PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
5. ožujka 2019.(*)
Sadržaj
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državne potpore – Uredba (EZ) br. 800/2008 (Uredba o općem skupnom izuzeću) – Članak 8. stavak 2. – Potpore koje imaju poticajni učinak – Pojam ‚početak rada na projektu’ – Nadležnosti nacionalnih tijela – Nezakonita potpora – Nepostojanje odluke Europske komisije ili nacionalnog suda – Obveza nacionalnih tijela da na vlastitu inicijativu provedu povrat nezakonite potpore – Pravna osnova – Članak 108. stavak 3. UFEU‑a – Opće načelo prava Unije o zaštiti legitimnih očekivanja – Odluka nadležnog nacionalnog tijela o dodjeli potpore na temelju Uredbe br. 800/2008 – Upoznatost s okolnostima koje isključuju prihvatljivost zahtjeva za dodjelu potpore – Stvaranje legitimnih očekivanja – Nepostojanje – Zastara – Potpore sufinancirane iz strukturnog fonda – Mjerodavni propis – Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95 – Nacionalni propis – Kamate – Obveza potraživanja kamata – Pravna osnova – Članak 108. stavak 3. UFEU‑a – Mjerodavni propis – Nacionalni propis – Načelo djelotvornosti”
U predmetu C‑349/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija), odlukom od 18. svibnja 2017., koju je Sud zaprimio 13. lipnja 2017., u postupku
Eesti Pagar AS
protiv
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Arabadjiev (izvjestitelj), M. Vilaras, E. Regan i C. Toader, predsjednici vijeća, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, D. Šváby i C. G. Fernlund, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: R. Şereş, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. lipnja 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Eesti Pagar AS, R. Paatsi i T. Biesinger, vandeadvokaadid,
– za Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, K. Jakobson‑Lott,
– za estonsku vladu, N. Grünberg, u svojstvu agenta,
– za vladu Helenske Republike, M. Tassopoulou, D. Tsagkaraki, E. Tsaousi i A. Dimitrakopoulou, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, T. Maxian Rusche, B. Stromsky, K. Blanck‑Putz i K. Toomus, u svojstvu agenata, uz asistenciju L. Naaber‑Kivisoo, vandeadvokaat,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 25. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 8. stavka 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] (Uredba o općem skupnom izuzeću) (SL 2008., L 214, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 159.), obvezu nacionalnih tijela da na vlastitu inicijativu provedu povrat nezakonite potpore, tumačenje općeg načela prava Unije o zaštiti legitimnih očekivanja u području povrata nezakonite potpore, rok zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore koji na vlastitu inicijativu provode nacionalna tijela i, konačno, obvezu država članica da prilikom provođenja takvog povrata potražuju kamate.
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Eesti Pagar AS i, s druge strane, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Zaklada za razvoj poduzetništva, Estonija, u daljnjem tekstu: EAS) i Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministarstvo gospodarstva i komunikacija, Estonija, u daljnjem tekstu: Ministarstvo) o zakonitosti EAS‑ove odluke, koju je Ministarstvo potvrdilo kao viša žalbena instanca, te kojom se nalaže povrat iznosa od 526 300 eura, uvećanog za kamate, od društva Eesti Pagar na ime potpore koju mu je prethodno isplatio EAS.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95
3 Članak 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.) određuje:
„1. Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.
2. ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.”
4 Članak 3. stavak 1. prvi i treći podstavak te uredbe predviđa:
„Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.
[…]
Rok zastare [za pokretanje postupka] prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.”
5 Sukladno članku 4. stavcima 1. i 2. te uredbe:
„1. Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
– obvezom […] vraćanja […] nepravilno stečenih iznosa,
[…]
2. Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koj[e] se mo[gu] odrediti na paušalnoj osnovi.”
6 Članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 2988/95 određuje:
„Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
[…]
(b) plaćanje iznosa većeg od nepravilno stečenog ili izbjegnutog iznosa, uvećano za kamate kada je to primjereno; […]”
Uredba (EZ) br. 659/1999
7 U članku 14. stavku 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), navodi se:
„Iznos potpore koji se treba povratiti u skladu s odlukom o povlačenju uključuje i kamatu po odgovarajućoj stopi koju odredi Komisija. Kamata se naplaćuje počevši od dana kada je nezakonita potpora stavljena na raspolaganje korisniku do dana povrata njezinog iznosa.”
8 Članak 15. stavak 1. te uredbe određuje:
„Ovlasti Komisije u vezi s povratom potpore podliježu roku zastare od deset godina.”
Uredba br. 794/2004
9 Sukladno članku 9. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe br. 659/1999 (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.), kako je izmijenjen Uredbom Komisije (EZ) br. 271/2008 od 30. siječnja 2008. (SL 2008., L 82, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 82.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 794/2004):
„1. Osim ako je posebnom odlukom drukčije propisano, kamatna stopa koja se koristi pri povratu državne potpore koja je dodijeljena u suprotnosti s odredbama iz članka [108.] stavka 3. [UFEU‑a] odgovara godišnjoj kamatnoj stopi koju Komisija unaprijed utvrđuje za svaku kalendarsku godinu.
2. Ta se kamatna stopa izračunava dodavanjem 100 baznih bodova na jednogodišnju stopu na tržištu novca. U slučaju kada te stope nisu dostupne, koristi se tromjesečna stopa na tržištu novca, ili ako ni ona nije dostupna, koristi se prinos na državne obveznice.
3. U slučaju nedostatka pouzdan[ih] [podataka o] tržišt[u] novca ili prinos[u] na [državne] obveznice ili jednakovrijednih podataka, ili u iznimnim okolnostima, Komisija može u suradnji s predmetnom državom(-ama) članicom(-ama), odrediti stopu [koja se primjenjuje na] […] povra[t] potpore na temelju druge metode ili na temelju informacija koje su joj dostupne.
4. [Kamatna] [s]topa [koja se primjenjuje na] izno[s] povrata [državne] potpore se revidira jednom godišnje. Temeljna stopa se izračunava na temelju jednogodišnje stope na tržištu novca izmjerene u rujnu, listopadu i studenome predmetne godine. Tako izračunana stopa će se koristiti tijekom sljedeće godine.
5. Osim toga, kako bi se uzele u obzir značajne i iznenadne varijacije, stanje će se ažurirati svaki put kada prosječna stopa izračunana za prethodni tromjesečni period odstupi od stope na snazi više od 15 %. Ta nova stopa će stupiti na snagu prvog dana drugog mjeseca nakon mjeseci korištenih za izračun.”
10 U članku 11. Uredbe br. 794/2004 navodi se:
„1. Primjenjuje se ona kamatna stopa koja je važeća na dan kada je nezakonita državna potpora po prvi put stavljena na raspolaganje korisniku.
2. Kamatna stopa primjenjuje se kako je obračunata složenim kamatnim računom do dana povrata potpore. Na obračunatu, a nenaplaćenu kamatu u prethodnoj godini obračunava se kamata za svaku sljedeću godinu.
3. Kamatna stopa iz stavka 1. primjenjuje se tijekom cijelog razdoblja do dana povrata potpore. Međutim, ako od dana kada je nezakonito dodijeljena potpora prvi put stavljena na raspolaganje korisniku do dana povrata potpore prođe više od jedne godine, kamatna stopa se ponovo izračunava u vremenskim razdobljima jedne godine, pri čemu se kao osnova uzima kamatna stopa koja je na snazi u vrijeme ponovnog izračuna.”
Uredba (EZ) br. 1083/2006
11 U članku 101. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.), predviđa se:
„Financijski ispravak Komisije ne dovodi u pitanje obvezu države članice da traži povrat sredstva prema članku 98. stavku 2. ove Uredbe i da traži povrat državne potpore iz članka [107. UFEU‑a] i iz članka 14. [Uredbe br. 659/1999].”
Uredba br. 800/2008
12 U uvodnim izjavama 1., 2., 5., 28. i 29. Uredbe br. 800/2008 izlaže se:
„(1) Uredbom [Vijeća] (EZ) br. 994/98 [od 7. svibnja 1998. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na određene kategorije horizontalnih državnih potpora (SL 1998., L 142, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 82.),] Komisiji se daje ovlast da, u skladu s člankom [107. UFEU‑a], potpore malim i srednjim poduzećima, potpore za istraživanje i razvoj, potpore za zaštitu okoliša, potpore za zapošljavanje i usavršavanje i potpore sukladne kartama koje je Komisija odobrila svakoj državi članici za dodjelu regionalnih potpora, pod određenim uvjetima ocijeni sukladnima sa zajedničkim tržištem te da ne podliježu obvezi prijave iz članka [108.] stavka 3. [UFEU‑a].
(2) Komisija je primijenila članke [107.] i [108. UFEU‑a] u brojnim odlukama i stekla dovoljno iskustva za definiranje općih kriterija sukladnosti u vezi s potporama u korist malih i srednjih poduzeća, i to u obliku potpora za ulaganja unutar i izvan potpomognutih područja, programa rizičnog kapitala i u području istraživanja, razvoja i inovacija, […]
[…]
(5) Ova Uredba treba izuzeti svaku potporu koja ispunjava sve mjerodavne uvjete ove Uredbe i svaki program potpora uz uvjet da svaka pojedinačna potpora koja se može dodijeliti putem tog programa ispunjava sve mjerodavne uvjete ove Uredbe. […]
[…]
(28) Kako bi se osiguralo da su potpore potrebne i da djeluju kao poticaj za razvoj daljnjih djelatnosti ili projekata, ova se Uredba ne treba primjenjivati na potpore za djelatnosti kojima bi se korisnik ionako bavio u isključivo tržišnim uvjetima. U pogledu svih potpora obuhvaćenih ovom Uredbom i dodijeljenih malim i srednjim poduzećima, smatra se da je takav poticaj prisutan ako je malo ili srednje poduzeće podnijelo prijavu državi članici prije nego što su započele djelatnosti u vezi s provedbom projekta ili djelatnosti pomognutih potporom. […]
(29) U slučaju svih potpora obuhvaćenih ovom Uredbom i dodijeljenih korisniku koji je veliko poduzeće, država članica treba, uz uvjete koji se primjenjuju za mala i srednja poduzeća, također osigurati da korisnik u internom dokumentu sastavi analizu održivosti potpomognutog projekta ili djelatnosti s potporom i bez nje. […]”
13 Sukladno članku 3. Uredbe br. 800/2008:
„1. Programi potpora koji ispunjavaju sve uvjete poglavlja I. ove Uredbe, kao i mjerodavne odredbe poglavlja II. ove Uredbe, sukladni su zajedničkom tržištu u smislu članka [107.] stavka 3. [UFEU‑a] i izuzeti su od obveze prijave prema članku [108.] stavku 3. [UFEU‑a] uz uvjet da svaka pojedinačna potpora dodijeljena prema takvom programu ispunjava sve uvjete ove Uredbe, a program sadrži izričitu uputu na ovu Uredbu, navodeći njezin naslov i uputu na objavu u Službenom listu Europske unije.
2. Pojedinačne potpore dodijeljene prema programu spomenutom u stavku 1. sukladne su zajedničkom tržištu u smislu članka [107.] stavka 3. [UFEU‑a] i izuzete su od obveze prijave prema članku [108.] stavku 3. [UFEU‑a] uz uvjet da potpora ispunjava sve uvjete poglavlja I. ove Uredbe, kao i mjerodavne odredbe poglavlja II. ove Uredbe, a mjera pojedinačne potpore sadrži izričitu uputu na mjerodavne odredbe ove Uredbe, navodeći te mjerodavne odredbe, naslov ove Uredbe i uputu na objavu u Službenom listu Europske unije.
3. Jednokratne potpore koje ispunjavaju sve uvjete poglavlja I. ove Uredbe, kao i mjerodavne odredbe poglavlja II. ove Uredbe, sukladne su zajedničkom tržištu u smislu članka [107.] stavka 3. [UFEU‑a] i izuzete su od obveze prijave prema članku [108.] stavku 3. [UFEU‑a] uz uvjet da potpora sadrži izričitu uputu na mjerodavne odredbe ove Uredbe, navodeći te mjerodavne odredbe, naslov ove Uredbe i uputu na objavu u Službenom listu Europske unije.”
14 U članku 8. stavcima 1., 2., 3. i 6. te uredbe određuje se:
„1. Ova Uredba izuzima samo potpore koje imaju učinak poticaja.
2. Za potpore koje se dodjeljuju malim i srednjim poduzećima i obuhvaćene su ovom Uredbom smatra se da imaju učinak poticaja ako je, prije nego što je počeo rad na projektu ili djelatnosti, korisnik podnio prijavu za potporu predmetnoj državi članici.
3. Za potpore koje se dodjeljuju velikim poduzećima i obuhvaćene su ovom Uredbom, smatra se da imaju učinak poticaja ako je, uz ispunjavanje uvjeta utvrđenih u stavku 2., država članica prije dodjele predmetne pojedinačne potpore provjerila da se dokumentacijom koju je pripremio korisnik potvrđuje jedan ili više sljedećih kriterija:
[…]
6. Ako uvjeti iz stavaka 2. i 3. nisu ispunjeni, ukupna mjera potpore ne može biti izuzeta prema ovoj Uredbi.”
Smjernice
15 U točki 38. Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007.‑2013. (2006/C 54/08) (SL 2006., C 54, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 139., u daljnjem tekstu: Smjernice) navodi se:
„Važno je da se regionalnom potporom proizvode stvarni poticaji ulaganju do kojeg inače u područjima koja primaju potporu ne bi došlo. Stoga se potpora može dodijeliti samo na temelju programa potpora, pod uvjetom da je korisnik potpore podnio zahtjev za potporu te da je tijelo nadležno za upravljanje programom potpora potom potvrdilo u pisanom obliku (39) da nakon provođenja detaljne ocjene projekt u načelu ispunjava uvjete za stjecanje prava na potporu koji su utvrđeni programom potpora, a sve to prije početka rada na projektu (40). Na oba se navedena uvjeta treba izričito pozvati u svim programima potpora (41). U slučaju jednokratnih (ad hoc) potpora nadležno tijelo mora prije početka rada izdati pismo namjere za dodjelu potpore, koje je pak uvjetovano odobrenjem predmetne mjere od strane Komisije. Ako rad na projektu počne prije ispunjenja gore navedenih uvjeta, čitav projekt neće moći ostvariti pravo na potporu.”
16 U bilješci br. 40 (br. 39 u verziji na estonskom jeziku) tih smjernica navodi se:
„‚Početak rada’ znači ili početak građevinskih radova ili prvu preuzetu obvezu u smislu narudžbe opreme, pri čemu su isključene pripremne studije izvedivosti.”
Estonsko pravo
17 Člankom 26. Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus (Zakon o strukturnim potporama za razdoblje 2007. – 2013.) od 7. prosinca 2006. (RT I 2006, 59, 440) u verziji koja je bila na snazi od 1. siječnja 2012. do 30. lipnja 2014. (u daljnjem tekstu: STS), naslovljenim „Povrat potpore”, u stavcima 5. i 6. predviđa se:
„(5) Odluka o povratu može se donijeti najkasnije 31. prosinca 2025. U slučaju navedenom u članku 88. [Uredbe br. 1083/2006], odluka o povratu može se donijeti do isteka razdoblja koje je vlada odredila za čuvanje dokumenata.
(6) Vlada određuje uvjete i postupak povrata i vraćanja potpore.”
18 Članak 28. STS‑a, naslovljen „Kamate i zatezne kamate”, u stavcima 1. do 3. navodi:
„(1) Kamate se primjenjuju na preostali iznos potpore čiji povrat treba provesti na temelju članka 26. stavaka 1. i 2. ovog zakona. Kamatna stopa koja se primjenjuje na preostali iznos potpore čiji povrat treba provesti jest šestomjesečni Euribor + 5 % godišnje. Obračunsko razdoblje za kamate iznosi 360 dana.
(11) Kamate se ne potražuju ako je ostvareni prihod vraćen i ako je korisnik potpore ispunio obveze izvješćivanja koje ima u pogledu prihoda ostvarenog projektom, u skladu s pravilima predviđenima člankom 21. stavkom 2. ovog zakona.
(2) Kamate se obračunavaju od datuma stupanja na snagu odluke o povratu, na temelju kamatne stope koja je bila na snazi zadnji radni dan mjeseca koji je prethodio kalendarskom mjesecu u kojem je odluka donesena. Ako je pri podnošenju zahtjeva ili pri korištenju potpore počinjeno kazneno djelo, kamate se računaju od dana isplate potpore na temelju kamatne stope koja je bila na snazi tog dana.
(3) Kamate teku do dana povrata potpore, pri čemu se ne smije prekoračiti rok za otplatu, te, u slučaju odgode, do roka za konačnu otplatu. […]”
19 U skladu s člankom 11. stavkom 1. Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (Uredba Vlade br. 278 o uvjetima i postupku povrata i otplate potpore te prijenosu informacija o nepravilnostima počinjenima prilikom dodjele i korištenja potpore) od 22. prosinca 2006. (RT I 2006, 61, 463), donesene, među ostalim, na temelju članka 26. stavka 6. STS‑a:
„Odluka o povratu potpore donosi se na temelju diskrecijske ocjene u roku od 45 kalendarskih dana ili, ako je iznos koji treba vratiti veći od 127 823 eura, u roku od 90 kalendarskih dana, počevši od dana kad su poznati razlozi za povrat potpore. U opravdanim slučajevima, taj se rok za donošenje odluke može produljiti za razumno razdoblje.”
20 Člankom 1. Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” (Uredba ministra gospodarstva i komunikacija br. 44 o uvjetima i postupku poticanja tehnoloških ulaganja industrijskih poduzeća) od 4. lipnja 2008. (RTL 2008., 48, 658), naslovljenim „Područje primjene”, među ostalim se određuje:
„(1) Uvjeti i postupak poticanja tehnoloških ulaganja industrijskih poduzeća […] utvrđuju se radi provedbe ciljeva ,inovacijskog kapaciteta i rasta poduzeća’ u okviru prioritetne osi operativnog programa ,poboljšanje gospodarskog okruženja’.
(2) Na temelju [tog poticanja] mogu se dodijeliti: 1) regionalna potpora, odobrena u skladu s odredbama [Uredbe br. 800/2008], na koju se primjenjuju odredbe te uredbe i članak 342. konkurentsiseadusa (Zakon o tržišnom natjecanju); […]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
21 Eesti Pagar sklopio je 28. kolovoza 2008. ugovor sukladno kojem se od društva Kauko‑Telko Oy obvezao kupiti liniju za proizvodnju kruha u kalupu i kruha bez kore po cijeni od 2 770 000 eura. U skladu s tim odredbama, ugovor je stupio na snagu nakon prve uplate 5 % iznosa te cijene, do koje je došlo 3. rujna 2008.
22 Dana 29. rujna 2008. Eesti Pagar sklopio je s društvom AS Nordea Finance Estonia ugovor o leasingu, slijedom čega je 13. listopada 2008. sklopljen trostrani kupoprodajni ugovor kojim se Kauko‑Telko obvezao prodati tu liniju za proizvodnju kruha društvu Nordea Finance Estonia, koje se pak obvezalo tu liniju dati u leasing društvu Eesti Pagar. Taj se ugovor počeo primjenjivati od njegova potpisivanja.
23 Dana 24. listopada 2008. Eesti Pagar podnio je na temelju članka 1. Uredbe br. 44 od 4. lipnja 2008. EAS‑u zahtjev za dodjelu potpore za kupnju i ugradnju navedene linije za proizvodnju kruha. Odlukom od 10. ožujka 2009. EAS je taj zahtjev odobrio u iznosu od 526 300 eura. Na raspravi pred Sudom navedeno je da je ta potpora sufinancirana iz Europskog fonda za regionalni razvoj (FEDER).
24 Dopisom od 22. siječnja 2013. EAS je obavijestio društvo Eesti Pagar da kupoprodajni ugovor sklopljen 28. kolovoza 2008. nije poštovao uvjet poticajnog učinka potpore predviđen člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 800/2008, tako da je tom društvu dodijeljena nezakonita državna potpora. Eesti Pagar, smatrajući da državna potpora koju koristi ima poticajni karakter, nije Komisiji uputio zahtjev za odobrenje navedene potpore, suprotno onome što mu je EAS savjetovao u tom istom dopisu.
25 Dopisom od 12. srpnja 2013. EAS je društvo Eesti Pagar obavijestio da je slijedom te nepravilnosti pokrenuo postupak zbog neusklađenosti i da namjerava provesti povrat iznosa od 526 300 eura, isplaćenog na temelju predmetne potpore.
26 Dana 8. siječnja 2014. EAS je donio odluku o povratu iznosa predmetne potpore od društva Eesti Pagar, uvećanog za 98 454 eura na ime složenih kamata za razdoblje od dana isplate te potpore do dana njezina povrata, u skladu s člankom 9. Uredbe 794/2004 i člankom 28. STS‑a. Prema toj odluci, naknadna provjera provedena u prosincu 2012. otkrila je postojanje kupoprodajnog ugovora od 28. kolovoza 2008., sklopljenog prije nego što je EAS‑u podnesen zahtjev za potporu, pa nije dokazan poticajni učinak propisan člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 800/2008.
27 Dana 10. veljače 2014. Eesti Pagar protiv te je odluke podnio upravnu žalbu koja je odbijena odlukom Ministarstva br. 14‑0003 od 21. ožujka 2014.
28 Eesti Pagar podnio je 21. travnja 2014. pred Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) tužbu kojom je tražio, prvenstveno, poništenje EAS‑ove odluke o povratu i potvrđujuće odluke Ministarstva, podredno, utvrđivanje nezakonitosti tih odluka u pogledu povrata predmetne potpore i, podredno tomu, njihovo poništenje u pogledu potraživanih kamata. Taj je sud presudom od 17. studenoga 2014. navedenu tužbu odbio u cijelosti.
29 Eesti Pagar podnio je 16. prosinca 2014. žalbu protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev, koji je istu odbio presudom od 25. rujna 2015.
30 Dana 26. listopada 2015. Eesti Pagar podnio je kasacijsku žalbu koju je Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija) presudom od 9. lipnja 2016. dijelom prihvatio, ukidajući presudu suda koji je uputio zahtjev i poništavajući točku 1.1. izreke odluke o povratu od 8. siječnja 2014. kao i dio točke 1.2. te odluke u pogledu kamata. Usto je predmet vratio sudu koji je uputio zahtjev na ponovno razmatranje. Presuda Riigikohusa (Vrhovni sud) temelji se posebno na sljedećim argumentima:
– čvrsta obveza kupiti opremu prije podnošenja zahtjeva za dodjelu potpore ne isključuje poticajni učinak ako se kupac bez pretjeranih poteškoća može povući iz ugovora u slučaju odbijanja potpore, što se u ovom slučaju ne čini isključenim;
– nijedna odredba prava Unije izričito i kategorički ne obvezuje države članice da provedu povrat nezakonite potpore bez odluke Komisije, a povrat takve potpore na inicijativu konkretne države članice ovisi o diskrecijskoj odluci tih tijela;
– u okviru povrata potpore na inicijativu konkretne države članice, potrebno je provesti diskrecijsku ocjenu uzimajući u obzir legitimna očekivanja korisnika koja mogu nastati na temelju postupanja nacionalnog tijela;
– iako u ovom slučaju nije sigurno primjenjuje li se rok zastare od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 za slučajeve povrata strukturnih potpora koje je isplatila konkretna država članica, rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 u svakom se slučaju ne može primijeniti bez Komisijine odluke o povratu potpore;
– ni estonsko pravo ni pravo Unije ne pružaju pravnu osnovu za potraživanje kamata za razdoblje od isplate predmetne potpore do njezina povrata s obzirom na to da se, među ostalim, članci 9. i 11. Uredbe br. 794/2004 odnose, u skladu s prvom rečenicom članka 14. stavka 2. Uredbe br. 659/1999, samo na kamate povezane s potporom koju treba vratiti na temelju Komisijine odluke i da se člankom 4. stavkom 2. i člankom 5. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 2988/95 ne predviđa obveza plaćanja kamata, ali se pretpostavlja da je takva obveza predviđena aktima prava Unije ili država članica.
31 U okviru tako ponovljenog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev Eesti Pagar posebno tvrdi da ugovori koje je on sklopio 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008. nisu bili obvezujući zato što ih je u slučaju odbijanja zatražene potpore lako mogao raskinuti uz minimalne troškove povlačenja. Smatra da projekt kupnje i ugradnje linije za proizvodnju kruha bez zatražene potpore ne bi bio realiziran te da je EAS trebao meritorno ispitati njezin poticajni učinak.
32 To društvo također tvrdi da je EAS znao za sklapanje navedenih ugovora u trenutku podnošenja zahtjeva za potporu i da mu je predstavnik EAS‑a preporučio sklapanje tih ugovora prije podnošenja navedenog zahtjeva. Smatra da je stoga dodjeljivanjem zatražene potpore EAS kod tog društva stvorio legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti te potpore.
33 Osim toga, Eesti Pagar tvrdi da EAS nema nikakvu obvezu provesti povrat predmetne potpore, da njezin povrat više nije moguć na temelju pravila o zastari propisanog člankom 11. stavkom 1. Uredbe Vlade br. 278 i člankom 26. stavkom 6. STS‑a ili čak člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, te da su potraživane kamate protivne članku 27. stavku 1. i članku 28. stavcima 1. do 3. STS‑a.
34 EAS i Ministarstvo smatraju da zahtjev za potporu ne ispunjava uvjete predviđene člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 800/2008 i da je EAS posebice na temelju članka 101. Uredbe br. 1083/2006 dužan od društva Eesti Pagar tražiti povrat predmetne potpore.
35 EAS osporava da je prilikom ispitivanja zahtjeva za potporu znao za ugovore koje je Eesti Pagar sklopio 28. kolovoza, 29. rujna i 13. listopada 2008. i da je preporučio njihovo sklapanje. Stoga tvrdi da kod navedenog društva nije stvorio nikakva legitimna očekivanja. Ministarstvo smatra da u svakom slučaju ni dobra vjera korisnika ni postupanje upravnog tijela ne oslobađaju od obveze povrata nezakonite potpore.
36 Prema mišljenju EAS‑a i Ministarstva, u ovom se slučaju primjenjuje, barem po analogiji, rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, a obveza plaćanja kamata posebice proizlazi iz članka 14. stavka 2. te uredbe.
37 Komisija je 30. prosinca 2016. sudu koji je uputio zahtjev podnijela očitovanja u svojstvu amicus curiae.
38 Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da bez obzira na to što je na temelju pravila unutarnjeg prava vezan ocjenom o pravnim pitanjima iznesenom u presudi Riigikohusa (Vrhovni sud) od 9. lipnja 2016., iz sudske prakse Suda proizlazi da mu postojanje takvog pravila ne može oduzeti mogućnost predviđenu člankom 267. UFEU‑a da se Sudu obrati s pitanjima o tumačenju prava Unije.
39 Kao drugo, ističe da je analiza Riigikohusa (Vrhovni sud), prema kojoj je bilo moguće razmotriti pitanje je li se osoba koja je podnijela zahtjev za dodjelu potpore mogla povući iz ugovorâ bez prevelikih poteškoća u slučaju da joj je ta potpora bila odbijena, bila nadahnuta sudskom praksom Suda koja se ne odnosi na nadležnost nacionalnih tijela u kontekstu opće uredbe o skupnom izuzeću, već na pojedinačnu ocjenu koju Komisija provodi na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a. Sumnja međutim da se ta sudska praksa može primijeniti na ocjenu poticajnog učinka koju je na temelju Uredbe br. 800/2008 provela dotična država članica te si postavlja pitanje je li tijelo te države članice nadležno meritorno ocjenjivati ima li predmetna potpora poticajni učinak.
40 Kao treće, taj sud smatra da iz sudske prakse Suda jasno ne proizlazi je li država članica prilikom donošenja odluke o povratu nezakonite potpore, kad ne postoji odluka Komisije u tom smislu, ovlaštena svoju odluku temeljiti na nacionalnim načelima prava upravnog postupka i uzeti u obzir legitimna očekivanja koja je nacionalno tijelo stvorilo kod korisnika predmetne potpore.
41 Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev smatra da postoji nesigurnost i u pogledu pitanja treba li se kod odluke o povratu nezakonite potpore koju je donijelo tijelo države članice, pozvati na rok zastare od četiri godine predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 ili na rok zastare od deset godina predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999.
42 Kao peto, taj sud ističe da, iako je Riigikohus (Vrhovni sud) djelomično riješio spor u pogledu kamata i poništio odluku o povratu u dijelu u kojem se njome društvu Eesti Pagar nalagalo da plati kamate, za rješenje predmetnog spora ipak je potrebno poznavati uvjete pod kojima pravo Unije priznaje plaćanje kamata u slučaju povrata nezakonite potpore na inicijativu države članice.
43 Međutim, sudska praksa Suda ne ukazuje dovoljno jasno mora li se tijelo države članice, kada provodi povrat nezakonite potpore na vlastitu inicijativu, s tim u vezi pozvati na ciljeve navedene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a, bez obzira na pravila unutarnjeg prava mjerodavna za potraživanje kamata, i izračunati kamate sukladno odredbama članaka 9. i 11. Uredbe br. 794/2004.
44 U tim je okolnostima Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„[1.] Treba li članak 8. stavak 2. [Uredbe br. 800/2008] tumačiti na način da je u kontekstu te odredbe ,rad na projektu ili djelatnosti’ započeo, u slučaju kad je djelatnost za koju se daje potpora primjerice kupnja opreme, onda kad je sklopljen kupoprodajni ugovor za tu opremu? Jesu li tijela države članice ovlaštena ocijeniti povredu kriterija predviđenog tom odredbom uzimajući u obzir troškove povlačenja iz ugovora sklopljenog protivno zahtjevu poticajnog učinka? Ako tijela države članice imaju takvu ovlast, do koje se visine troškova (u postotku) može smatrati da troškovi povlačenja iz ugovora predstavljaju dovoljno zanemariv iznos da bi zahtjev poticajnog učinka bio ispunjen?
[2.] Je li tijelo države članice obvezno provesti povrat nezakonite potpore koju je dodijelilo, čak i ako Komisija […] nije donijela odluku u tom smislu?
[3.] Može li tijelo države članice koje odlučuje dodijeliti potporu, smatrajući pogrešno da se radi o potpori koja ispunjava uvjete [iz Uredbe br. 800/2008] dok se zapravo radi o nezakonitoj potpori, stvoriti legitimna očekivanja kod korisnika te potpore? Konkretno, je li za stvaranje legitimnih očekivanja kod korisnika potpore dovoljno da je tijelo države članice prilikom dodjele nezakonite potpore znalo za okolnosti zbog kojih se na potporu ne primjenjuje skupno izuzeće?
Ako je odgovor na prethodno navedeno pitanje potvrdan, bit će potrebno međusobno odvagnuti javni interes i interes pojedinca. Je li u kontekstu takvog odvagivanja interesa važno je li Komisija donijela odluku kojom se dotična potpora proglašava nespojivom sa zajedničkim tržištem?
[4.] Koji se rok zastare primjenjuje na povrat nezakonite potpore koji provodi tijelo države članice? Iznosi li taj rok deset godina, nakon čega potpora postaje zatečena potpora u smislu članaka 1. i 15. [Uredbe br. 659/1999] te se njezin povrat više ne može provesti, ili četiri godine sukladno članku 3. stavku 1. [Uredbe br. 2988/95]?
Koja je pravna osnova za takav povrat ako je potpora dodijeljena iz strukturnog fonda: članak 108. stavak 3. [UFEU‑a] ili [Uredba br. 2988/95]?
[5.] Kada tijelo države članice provodi povrat nezakonite potpore, je li pritom obvezno od korisnika potraživati kamate na tu nezakonitu potporu? Ako je odgovor potvrdan, koja se pravila primjenjuju na obračun kamata, posebno u pogledu kamatne stope i razdoblja u kojem teku te kamate?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
45 Eesti Pagar tvrdi da je u presudi od 9. lipnja 2016. Riigikohus (Vrhovni sud) riješio najveći dio spora iz glavnog postupka na nacionalnoj razini, pa su prethodna pitanja nedopustiva zbog stadija postupka u kojem se pojavljuju, uz iznimku četvrtog pitanja.
46 Osim toga, to društvo smatra da pitanja prvo do četvrtog, kako ih je formulirao sud koji je uputio zahtjev, nisu relevantna i da prije svega počivaju na pogrešnim pretpostavkama i nepotpunom i pogrešnom opisu činjenica u pogledu obvezivosti ugovora sklopljenog 28. kolovoza 2008., dana početka primjene ugovora sklopljenog 29. rujna 2008., obveza nastalih za to društvo prema ugovoru sklopljenom 28. kolovoza 2008., dana kada je EAS saznao za te ugovore, i EAS‑ove preporuke da pristupi sklapanju navedenih ugovora prije podnošenja zahtjev za potporu.
47 U tom pogledu valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru suradnje između njega i nacionalnih sudova uspostavljene u članku 267. UFEU‑a isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kada se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno obvezan donijeti odluku (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 24. i navedena sudska praksa).
48 Iz navedenoga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud nije moguće, osim u slučaju kada je očito da zahtijevano tumačenje prava Unije nije vezano uz stvarno stanje ili uz predmet glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su mu potrebni da bi pružio koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 25. i navedena sudska praksa).
49 S obzirom na prethodno navedeno, valja podsjetiti na to da potreba da se osigura tumačenje prava Unije koje bi bilo korisno za nacionalni sud zahtijeva da nacionalni sud definira činjenični i pravni okvir u kojemu su smještena pitanja koja postavlja, ili da, u svakom slučaju, objasni stvarne situacije na kojima se temelje ta pitanja. Ti zahtjevi vrijede osobito u području tržišnog natjecanja, za koje su karakteristične složene činjenične i pravne situacije (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 26. i navedena sudska praksa).
50 U konkretnom slučaju treba prije svega reći da je sud koji je uputio zahtjev jasno definirao činjenični i pravni kontekst pitanja koja postavlja te podsjetiti da nije na Sudu da provjerava njihovu točnost (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2010., Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas, C‑160/09, EU:C:2010:293, t. 27.).
51 Nadalje, iz tog činjeničnog konteksta jasno proizlazi da je presudom od 9. lipnja 2016. Riigikohus (Vrhovni sud) predmet vratio sudu koji je uputio zahtjev na ponovno razmatranje u pogledu problematike koja je predmet prvog do četvrtog pitanja.
52 Osim toga, prema već ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pravilo nacionalnog prava na temelju kojeg su sudovi koji ne odlučuju u posljednjem stupnju vezani ocjenama višeg suda, ne može te sudove lišavati mogućnosti da postavljaju pitanja tumačenja prava Unije u pogledu tih pravnih ocjena. Sud je naime smatrao da sud koji ne odlučuje u posljednjem stupnju, ako smatra da ga pravna ocjena prihvaćena na višem stupnju može navesti na donošenje presude suprotne pravu Unije, mora biti slobodan obratiti se Sudu s pitanjima o kojima dvoji (presuda od 5. listopada 2010., Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, t. 27.).
53 Konačno, sud koji je uputio zahtjev, istina, navodi da je Riigikohus (Vrhovni sud) u presudi od 9. lipnja 2016. dijelom riješio spor iz glavnog postupka u pogledu kamata, poništivši odluku o povratu sporne potpore u dijelu u kojem se društvu Eesti Pagar nalaže plaćanje kamate na tu potporu od njezine isplate do povrata. Međutim, ističe i da je za rješavanje ovog dijela spora potrebno saznati odgovor Suda na peto pitanje, tako da se razjasni koje to uvjete pravo Unije postavlja za plaćanje kamata u slučaju povrata nezakonite potpore.
54 Slijedom toga, zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti je dopušten.
Meritum
Prvo pitanje o poticajnom učinku potpore
55 Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 8. stavak 2. Uredbe br. 800/2008 tumačiti na način da je „rad na projektu ili djelatnosti” u smislu te odredbe započeo kad je izvršena prva narudžba opreme namijenjene za taj projekt ili za tu djelatnost sklapanjem kupoprodajnog ugovora prije podnošenja zahtjeva za dodjelu potpore, tako da se ne može smatrati da je potpora imala poticajni učinak u smislu navedene odredbe, odnosno trebaju li nadležna nacionalna tijela bez obzira na sklapanje takvog ugovora provjeriti je li, imajući u vidu iznos troškova povlačenja iz ugovora, ispunjen zahtjev poticajnog učinka u smislu te iste odredbe.
56 U tom pogledu treba podsjetiti da je obveza prijave jedan od temeljnih elemenata sustava nadzora uspostavljenog UFEU‑om u području državnih potpora. U okviru tog sustava, države članice imaju obvezu, s jedne strane, prijaviti Komisiji svaku mjeru kojom se želi uvesti ili izmijeniti potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, ne primijeniti takvu mjeru sve dok ta institucija ne donese konačnu odluku o spomenutoj mjeri, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a (presuda od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 31. i 32. i navedena sudska praksa).
57 Međutim, u skladu s člankom 109. UFEU‑a Vijeće Europske unije ima ovlast donijeti sve odgovarajuće uredbe za primjenu članaka 107. i 108. UFEU‑a, pri čemu osobito može odrediti uvjete pod kojima se primjenjuje članak 108. stavak 3. UFEU‑a kao i vrste potpore koje su izuzete iz postupka predviđenog potonjom odredbom. Osim toga, u skladu s člankom 108. stavkom 4. UFEU‑a Komisija može donijeti uredbe koje se odnose na kategorije državne potpore za koje je Vijeće na temelju članka 109. UFEU‑a utvrdilo da se mogu izuzeti iz postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a (presuda od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 33. i 34.).
58 Tako je Uredba br. 994/98, u skladu s kojom je zatim donesena Uredba br. 800/2008, donesena na temelju članka 94. UEZ‑a (koji je postao članak 89. UEZ‑a, koji je pak postao članak 109. UFEU‑a) (presuda od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 35.).
59 Iz toga proizlazi da neovisno o obvezi prethodne prijave svake mjere kojom se želi uvesti ili izmijeniti nova potpora, koja se nameće državama članicama na temelju Ugovorâ i koja je jedan od temeljnih elemenata sustava nadzora državnih potpora, ako mjera potpore koju je usvojila država članica ispunjava mjerodavne uvjete iz Uredbe br. 800/2008, ta država članica može iskoristiti mogućnost izuzeća od svoje obveze prijavljivanja iz članka 3. te uredbe. Suprotno tomu, iz uvodne izjave 7. navedene uredbe proizlazi da državne potpore koje nisu obuhvaćene tom uredbom i dalje podliježu obvezi prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (presuda od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 36.).
60 S druge strane, kao ublažavanje općeg pravila koje čini obveza prijave, odredbe Uredbe br. 800/2008 i njome predviđene uvjete treba strogo tumačiti. Naime, iako Komisija može donijeti uredbe o skupnom izuzeću potpora kako bi osigurala učinkovit nadzor pravila tržišnog natjecanja iz područja državnih potpora i pojednostavila upravni postupak, bez oslabljivanja Komisijina nadzora u tom području, te uredbe također imaju za cilj povećati transparentnost i pravnu sigurnost. Poštovanje uvjeta predviđenih tim uredbama, uključujući, slijedom toga, Uredbu br. 800/2008, omogućava da se ti ciljevi u potpunosti ostvare (presuda od 21. srpnja 2016., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, t. 37. i 38.).
61 Kao što to navode estonska vlada i Komisija, ciljevi osiguravanja učinkovitog praćenja pravila tržišnog natjecanja u području državnih potpora, pojednostavljivanja administrativnog upravljanja i povećanja transparentnosti i pravne sigurnosti, kao i nužnost osiguravanja dosljedne primjene propisanih uvjeta za izuzeće diljem Unije, zahtijevaju da kriteriji za primjenu izuzeća budu jasni i jednostavni za primjenu od strane nacionalnih tijela.
62 Sukladno članku 8. stavku 2. Uredbe br. 800/2008, za potpore koje se dodjeljuju malim i srednjim poduzećima i obuhvaćene su tom uredbom smatra se da imaju učinak poticaja ako je prije nego što je počeo rad na konkretnom projektu ili djelatnosti korisnik podnio prijavu za potporu predmetnoj državi članici.
63 U tom pogledu, prije svega, iz uvodne izjave 28. te uredbe proizlazi da je kriterij prema kojem taj zahtjev mora biti raniji u odnosu na realizaciju konkretnog projekta Komisija predvidjela kako bi se osiguralo da je potpora potrebna i da djeluje kao poticaj za razvoj daljnjih djelatnosti ili projekata, i da bi se stoga isključile iz područja primjene te uredbe potpore za djelatnosti kojima bi se korisnik ionako bavio u isključivo tržišnim uvjetima.
64 Kriterij da zahtjev za potporu mora biti raniji u odnosu na početak provedbe projekta ulaganja predstavlja jednostavan, relevantan i prikladan kriterij koji Komisiji omogućuje presumiranje poticajnog učinka planirane potpore.
65 Nadalje, među ostalim, iz uvodnih izjava 1., 2. i 5. te članka 3. Uredbe br. 800/2008 proizlazi da je Komisija, u biti, donošenjem te uredbe izvršavala ex ante ovlasti koje joj povjerava članak 107. stavak 3. UFEU‑a za sve potpore koje ispunjavaju kriterije predviđene tom uredbom, i to samo za njih.
66 U tom pogledu, među ostalim, iz uvodne izjave 28. i članka 8. stavaka 3. i 6. Uredbe br. 800/2008 proizlazi da je na nacionalnim tijelima da prije dodjeljivanja potpore na temelju te uredbe provjere ispunjavanje uvjeta glede poticajnog karaktera te potpore za mala i srednja poduzeća, predviđenih člankom 8. stavkom 2. te uredbe.
67 Konačno, s jedne strane, nijedan element Uredbe br. 800/2008 ne navodi na to da je Komisija prilikom donošenja te uredbe imala namjeru na nacionalna tijela prenijeti zadaću provjere postoji li stvarno poticajni učinak. Upravo suprotno, navodeći da ukupna mjera potpore ne može biti izuzeta ako nisu ispunjeni uvjeti predviđeni u članku 8. stavcima 2. i 3. navedene uredbe, stavak 6. tog članka potvrđuje da se, kada je riječ o uvjetu iz stavka 2. navedenog članka, uloga navedenih tijela ograničava na provjeru je li zahtjev za potporu podnesen prije početka realizacije konkretnog projekta ili djelatnosti te treba li iz tog razloga smatrati da potpora ima poticajni učinak.
68 S druge strane treba reći da se postojanje takvog učinka ne može smatrati kriterijem koji nacionalna tijela mogu jasno i jednostavno primijeniti, posebno zato što bi njegova provjera zahtijevala provođenje složenih ekonomskih procjena svakog pojedinog slučaja. Takav kriterij stoga ne bi bio u skladu sa zahtjevima utvrđenima u točki 61. ove presude.
69 U tim okolnostima valja zaključiti da Uredba br. 800/2008 nacionalnim tijelima ne povjerava zadaću da provjere ima li predmetna potpora poticajni učinak, već da provjere ispunjavaju li zahtjevi za potporu koji su im podneseni uvjete predviđene člankom 8. te uredbe na temelju kojih se može zaključiti da potpore imaju poticajni učinak.
70 Na nacionalnim je tijelima dakle da provjere, među ostalim, je li ispunjen uvjet predviđen člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 800/2008, tj. je li zahtjev za potporu podnesen „prije nego što je počeo rad na projektu ili djelatnosti”, bez čega cjelokupna mjera potpore ne može biti izuzeta, kao što to predviđa stavak 6. tog članka.
71 Kada je riječ o tumačenju tog uvjeta, Komisija je u točki 38. smjernica precizirala da se „potpora može dodijeliti samo na temelju programa potpora, pod uvjetom da je korisnik potpore podnio zahtjev za potporu te da je tijelo nadležno za upravljanje programom potpora potom potvrdilo u pisanom obliku da nakon provođenja detaljne ocjene projekt u načelu ispunjava uvjete za stjecanje prava na potporu koji su utvrđeni programom potpora, a sve to prije početka rada na projektu”.
72 Ta je institucija, osim toga, u navedenoj točki potonji pojam definirala kao „početak rada”, što znači „ili početak građevinskih radova ili prvu preuzetu obvezu u smislu narudžbe opreme, pri čemu su isključene pripremne studije izvedivosti”.
73 Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 81. svojeg mišljenja, unatoč neobvezivoj naravi smjernica, ta je definicija relevantna jer ispunjava ciljeve i zahtjeve na koje se podsjeća u točki 61. ove presude.
74 Iz toga slijedi da je u situaciji poput one iz glavnog postupka zadaća nacionalnih tijela, kada je riječ o uvjetu predviđenom u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 800/2008, ograničena samo na provjeru je li potencijalni korisnik svoj zahtjev za potporu podnio prije prve narudžbe za opremu prihvaćanjem pravno obvezujuće obveze.
75 U tom smislu, na nadležnim nacionalnim tijelima je da, kao što to nezavisni odvjetnik ističe u točki 82. svojeg mišljenja, ispitaju u svakom pojedinom slučaju konkretnu narav obveza koje su eventualno preuzete prije nego što je potencijalni korisnik podnio zahtjev za potporu.
76 Iz te perspektive, iako se ugovor o kupnji opreme koji je sklopljen pod uvjetom dobivanja potpore koja se tek treba zatražiti može smatrati, kao što su to s pravom tvrdili EAS i estonska vlada na raspravi pred Sudom, obvezom koja nije pravno obvezujuća u svrhu primjene članka 8. stavka 2. Uredbe br. 800/2008, isto ne vrijedi ako je takva obveza bezuvjetna jer je se načelno mora smatrati pravno obvezujućom bez obzira na eventualne troškove povlačenja iz ugovora.
77 Naime, sukladno strukturi i ciljevima te odredbe, nacionalno tijelo ne može uzeti u obzir ekonomske argumente poput onih koji se odnose na troškove povlačenja ako postoji bezuvjetna i pravno obvezujuća obveza.
78 Što se tiče presude od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija (C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387), koju sud koji je uputio zahtjev navodi u odluci o upućivanju prethodnog pitanja, točno je da je Sud u točki 109. te presude u bitnome istaknuo da se u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a nužnost potpore za regionalni projekt ulaganja može dokazivati na temelju kriterija koji nije onaj da zahtjev za potporu mora biti podnesen prije početka provedbe tog projekta.
79 Kao što to navodi Komisija, takav se zaključak ipak ne može primijeniti na ocjenu koju nacionalno tijelo mora provesti na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 800/2008, zato što ta institucija prilikom primjene članka 107. stavka 3. UFEU‑a raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije izvršavanje uključuje složene ekonomske i socijalne procjene (presude od 11. rujna 2008., Njemačka i dr./Kronofrance, C‑75/05 P i C‑80/05 P, EU:C:2008:482, t. 59. i od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, t. 68.).
80 U konkretnom slučaju, iz činjeničnog prikaza navedenog u odluci kojom se upućuje zahtjev razvidno je da je 28. kolovoza 2008. Eesti Pagar sklopio kupoprodajni ugovor prema kojem je prihvatio kupiti liniju za proizvodnju kruha u kalupu i kruha bez kore, da se taj ugovor počeo primjenjivati nakon prve uplate iznosa od 5 % dogovorene cijene izvršene 3. rujna 2008., da je Eesti Pagar 29. rujna 2008. sklopio ugovor o leasingu i da su nakon toga stranke tih dvaju ugovora 13. listopada 2008. sklopile trostrani kupoprodajni ugovor koji se počeo primjenjivati od trenutka potpisivanja.
81 Očito je dakle da je ipak na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li Eesti Pagar preuzeo, prije podnošenja zahtjeva za potporu 24. listopada 2008., bezuvjetne i pravno obvezujuće obveze, tako da ga se trebalo smatrati, bez obzira na troškove povlačenja iz tih ugovora, neprihvatljivim za program potpora iz glavnog postupka.
82 Slijedom navedenih razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 8. stavak 2. Uredbe br. 800/2008 treba tumačiti na način da je „rad na projektu ili djelatnosti” u smislu te odredbe započeo kad je izvršena prva narudžba opreme namijenjene za taj projekt ili za tu djelatnost prihvaćanjem bezuvjetne i pravno obvezujuće obveze prije podnošenja zahtjeva za dodjelu potpore, bez obzira na eventualne troškove povlačenja iz te obveze.
Drugo pitanje i drugi dio četvrtog pitanja o obvezi povrata nezakonite potpore
83 Drugim pitanjem i drugim dijelom četvrtog pitanja, koje valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li pravo Unije tumačiti na način da nacionalno tijelo mora na vlastitu inicijativu provesti povrat potpore dodijeljene na temelju Uredbe br. 800/2008 ako nakon toga utvrdi da uvjeti predviđeni tom uredbom nisu bili ispunjeni, te postavlja pitanje pravne osnove na kojoj takav povrat treba počivati u slučaju kad je potpora sufinancirana iz strukturnog fonda.
84 Prije svega treba podsjetiti da članak 108. stavak 3. UFEU‑a uređuje preventivni nadzor planova o novim potporama. Na taj način organizirana prevencija ima za cilj osigurati primjenu samo onih mjera koje su spojive s unutarnjim tržištem. Kako bi se ostvario ovaj cilj, odgađa se provedba plana o potpori sve dok Komisija svojom konačnom odlukom ne otkloni sumnju o njegovoj spojivosti s unutarnjim tržištem (presuda od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 25. i 26. te navedena sudska praksa).
85 Već je u točki 56. ove presude navedeno da je obveza prijave jedan od temeljnih elemenata tog nadzora i da države članice stoga imaju obvezu Komisiji prijaviti svaku mjeru kojom se želi uvesti ili izmijeniti potpora te takvu mjeru ne primijeniti sve dok Komisija o njoj ne donese konačnu odluku.
86 Također je u točki 59. ove presude već navedeno da samo ako mjera potpore koju je usvojila država članica ispunjava mjerodavne uvjete iz Uredbe br. 800/2008, ta država članica može iskoristiti mogućnost izuzeća od obveze prijave iz članka 3. te uredbe, a da, suprotno tomu, državne potpore koje nisu obuhvaćene tom uredbom i dalje podliježu obvezi prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
87 Iz toga proizlazi da, ako je potpora dodijeljena na temelju Uredbe br. 800/2008, a da nisu bili ispunjeni uvjeti predviđeni za primjenu izuzeća na temelju te uredbe, ta je potpora dodijeljena protivno obvezi prijave te je stoga treba smatrati nezakonitom.
88 U tom pogledu, Sud je naveo da zabrana provedbe prijedloga potpore propisana u članku 108. stavku 3. zadnjoj rečenici UFEU‑a ima izravan učinak te da neposredna primjena zabrane provedbe iz te odredbe obuhvaća sve potpore koje bi bile provedene a da nisu prijavljene (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
89 Sud je iz toga zaključio da nacionalni sudovi moraju jamčiti da će se, sukladno njihovom nacionalnom pravu, donijeti cjelovit zaključak o povredi posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a kako u pogledu valjanosti provedbenih akata, tako i povrata financijskih potpora dodijeljenih uz kršenje ove odredbe, s obzirom na to da je cilj njihove zadaće, posljedično, donijeti prikladne mjere za ispravljanje nezakonitosti primjene potpora, kako korisnik ne bi mogao slobodno raspolagati ovima za vrijeme preostalo do odluke Komisije (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 30. i 31. i navedenu sudsku praksu).
90 Međutim, odredbe prava Unije koje ispunjavaju uvjete za izravni učinak obvezuju sva tijela država članica, tj. ne samo nacionalne sudove nego i sva upravna tijela, uključujući i decentralizirana tijela, te su ih ta tijela dužna primjenjivati (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2012., Amia, C‑97/11, EU:C:2012:306, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
91 Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, upravna tijela i nacionalni sudovi, koji u okviru svoje nadležnosti moraju primijeniti odredbe prava Unije, imaju dužnost osigurati puni učinak tih pravnih pravila (presuda od 14. rujna 2017., The Trustees of the BT Pension Scheme, C‑628/15, EU:C:2017:687, t. 54. i navedena sudska praksa).
92 Iz toga slijedi da, kad nacionalno tijelo utvrdi da potpora koju je dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008 ne ispunjava uvjete za korištenje izuzeća predviđenog tom uredbom, ono mora, mutatis mutandis, poštovati iste one obveze spomenute u točki 89. ove presude, uključujući obvezu da na vlastitu inicijativu provedu povrat nezakonito dodijeljene potpore.
93 Međutim – imajući u vidu ne samo posljedice koje takav povrat potpore može imati za dotično poduzeće, već i obvezu država članica, propisanu člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom UEU‑a, da poduzmu sve opće ili posebne mjere kojima se može osigurati ispunjenje obveza koje slijede iz Ugovora ili proizlaze iz akata institucija Unije – nacionalno tijelo kojem je upućen zahtjev za potporu koja može potpadati pod Uredbu br. 800/2008, mora pažljivo ispitati, vodeći računa o dokazima koji su mu podneseni, ispunjava li zatražena potpora sve relevantne uvjete propisane tom uredbom te taj zahtjev odbiti ako jedan od tih uvjeta nije ispunjen.
94 Kada je riječ o pravnoj osnovi za takav povrat, iz utvrđenja izloženih među ostalim u točkama 89. do 92. ove presude proizlazi da članak 108. stavak 3. UFEU‑a od nacionalnih tijela zahtijeva da na vlastitu inicijativu provedu povrat potpora koje su dodijelili, među ostalim i pogrešnom primjenom Uredbe br. 800/2008. Ta se utvrđenja primjenjuju bez razlike na potpore sufinancirane iz strukturnih fondova s obzirom na to da članak 101. Uredbe br. 1083/2006 doista podsjeća na tu obvezu. Osim toga, u slučaju da se primjenjuje Uredba br. 2988/95, njezin članak 4. stavak 1. nameće istu obvezu.
95 Slijedom navedenih razmatranja, na drugo pitanje i drugi dio četvrtog pitanja valja odgovoriti da članak 108. stavak 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da ta odredba zahtijeva od nacionalnog tijela da na vlastitu inicijativu provede povrat potpore koju je ono dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008 ako nakon toga utvrdi da uvjeti predviđeni tom uredbom nisu bili ispunjeni.
Treće pitanje o načelu zaštite legitimnih očekivanja
96 Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li pravo Unije tumačiti na način da u slučaju kad dodjeljuje potporu pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008 nacionalno tijelo može kod njezina korisnika stvoriti legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti te potpore, treba li u slučaju potvrdnog odgovora međusobno odvagnuti javni interes i interes pojedinca i je li u tom smislu važno postoji li odluka Komisije o spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem.
97 Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pravo pozvati se na načelo zaštite legitimnih očekivanja pretpostavlja da su nadležna tijela Unije zainteresiranoj osobi pružila konkretna, bezuvjetna i usklađena jamstva iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. Naime, to pravo pripada svakoj osobi kod koje su institucija, tijelo, ured ili agencija Unije stvorili utemeljena očekivanja pruživši joj konkretna jamstva. Takva jamstva predstavljaju, bez obzira na oblik u kojem su priopćena, konkretne, bezuvjetne i usklađene informacije (presuda od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 132.).
98 Također je ustaljena sudska praksa Suda da, vodeći računa o obvezujućem karakteru nadzora državnih potpora koji Komisija provodi na temelju članka 108. UFEU‑a, s jedne strane, poduzetnici korisnici potpore načelno mogu imati legitimna očekivanja u vezi sa zakonitošću potpore samo ako je ona dodijeljena uz poštovanje postupka propisanog u tom članku i da, s druge strane, gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom u pravilu mora imati mogućnost uvjeriti se da je taj postupak bio poštovan. Konkretno, kada je potpora primijenjena bez prethodne prijave Komisiji, tako da je nezakonita na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, korisnik potpore u tom trenutku ne može imati legitimna očekivanja o zakonitosti njezine dodjele (presude od 15. prosinca 2005., Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, t. 104. i od 19. ožujka 2015., OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, t. 77.).
99 Međutim, u točkama 59. i 87. ove presude već je utvrđeno da je ta država članica izuzeta od obveze prijave samo ako mjera potpore koju je država članica usvojila zadovoljava mjerodavne uvjete predviđene Uredbom br. 800/2008 i da je, suprotno tome, potpora koja je dodijeljena primjenom te uredbe, iako nisu bili ispunjeni uvjeti koji su određeni za njezinu primjenu, dodijeljena kršenjem obveze prijave te je treba smatrati nezakonitom.
100 Osim toga, u točkama 89. do 92. ove presude navedeno je da u takvom slučaju i nacionalni sudovi i upravna tijela država članica moraju jamčiti da će se donijeti cjelovit zaključak o povredi članka 108. stavka 3. zadnje rečenice UFEU‑a, među ostalim u pogledu valjanosti provedbenih akata i povrata potpora dodijeljenih kršenjem te odredbe.
101 Iz toga slijedi, s jedne strane, da se nacionalno tijelo koje dodjeljuje potporu na temelju Uredbe br. 800/2008 ne može smatrati ovlaštenim donijeti konačnu odluku kojom se zaključuje da ne postoji obveza prijavljivanja zatražene potpore Komisiji na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
102 Naime, budući da je sama Komisija, u biti, donošenjem Uredbe br. 800/2008, izvršavala ex ante ovlasti koje joj povjerava članak 107. stavak 3. UFEU‑a za sve potpore koje ispunjavaju kriterije predviđene tom uredbom, i to samo za njih, kao što je istaknuto u točki 65. ove presude, ona nacionalnim tijelima nije povjerila nikakvu ovlast odlučivanja u pogledu dosega izuzeća od prijave, pa se ta tijela stoga nalaze na istoj ravnini kao i potencijalni korisnici potpora i moraju se, kao što je naglašeno u točki 93. ove presude, uvjeriti da su njihove odluke u skladu s tom uredbom jer inače dolazi do posljedica na koje se podsjeća u točki 100. ove presude.
103 Iz toga slijedi, s druge strane, da kad nacionalno tijelo dodjeljuje potporu pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008, ono to čini kršeći kako odredbe te uredbe tako i odredbe članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
104 Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može se isticati u odnosu na preciznu odredbu propisa Unije, niti postupanje nacionalnog tijela zaduženog za primjenu prava Unije koje je u suprotnosti s tim pravom može kod gospodarskog subjekta stvoriti legitimno očekivanje da će imati koristi od postupanja suprotnog pravu Unije (presude od 20. lipnja 2013., Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, t. 52. i navedena sudska praksa, i od 7. kolovoza 2018., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, t. 52.).
105 Iz toga slijedi da je odmah isključeno da bi, u slučaju poput onog iz glavnog postupka, nacionalno tijelo poput EAS‑a moglo kod korisnika potpore pogrešno dodijeljene primjenom Uredbe br. 800/2008, kao što je Eesti Pagar, stvoriti legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti te potpore.
106 Slijedom navedenih razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da pravo Unije treba tumačiti na način da u slučaju kad dodjeljuje potporu pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008 nacionalno tijelo ne može kod njezina korisnika stvoriti legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti te potpore.
Prvi dio četvrtog pitanja o roku zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore
107 Prvim dijelom svojeg četvrtog pitanja sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li pravo Unije tumačiti na način da je, u slučaju kad je nacionalno tijelo dodijelilo potporu po osnovi strukturnog fonda pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008, rok zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore desetogodišnji rok iz članka 15. Uredbe br. 659/1999, četverogodišnji rok iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 ili rok predviđen mjerodavnim nacionalnim pravom.
108 U tom pogledu, iz sudske prakse na koju se podsjeća u točki 89. ove presude proizlazi da, u slučaju nepostojanja propisa Unije u određenom području, povrat nezakonite potpore treba provesti u skladu s načinom provedbe predviđenim mjerodavnim nacionalnim pravom.
109 Konkretno, suprotno onome što tvrde estonska i grčka vlada te Komisija, na takav se povrat ne može primijeniti, bilo izravno ili neizravno ili po analogiji, desetogodišnji rok iz članka 15. Uredbe br. 659/1999.
110 Naime, s jedne strane, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 149. i 152. svojeg mišljenja, Sud je u točkama 34. i 35. presude od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), precizirao da se Uredbom br. 659/1999, s obzirom na to da sadržava pravila procesne naravi koja se primjenjuju na sve upravne postupke u području državnih potpora koji se vode pred Komisijom, kodificira i podupire praksa Komisije u području ispitivanja državnih potpora te da ona ne sadržava odredbe koje bi se ticale ovlasti i obveza nacionalnih sudova, a koje i dalje uređuju odredbe Ugovora kako ih tumači Sud.
111 Iz razmatranja izloženih u točkama 89. do 92. ove presude proizlazi da te ocjene vrijede isto tako u pogledu ovlasti i obveza nacionalnih upravnih tijela.
112 S druge strane, ustaljena je sudska praksa da rokovi zastare općenito imaju funkciju osiguravanja pravne sigurnosti (presuda od 13. lipnja 2013., Unanimes i dr., C‑671/11 do C‑676/11, EU:C:2013:388, t. 31.), da radi ispunjavanja te funkcije taj rok mora biti unaprijed određen i da svaka primjena roka zastare „po analogiji” za osobu mora biti dovoljno predvidljiva (presuda od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 32. i navedena sudska praksa).
113 Međutim, imajući u vidu sudsku praksu na koju se podsjeća u prethodnoj točki, primjena po analogiji, u okolnostima kao što su one u predmetu u glavnom postupku, desetogodišnjeg roka iz članka 15. Uredbe br. 659/1999, ne može se smatrati dovoljno predvidivim za stranku kao što je Eesti Pagar.
114 U svakom slučaju, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 147. svojeg mišljenja, sama činjenica da se nacionalna pravila o zastari u pravilu primjenjuju na povrat nezakonito dodijeljene potpore, na vlastitu inicijativu nacionalnih tijela, ne dovodi u pitanje mogućnost da do povrata te potpore dođe naknadno, provedbom odluke Komisije u tom smislu koja, kada posjeduje informacije o navodnoj nezakonitosti navedene potpore, bez obzira na izvor tih informacija, nakon isteka nacionalnih rokova zastare ostaje slobodna sama pokrenuti ispitivanje te potpore u roku od deset godina iz članka 15. Uredbe br. 659/1999.
115 S druge strane, kada je konkretno riječ o potporama koje se sufinanciraju iz strukturnih fondova Unije, kao što je to u ovom slučaju FEDER, Uredba br. 2988/95 može se primijeniti jer su u pitanju financijski interesi Unije.
116 Naime, zakonodavac Unije je donoseći Uredbu br. 2988/95 i konkretno njezin članak 3. stavak 1. prvi podstavak odlučio uvesti opće pravilo o zastari koje će se primjenjivati u tom području, a kojim je želio, s jedne strane, definirati minimalni rok koji se primjenjuje u svim državama članicama i, s druge strane, odustati od mogućnosti pokretanja postupka zbog nepravilnosti koje ugrožavaju financijske interese Unije nakon proteka razdoblja od četiri godine od počinjenja te nepravilnosti (presuda od 22. prosinca 2010., Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, t. 39. i navedena sudska praksa).
117 Iz toga slijedi da nadležna tijela država članica mogu, počevši od dana stupanja na snagu Uredbe br. 2988/95, sve nepravilnosti koje ugrožavaju financijske interese Unije, načelno i osim u sektorima za koje je zakonodavac Unije predvidio kraći rok, procesuirati u roku od četiri godine (presuda od 22. prosinca 2010., Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, t. 40. i navedena sudska praksa).
118 U tom smislu valja istaknuti da sukladno članku 1. te uredbe u njezino područje primjene spadaju „nepravilnosti” u kontekstu prava Unije, pri čemu se nepravilnost definira kao svaka povreda odredaba prava Unije koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Unije ili proračune kojima Unija upravlja, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Unije bilo neopravdanim izdacima.
119 Kada je konkretno riječ o uvjetu da povreda odredbe prava Unije mora biti posljedica radnje ili propusta gospodarskog subjekta, Sud je već bio u prilici naglasiti da pravilo o zastari predviđeno u članku 3. stavku 1. prvom podstavku te uredbe nema za cilj primjenjivati se na procesuiranje nepravilnosti koje su posljedica pogrešaka nacionalnih tijela kojima se odobrava financijska prednost u ime i za račun proračuna Unije (presuda od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, t. 44. i navedena sudska praksa).
120 Međutim, u situaciji kakva je ona u sporu iz glavnog postupku, prije svega je na podnositelju zahtjeva za potporu da osigura da ispunjava uvjete predviđene Uredbom br. 800/2008 za potporu izuzetu na temelju te uredbe, tako da se odobravanje potpore kršenjem tih uvjeta ne može smatrati isključivo posljedicom pogreške koju je počinilo dotično nacionalno tijelo.
121 To je tako čak i kad je korisnik predmetne potpore obavijestio to tijelo o okolnostima koje su dovele do kršenja odredbe prava Unije s obzirom na to da takva okolnost sama po sebi ne utječe na kvalifikaciju „nepravilnosti” u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
122 S druge strane, definicija „nepravilnosti” u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 obuhvaća kako namjerne ili nepažnjom počinjene nepravilnosti, koje sukladno članku 5. te uredbe mogu dovesti do izricanja upravne sankcije, tako i nepravilnosti koje za posljedicu imaju samo oduzimanje neosnovano stečene koristi, sukladno članku 4. iste uredbe (presuda od 24. lipnja 2004., Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, t. 33.).
123 Počinjenje nepravilnosti kojim počinje teći rok zastare pretpostavlja ispunjenje dvaju uvjeta, a to su učinjena ili propuštena radnja gospodarskog subjekta koja predstavlja povredu prava Unije te nastala ili moguća šteta za Unijin proračun (presuda od 6. listopada 2015., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, t. 24.).
124 U okolnostima u kojima je povreda prava Unije otkrivena tek nakon nastanka štete, rok zastare počinje teći od trenutka počinjenja nepravilnosti, to jest od trenutka u kojem postoje i učinjena ili propuštena radnja gospodarskog subjekta koja predstavlja povredu prava Unije i šteta za proračun Unije ili za proračune kojima ona upravlja (presuda od 6. listopada 2015., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, t. 25.).
125 U skladu s člankom 3. stavkom 1. trećim podstavkom Uredbe br. 2988/95, rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti.
126 U tom smislu, iz teksta članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95 proizlazi da pojam „dotična osoba” znači gospodarski subjekt koji je osumnjičen da je počinio nepravilnosti, da pojam „radnj[i] […] u vezi s istragom ili sudskim postupkom” označava sve radnje koje dovoljno precizno određuju transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti, te da se stoga pretpostavka predviđena tom odredbom mora smatrati ispunjenom kad skup činjeničnih elemenata omogućava zaključak da je dotična osoba stvarno obaviještena o odnosnim radnjama u vezi s takvom istragom ili sudskim postupkom (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 36., 38. i 43.).
127 U konkretnom slučaju, podložno provjeri koju treba provesti sud koji je uputio zahtjev, iz te sudske prakse proizlazi da se Uredba br. 2988/95 primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka, da je Eesti Pagar počinio nepravilnost u smislu njezina članka 1., da EAS‑ova eventualna saznanja o narudžbi opreme koju je to društvo izvršilo prihvaćanjem bezuvjetne i pravno obvezujuće obveze prije nego što je podnijelo zahtjev za potporu ne bi imala utjecaja na postojanje takve nepravilnosti, da je četverogodišnji rok zastare iz članka 3. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95 stoga počeo teći 10. ožujka 2009., na dan kada je, kako je navedeno u točki 23. ove presude, EAS prihvatio zahtjev za potporu koji je podnio Eesti Pagar, i kada je dakle nanesena šteta proračunu Unije, te da je taj rok prestao teći dopisom od 22. siječnja 2013. spomenutim u točki 24. ove presude, odnosno čak, ako su ispunjene pretpostavke iz točke 126. ove presude, nadzorom obavljenim ex post u prosincu 2012. koji se spominje u točki 26. ove presude.
128 Slijedom svih navedenih razmatranja, na prvi dio četvrtog pitanja valja odgovoriti da pravo Unije treba tumačiti na način da, u slučaju kad je nacionalno tijelo dodijelilo potporu na ime strukturnog fonda pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008, rok zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore iznosi, ako su ispunjeni uvjeti za primjenu Uredbe br. 2988/95, četiri godine sukladno članku 3. stavku 1. te uredbe ili se, u protivnom, primjenjuje rok predviđen mjerodavnim nacionalnim pravom.
Peto pitanje o obvezi potraživanja kamata
129 Petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li pravo Unije tumačiti na način da, kada nacionalno tijelo na vlastitu inicijativu provodi povrat potpore koju je pogrešno dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008, ono mora od korisnika te potpore potraživati kamate i, u slučaju potvrdnog odgovora, koja se pravila primjenjuju na obračun tih kamata, posebno u pogledu kamatne stope i razdoblja u kojem teku te kamate.
130 U točkama 99. i 100. ove presude istaknuto je da, ako je potpora dodijeljena primjenom Uredbe br. 800/2008 iako nisu bili ispunjeni uvjeti koji su određeni za njezinu primjenu, tu potporu treba smatrati nezakonitom te da u tim okolnostima i nacionalni sudovi i upravna tijela država članica moraju jamčiti da će se donijeti cjelovit zaključak o povredi članka 108. stavka 3. zadnje rečenice UFEU‑a, među ostalim u pogledu valjanosti provedbenih akata i povrata potpora dodijeljenih kršenjem te odredbe.
131 Kada je riječ o navedenim posljedicama, bitno je podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda logična posljedica utvrđivanja nezakonitosti potpore jest njezino ukidanje kroz povrat radi vraćanja u prijašnje stanje. Naime, glavni cilj vraćanja nezakonito isplaćene državne potpore je otkloniti narušenost tržišnoga natjecanja uzrokovanu povoljnijim položajem u odnosu na konkurente koji je takva potpora omogućila. Međutim, vraćanjem potpore korisnik gubi prednost koju je imao na tržištu u odnosu na svoje konkurente te se ponovno uspostavlja stanje kakvo je bilo prije isplate potpore (presuda od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 33. i 34.).
132 Međutim, sa stajališta korisnika potpore, neosnovana korist bila bi i neplaćanje kamata koje bi korisnik platio na dotični iznos potpore da je taj iznos morao pozajmiti na tržištu za vrijeme trajanja nezakonitosti, kao i poboljšanje njegova položaja na tržištu u odnosu na druge tržišne subjekte u tom razdoblju (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, t. 51.).
133 Stoga, u situaciji kao što je ona u sporu iz glavnog postupka i ne dovodeći u pitanje pravila o zastari koja se na u toj situaciji primjenjuju, mjera koja bi se sastojala isključivo od obveze povrata bez plaćanja kamata ne bi mogla u potpunosti otkloniti učinke nezakonitosti jer ne bi ponovno uspostavljala prijašnje stanje i ne bi u potpunosti uklonila narušavanje tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, t. 52. do 54. i od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 33. i 34.).
134 Nacionalno tijelo dužno je, dakle, primjenom članka 108. stavka 3. UFEU‑a korisniku potpore naložiti plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, t. 52. i od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 33. do 35.).
135 Što se tiče pravila koja se primjenjuju na izračun kamata, iz sudske prakse na koju se podsjeća u točki 89. ove presude proizlazi da, u slučaju nepostojanja propisa Unije u konkretnom području, povrat nezakonite potpore treba provesti u skladu s pravilima mjerodavnog nacionalnog prava.
136 Konkretno, iz razloga spomenutih posebno u točkama 110. i 111. ove presude, ni članak 14. stavak 2. Uredbe br. 659/1999 ni članci 9. i 11. Uredbe br. 794/2004 ne mogu se smatrati takvim propisom Unije u konkretnom području. Suprotno onome što tvrde estonska i grčka vlada te Komisija, te se odredbe, zbog istih argumenata, ne mogu primjenjivati ni neizravno ni po analogiji.
137 Međutim, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, mjerodavni nacionalni propisi ne smiju biti nepovoljniji od onih koji se odnose na slične situacije u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti uređeni na način da učine praktično nemogućim ili pretjerano otežanim izvršavanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 40.).
138 Kad je riječ o načelu djelotvornosti, Sud je već zaključio da svaki slučaj u kojem se postavi pitanje o tome čini li nacionalna postupovna odredba nemogućom ili pretjerano otežanom primjenu prava Unije mora biti ispitan vodeći računa o mjestu te odredbe u cjelokupnom postupku, tijeku postupka i posebnostima tih pravila pred različitim nacionalnim tijelima (presuda od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 41.).
139 U vezi s time valja zaključiti da nacionalno pravo ne smije imati za posljedicu sprečavanje primjene prava Unije time što nacionalnim sudovima ili nacionalnim tijelima čini nemogućom obvezu jamčenja poštovanja članka 108. stavka 3. treće rečenice UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 42. i 45.).
140 Naime, nacionalno pravilo koje sprečava nacionalni sud ili nacionalno tijelo da utvrdi sve posljedice povrede članka 108. stavka 3. treće rečenice UFEU‑a treba smatrati nespojivim s načelom djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 42. i 45.).
141 U konkretnom slučaju iz te sudske prakse proizlazi da, iako se povrat nezakonite potpore mora provesti sukladno pravilima mjerodavnog nacionalnog prava, činjenica jest da članak 108. stavak 3. UFEU‑a zahtijeva da ta pravila moraju omogućavati cjelovit povrat nezakonite potpore i da se stoga njezinu korisniku mora posebice naložiti plaćanje kamata za cijelo razdoblje tijekom kojega je tu potporu koristio i po stopi koja je jednaka onoj koja bi se primjenjivala da je iznos dotične potpore morao pozajmiti na tržištu u tom razdoblju.
142 Slijedom svih navedenih razmatranja, na peto pitanje valja odgovoriti da pravo Unije treba tumačiti na način da u slučaju kad nacionalno tijelo na vlastitu inicijativu provodi povrat potpore koju je pogrešno dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008, ono mora od korisnika te potpore potraživati kamate sukladno pravilima mjerodavnog nacionalnog prava. U tom smislu, članak 108. stavak 3. UFEU‑a zahtijeva da ta pravila moraju omogućavati cjelovit povrat nezakonite potpore i da se stoga korisniku potpore mora posebice naložiti plaćanje kamata za cijelo razdoblje tijekom kojega je tu potporu koristio i po stopi koja je jednaka onoj koja bi se primjenjivala da je iznos dotične potpore morao pozajmiti na tržištu u tom razdoblju.
Troškovi
143 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
1. Članak 8. stavak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] (Uredba o općem skupnom izuzeću) treba tumačiti na način da je „rad na projektu ili djelatnosti” u smislu te odredbe započeo kad je izvršena prva narudžba opreme namijenjene za taj projekt ili za tu djelatnost prihvaćanjem bezuvjetne i pravno obvezujuće obveze prije podnošenja zahtjeva za dodjelu potpore, bez obzira na eventualne troškove povlačenja iz te obveze.
2. Članak 108. stavak 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da ta odredba zahtijeva od nacionalnog tijela da na vlastitu inicijativu provede povrat potpore koju je ono dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008 ako nakon toga utvrdi da uvjeti predviđeni tom uredbom nisu bili ispunjeni.
3. Pravo Unije treba tumačiti na način da u slučaju kad dodjeljuje potporu pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008 nacionalno tijelo ne može kod njezina korisnika stvoriti legitimna očekivanja u pogledu zakonitosti te potpore.
4. Pravo Unije treba tumačiti na način da, u slučaju kad je nacionalno tijelo dodijelilo potporu na ime strukturnog fonda pogrešno primjenjujući Uredbu br. 800/2008, rok zastare koji se primjenjuje na povrat nezakonite potpore iznosi, ako su ispunjeni uvjeti za primjenu Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, četiri godine sukladno članku 3. stavku 1. te uredbe ili se, u protivnom, primjenjuje rok predviđen mjerodavnim nacionalnim pravom.
5. Pravo Unije treba tumačiti na način da u slučaju kad nacionalno tijelo na vlastitu inicijativu provodi povrat potpore koju je pogrešno dodijelilo na temelju Uredbe br. 800/2008, ono mora od korisnika te potpore potraživati kamate sukladno pravilima mjerodavnog nacionalnog prava. U tom pogledu, članak 108. stavak 3. UFEU‑a zahtijeva da ta pravila moraju omogućavati cjelovit povrat nezakonite potpore i da se stoga korisniku potpore mora posebice naložiti plaćanje kamata za cijelo razdoblje tijekom kojega je tu potporu koristio i po stopi koja je jednaka onoj koja bi se primjenjivala da je iznos dotične potpore morao pozajmiti na tržištu u tom razdoblju.
Potpisi