STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 15. června 2017(1)
Věc C‑281/16
Vereniging Hoekschewaards Landschap
za účasti:
Staatssecretaris van Economische Zaken
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Státní rada, Nizozemsko)]
„Právo životního prostředí – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti – Platnost zařazení lokality Haringvliet do seznamu lokalit významných pro Společenství, aniž by byl zahrnut Leenheerenpolder – Zmenšení plochy lokality – Potenciální plochy pro obnovu“
I. Úvod
1. Může členský stát zmenšit oblast ochrany podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť(2), pokud změní svou strategii pro obnovu typů stanovišť hodných ochrany a sporné plochy již nepotřebuje? Tato otázka tvoří základ projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou předložila nizozemská Raad van State (Státní rada).
2. Konkrétně musí Soudní dvůr přezkoumat, zda je prováděcí rozhodnutí Komise, kterým Komise, mimo jiné na návrh Nizozemska, rozhodla o zmenšení dotčené nizozemské lokality významné pro Společenství (dále jen „LVS“), v této části platné. Komise založila toto rozhodnutí na úvaze, že Nizozemsko se v původním návrhu dotčených ploch jako součástí LVS dopustilo „vědeckého omylu“. Proto je nutné se zabývat otázkou, zda toto odůvodnění obstojí.
3. Vedle toho by se však Soudní dvůr měl také zabývat otázkou, zda Komise v případě tohoto prováděcího rozhodnutí splnila svou povinnost uvést odůvodnění podle článku 296 SFEU, zda je rozhodnutí vůbec dostatečně jasné, aby byla naplněna zásada právní jistoty, a – obecněji – požadavky na zmenšení lokality z důvodu změn ve strategii obnovy typů stanovišť.
II. Právní rámec
4. Článek 2 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť stanoví obecné cíle:
„Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství [rostlin, na nichž má zájem Společenství].“
5. NATURA 2000, síť evropských území ochrany, je definována v čl. 3 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť:
„Pod názvem ‚NATURA 2000‘ bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
[…]“
6. Článek 3 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť popisuje povinnost členských států účastnit se sítě NATURA 2000:
„Každý členský stát přispěje k vytvoření sítě NATURA 2000 v poměru, který odpovídá zastoupení typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů uvedených v odstavci 1 na jeho území. Za tímto účelem vymezí každý členský stát v souladu s článkem 4 lokality jako zvláštní oblasti ochrany se zřetelem k cílům stanoveným v odstavci 1.“
7. Článek 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť obsahuje konkrétní úpravu vymezení lokality:
„1. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. […] Kde je to vhodné, mohou členské státy navrhnout úpravu seznamu na základě výsledků sledování uvedeného v článku 11.
[…]
2. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé z devět [devíti] biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1, vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států, […]
3. […]
4. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“
8. Na základě směrnice o ochraně přírodních stanovišť stanovila Komise rozhodnutím 2004/813/ES(3) prvotní seznam LVS pro atlantskou biogeografickou oblast. Do tohoto seznamu byla zařazena lokalita „Haringvliet“ (Natura 2000-kód NL1000015) s rozlohou 11 107 hektarů.
9. Předmětem LVS „Haringvliet“ je ochrana typů stanovišť uvedených v příloze I směrnice o ochraně přírodních stanovišť „bahnité říční břehy s vegetačními typy Chenopodion rubri p.p. a Bidention p.p.“ (Natura 2000-kód 3270), jakož i „vlhkomilná vysokostébelnatá lemová společenstva nížin a horského až alpínského výškového stupně“ (Natura 2000-kód 6430), druhů ryb placka pomořanská (Alosa alosa) a placka skvrnitá (Alosa fallax), jakož i prioritního druhu hraboše hospodárného (Microtus oeconomus arenicola).
10. Seznam LVS pro atlantskou biogeografickou oblast byl v mezidobí desetkrát aktualizován(4). Předmětem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je osmá aktualizace provedená prováděcím nařízením (EU) 2015/72(5), ve které lze nalézt lokalitu „Haringvliet“ již pouze s plochou 10 988 hektarů.
11. Ve čtvrtém bodu odůvodnění prováděcího rozhodnutí (EU) 2015/72 jsou zmíněny změny informací o lokalitách:
„[…] Členské státy rovněž navrhly změny informací o jednotlivých lokalitách na seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti.“
12. Šestý bod odůvodnění daného prováděcího rozhodnutí hovoří o zlepšení poznatků:
„Poznatky o existenci a rozšíření typů přírodních stanovišť a druhů se v důsledku sledování uvedeného v článku 11 směrnice 92/43/EHS stále vyvíjejí. Lokality na úrovni Unie byly proto vyhodnoceny a vybrány podle nejlepších informací, jež byly v té době k dispozici.“
13. Tyto body odůvodnění lze nalézt také například v desáté aktualizaci.
III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
14. Haringvliet, který se nachází v nizozemské provincii Jižní Holandsko, je mořská zátoka uzavřená hrází, nacházející se mezi ostrovy Voorne-Putten a Hoeksche Waard na severu a ostrovem Goeree-Overflakke na jihu. Haringvliet je spojen se Severním mořem pouze prostřednictvím Spui, Oude Maas a Nieuwe Waterweg. Leenheerenpolder leží mezi obcí Goudswaard na Hoeksche Waard a Spui, jedním z bočních přítoků Haringvliet. Tento poldr zaujímá plochu přibližně 110 hektarů.
15. V okamžiku podání návrhu na zařazení lokality „Haringvliet“ na seznam LVS měly příslušné nizozemské orgány za to, že na Leenheerenpolder neexistují žádné typy stanovišť a druhy, kvůli nimž je nutné Haringvliet klasifikovat jako LVS, ale že je tento poldr vhodný k rozvoji pro obnovu různých typů stanovišť a druhů hodných ochrany. Protože z výše uvedeného vyplývá, že Leenheerenpolder byl součástí navrhované lokality nikoliv z důvodu skutečného výskytu stanovišť a druhů, ale z důvodu možností, které tento poldr nabízel pro obnovu přírody v lokalitě „Haringvliet“, přispěl poldr ke splnění třetího dílčího kritéria pro stanovení stavu typů stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany, a sice možnosti obnovy.
16. Rozhodnutím ze dne 4. července 2013 vyhlásil nizozemský stát lokalitu „Haringvliet“ za oblast ochrany podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Raad van State (Státní rada) rozhodnutím ze dne 1. října 2014(6) výše uvedené rozhodnutí zrušila v části, v níž Leenheerenpolder nebyl zahrnut do této lokality. Konstatovala, že Leenheerenpolder je součástí lokality „Haringvliet“, jak byla zařazena do seznamu LVS. V důsledku toho nebyla splněna povinnost podle čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, vyhlásit tento poldr jako součást lokality, na kterou se vztahuje směrnice o ochraně přírodních stanovišť.
17. Nizozemské orgány následně předaly Komisi dopisem ze dne 30. září 2014 informace týkající se odůvodnění zmenšení lokality. V tomto dopise uvedly, že Leenheerenpolder v současnosti nezahrnuje žádné přírodní hodnoty a že plány na vytvoření přírodních hodnot na tomto území byly zrušeny. Nizozemské orgány dále Komisi sdělily, že vývoj, ke kterému částečně došlo na jiných místech v lokalitě, je dostatečný pro dosažení cílů lokality sítě Natura 2000 „Haringvliet“. Od plánu na zrušení funkce poldru u Leenheerenpolder bylo z politických a rozpočtových důvodů upuštěno. Současně nizozemské orgány Komisi sdělily, že předpoklad, že plochy by mohly být významné pro zachování a obnovu typů stanovišť, dnes považují za vědecký omyl.
18. Také Komise v dopise nizozemským orgánům ze dne 24. října 2014 objasnila, že na základě dopisu ze dne 30. září 2014 zastává názor, že původní návrh na zařazení Leenheerenpolder do lokality „Haringvliet“ je nutné považovat za vědecký omyl.
19. Komise následně vydala sporné prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/72 ze dne 3. prosince 2014, kterým se přijímá osmá aktualizace seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti. V tomto seznamu je lokalita „Haringvliet“ nadále uvedena, nicméně Leenheerenpolder v ní již není zahrnutý.
20. Rozhodnutím ze dne 28. dubna 2015 pak příslušné nizozemské orgány vyhlásily lokalitu „Haringvliet“ za oblast chráněnou podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Leenheerenpolder nebyl opětovně do této lokality zařazen. Proti tomuto vyhlášení se na Raad van State (Statní rada) obrátilo Vereniging Hoekschewaards Landschap.
21. Raad van State (Statní rada) vychází z toho, že vyhlášením lokality jako oblasti ochrany se provádí prováděcí rozhodnutí, má však pochybnosti, zda Komise právem souhlasila se zmenšením lokality „Haringvliet“ o oblast Leenheerenpolder. Předložila proto Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující předběžnou otázku:
„Je prováděcí rozhodnutí 2015/72 platné v části, v níž je v tomto rozhodnutí do seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti zařazena lokalita ‚Haringvliet‘ (NL1000015), avšak není do něj zahrnut Leenheerenpolder?“
22. Před Soudním dvorem předložily písemná vyjádření a na jednání konaném dne 11. května 2017 přednesly ústní vyjádření Vereniging Hoekschewaards Landschap, Nizozemské království a Evropská komise.
IV. Právní posouzení
23. Přezkum platnosti prováděcího rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise v tomto rozhodnutí rozhodla o zmenšení LVS „Haringvliet“ o oblast Leenheerenpolder, nejprve vyžaduje, aby byl vylíčen postup a požadavky na zmenšení lokality (viz k tomu část A) před tím, než bude možné se zabývat důvody, o něž se opírala Komise (viz k tomu část B). Mimoto považuji za žádoucí několik poznámek k formě rozhodnutí Komise (viz k tomu část C). Pro účely ukončení konfliktu, který je základem sporu v původním řízení, je nakonec nutné objasnit podmínky, za nichž lze z LVS vyjmout oblast, jako je Leenheerenpolder (viz k tomu část D).
A. Postup a právní základ omezení lokality
24. Soudní dvůr již rozhodl, že zrušení klasifikace lokality zahrnuté do seznamu LVS musí být, při neexistenci zvláštních ustanovení, provedeno podle stejného postupu jako zápis lokality na uvedený seznam(7). Tento postup se musí použít také na zmenšení LVS.
25. Nejprve je tedy třeba návrhu dotyčného členského státu podle čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, o němž Komise následně rozhodne podle čl. 4 odst. 2.
26. Z ustanovení v čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, upravujících postup, kterým se stanoví lokality, jež mohou být zařazeny na seznam LVS, vyplývá, že u návrhů lokalit členské státy disponují určitou mírou volného uvážení, musí však přitom respektovat kritéria stanovená směrnicí(8).
27. Pro prvotní pořízení seznamu LVS to znamenalo, že Komise musela mít k dispozici rozsáhlý soupis lokalit, které mají na úrovni členského státu značný ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin ve smyslu směrnice(9). Pouze tímto způsobem lze dosáhnout cíle uvedeného v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci směrnice o ochraně přírodních stanovišť, kterým je zachování příslušných typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření, který se může rozkládat přes jednu nebo více vnitřních hranic Unie, ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany, nebo obnovy tohoto stavu. Jak totiž vyplývá z čl. 1 písm. e) a i) ve spojení s čl. 2 odst. 1 směrnice, je nutné pro účely posouzení stavu přírodního stanoviště nebo druhu z hlediska jejich ochrany vycházet z celého evropského území členských států, na které se vztahuje SFEU(10).
28. Tato judikatura musí být relevantní také pro zmenšení LVS. Vzhledem k tomu, že zahrnutí lokality do seznamu zakládá domněnku, že lokalita má jako celek význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících zvířat a planě rostoucích rostlin ve smyslu směrnice, předpokládá návrh členského státu na vyškrtnutí určitých lokalit ze seznamu nebo jejich zmenšení předložení důkazu, že sporné plochy nemají na úrovni členského státu žádný značný ekologický význam. A Komise může návrh přijmout, resp. provést pouze v případě, že dospěje k závěru, že tyto plochy nejsou nezbytné také z perspektivy celé Unie.
B. Hmotněprávní přezkum rozhodnutí Komise o zmenšení lokality
29. Komise v rámci výměny dopisů s nizozemskými orgány odůvodňuje své rozhodnutí zmenšit plochu LVS „Haringvliet“ o oblast Leenheerenpolder vědeckým omylem Nizozemska v původním návrhu LVS. Toto odůvodnění není ovšem přesvědčivé.
1. K vědeckému omylu
30. Možnost zmenšit LVS z důvodu vědeckého omylu nebo ji celkově vyškrtnout ze seznamu LVS vyplývá podle názoru Komise z rozsudku Soudního dvora k chráněné oblasti ptactva ve francouzském regionu Poitou. Soudní dvůr přijal v tomto případě tvrzení členského státu, že k vyhlášení určitých ploch došlo na základě omylu. Členský stát totiž doložil, že bezprostředně před oznámením lokality Komisi bylo na základě posouzení vlivu na životní prostředí přijato kladné rozhodnutí o silničním projektu na sporných plochách(11).
31. Komise z toho vyvozuje, že status ochrany ploch lze také odejmout v případě, že původní rozhodnutí o ochraně spočívalo na předpokladu, že se na nich vyskytují typy stanovišť nebo stanoviště druhů hodných ochrany podle směrnice o ochraně přírodních stanovišť, avšak tyto typy stanovišť nebo stanoviště druhů se tam ve skutečnosti nenacházela ani na nich v mezidobí nevznikla(12).
32. Při bližším pohledu však rozsudek o chráněné oblasti ptactva v Poitou tento závěr Komise nepodporuje. V tomto rozsudku nešlo totiž o omyl členského státu při identifikaci lokality, ale o chybu v komunikaci s Komisí, srovnatelnou s chybou v psaní, kterou byl zkreslen projev vůle. Jestliže došlo k omylu, dopustila se ho Komise, která byla na základě chyby v mapování uvedena v omyl ohledně záměrů členského státu.
33. Názor Komise na důsledky vědeckých omylů je nicméně v zásadě přijatelný. Plochy, na nichž se na rozdíl od původních předpokladů nevyskytují chráněné typy stanovišť nebo druhy, nemohou přispět, jak se původně očekávalo, k navození příznivého stavu z hlediska jejich ochrany. V tomto ohledu není ovšem nutné zkoumat, do jaké míry tento názor a konkrétní podmínky, které Komise v této souvislosti stanoví, jsou nakonec oprávněné.
34. Takový omyl není totiž v projednávaném případě zřejmý.
35. Nizozemsko si naopak bylo od začátku vědomo charakteristik Leenheerenpolder, a přesto jej zahrnulo do LVS, protože původně plánovalo vytvořit na tomto poldru stanoviště hodná ochrany za pomoci vlivu odlivu a přílivu. Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je Leenheerenpolder pro takové vytvoření stanovišť zvláště vhodný, neboť po odstranění hráze k řece Spui by byl vystaven zvláště silné dynamice přílivu a odlivu. Možnost takového vytvoření stanovišť nadále trvá, Nizozemsko však od tohoto plánu v mezidobí upustilo.
2. K chybné prognóze
36. Komise však zastává názor, že v projednávané věci chyba spočívá v prvotním předpokladu Nizozemska, že plánovaná opatření na Leenheerenpolder jsou nezbytná pro dosažení příznivého stavu určitých typů stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany. Ve světle posledního vývoje se však ukázalo, že tohoto cíle lze dosáhnout také bez sporných opatření.
37. Tato argumentace mě však nepřesvědčuje, neboť – jak dokonce Nizozemsko uvedlo na jednání – návrh na zmenšení lokality na omylu právě založen není.
38. Nizozemské orgány Komisi dne 30. září 2014 sdělily, že dnes předpoklad, že by Leenheerenpolder mohl mít význam pro zachování a obnovu typů stanovišť, považují za vědecký omyl. Není však sporu o tom, že tyto plochy jsou nadále vhodné k tomu, aby přispěly k obnově stanovišť hodných ochrany. Tvrzení o vědeckém omylu má spíše, jak se zdá, výlučně původ v tom, že Komise předtím v dopise ze dne 10. září 2014 zmenšení LVS „Haringvliet“ odmítla a nizozemské orgány vyzvala, aby doložily, proč je nyní původní zahrnutí Leenheerenpolder do LVS považováno za vědecký omyl.
39. Skutečným odůvodněním nizozemských orgánů je to, že od plánů na opatření k obnově na Leenheerenpolder bylo v roce 2011 z politických, sociálních a rozpočtových důvodů, s přihlédnutím k cílům zachování zvláštní oblasti ochrany „Haringvliet“, upuštěno. Podle nizozemských orgánů je v dané oblasti dostatek jiných možností obnovy a rozšíření stanovišť. Následně jsou uváděna různá opatření.
40. Z uvedeného odůvodnění nevyplývá žádný omyl týkající se potenciálu obnovy, ale nová orientace cílů rozvoje v rámci LVS „Haringvliet“. Komise při udělení souhlasu se zmenšením tuto novou orientaci cílů neposoudila. Komise tedy zejména opominula přezkoumat, zda v tomto světle není Leenheerenpolder z perspektivy celé Unie nadále nezbytný pro dosažení cíle příznivého stavu z hlediska ochrany.
41. A proto odůvodnění Komise neospravedlňuje zmenšení LVS „Haringvliet“.
3. Dílčí závěr
42. Pochybnosti Raad van State (Statní rada) týkající se rozhodnutí Komise o zmenšení LVS „Haringvliet“ jsou tak odůvodněné. Odůvodnění Komise nemůže její rozhodnutí o zmenšení LVS „Haringvliet“ ospravedlnit. Prováděcí rozhodnutí je tudíž protiprávní a je nutné jej zrušit v části, v níž zmenšuje LVS.
C. K formálním vadám prováděcího rozhodnutí
43. Na doplnění bych chtěla poznamenat, že prováděcí rozhodnutí je v části, v níž obsahuje rozhodnutí o zmenšení LVS „Haringvliet“, protiprávní také z jiných důvodů, totiž proto, že porušuje zásadu právní jistoty a jeho odůvodnění není bez znalosti komunikace vedené mezi Komisí a nizozemskými orgány rozpoznatelné.
1. K zásadě právní jistoty
44. Unijní právní úprava musí podle zásady právní jistoty dotčeným osobám umožnit jednoznačně poznat jejich práva a povinnosti a postupovat podle toho(13). Vzhledem k tomu, že změna rozsahu LVS se může dotknout práv a povinností uživatelů pozemků, ale také dotčených třetích osob, zejména spolků na ochranu životního prostředí(14), musí být dostatečně jasně rozpoznatelná.
45. Prováděcí rozhodnutí tuto jasnost samo o sobě postrádá. Neobsahuje totiž žádný výslovný odkaz na provedenou změnu LVS „Haringvliet“ ani kódování. Pouze ze srovnání s předchozím platným zněním seznamu vyplývá, že její plocha je menší než předtím. Toto srovnání není ovšem patrné, protože aktualizovaný seznam obsahuje všechny LVS, tedy několik tisíc LVS atlantské biogeografické oblasti. Nikdo však nebude u všech uvedených lokalit zkoumat změnu jejich velikosti.
46. Prováděcí rozhodnutí tudíž postrádá s ohledem na zmenšení LVS „Haringvliet“ o oblast Leenheerenpolder nezbytnou jasnost.
2. K povinnosti uvést odůvodnění
47. Mimoto unijní právní akty musí podle čl. 296 odst. 2 SFEU obsahovat odůvodnění. Z odůvodnění musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy původce právního aktu tak, aby dotčené osoby mohly rozpoznat důvody, které vedly k přijetí opatření, a Soudní dvůr mohl vykonávat svůj přezkum. Odůvodnění však nemusí uvádět veškeré relevantní skutkové nebo právní okolnosti. Dodržení povinnosti uvést odůvodnění musí být ostatně posuzováno nejen s ohledem na znění aktu, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(15). Nezáleží tudíž pouze na bodech odůvodnění, ale také na širším kontextu sporného opatření(16).
48. Není tedy nutné odůvodnit v příslušném rozhodnutí všechny změny LVS atlantské biogeografické oblasti, pokud lze rozpoznat, kde lze toto odůvodnění nalézt. V důsledku toho nebylo v zásadě nutné napadnout odůvodnění původního sestavení seznamu Společenství, protože odůvodnění muselo v konečném důsledku vyplynout ze standardních formulářů údajů jednotlivých lokalit.
49. Naproti tomu je v projednávané věci bohužel nutné konstatovat, že prováděcí rozhodnutí neobsahuje ani nástin odůvodnění, neboť rozhodnutí o zmenšení LVS „Haringvliet“ je v prováděcím rozhodnutí stěží rozpoznatelné. Prováděcí rozhodnutí tak neposkytuje žádný podnět zabývat se kontextem, a tudíž se – možná – dozvědět o výše diskutované výměně dopisů týkající se zmenšení lokality.
50. Skutečnost, že v projednávané věci bylo Nizozemsko, jako dotčený členský stát, informováno a zjevně řada dotčených osob byla o postupu informována nizozemskými orgány, nemůže tento nedostatek odůvodnění zhojit. Tento náhodný vývoj nemůže totiž zaručit, že se s odůvodněním mohly seznámit všechny dotčené osoby.
D. K podmínkám zmenšení LVS o potenciální plochy určené pro opatření k obnově
51. Z dosavadních úvah však nevyplývá, že by zmenšení LSV bylo za okolností projednávané věci vyloučeno. Nelze sice uplatnit dosud Soudním dvorem uznané případy, totiž chybu v komunikaci v souvislosti s identifikací lokality(17) nebo její nevyhnutelné poškozování(18). Stejně tak nelze uplatnit případ vědeckého omylu o charakteristikách lokality, rozvinutý Komisí. Na projednávané – spíše atypické – věci se ukazuje nutnost uznat další možnost zmenšení lokality.
1. K povinnosti ochrany potenciálních ploch pro opatření k obnově
52. Výchozím bodem pro touto povinnost musí být původní důvod zahrnutí Leenheerenpolder do LVS „Haringvliet“. Tento důvod nespočíval v ochraně současného výskytu typů stanovišť nebo druhů hodných ochrany, ale v potenciálu těchto ploch k rozvoji takového výskytu.
a) Povinnost přijmout opatření k obnově
53. Povinnost navrhnout takové „potenciální plochy určené pro opatření k obnově“ jako LVS vyplývá z čl. 4 odst. 1 první věty a přílohy III (etapa 1) směrnice o ochraně přírodních stanovišť nanejvýše nepřímo. Podle čl. 4 odst. 1 první věty mají členské státy uvést, jaké typy přírodních stanovišť a jaké druhy hodné ochrany se na jednotlivých navržených lokalitách vyskytují. Toto ustanovení lze chápat v tom smyslu, že pouze skutečně existující výskyt může odůvodnit návrh lokality. Příloha III (etapa 1) však v souvislosti s posouzením lokalit stanoví, že do tohoto posouzení má být zahrnuta také možnost obnovy výskytu. Vedle toho čl. 4 odst. 4 vyžaduje, aby při vyhlášení LVS jako zvláštní oblasti ochrany byly podle významu lokality stanoveny priority zejména pro obnovu přírodních stanovišť a druhů.
54. Zahrnutí potenciálních ploch určených pro opatření k obnově do identifikace LVS odpovídá cíli, zakotvenému v čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, obnovy příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, na nichž má zájem Společenství. Pokud není existující výskyt stanovišť nebo druhů dostatečný, aby byl zajištěn jejich příznivý stav z hlediska ochrany, musí být odpovídající výskyt obnoven.
b) K významu stavu z hlediska ochrany
55. To však neznamená, že veškeré potenciální plochy určené pro opatření k obnově ve vztahu k chráněným stanovištím nebo druhům musejí být navrženy jako LVS a zahrnuty do seznamu Společenství.
56. Rozhodujícím kritériem pro to, zda je nutné využít takové plochy, je spíše stav dotyčných typů stanovišť nebo druhů z hlediska jejich ochrany. Podle definic v čl. 1 písm. e) a i) směrnice o ochraně přírodních stanovišť příznivý stav z hlediska ochrany v podstatě předpokládá, že příslušný výskyt je dlouhodobě přinejmenším stabilní.
57. Pokud je stav z hlediska ochrany již příznivý, což znamená, že příslušný výskyt je tak dlouhodobě stabilní, nebo se dokonce zvyšuje, neexistuje povinnost přijmout opatření k obnově nebo zahrnout potenciální plochy určené pro opatření k obnově do návrhů lokalit. Naproti tomu, pokud lze nepříznivý stav z hlediska ochrany zlepšit pouze vyčerpáním určitého potenciálu obnovy, bylo by téměř neodůvodnitelné vzdát se příslušných opatření a ploch.
58. Často však nebude situace tak jednoznačná. Mezi vědeckou nejistotou ohledně stavu typů stanovišť nebo druhů z hlediska jejich ochrany na straně jedné a ohledně účinnosti opatření k obnově na druhé straně existuje velký prostor pro obtížná prognostická rozhodnutí. V případě existence několika možností obnovy výskytu může vedle toho často existovat prostor pro uvážení při volbě mezi těmito možnostmi, který vesměs přísluší vnitrostátním orgánům. Zdá se tudíž spíše nepravděpodobné, že by v praxi byla vyžadována určitá opatření k obnově. A v zásadě je také možné strategii obnovy typů stanovišť a druhů v průběhu času měnit.
c) K úrovni, na níž má být posouzen stav z hlediska ochrany
59. V tomto řízení byla předmětem diskuze zejména otázka, zda má být příznivější stav z hlediska ochrany zajištěn na unijní úrovni, úrovni členského státu nebo příslušné lokality. Z definic v čl. 1 písm. e) a i), jakož i článku 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť potud vyplývá, že cílem směrnice je příznivý stav z hlediska ochrany v celé Unii. To musí být v konečném důsledku primárním kritériem pro rozhodnutí Komise.
60. Členský stát naproti tomu nemůže zpravidla posoudit s konečnou platností stav v celé Unii(19). V případě návrhu na zmenšení lokality musí především zkoumat, zda plochy, které mají být vyňaty, mají na úrovni členského státu značný ekologický význam pro cíl zachování přírodních stanovišť, volně žijících zvířat a planě rostoucích rostlin ve smyslu směrnice. V této souvislosti však může být účelné zohlednit případné existující poznatky o evropské úrovni, pokud již z těchto poznatků vyplývá, že v každém případě z evropské perspektivy není vzdání se ploch možné.
61. Stav typů stanovišť a druhů z hlediska ochrany v rámci určitých lokalit může být ovšem také předmětem zvláštního zájmu, pokud je stav v těchto lokalitách nepříznivý. V tomto případě by mohlo upuštění od opatření k obnově, která by mohla zlepšit jejich stav z hlediska ochrany, porušit zákaz znehodnocování stanovený v čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť(20). Bylo by totiž nutné se obávat, že stav dotčených typů stanovišť nebo druhů v dané lokalitě se bez opatření k obnově zhorší. Tuto skutečnost nelze opominout zejména při zkoumání zmenšení lokality.
62. Také ve vztahu k jednotlivým lokalitám není ovšem nutné, ani v případě nepříznivého stavu z hlediska ochrany, brát na zřetel všechny potenciální plochy pro obnovu a zahrnout je do lokality. Zpravidla mohou totiž právě u velkých lokalit, jako je LVS „Haringvliet“, přicházet v úvahu různá opatření k obnově, takže členské státy a v zásadě i Komise mají při volbě opatření prostor pro uvážení.
63. Pro doplnění je nakonec nutné poznamenat, že přinejmenším v případě zmenšení lokality z důvodu neexistence významu určitých ploch pro zajištění příznivého stavu z hlediska ochrany nesmí hrát politické, sociální a rozpočtové důvody, uváděné nizozemskými orgány, žádnou roli(21). Takové důvody by mohly mít nanejvýše význam v případě, že zmenšení lokality je nezbytné na základě čl. 6 odst. 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť pro účely realizace určitých plánů nebo projektů. Potom by ovšem musely být zváženy konkrétní projekty a plány a dodrženy všechny další podmínky tohoto ustanovení.
2. Ke kritériu přezkumu v případě zmenšení lokality
64. Pro přezkum rozhodnutí o zmenšení LVS unijním soudem má ústřední význam potud existující prostor pro uvážení.
65. Jak návrh členského státu, tak také rozhodnutí Komise se zpravidla vyznačují značnou složitostí, jak z hlediska skutkových okolností, tak vědeckých poznatků.
66. Pokud unijní orgány musí přijmout taková rozhodnutí, je nutné jim zpravidla přiznat široký prostor pro uvážení(22). To musí v projednávané věci platit především pro rozhodnutí Komise.
67. Výkon tohoto uvážení však není vyňat ze soudního přezkumu. V rámci tohoto přezkumu musí unijní soud ověřit dodržování procesních pravidel, věcnou správnost skutkových zjištění Komise, neexistenci zjevně nesprávného posouzení tohoto skutkového stavu a neexistenci zneužití pravomoci. Zejména pokud jeden z účastníků řízení uplatňuje zjevně nesprávné posouzení, jehož se měl dopustit příslušný orgán, musí unijní soud ověřit, zda tento orgán přezkoumal s péčí a nestranností všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu, tedy skutečnosti podporující závěry, které z nich byly vyvozeny(23).
68. Při zkoumání všech relevantních okolností je nutné zohlednit skutečnost, že návrh členského státu týkající se potenciálních ploch určených k obnově stanovišť nebo výskytu druhů a přijetí návrhu Komisí zakládají domněnku, že jsou tyto plochy a zamýšlená opatření k obnově nezbytné pro příznivý stav dotyčných typů stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany.
69. Členský stát proto musí při podání návrhu na zmenšení lokality o takové plochy vyvrátit domněnku nezbytnosti opatření k obnově. Pro tyto účely by nebylo dostatečné pouhé tvrzení, jež bylo obsaženo v informacích příslušných nizozemských orgánů a o které se Komise opírala při rozhodování o zmenšení lokality. Naopak členský stát by měl průkazným způsobem a na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků prokázat, proč zastává názor, že příznivý stav z hlediska ochrany lze zajistit také bez těchto ploch a příslušných opatření, nebo lze tohoto stavu dosáhnout v budoucnosti.
70. Zejména pokud ještě není jisté, že stav sporných typů stanovišť a druhů je z hlediska ochrany v rámci dotčené LVS příznivý, může prostor pro uvážení při volbě opatření týkajících se ochrany potenciálních ploch k obnově v LVS dokonce zcela zaniknout. V tomto případě nemůže členský stát zpravidla vzhledem k zákazu znehodnocování, zakotvenému v čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, upírat plochám, které byly z důvodu svého potenciálu k obnově zahrnuty do LVS, jejich ekologický význam pro cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících zvířat a planě rostoucích rostlin. Nelze totiž vyloučit, že jich bude ještě potřeba, pokud se ukáže, že jiná opatření k obnově nejsou dostatečná. Proto nesmí k tomuto okamžiku pozbýt svého ochranného statusu.
71. Komise může návrhu členského státu na zmenšení lokality vyhovět pouze v případě, že ji členský stát dostatečnými vědecky podloženými poznatky přesvědčí o tom, že sporné plochy nemají z vnitrostátního hlediska žádný podstatný význam pro cíl zachování přírodních stanovišť a druhů, a že také z perspektivy celé Unie nic nesvědčí proti zmenšení lokality o tyto plochy.
3. Dílčí závěr
72. V souhrnu je nutné konstatovat, že Komise podle článku 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť může na návrh příslušného členského státu zmenšit LVS, pokud jsou dotčené plochy součástí LVS výlučně s ohledem na budoucí opatření k obnově typů stanovišť nebo výskytu druhů a členský stát poskytne informace, které Komisi umožní konstatovat, že opatření na těchto plochách nejsou nutná pro zajištění příznivého stavu dotčených typů stanovišť nebo druhů z hlediska jejich ochrany.
V. Závěry
73. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zodpověděl takto:
„1) Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2015/72 ze dne 3. prosince 2014, kterým se přijímá osmá aktualizace seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti, je neplatné v části, v níž do lokality ‚Haringvliet‘ (NL1000015) již není zahrnut Leenheerenpolder.
2) Komise může podle článku 4 směrnice 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na návrh příslušného členského státu zmenšit lokalitu s významem pro Společenství, pokud jsou dotčené plochy součástí lokality výlučně s ohledem na budoucí opatření k obnově typů stanovišť nebo výskytu druhů a členský stát poskytne informace, které Komisi umožní konstatovat, že opatření na těchto plochách nejsou nutná pro zajištění příznivého stavu dotčených typů stanovišť nebo druhů z hlediska jejich ochrany.“