwerven van materiaal waarvoor steun wordt toegekend.

2.      Beoordeling

76.      Met zijn eerste prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof het begrip „[aanvang van] de werkzaamheden aan het project” in de zin van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening uit te leggen, en de bevoegdheden van de nationale autoriteiten bij de toepassing van deze bepaling te preciseren. Zoals de verwijzende rechter namelijk zelf toegeeft in punt 29 van het verzoek om een prejudiciële beslissing, is de belangrijkste vraag in casu of de aan Eesti Pagar verleende regionale steun voldeed aan het in voornoemde bepaling gestelde vereiste van een stimulerend effect.(16)

77.      Om te beginnen doet een bevoegdheid van de lidstaten om het stimulerende effect van de door hen verleende steun te beoordelen, naar mijn mening niet af aan de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie om na te gaan of steun met de interne markt verenigbaar is.

78.      Ik wijs erop dat het bij de algemene groepsvrijstellingsverordening ingestelde systeem niet voorziet in de tussenkomst van de Commissie, zodat de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van die verordening logischerwijs bevoegd zijn om die beoordeling te verrichten.

79.      Voorts ben ik het eens met de Estse regering en de Commissie, die menen dat de aan de algemene groepsvrijstellingsverordening ten grondslag liggende logica vereist dat de toe te passen criteria duidelijk en eenvoudig zijn, teneinde ervoor te zorgen dat de verordening in de hele Unie uniform wordt toegepast.

80.      De Commissie heeft met betrekking tot het begrip „aanvang van de werkzaamheden aan het project” in haar richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 gepreciseerd dat „de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies” een dergelijke aanvang vormt.

81.      Hoewel dergelijke richtsnoeren niet bindend zijn voor het Hof, denk ik dat het Hof deze definitie als uitgangspunt kan nemen, temeer daar de Commissie, zoals de Griekse regering terecht opmerkt, deze definitie heeft overgenomen in artikel 2, punt 23, van haar nieuwe algemene groepsvrijstellingsverordening nr. 651/2014, volgens hetwelk de „aanvang van de werkzaamheden” met name kan bestaan in „hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt” (cursivering van mij).

82.      Een vaste contractuele toezegging kan weliswaar een dergelijke aanvang vormen, maar volgens mij dient de aard van de toezeggingen die de mogelijke steunontvanger eventueel had gedaan vóór de indiening van de steunaanvraag, per geval te worden nagegaan.

83.      Deze logica vindt overigens steun in het samenvattende document dat deel uitmaakt van de „veelgestelde vragen” van de Commissie. Ik ben het namelijk volledig eens met hetgeen volgt uit dit door de diensten van de Commissie opgestelde document ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de algemene groepsvrijstellingsverordening, namelijk dat het criterium van de „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van met name de voornoemde voetnoot van de richtsnoeren aldus moet worden uitgelegd dat een zuiver formele benadering niet kan volstaan, zelfs indien de overeenkomsten zijn gesloten en betalingen zijn verricht vóór de indiening van een steunaanvraag, en dat de vraag of het vanuit economisch oogpunt al dan niet mogelijk is van de ondertekende overeenkomsten af te zien, en tegen welke prijs, en of de steunontvanger een aanzienlijke som geld zou verliezen mocht hij de overeenkomsten opzeggen ingeval hij geen steun verkrijgt, aandachtig moet worden bestudeerd.(17)

84.      Zoals Eesti Pagar opmerkt, kan de doelstelling van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening slechts worden bereikt indien de bevoegdheid van de nationale autoriteit zich beperkt tot de zuiver feitelijke vaststelling of vóór de indiening van de steunaanvraag al dan niet een overeenkomst was gesloten. In het bijzonder zal het stimulerende effect zeer waarschijnlijk ontbreken ingeval de aanvrager de dag na de indiening van een steunaanvraag een vaste overeenkomst zou sluiten met de bedoeling deze uit te voeren, en dit ongeacht of de steun hem wel of niet zou worden toegekend.

85.      In dit stadium van de beoordeling moet, zoals de Riigikohus terecht heeft geoordeeld (in punt 21 van zijn arrest van 9 juni 2016), worden gewezen op de rechtspraak in de zaak „HGA”(18), die de voorgaande analyse ondersteunt en een interessante geschiedenis heeft.

86.      Om te beginnen had het Gerecht van de Europese Unie in die zaak het middel onderzocht waarmee werd betoogd dat het bestaan van een stimulerend effect kennelijk onjuist was beoordeeld. Het Gerecht heeft in punt 215 van zijn arrest(19) benadrukt dat het criterium dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van het investeringsproject wordt begonnen, een eenvoudig, relevant en geschikt criterium was, op grond waarvan de Commissie kon aannemen dat de steunregeling een stimulerend effect had. Het heeft daar in punt 226 van dat arrest nog aan toegevoegd dat moest worden bepaald of verzoeksters in eerste aanleg hadden aangetoond dat de regeling het stimulerende effect kon verzekeren, zelfs al was de aanvraag niet vóór het begin van de uitvoering van het investeringsproject ingediend.

87.      Volgens advocaat-generaal Bot(20) heeft „het Gerecht blijk [...] gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het niet had moeten oordelen, zoals het in de punten 215 en 226 van het bestreden arrest heeft gedaan, dat het criterium van de voorafgaande steunaanvraag een eenvoudig, relevant en geschikt criterium is, op grond waarvan de Commissie van een vermoeden van een stimulerend effect kan uitgaan, maar dat het indienen van de steunaanvraag vóór de uitvoering van de projecten, na goedkeuring door de Commissie, een dwingende voorwaarde is voor de noodzaak van deze steunverlening. Dit dwingende karakter zou slechts in twijfel kunnen worden getrokken en het onderzoek van andere omstandigheden kunnen toestaan, wanneer in het kader van het onderzoek of een bijzondere steunregeling verenigbaar is, omstandigheden (briefwisselingen, verklaringen, besluiten, aanmeldingen, enz.), louter afkomstig van de Commissie, van dien aard zouden zijn geweest dat zij tot een dwaalspoor hadden geleid ten aanzien van de toepasselijkheid of de toepassingsvoorwaarden van het bepaalde in punt 4.2, laatste alinea, van de richtsnoeren van 1998 op de betrokken regeling. Dit oordeel lijkt steun te vinden in de extra voorzorgsmaatregelen die de Commissie heeft vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013.”

88.      Het Hof heeft deze benadering niet gevolgd.

89.      Het Hof heeft in wezen geoordeeld (zie punten 106 e.v. van zijn arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P, EU:C:2013:387) dat de voorwaarde dat de steunaanvraag wordt ingediend vooraleer met de uitvoering van het investeringsproject wordt begonnen slechts een weerlegbaar vermoeden vormt, en dat de steunontvangers bijgevolg alternatieve bewijzen kunnen overleggen om aan te tonen dat de betreffende maatregel wel degelijk een stimulerend effect had.

90.      Voorts kan uit de rechtsleer(21) worden opgemaakt dat „[i]n the light of the [HGA] case law it may [...] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim”.

91.      Uit een en ander blijkt dat de autoriteit die de steun verleent zich niet kan verschuilen achter formalisme, en dat zij ten gronde dient te beoordelen of de werkzaamheden zijn aangevat in de zin zoals bedoeld in de algemene groepsvrijstellingsverordening, die ik zojuist heb uiteengezet.

92.      Hoewel de Commissie in zowel de procedure voor de verwijzende rechter als die voor het Hof heeft betoogd dat de nationale autoriteiten geen beoordelingsbevoegdheid hebben(22), ben ik van mening dat – aangezien het samenvattende document waarnaar ik heb verwezen in punt 83 van de onderhavige conclusie zich met name richt tot de nationale autoriteiten die belast zijn met de toepassing van de algemene groepsvrijstellingsverordening – er geen redelijke twijfel over mag bestaan dat deze autoriteiten dat gedetailleerde onderzoek – dat overigens verschilt van het onderzoek van de verenigbaarheid van steun met de interne markt – dienen uit te voeren voor zover het de vraag betreft of de werkzaamheden zijn begonnen, met dien verstande dat een onderneming die van plan is steun te vragen uiteraard rekening mag houden met dat samenvattende document.

93.      Het recht om te beoordelen of de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, dat uitsluitend toekomt aan de Commissie, sluit niet uit dat de nationale autoriteit ten gronde kan en moet beoordelen of de steun verenigbaar is met de algemene groepsvrijstellingsverordening, zonder daarbij een zuiver formele benadering te volgen.

94.      Wat betreft de ongerechtvaardigde twijfels in punt 29 van de verwijzingsbeslissing met betrekking tot de bevoegdheid van de nationale autoriteit om na te gaan of er ten gronde sprake is van een stimulerend effect, meen ik dat voldoende duidelijk is uiteengezet dat de nationale autoriteit bevoegd is ten gronde na te gaan of de steun een stimulerend effect heeft. De tegenovergestelde zienswijze zou de toepassing van de algemene groepsvrijstellingsverordening en de steunverlening op basis daarvan ondermijnen, aangezien de nationale autoriteit niet zou kunnen nagaan of voldaan is aan het criterium van het stimulerende effect.

95.      Bovendien moet de nationaliteit autoriteit nagaan of er een stimulerend effect is, aangezien zij bij haar besluit om de steun toe te kennen dan wel te weigeren die verordening dient na te leven.

96.      Overigens kunnen de nationale autoriteit of de begunstigde, die gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de naleving van die verordening, zich in geval van ernstige twijfel over het al dan niet bestaan van een stimulerend effect tot de Commissie richten, aangezien die ervaring heeft met het verrichten van ingewikkelde onderzoeken op dit gebied.

97.      Concluderend op dit punt ben ik van oordeel dat de beoordeling van de vraag of de toezeggingen van Eesti Pagar vóór de indiening van de steunaanvraag – de facto – een „vaste toezegging” zijn in de zin van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening (met uitzondering van „voorafgaande” of anderszins „omkeerbare” toezeggingen) uiteraard valt onder de bevoegdheid van de verwijzende rechter, maar dat het Hof aan deze rechter de gegevens moet verstrekken die nuttig kunnen zijn voor de uitlegging van deze bepaling.

98.      In dit verband moet een situatie als die in het hoofdgeding, waarin sprake is van een samenstel van overeenkomsten tussen drie partijen, in beginsel worden beoordeeld op basis van de contractuele verhoudingen in hun geheel beschouwd in plaats van elk van de overeenkomsten individueel te analyseren, maar dat hangt uiteraard af van de feitelijke beoordeling van voornoemde overeenkomsten, die alleen de verwijzende rechter mag verrichten.(23)

99.      Bijgevolg dient bij de beoordeling van het bindende karakter van een overeenkomst met betrekking tot het stimulerende effect, rekening te worden gehouden met de mogelijkheid deze overeenkomst op te zeggen en de geringe kosten die dit veroorzaakt voor Eesti Pagar gelet op de totale kosten van het project.

100. Zoals de Griekse regering opmerkt, is het voor de beoordeling dat de overeenkomst in kwestie en de daarmee samenhangende betalingen die in het kader van de uitvoering van de overeenkomst zijn verricht een „eerste vaste toezegging” zijn om uitrusting te bestellen en derhalve een „aanvang van de werkzaamheden” vormen, niet relevant of de overeenkomst uitdrukkelijk als definitief wordt aangemerkt. Indien de voorwaarden voor verbreking evenwel bijzonder zwaar zijn in verhouding tot de economische transactie in haar geheel, met name gelet op het bedrag dat wordt geëist in geval van verbreking, moet worden vastgesteld dat sprake is van een aanvang van de werkzaamheden in de zin van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening. Indien de contracterende partijen evenwel onder meer zijn overeengekomen dat hun overeenkomst pas in werking treedt als een lening wordt verkregen en als de steunaanvraag wordt aanvaard of de verbrekingsvergoeding wordt verminderd, kan ervan worden uitgegaan dat geen sprake is van een aanvang van de werkzaamheden in de zin van voornoemde bepaling. De bewezen omstandigheid dat de nationale autoriteit Eesti Pagar zou hebben aangeraden de toezeggingen reeds vóór de steunaanvraag te ondertekenen, moet in aanmerking worden genomen.

101. Bijgevolg moet ten behoeve van de beantwoording van de vraag of de op basis van de algemene groepsvrijstellingsverordening verleende steun een stimulerend effect heeft, een gedetailleerde beoordeling plaatsvinden van de contractuele bepalingen en de feitelijke omstandigheden waarin de overeenkomsten in kwestie zijn gesloten.

D.      Tweede prejudiciële vraag: verplichting voor een staat om zelfs zonder een besluit van de Commissie onrechtmatige steun terug te vorderen

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

102. Eesti Pagar betoogt dat er geen enkele rechtsregel is die de autoriteiten van een lidstaat duidelijk verplicht op eigen initiatief, bij ontstentenis van een besluit van de Commissie waarbij dit wordt gelast, steun terug te vorderen die zij hebben toegekend op basis van de algemene groepsvrijstellingsverordening. Zij verwijst daarbij naar de beoordelingsmarge waarover de nationale autoriteiten volgens haar in dit verband beschikken overeenkomstig het Estse recht.

103. De Griekse regering herinnert eraan dat de Commissie op grond van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bevoegd is om onrechtmatige steun terug te vorderen en dat uit artikel 107 en artikel 108, lid 2, VWEU volgt dat de rechterlijke instanties van de lidstaten een dergelijke terugvordering kunnen gelasten. Bijgevolg rust er bij ontstentenis van een terugvorderingsbesluit van de Commissie of van een rechterlijke instantie van een lidstaat dan ook geen algemene, rechtstreekse verplichting op de administratieve autoriteiten van de lidstaten om de terugbetaling van steun te verlangen. Niettemin zijn de bevoegde nationale autoriteiten, specifiek wat betreft steun die wordt toegekend uit de middelen van een structuurfonds, op basis van artikel 125, leden 4 en 5, en artikel 143 van verordening nr. 1303/2013 ertoe gehouden zich in te spannen de in strijd met het toepasselijke recht verleende bedragen terug te vorderen.

104. De Estse regering is van mening dat een lidstaat onrechtmatige steun als die in het hoofdgeding, die in strijd met artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en artikel 108, lid 3, VWEU is toegekend, dient terug te vorderen, en dit ongeacht een eventueel besluit van de Commissie. De lidstaten zijn er overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU en het beginsel van loyale samenwerking namelijk toe gehouden alle passende maatregelen te treffen ter verzekering van de doeltreffendheid van het Unierecht.

105. De Commissie stelt in wezen dat onrechtmatige steun moet worden teruggevorderd door alle nationale autoriteiten, zowel de rechterlijke instanties als de administratieve autoriteiten.

2.      Beoordeling

106. Hoewel het erop lijkt dat het bestaan van een dergelijke verplichting nog niet is vastgesteld in de rechtspraak van het Hof, dat enkel uitspraak heeft gedaan over besluiten van de Commissie of nationale gerechtelijke procedures, ben ik het eens met de Estse regering dat uit artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU evenals het in artikel 4 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking een verplichting voortvloeit voor de nationale autoriteiten om onrechtmatige steun op eigen initiatief terug te vorderen.(24)

107. Ik ben van mening (net als de Commissie) dat steun die niet beantwoordt aan de bepalingen van de algemene groepsvrijstellingsverordening onrechtmatige staatssteun vormt, die strijdig is met het uitvoeringsverbod van artikel 108, lid 3, VWEU, dat rechtstreekse werking heeft. De daaruit voortvloeiende verplichting tot terugvordering rust eveneens op de administratieve autoriteiten. De nationale autoriteiten (en rechterlijke instanties) dienen dus overeenkomstig hun nationale recht alle nodige gevolgen te verbinden aan de schending van artikel 108, lid 3, VWEU, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregel, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling toegekende financiële steun.

108. Mocht in casu bij de verlening van de steun niet zijn voldaan aan het criterium van het stimulerende effect in de zin van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, voldoet de steun niet aan de voorwaarden van de algemene groepsvrijstellingsverordening. De steun is evenmin goedgekeurd door de Commissie volgens de procedure van artikel 108, lid 3, of artikel 108, lid 2, VWEU. In die situatie zou dus sprake zijn van steun die overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU onverenigbaar is met de interne markt.

109. De lidstaat moet dergelijke steun die onverenigbaar is met de interne markt uit eigen beweging en zo spoedig mogelijk terugvorderen, en hierbij de onrechtmatigheid rechtzetten en zorgen voor herstel in de situatie die zou hebben bestaan indien het Unierecht was nageleefd. Deze verplichting rust op de lidstaat overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4 VEU), op grond waarvan de lidstaat alle dienstige maatregelen dient te treffen om de draagwijdte en de doeltreffende werking van het Unierecht te waarborgen.

110. Is het in het kader van deze „nieuwe wijze” van terugvordering van onrechtmatig geachte steun echter vereist dat de steun kennelijk onrechtmatig is? Dat de bevoegde nationale autoriteiten slechts enige twijfel hebben over het rechtmatige karakter van de steun, volstaat niet om een terugvorderingsverplichting te doen ontstaan.

111. Hoewel de terugvordering moet zijn gebaseerd op bewijs van de onrechtmatigheid (dat wordt geleverd door een concurrent van de ontvanger of door de nationale autoriteit zelf(25)), is er mijns inziens geen voldoende grond voor de terugvordering wanneer bij de nationale autoriteit nog twijfel over de rechtmatigheid van de steun bestaat. Hier is immers de algemene groepsvrijstellingsverordening aan de orde, en dus steun die wordt geacht te zijn vrijgesteld. Daarmee is echter nog niet kennelijke schending van deze verordening vereist.

112. Volgens mij moet bijgevolg op de tweede vraag worden geantwoord dat wanneer de autoriteit van een lidstaat vaststelt dat in strijd met de algemene groepsvrijstellingsverordening door haar verleende steun op onrechtmatige wijze is verleend, zij op grond van artikel 108, lid 3, VWEU verplicht is deze steun terug te vorderen, ongeacht of de Commissie een terugvorderingsbesluit in die zin heeft vastgesteld en ongeacht of de schending van deze verordening kennelijk is of niet. Er is in dat verband echter geen voldoende grond voor terugvordering wanneer nog twijfel bestaat.

E.      Derde prejudiciële vraag: beginsel van gewettigd vertrouwen

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

113. Eesti Pagar betoogt dat het algemene beginsel van gewettigd vertrouwen een integrerend bestanddeel van de rechtsorde van de Unie is en door de Commissie en de nationale autoriteiten moet worden nageleefd wanneer zij hun respectieve bevoegdheden uitoefenen, ook bij de tenuitvoerlegging van de algemene groepsvrijstellingsverordening. Aangezien het bij deze tenuitvoerlegging aan de bevoegde nationale autoriteit staat om uitspraak te doen over een steunaanvraag zonder dat de Commissie daarbij betrokken is, kan deze autoriteit bij de aanvrager gewettigd vertrouwen hebben gewekt.

114. Volgens Eesti Pagar staat het beginsel van de zorgvuldige marktdeelnemer in casu niet in de weg aan de erkenning van het bij haar gewekte gewettigde vertrouwen, aangezien de algemene groepsvrijstellingsverordening niet voorziet in de tussenkomst van de Commissie. Voor de toepassing van dit beginsel kan van Eesti Pagar niet worden verlangd dat zij over een hoger niveau van deskundigheid beschikt dan EAS wat de vereisten van deze verordening betreft, en kan a fortiori niet van haar worden verlangd dat zij toezicht uitoefent op EAS, die haar uitlegging van voornoemde verordening overigens zou hebben gewijzigd nadat de steun was verleend.

115. In haar schriftelijke opmerkingen gaat de Griekse regering niet in op deze vraag.

116. De Estse regering en de Commissie zijn van oordeel dat pas sprake is van gewettigd vertrouwen wanneer de bevoegde autoriteit aan de marktdeelnemer specifieke garanties heeft gegeven die niet in strijd zijn met het toepasselijke Unierecht en die bij een zorgvuldige marktdeelnemer redelijke verwachtingen hebben doen ontstaan. Bovendien moet bij de afweging tussen de publieke en particuliere belangen voorrang worden gegeven aan de particuliere belangen. Volgens de Estse regering en de Commissie is in casu evenwel aan geen van deze voorwaarden voldaan.

117. In de eerste plaats betogen deze regering en deze instelling dat, aangezien het gestelde gewettigde vertrouwen is gebaseerd op de uitlegging van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, EAS geen autoriteit is die bevoegd is om deze bepaling uit te leggen. Op basis van voornoemde bepaling is de steunontvanger ertoe gehouden na te gaan of de daarin gestelde voorwaarden zijn nageleefd. De nationale autoriteiten zijn bijgevolg niet bevoegd om de ontvanger advies te verstrekken over de verenigbaarheid van de financiële steun met de vereisten van deze bepaling. Bijgevolg kunnen de nationale autoriteiten geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan bij de steunontvanger.

118. In de tweede plaats betogen de Estse regering en de Commissie dat het stilzwijgen van een administratieve autoriteit, ongeacht of zij op de hoogte is van bepaalde omstandigheden of niet, geen precieze, onvoorwaardelijke en consistente informatie vormt. Een dergelijk stilzwijgen kan dan ook geen gewettigd vertrouwen wekken.

119. In de derde plaats betoogt de Commissie dat het in het kader van deze afweging van publieke en particuliere belangen niet relevant is of zij al dan niet een besluit heeft vastgesteld waarbij deze steun onverenigbaar wordt verklaard met de interne markt. Staatssteun is in beginsel verboden en het Unierecht verbiedt dan ook dat onrechtmatige staatssteun in handen van de begunstigde blijft, aangezien een dergelijke verstoring van de mededinging in strijd is met het algemene belang.

2.      Beoordeling

120. De derde prejudiciële vraag, inzake het gewettigd vertrouwen, hangt nauw samen met het tweede onderdeel van de eerste vraag (namelijk de bevoegdheid van de nationale autoriteiten in het kader van de tenuitvoerlegging van de algemene groepsvrijstellingsverordening).

121. Om te beginnen is het door de Commissie in het kader van de eerste prejudiciële vraag verdedigde standpunt, dat is gebaseerd op een criterium waarvoor een bepaalde beoordeling vereist is (namelijk die van het stimulerende effect) en inhoudt dat de nationale autoriteiten niet bevoegd zijn om een dergelijke beoordeling te verrichten, moeilijk te begrijpen.

122. Aangezien de algemene groepsvrijstellingsverordening de nationale autoriteiten juist vrijstelt van de verplichting om steun aan te melden indien aan de voorwaarden van deze verordening is voldaan, lijkt het mij moeilijk om aan te nemen dat sprake is van schending van de in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde procedure wanneer de ontvanger en de bevoegde nationale autoriteit van mening zijn dat aan die voorwaarden is voldaan.

123. Bovendien kan in beginsel slechts gewettigd vertrouwen worden gewekt indien de bevoegde autoriteit aan de ontvanger nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan die niet in strijd kunnen zijn met het toepasselijke Unierecht en die bij een zorgvuldige marktdeelnemer redelijke verwachtingen hebben doen ontstaan. Bovendien moet bij de afweging van de publieke en particuliere belangen voorrang worden gegeven aan de particuliere belangen.

124. Op basis van het aan het Hof overgelegde dossier ben ik (net als de Estse regering en de Commissie) van mening dat in casu aan geen van deze voorwaarden is voldaan, temeer daar uit de rechtspraak blijkt dat zelfs een nationale rechterlijke instantie geen gewettigd vertrouwen kan doen ontstaan in het feit dat geen sprake is van staatssteun.(26)

125. Indien de verwijzende rechter op basis van het antwoord op de eerste vraag oordeelt dat de steun in strijd met artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening is verleend, betekent dit dat EAS artikel 108, lid 3, VWEU heeft geschonden, waardoor de ontvanger zich niet op gewettigd vertrouwen kan beroepen.

126. Bovendien diende een vooruitziende en voorzichtige marktdeelnemer in de situatie van Eesti Pagar eveneens na te gaan of aan de voorwaarden van artikel 8, lid 2, van de algemene groepsvrijstellingsverordening was voldaan.(27) Voorts is de verplichting van de steunontvanger om zich ervan te vergewissen dat de procedure van artikel 108, lid 3, VWEU is nageleefd, niet afhankelijk van het optreden van de nationale autoriteit en geldt deze conclusie „zelfs indien de nationale autoriteit in zodanige mate verantwoordelijk is voor de onrechtmatigheid van het besluit, dat de intrekking jegens de begunstigde een schending van de goede trouw lijkt”.(28)

127. Dit kan het geval zijn in de onderhavige zaak, waarin Eesti Pagar van mening is dat zij niet eerlijk en billijk is behandeld aangezien de bevoegde nationale autoriteit haar zou hebben aangemoedigd de overeenkomst(en) te sluiten of zich minstens bewust was van het bestaan van die overeenkomst(en) op het ogenblik van de steunaanvraag.

128. Hoewel de loutere omstandigheid dat de medewerkers van EAS wisten van de eerder door deze onderneming gesloten overeenkomsten, niet automatisch betekent dat specifieke garanties zijn verstrekt, kan niet a priori worden uitgesloten dat dit anders zou kunnen zijn indien EAS Eesti Pagar had aangeraden deze overeenkomsten te sluiten. Mocht dit het geval zijn, zou dit evenwel enkel een kwestie van staatsaansprakelijkheid zijn en niet van gewettigd vertrouwen dat eraan in de weg kan staan dat steun wordt teruggevorderd.

129. Bijgevolg moet op de derde prejudiciële vraag worden geantwoord dat de autoriteit van de lidstaat die bij het besluit steun te verlenen ten onrechte meent dat deze steun aan de voorwaarden van de groepsvrijstelling voldoet, onrechtmatige steun toekent en geen gewettigd vertrouwen kan wekken bij de ontvanger van deze steun. Dat die autoriteit op voorhand wist dat een van deze voorwaarden niet was nageleefd of dat zij de begunstigde zelfs slechte raad heeft gegeven, is in dit opzicht niet relevant.

F.      Vierde prejudiciële vraag (toepasselijke verjaringstermijn) en vijfde prejudiciële vraag (verplichting om rente te vorderen)

130. Deze twee vragen moeten samen worden behandeld aangezien zij dezelfde kernvraag betreffen, namelijk welke rechtsregel moet worden toegepast in een situatie als die in het hoofdgeding.(29)

1.      Samenvatting van de opmerkingen van partijen

a)      Vierde prejudiciële vraag

131. Eesti Pagar betoogt in wezen dat de in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bedoelde verjaringstermijn van tien jaar enkel van toepassing is op het handelen van de Commissie, en zij meent dat er geen reden is om een nationale instelling als EAS gelijk te stellen aan de Commissie. De termijn van vier jaar waarin artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 voorziet of de relevante nationale wetgeving kan daarentegen van toepassing zijn op een dergelijke terugvorderingsactie.

132. Volgens de Griekse regering is de verjaringstermijn van tien jaar als bedoeld in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 van toepassing.

133. De Estse regering en de Commissie zijn van mening dat de nationale procedureregels moeten worden toegepast wanneer een nationale autoriteit of rechterlijke instantie door middel van een besluit tot terugvordering van steun rechtstreeks uitvoering geeft aan het uitvoeringsverbod van artikel 108, lid 3, VWEU. Bij de toepassing van het nationale recht moet evenwel rekening worden gehouden met het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht. Ter vrijwaring van de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie om steun goed te keuren dan wel te verbieden alvorens hij wordt tenuitvoergelegd, moet het nationale recht in dit verband toestaan dat onrechtmatige steun kan worden teruggevorderd gedurende een periode van minstens tien jaar nadat hij aan de ontvanger werd verleend, aangezien deze termijn is neergelegd in artikel 15 van verordening nr. 659/1999.

134. Wat betreft de verjaringstermijn van vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan, die is vastgesteld in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 en geldt voor structurele steun, betogen die regering en die instelling dat deze verordening irrelevant is in de onderhavige zaak, aangezien de staatssteunregels een bijzonder regime vormen dat rechtstreeks voortvloeit uit een bepaling – artikel 108, lid 3, VWEU – die een hogere rechtsnorm is in vergelijking met voornoemde verordening. Deze analyse vindt trouwens steun in artikel 101 van verordening nr. 1083/2006, volgens hetwelk artikel 14 van verordening nr. 659/1999 van toepassing is op de terugvordering van staatssteun.

b)      Vijfde prejudiciële vraag

135. Eesti Pagar merkt op dat de Riigikohus in zijn arrest van 9 juni 2016, dat gezag van gewijsde heeft, voor recht heeft verklaard dat de onderhavige zaak niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 valt en dat hij op deze grond het terugvorderingsbesluit heeft nietig verklaard wat betreft de rente.

136. Volgens die vennootschap kunnen die bepalingen in casu evenmin naar analogie worden toegepast, aangezien hun bewoordingen enkel zien op de met de terugvorderingsbesluiten van de Commissie verbonden rente en die verordening is vastgesteld met het oog op de tenuitvoerlegging van verordening nr. 659/1999, die alleen het optreden van de Commissie en niet dat van de autoriteiten van de lidstaten betreft. Uit artikel 108, lid 3, VWEU kan evenwel geen rechtsgrondslag, recht of verplichting voor een instelling van een lidstaat worden afgeleid om rente te eisen bij de terugvordering van steun.

137. De Griekse regering meent dat het nationale recht – met name de bepalingen inzake het rentepercentage dat van toepassing is op schuldvorderingen van de staat – van toepassing is indien onrechtmatige steun na een beslissing van een nationale rechterlijke instantie wordt terugbetaald. Om het doel van de staatssteunregels te waarborgen, mag de renteberekeningsmethode evenwel niet minder streng zijn dan die welke is neergelegd in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999 of de artikelen 9 tot en met 11 van verordening nr. 794/2004. Het nationale recht moet immers waarborgen dat het doel van de bepalingen van het VWEU betreffende staatssteun wordt verwezenlijkt, namelijk dat het economische voordeel dat de steunontvanger heeft verkregen volledig wordt tenietgedaan door het daaruit verkregen voordeel volledig terug te vorderen, met inbegrip van de wettelijke rente.

138. De Estse regering en de Commissie menen dat de nationale rechterlijke instanties en autoriteiten in de eerste plaats de nationale procedureregels moeten toepassen wat betreft het toepasselijke rentepercentage, de toe te passen methode en de vaststelling van de datum vanaf welke de rente loopt.

139. Bij het vorderen van rente moeten de nationale rechterlijke instanties en autoriteiten evenwel rekening houden met het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht. Bijgevolg dient de in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999 en de in de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 neergelegde methode niet naar analogie te worden toegepast, maar moet deze methode worden gebruikt om te bepalen of het nationale recht dat van toepassing is op de renteberekening strookt met voornoemd doeltreffendheidsbeginsel.

2.      Beoordeling

a)      Verjaringstermijn voor de terugvordering door een nationale autoriteit

140. Wat de terug te vorderen rente betreft, verwijst de Commissie in punt 41 van haar mededeling over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties naar verordening nr. 659/1999 en staat zij in wezen de analoge toepassing van deze verordening door de nationale rechterlijke instanties voor. In de onderhavige procedure beroept de Commissie zich eveneens op het doeltreffendheidsbeginsel om het standpunt te verdedigingen dat de voorschriften van deze verordening worden toegepast wat betreft zowel de verjaringstermijn voor de terugvordering van onrechtmatige steun door een nationale autoriteit als de rente die in deze situatie moet worden gevorderd.

141. Die argumentatie vloeit voort uit de vrees van de Commissie dat ten eerste in het nationale recht vastgestelde kortere verjaringstermijnen dan die van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 haar bevoegdheden uit hoofde van deze verordening in gevaar brengen en ten tweede minder strikte nationale bepalingen dan die van voornoemde verordening met betrekking tot de terug te vorderen rente, de volledige terugvordering van onrechtmatig toegekende steun, zoals vereist bij artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU, in gevaar brengen.

142. Die argumenten tonen aan dat er een spanningsveld bestaat tussen het voorwerp van verordening nr. 659/1999, dat beperkt is tot de procedure voor de Commissie, en de uitbreiding van de toepassing van deze verordening door deze analoog op nationale procedures toe te passen, teneinde de door voornoemde bepalingen van primair recht nagestreefde doelstellingen te waarborgen.

143. Bovendien rijst de vraag of de regelgeving coherent is met de verjaring, aangezien de aan Eesti Pagar toegekende steun onder de verordeningen nr. 1083/2006 en nr. 2988/95 valt, waarbij deze laatste verordening voorziet in een verjaringstermijn van vier jaar.

144. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie aangevoerd dat verordening nr. 659/1999 voorrang heeft aangezien zij is vastgesteld op grond van primair recht. In antwoord op de opmerking van het Hof ter terechtzitting dat dit ook geldt voor de twee andere verordeningen, heeft de Commissie opgemerkt dat zij haar schriftelijke opmerkingen diende „te preciseren en aan te passen” en heeft zij erkend dat de drie verordeningen instrumenten van secundair recht zijn die dezelfde plaats innemen binnen de hiërarchie van normen alsook dat de financieringsmethode of -bron geen rol speelt in het kader van de regels inzake verjaring.

145. Volgens de Commissie zijn de drie verordeningen in casu weliswaar a priori van toepassing, maar streven zij verschillende doelstellingen na en vereist zowel de rechtstreekse toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU als de noodzaak om de prerogatieven van de Commissie te beschermen dat verordening nr. 659/1999 (zelfs op „indirecte” wijze) wordt toegepast, zodat het doeltreffendheidsbeginsel in de weg staat aan een verjaringstermijn van minder dan tien jaar.

146. Ik deel dit standpunt niet.

147. Ik zie immers niet in hoe de toepassing van een in een andere verordening of in de nationale wetgeving neergelegde verjaringstermijn van minder dan tien jaar in het geval een nationale autoriteit steun op eigen initiatief terugvordert, zou verhinderen dat de Commissie een besluit tot terugvordering van deze steun vaststelt. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, kan zij gedurende tien jaar „steeds” een onderzoek naar verdachte steun instellen, ook al is de in het kader van de nationale procedure toegepaste verjaringstermijn verstreken.

148. Bijgevolg is het, zoals de Riigikohus heeft geoordeeld, in casu niet wenselijk verordening nr. 659/1999 „indirect” of naar analogie toe te passen. Verordening nr. 659/1999 is volgens de bewoordingen ervan enkel van toepassing op handelingen van de Commissie, en handelingen van een nationale autoriteit mogen niet worden gelijkgesteld aan die van de Commissie.

149. In dat verband heeft het Hof in de punten 34 en 35 van zijn arrest van 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), gepreciseerd dat verordening nr. 659/1999 weliswaar procedurele voorschriften bevat die van toepassing zijn op alle bij de Commissie aanhangige administratieve procedures inzake staatssteun, maar dat dit niet wegneemt dat uit overweging 2 en uit het geheel van de bepalingen van deze verordening blijkt dat zij geen voorschriften betreffende de bevoegdheden en de verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties bevat, die onderworpen blijven aan de Verdragsbepalingen, zoals uitgelegd door het Hof. Het komt mij voor dat deze redenering a fortiori ook moet gelden voor de bevoegdheden en verplichtingen van nationale bestuurlijke autoriteiten.

150. De Estse regering en de Commissie bepleiten evenwel dat artikel 14 van verordening nr. 659/1999 en de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 in aanmerking moeten worden genomen uit hoofde van het doeltreffendheidsbeginsel.

151. Aangezien de verordeningen nr. 1083/2006 en nr. 2988/95 rechtstreeks toepasselijk zijn, kunnen de verordeningen nr. 659/1999 en nr. 794/2004 volgens mij niet langer in aanmerking worden genomen.

152. Ik denk trouwens (net als Eesti Pagar) dat het in strijd zou zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur, gewettigd vertrouwen (juridische duidelijkheid) en rechtszekerheid indien de in verordening nr. 659/1999 neergelegde termijn van tien jaar naar analogie zou worden toegepast op de terugvordering van steun op initiatief van een nationale autoriteit, zonder dat de Commissie een overeenkomstig terugvorderingsbesluit heeft vastgesteld. De verjaringsregels moeten namelijk welomlijnd zijn en ten aanzien van particulieren die worden geconfronteerd met een beslissing van een nationale autoriteit, kan geen verjaringstermijn worden toegepast die is vastgesteld in een bepaling die enkel verwijst naar een besluit van de Commissie.

153. Bijgevolg moet in een zaak als die in het hoofdgeding – betreffende de terugvordering van door een lidstaat betaalde structurele steun – de termijn van vier jaar in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de [Unie] worden toegepast.

154. De steun in kwestie is immers aan Eesti Pagar toegekend op basis van decreet nr. 44, dat is vastgesteld overeenkomstig de wet betreffende structurele steun voor de periode 2007‑2013 (STS). Volgens artikel 1, lid 2, STS is deze wet van toepassing op de verlening en het gebruik van middelen die beschikbaar worden gesteld op grond van een door de Commissie overeenkomstig artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 goedgekeurd operationeel programma voor structurele steun. Bijgevolg is de aan Eesti Pagar verleende steun gefinancierd uit structuurfondsen van de Unie, waarvan de daarmee verband houdende aspecten worden geregeld bij verordening nr. 2988/95.

155. Volgens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 wordt „[o]nder onregelmatigheid [...] elke inbreuk op het [Unierecht] verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de [Unie] of de door de [Unie] beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de [Unie] worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave”.

156. Uit het voorgaande volgt dat de verjaringstermijn voor de terugvordering van de onrechtmatige steun in kwestie door de autoriteit van de lidstaat vier jaar bedraagt, zoals voorgeschreven door artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95.(30)

b)      Rente die van toepassing is op de terugvordering door een nationale autoriteit

157. Volgens het Hof is „de toepassing van samengestelde rente een bijzonder werkzaam middel [...] om het concurrentievoordeel te neutraliseren dat onrechtmatig aan de door de staatssteun begunstigde ondernemingen is verleend”.(31) De terugvordering van de rente strekt ertoe het „ongerechtvaardigde voordeel” weg te nemen dat „[v]anuit het oogpunt van de steunontvanger [...] enerzijds [erin zou] hebben bestaan dat hij niet de rente betaalt die hij over het betrokken bedrag van de verenigbare steun zou hebben moeten betalen indien hij dit bedrag, in afwachting van de beslissing van de Commissie, op de markt had moeten lenen, en anderzijds dat zijn concurrentiepositie ten opzichte van andere marktdeelnemers tijdens de duur van de onrechtmatigheid verbetert”. Daarom heeft het Hof geoordeeld dat „een maatregel die enkel bestaat in een verplichting tot terugvordering zonder rente, in beginsel niet passend zal zijn om de gevolgen van de onrechtmatigheid op te heffen”.(32)

158. Omdat ik voorstel verordening nr. 2988/95 toe te passen met betrekking tot de verjaring, rijst de vraag of op basis van deze verordening eveneens rente kan worden gevorderd.

159. Volgens artikel 4, leden 1 en 2, van deze verordening leidt „[i]edere onregelmatigheid [...] in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel [...] door de verplichting de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen [...]. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling” (cursivering van mij).

160. Artikel 5, lid 1, onder b), van deze verordening bepaalt dat „[o]pzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden [...] tot de volgende administratieve sancties [kunnen] leiden: [...] b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; [...]”

161. Verordening nr. 2988/95 voorziet dus niet in de onvoorwaardelijke betaling van rente.

162. Het is uiteraard niet de rol van het Hof om het nationale recht uit te leggen, maar volgens het arrest van de Riigikohus van 9 juni 2016 staat het Estse recht niet toe dat van verzoekster rente wordt gevorderd voor de periode tussen de datum waarop de steun is betaald en de datum van terugvordering.

163. Dat gezegd zijnde, ben ik van mening dat, zoals de hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof betreffende staatssteun gebiedt, rechtstreeks op grond van artikel 108, lid 3, VWEU rente moet worden gevorderd teneinde het concurrentievoordeel te neutraliseren dat onrechtmatig aan de door de staatssteun begunstigde ondernemingen is verleend.

164. Hoewel de nationale rechterlijke instanties en autoriteiten voor de berekening van de verschuldigde rente in eerste instantie de nationale procedureregels toepassen met betrekking tot het toepasselijke rentepercentage, de berekeningsmethode (eenvoudige of samengestelde rente) en de vaststelling van de ingangsdatum van de betalingstermijn van de rente, ben ik (net als de Commissie) van mening dat deze rechterlijke instanties en autoriteiten, wanneer zij rente vorderen bij de terugvordering van steun, dezelfde doelstelling moeten nastreven als de Commissie en dat zij het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht dienen na te leven. De toepassing van dit beginsel houdt in dat een nationale bepaling die de doeltreffendheid van de staatssteunregels niet waarborgt, buiten toepassing blijft.(33)

165. Indien de Commissie hierover had te beslissen in een bij haar aanhangige zaak, zou zij artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999 en de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 toepassen.

166. Het doel van een nationaal besluit tot terugvordering van onrechtmatige steun is hetzelfde als dat van een terugvorderingsbesluit van de Commissie, namelijk de steunontvanger het ongerechtvaardigde voordeel ontnemen, met inbegrip van de rente.(34)

167. Bijgevolg dient niet de in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999 en in de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 neergelegde methode naar analogie te worden toegepast, zoals de Riigikohus in punt 41 van zijn arrest van 9 juni 2016 oordeelt, maar moet deze methode worden gebruikt om na te gaan of het op de berekening van de rente toepasselijke nationale recht in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel(35), waarbij in zekere zin wordt geanticipeerd op wat de Commissie in een dergelijk geval zou doen.

168. De autoriteiten van de lidstaat moeten er dan ook voor zorgen dat het rentepercentage, de toe te passen methode en de betrokken periode waarborgen dat het onrechtmatige concurrentievoordeel verdwijnt.

169. In het geval van onrechtmatige steun treedt het onrechtmatige concurrentievoordeel op zodra de steun is verleend. Indien de rente enkel zou worden berekend vanaf het terugvorderingsbesluit, zou het onrechtmatige concurrentievoordeel blijven bestaan voor de periode tussen de verlening van de steun en de vaststelling van het terugvorderingsbesluit, waarin de steunontvanger in strijd met het verbod van tenuitvoerlegging van de steun heeft kunnen profiteren. In een dergelijk geval zou het verzuim van de autoriteiten van een lidstaat om actie te ondernemen de toepassing van het Unierecht en de belangen van de andere justitiabelen kunnen ondermijnen, en zou de doeltreffendheid van het Unierecht niet gewaarborgd zijn.

170. De Riigikohus heeft in punt 41 van zijn arrest van 9 juni 2016 erkend dat het feit dat de rente werd berekend vanaf de verlening van de steun gerechtvaardigd was op grond van de doelstelling de vastgestelde verstoring van de mededinging te beëindigen, en dat het enige probleem was dat de juiste rechtsgrondslag daarvoor ontbrak. Ik meen dat artikel 108, lid 3, VWEU, in samenhang met het doeltreffendheidsbeginsel, de rechtsgrondslag voor de berekening van de rente vormt.

171. Bijgevolg moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat wanneer een nationale autoriteit onrechtmatige steun terugvordert, de rente die zij daaraan toevoegt moet worden berekend overeenkomstig het toepasselijke nationale recht, mits het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht in acht wordt genomen. Dit betekent dat de berekening van de rente, teneinde te waarborgen dat het ongerechtvaardigde voordeel ten gevolge van de betreffende steun volledig verdwijnt, dient te geschieden in overeenstemming met artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999, volgens hetwelk de rente loopt vanaf de datum waarop de steun is verleend, en met de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 van de Commissie, volgens welke de rente moet worden berekend op samengestelde grondslag en het toepasselijke rentepercentage niet lager dan de referentierente mag zijn.

V.      Conclusie

172. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 8, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107 en 108 VWEU] met de [interne] markt verenigbaar worden verklaard (‚de algemene groepsvrijstellingsverordening’) moet in die zin worden uitgelegd dat wanneer de te steunen activiteit er onder meer in bestaat uitrusting te verwerven en er overeenkomsten zijn gesloten met het oog op de verwerving van deze uitrusting, in het kader van deze bepaling met ‚de werkzaamheden aan het project of de activiteit’ is begonnen, aangezien de activiteiten die verband houden met de uitvoering van het project een aanvang nemen bij het sluiten van die overeenkomsten.

Bij de beantwoording van de vraag of de op basis van voornoemde verordening verleende steun een stimulerend effect heeft, moet evenwel een gedetailleerde beoordeling plaatsvinden van de contractuele bepalingen en de feitelijke omstandigheden waarin de overeenkomsten in kwestie zijn gesloten.

De autoriteiten van de lidstaat zijn bevoegd om te beoordelen of inbreuk is gemaakt op het in artikel 8, lid 2, van deze verordening neergelegde criterium van het stimulerende effect, met name wat de kosten van de opzegging van de betrokken overeenkomst betreft.

2)      Wanneer de autoriteit van de lidstaat vaststelt dat in strijd met verordening nr. 800/2008 verleende steun onrechtmatig is verleend, is zij op grond van artikel 108, lid 3, VWEU verplicht deze onrechtmatige steun terug te vorderen, ongeacht of de Commissie een terugvorderingsbesluit in die zin heeft vastgesteld en ongeacht of de schending van deze verordening kennelijk is of niet. Er is echter geen voldoende grond voor terugvordering wanneer nog twijfel bestaat.

3)      De autoriteit van de lidstaat die bij het besluit steun te verlenen ten onrechte meent dat deze steun aan de voorwaarden voor een groepsvrijstelling voldoet, kent onrechtmatige steun toe en kan geen gewettigd vertrouwen bij de ontvanger van deze steun wekken. Dat die autoriteit op voorhand wist dat een van deze voorwaarden niet was nageleefd of dat zij de begunstigde zelfs slechte raad heeft gegeven, is in dit opzicht niet relevant.

4)      Voor de terugvordering van de onrechtmatige steun in kwestie door de autoriteit van de lidstaat geldt een verjaringstermijn van vier jaar, zoals voorgeschreven door artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese [Unie].

5)      Indien een nationale autoriteit onrechtmatige steun terugvordert, moet de rente die zij daaraan toevoegt worden berekend overeenkomstig het toepasselijke nationale recht, mits het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht in acht wordt genomen. Dit betekent dat de berekening van de rente, teneinde te waarborgen dat het ongerechtvaardigde voordeel ten gevolge van de betreffende steun volledig verdwijnt, dient te geschieden in overeenstemming met artikel 14, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU], volgens hetwelk de rente loopt vanaf de datum waarop de steun is verleend, en met de artikelen 9 en 11 van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU], volgens welke de rente moet worden berekend op samengestelde grondslag en het toepasselijke rentepercentage niet lager dan de referentierente mag zijn.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Verordening van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107] en [108 VWEU] met de [interne] markt verenigbaar worden verklaard („de algemene groepsvrijstellingsverordening”) (PB 2008, L 214, blz. 3); hierna: „algemene groepsvrijstellingsverordening”.

3      Verordening van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese [Unie] (PB 1995, L 312, blz. 1).

4      Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).

5      Verordening van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 2004, L 140, blz. 1).

6      Verordening van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25).

7      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320).

8      Verordening van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1).

9      Verordening van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9).

10      Vastgesteld op 7 december 2006, in werking getreden op 1 januari 2007 (RT I 2006, 59, 440; RT I, 3.2.2011, 3), in de van 1 januari 2012 tot en met 30 juni 2014 geldende versie.

11      In werking getreden op 1 januari 2007 (RT I 2006, 61, 463; RT I, 5.7.2011, 20) en inzonderheid vastgesteld op basis van artikel 26, lid 6, STS, in de van 1 januari 2012 tot en met 28 augustus 2014 geldende versie.

12      Overeenkomstig punt 20 van het arrest van de Riigikohus „[h]ebben de rechterlijke instanties hun bewering dat verzoekster een vaste toezegging had gedaan om uitrusting te verwerven voordat zij haar steunaanvraag op 24 oktober 2008 heeft ingediend, voldoende gemotiveerd. Zelfs in de veronderstelling dat de koopovereenkomst tussen twee partijen van 28 augustus 2008 voorwaardelijk was, gelet op de voorafgaande briefwisseling tussen partijen [verwijzing naar het dossier], wordt in het kader van de koopovereenkomst tussen drie partijen die op 13 oktober 2008 is gesloten met de medewerking van de kapitaalverschaffer, nergens verwezen naar een dergelijke voorwaarde”.

13      De verwijzende rechter heeft de getuigen ondervraagd tijdens de terechtzitting van 11 april 2017, maar hij heeft dienaangaande geen definitieve conclusie geformuleerd (zie het proces-verbaal van de terechtzitting van 11 april 2017).

14      Zie arresten van 10 maart 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a. (36/80 en 71/80, EU:C:1981:62, punt 6), en 16 juli 1992, Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, punt 26). Zie ook arrest van 30 maart 2000, JämO (C‑236/98, EU:C:2000:173, punt 31).

15      Zie in die zin arrest van 5 oktober 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, punten 25‑32).

16      Ter terechtzitting is bevestigd dat de middelen in kwestie worden verleend door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling. Het betreft een Europees structuurfonds dat beoogt bij te dragen tot de economische en sociale cohesie in de Unie door regionale ongelijkheden weg te werken.

17      Het Engelstalige document met als opschrift „General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions” is beschikbaar op de website van de Commissie via „http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf”. Daarin wordt de vraag „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?” als volgt beantwoord: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines ,start of work’ as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a ,first firm commitment’ to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case.”

18      Arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, punten 106‑109).

19      Arrest van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08, EU:T:2011:493).

20      Conclusie in de zaak HGA e.a./Commissie (C‑630/11 P, EU:C:2013:194, punt 66).

21      Zie Werner, P., en Verouden, V. (red.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, blz. 208.

22      De Commissie is van mening dat de algemene groepsvrijstellingsverordening op zichzelf uitvoerbaar is.

23      EAS heeft ter terechtzitting betoogd dat het in casu veeleer gaat om drie afzonderlijke overeenkomsten die afzonderlijk en niet als geheel moeten worden beoordeeld.

24      Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, rust de verplichting tot terugvordering trouwens op alle nationale autoriteiten, zowel de rechterlijke instanties als de administratieve autoriteiten (zie met name arrest van 22 juni 1989, Fratelli Costanzo/Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, punten 30 en 31).

25      Bij ontstentenis van een besluit tot inleiding van het onderzoek van de verenigbaarheid van steun door de Commissie.

26      Arrest van 1 maart 2017, SNCM/Commissie (T‑454/13, EU:T:2017:134, punt 299); zie in dit verband ook arrest van 16 juli 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Commissie (T‑309/12, EU:T:2014:676, punten 237‑241); arrest van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punten 58‑61), en conclusie van advocaat-generaal Cosmas in die zaak (C‑83/98 P, EU:C:1999:577, punten 53‑98).

27      Met name in het kader van een groepsvrijstelling moet de steunontvanger weten dat hij een risico neemt, aangezien de steun niet wordt aangemeld bij de Commissie.

28      Arrest van 20 maart 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, punt 41).

29      Een mogelijk vergelijkbare vraag lijkt te rijzen in zaak C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (die eveneens aanhangig is bij het Hof), in het kader van een beroep tot vergoeding van de door voortijdige steunbetaling geleden schade dat een concurrent van de steunontvanger heeft ingesteld tegen de Italiaanse Staat.

30      Indien de nationale wetgeving evenwel voorziet in een langere termijn, zal deze termijn van toepassing zijn (hetzelfde beginsel is van toepassing op de renteberekening, zie voetnoot 35 van de onderhavige conclusie).

31      Arrest van 3 september 2015,A2A SpA/Agenzia delle Entrate(C‑89/14, EU:C:2015:537, punt 42).

32      Arrest van 22 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 50‑54).

33      Arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk (C‑232/05, EU:C:2006:651, punt 53).

34      De reden daarvoor is dat de vervroegde tenuitvoerlegging van onrechtmatige steun in voorkomend geval tot gevolg heeft dat de concurrenten de gevolgen van de steun eerder ondervinden. De steunontvanger heeft op die manier dus een onrechtmatig voordeel verkregen (arrest van 22 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 50‑52 en 55). Het Hof heeft verklaard dat de nationale rechterlijke instantie verplicht is de betaling van rente te gelasten, zelfs nadat de Commissie een positief besluit heeft vastgesteld (voornoemd arrest CELF, punten 52 en 55). In dat geval heeft de rente enkel betrekking op de periode waarin een concurrentievoordeel bestaat, waarin de steunontvanger de steun vroegtijdig heeft verkregen (namelijk voordat de Commissie een positief besluit heeft vastgesteld).

35      Indien de nationale wetgeving in hogere rente voorziet dan de door het Unierecht gewaarborgde rente, moeten deze strengere bepalingen worden toegepast. Zie arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein-Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punt 40).