FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 15 juni 2017(1)
Mål C‑281/16
Vereniging Hoekschewaards Landschap
Intervenient:
Staatssecretaris van Economische Zaken
(begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna))
”Miljölagstiftning – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen – Frågan huruvida upptagandet av området Haringvliet i listan över områden av gemenskapsintresse är giltigt, utan att Leenheerenpolder utgör del av det – Minskning av områdets yta – Potentiella ytor för återställning”
I. Inledning
1. Kan en medlemsstat minska ett skyddsområde enligt livsmiljödirektivet,(2) om den ändrar sin strategi för att återställa skyddsvärda livsmiljötyper och inte längre behöver den aktuella ytan? Denna fråga är utgångspunkten i förevarande begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna).
2. Närmare bestämt ska domstolen pröva huruvida ett genomförandebeslut från kommissionen, genom vilket den på förslag från Nederländerna bland annat har fastställt att det aktuella nederländska området av gemenskapsintresse ska minskas, är giltigt i detta avseende. Kommissionen grundar detta beslut på uppfattningen att Nederländerna begick ett ”vetenskapligt misstag” när det aktuella området ursprungligen föreslogs som område av gemenskapsintresse. Det krävs följaktligen en bedömning huruvida denna motivering är övertygande.
3. Emellertid ska domstolen även pröva huruvida kommissionen har uppfyllt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF med avseende på detta genomförandebeslut, huruvida beslutet över huvud taget är tillräckligt klart för att vara förenligt med rättssäkerhetsprincipen och – mer allmänt – villkoren för en minskning av området på grund av ändringar av strategin för att återställa livsmiljötyper.
II. Rättslig ram
4. I artikel 2.2 i livsmiljödirektivet fastställs den övergripande målsättningen:
”Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.”
5. I artikel 3.1 i livsmiljödirektivet definieras Natura 2000, nätet av europeiska bevarandeområden:
”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
…”
6. I artikel 3.2 i livsmiljödirektivet beskrivs medlemsstaternas skyldighet att delta i Natura 2000:
”Varje medlemsstat skall bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper och habitat för de arter som anges i punkt 1. Varje medlemsstat skall därför, i enlighet med artikel 4 och med beaktande av de mål som anges i punkt 1, utse områden till särskilda bevarandeområden.”
7. Artikel 4 i livsmiljödirektivet innehåller de konkreta bestämmelserna avseende urval av områden:
”1. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. … Medlemsstaterna skall då detta är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning som avses i artikel 11.
…
2. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) skall kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de fem biogeografiska regioner som anges i artikel 1 c iii och för hela det område som avses i artikel 2.1 med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse …
3. …
4 När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.”
8. På grundval av livsmiljödirektivet fastställde kommissionen genom beslut 2004/813/EG(3) en första lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen. Området Haringvliet (Natura 2000-kod NL1000015) var upptaget på denna lista med en yta på 11 107 hektar.
9. Området Haringvliet ska skydda livsmiljöer i bilaga I i livsmiljödirektivet ”Vattendrag med dyiga stränder med vegetation av Chenopodion rubri p.p. och Bidention p.p.” (Natura 2000-kod 3270) samt ”Ängar med hög örtvegetation på fuktig mark på slätter och i berg” (Natura 2000-kod 6430), fisksorterna majfisk (Alosa alosa) och staksill (Alosa fallax) samt den prioriterade arten mellansork (Microtus oeconomus arenicola).
10. Listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen har uppdaterats tio gånger.(4) Föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande är den åttonde uppdateringen genom genomförandebeslut (EU) 2015/72,(5) enligt vilket området Haringvliet numera endast omfattar en yta på 10 988 hektar.
11. I skäl 4 i genomförandebeslut (EU) 2015/72 behandlas ändringar av områdesuppgifterna:
”… Medlemsstaterna har också lämnat in ändringar av den områdesrelaterade information som finns i listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen.”
12. I skäl 6 i genomförandebeslutet behandlas de förbättrade kunskaperna:
”Kunskapen om vilka livsmiljöer och arter som finns, och var de är belägna, utvecklas ständigt till följd av den övervakning som görs enligt artikel 11 i direktiv 92/43/EEG. Bedömningen och urvalet av områden på gemenskapsnivå grundas därför på bästa nu tillgängliga information.”
13. Dessa skäl återfinns även till exempel i den tionde uppdateringen.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
14. Haringvliet är beläget i den nederländska provinsen Sydholland och utgör en havsarm mellan öarna Voorne-Putten och Hoeksche Waard i norr, och ön Goeree-Overflakke i söder, som är avstängd med en damm. Haringvliet står nu endast i förbindelse med Nordsjön via Spui, Oude Maas och Nieuwe Waterweg. Leenheerenpolder är belägen mellan platsen Goudswaard på Hoeksche Waard och Spui, som är en sidoarm av Haringvliet. Denna polder har en yta på ungefär 110 hektar.
15. Vid tillkomsten av förslaget om att placera området Haringvliet på listan över områden av gemenskapsintresse ansåg de behöriga nederländska myndigheterna att Leenheerenpolder inte innehöll några livsmiljötyper och arter som gjorde att Haringvliet måste kvalificeras som område av gemenskapsintresse, utan att denna polder var lämpad för att utvecklas för återställande av olika skyddsvärda livsmiljötyper och arter. Då det av det ovan anförda följer att Leenheerenpolder inte utgjorde en del av det föreslagna området på grund av faktiskt förekommande livsmiljöer och arter utan på grund av den möjlighet som denna polder gav för återställandet av naturen inom området Haringvliet tog man hänsyn till denna polder vid förverkligandet av det tredje underkriteriet för fastställande av bevarandestatusen för livsmiljöer och arter, nämligen ”möjlighet till återställande”.
16. Genom beslut av den 4 juli 2013 utsåg den nederländska staten området Haringvliet till skyddsområde enligt livsmiljödirektivet. Raad van State ogiltigförklarade detta beslut genom dom av den 1 oktober 2014(6) såtillvida att Leenheerenpolder inte ingick i detta område. Nämnda domstol fann att Leenheerenpolder utgjorde del av området Haringvliet, såsom detta hade angetts vid upptagandet på listan över områden av gemenskapsintresse. Därför hade skyldigheten enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet att utse denna polder till en del av livsmiljödirektivsområdet inte uppfyllts.
17. Därefter lämnade de nederländska myndigheterna information till kommissionen till stöd för en reducering av området genom skrivelse av den 30 september 2014. I denna skrivelse framhöll de att Leenheerenpolder vid den tidpunkten inte innehöll några naturvärden och att man hade övergett planerna på att utveckla naturvärden där. Vidare anfördes att utvecklingsarbetet på andra platser inom området, som till viss del redan hade ägt rum, räckte för att uppnå målsättningarna för Natura 2000-området Haringvliet. Planerna på att ”avpoldra” Leenheerenpolder hade övergetts av politiska, sociala och budgetära skäl. Samtidigt angavs att de nederländska myndigheterna numera betraktade bedömningen att området kunde vara betydelsefullt för bevarande och återställande av livsmiljötyper som ett vetenskapligt misstag.
18. Även kommissionen uppgav i en skrivelse av den 24 oktober 2014 till de nederländska myndigheterna att den på grundval av skrivelsen av den 30 september 2014 bedömde att det ursprungliga förslaget att Leenheerenpolder skulle utgöra del av området Haringvliet var att betrakta som ett vetenskapligt misstag.
19. Därefter antog kommissionen det omtvistade genomförandebeslutet (EU) 2015/72 av den 3 december 2014 om antagande av en åttonde uppdatering av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen. Området Haringvliet är fortfarande upptaget på denna lista, men Leenheerenpolder utgör inte längre en del av detta område.
20. Genom beslut av den 28 april 2015 utsåg de behöriga nederländska myndigheterna Haringvliet till skyddsområde enligt livsmiljödirektivet. Leenheerenpolder ingick inte heller denna gång som en del av området. Föreningen Vereniging Hoekschewaards Landschap har överklagat detta beslut till Raad van State.
21. Nämnda domstol utgår från att utseendet av området utgjorde en tillämpning av genomförandebeslutet, men anser emellertid att det är osäkert huruvida kommissionen med rätta har accepterat reduceringen av området Haringvliet med Leenheerenpolder. Raad van State har därför ställt följande tolkningsfråga till domstolen:
Är genomförandebeslut 2015/72 giltigt, i den del området Haringvliet (NL1000015) har placerats på listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen utan att Leenheerenpolder ingår i detta?
22. Vid domstolen har Vereniging Hoekschewaards Landschap, Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen lämnat skriftliga yttranden samt deltagit vid förhandlingen den 11 maj 2017.
IV. Rättslig bedömning
23. För prövningen av huruvida genomförandebeslutet är giltigt, i den mån kommissionen där fastställer att området av gemenskapsintresse Haringvliet ska minskas med Leenheerenpolder, krävs inledningsvis en redogörelse för förfarandet och villkoren för en minskning av området (nedan avsnitt A), innan de skäl som kommissionen har åberopat som grund kan behandlas (nedan avsnitt B). Dessutom anser jag att det krävs några anmärkningar avseende kommissionsbeslutets form (nedan avsnitt C). För att lösa den konflikt som ligger till grund för det nationella målet krävs slutligen en redogörelse för de villkor på vilka ett område som Leenheerenpolder kan avlägsnas från ett område av gemenskapsintresse (nedan avsnitt D).
A. Förfarandet och rättslig grund för en minskning av området
24. Domstolen har redan fastställt att upphävandet av ett områdes status enligt listan över områden av gemenskapsintresse i avsaknad av närmare reglering ska genomföras i enlighet med det förfarande som gäller för upptagande på listan.(7) Detta förfarande måste även vara tillämpligt på en minskning av ett område av gemenskapsintresse.
25. Följaktligen krävs det först ett förslag från den aktuella medlemsstaten enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, vilket sedan ska fastställas av kommissionen enligt artikel 4.2.
26. I detta hänseende framgår visserligen av de bestämmelser som reglerar förfarandet för att fastställa vilka områden som kan upptas på listan över områden av gemenskapsintresse som föreskrivs i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet att medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme, men därvid emellertid är skyldiga att beakta de kriterier som fastställs i direktivet.(8)
27. Detta innebär att kommissionen vid det första upprättandet av en lista över områden av gemenskapsintresse måste förfoga över en omfattande förteckning över områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att den bidrar till att uppfylla syftet att bevara naturliga livsmiljöer samt vilda djur och växter i den mening som avses i direktivet.(9) Endast på detta sätt är det möjligt att uppnå målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet, att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser. Det framgår nämligen av artikel 1 e och i i direktivet, jämförd med artikel 2.1 i samma direktiv, att en livsmiljös eller en arts gynnsamma bevarandestatus ska bedömas i förhållande till medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget.(10)
28. Denna rättspraxis måste även vara avgörande för en minskning av ett område av gemenskapsintresse. Eftersom upptagandet av ett område på listan ger upphov till en presumtion att det i sin helhet är av sådant intresse att det bidrar till att uppfylla syftet att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter i den mening som avses i direktivet, kräver följaktligen ett förslag från en medlemsstat att stryka vissa områden från listan eller att minska dem att det styrks att det aktuella området på nationell nivå inte är av något sådant ekologiskt intresse. Kommissionen får dessutom endast bifalla respektive genomföra förslaget om den drar slutsatsen att dessa ytor inte heller är nödvändiga med beaktande av hela unionen.
B. Materiell prövning av kommissionens beslut om en reducering av området
29. Kommissionen motiverar i en skriftväxling med de nederländska myndigheterna sitt beslut att minska ytan avseende området av gemenskapsintresse Haringvliet med Leenheerenpolder med ett vetenskapligt misstag från Nederländernas sida vid det ursprungliga förslaget till området av gemenskapsintresse. Denna motivering förmår emellertid inte övertyga.
1. Angående det vetenskapliga misstaget
30. Möjligheten att minska ett område av gemenskapsintresse, eller helt stryka det från listan över områden av gemenskapsintresse, på grund av ett vetenskapligt misstag följer enligt kommissionens uppfattning av en dom som gällde ett fågelskyddsområde i den franska regionen Poitou. I denna dom accepterade domstolen medlemsstatens argument att utseendet av vissa ytor skett av misstag. Medlemsstaten styrkte nämligen att ett beslut hade fattats om ett motorvägsprojekt på den aktuella ytan på grundval av en miljökonsekvensbedömning omedelbart innan området meddelades till kommissionen.(11)
31. Av denna dom drar kommissionen slutsatsen att ett områdes skyddsstatus även kan upphävas om det ursprungliga beslutet om skydd grundades på antagandet att det förelåg livsmiljötyper eller livsmiljöer för arter som ska skyddas enligt livsmiljödirektivet, men dessa emellertid faktiskt varken förekom där eller har utvecklats sedan dess.(12)
32. Vid en noggrannare betraktelse kan domen rörande fågelskyddsområdet Poitou emellertid inte utgöra stöd för kommissionens slutsatser. I nämnda dom var det nämligen inte fråga om ett misstag från medlemsstatens sida vid identifieringen av området, utan om ett fel vid kommunikationen med kommissionen, jämförbart med ett skrivfel, genom vilket en viljeyttring blir missvisande. Såvitt det förelåg ett misstag ska detta tillskrivas kommissionen som vilseleddes om medlemsstatens avsikter genom den felaktiga kartan.
33. Samtidigt är kommissionens bedömning av konsekvenserna av vetenskapliga misstag i princip rimlig. Områden på vilka skyddade livsmiljötyper eller arter tvärtemot de ursprungliga antagandena inte förekommer kan inte förväntas bidra till att upprätta en gynnsam bevarandestatus. I detta avseende saknar det emellertid betydelse i vilken utsträckning denna uppfattning och de konkreta villkor som kommissionen uppställer i detta sammanhang är motiverade.
34. Det framgår nämligen inte att det föreligger ett sådant misstag i förevarande mål.
35. Tvärtom kände Nederländerna redan från början till Leenheerenpolders egenskaper och integrerade trots detta poldern i området av gemenskapsintresse, eftersom nämnda stat ursprungligen planerade att utveckla skyddsvärda livsmiljöer på denna polder under inverkan av tidvattnet. Enligt begäran om förhandsavgörande är Leenheerenpolder särskilt väl lämpad för en sådan utveckling, eftersom den skulle vara utsatt för särskilt kraftig påverkan av tidvattnet om sommarfördämningen togs bort. En sådan utveckling är fortfarande möjlig, men Nederländerna har numera övergett denna plan.
2. Angående den felaktiga prognosen
36. Kommissionen anser emellertid att misstaget i förevarande förfarande utgörs av att Nederländerna först antog att de planerade åtgärderna vid Leenheerenpolder var nödvändiga för att uppnå en gynnsam bevarandestatus av vissa livsmiljötyper och arter. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen har det emellertid visat sig att detta syfte även kan uppnås utan de aktuella åtgärderna.
37. Jag anser inte att detta argument är övertygande, eftersom förslaget att minska området – vilket till och med Nederländerna har uppgett vid förhandlingen – inte grundas på ett misstag.
38. Visserligen meddelade de nederländska myndigheterna kommissionen den 30 september 2014 att de numera ansåg att antagandet att Leenheerenpolder kunde ha betydelse för att bibehålla och återställa livsmiljötyper numera skulle anses utgöra ett vetenskapligt misstag. Det är emellertid ostridigt att detta område fortsatt är lämpat för att återställa skyddsvärda livsmiljöer. Påståendet att det föreligger ett vetenskapligt misstag förefaller tvärtom uteslutande hänföra sig till att kommissionen tidigare i en skrivelse av den 10 september 2014 avstyrkte en minskning av området av gemenskapsintresse Haringvliet och uppmanade de nederländska myndigheterna att motivera varför det ursprungliga upptagandet av Leenheerenpolder i området av gemenskapsintresse numera ansågs utgöra ett vetenskapligt misstag.
39. De nederländska myndigheternas faktiska motivering är att planerna för återställningsåtgärderna på Leenheerenpolder övergavs av politiska, sociala och budgetära skäl år 2011 med beaktande av målsättningen för bevarandet av det särskilda skyddsområdet Haringvliet. Det föreligger tillräckliga möjligheter för återställning och utvidgning av livsmiljöer på andra platser inom området. I anslutning därtill anges olika åtgärder.
40. Detta utgör inte något misstag vad gäller möjligheterna till återställning, utan en ny strategi med avseende på utvecklingsmålen inom området av gemenskapsintresse Haringvliet. Denna strategi har kommissionen inte bedömt när den godkände minskningen av området. Därvid har den särskilt underlåtit att pröva huruvida Leenheerenpolder mot denna bakgrund inte längre är nödvändig med beaktande av ett sammantaget perspektiv för hela unionen vad gäller målsättningen att uppnå en gynnsam bevarandestatus.
41. Följaktligen rättfärdigar kommissionens motivering inte en minskning av området av gemenskapsintresse Haringvliet.
3. Slutsats i denna del
42. Således ska Raad van States tvivel med avseende på kommissionens beslut om minskningen av området av gemenskapsintresse Haringvliet anses motiverade. Kommissionens motivering kan inte rättfärdiga dess beslut att minska området av gemenskapsintresse Haringvliet. Genomförandebeslutet är således rättsstridigt och ska ogiltigförklaras i den mån området av gemenskapsintresse minskas.
C. Angående de formella bristerna i genomförandebeslutet
43. I kompletterande syfte vill jag påpeka att genomförandebeslutet, i den mån det avser en minskning av området av gemenskapsintresse Haringvliet, även är rättsstridigt av andra skäl, nämligen på grund av att det föreligger ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och att någon motivering inte framgår utan kännedom om kommunikationen mellan kommissionen och de nederländska myndigheterna.
1. Rättssäkerhetsprincipen
44. En unionsrättslig reglering ska möjliggöra för berörda personer att på ett otvetydigt sätt kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.(13) Eftersom en förändring av omfattningen av ett område av gemenskapsintresse kan påverka rättigheter och skyldigheter för markanvändare, men även för berörda tredje parter, särskilt miljöorganisationer,(14) krävs det att den framgår tillräckligt tydligt.
45. En sådan tydlighet föreligger inte om genomförandebeslutet betraktas separat. Det innehåller nämligen inte någon uttrycklig hänvisning, inte ens genom en kod, att området av gemenskapsintresse Haringvliet har ändrats. Endast vid en jämförelse med den tidigare gällande versionen av listan framgår det att dess yta är mindre än tidigare. En sådan jämförelse ligger emellertid inte nära till hands, eftersom den uppdaterade listan innehåller samtliga, det vill säga flera tusen, områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen. Ingen kommer emellertid att pröva huruvida samtliga där angivna områden har förändrats storleksmässigt.
46. Således saknas den tydlighet som krävs vad gäller minskningen av området av gemenskapsintresse Haringvliet med avseende på Leenheerenpolder.
2. Motiveringsskyldigheten
47. Dessutom ska unionens rättsakter motiveras enligt artikel 296 andra stycket FEUF. Det ska på ett klart och otvetydigt sätt framgå av motiveringen hur rättsaktens upphovsman har resonerat, så att de berörda kan få kännedom om skälen till den antagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs emellertid inte att alla särskilda faktiska eller rättsliga omständigheter anges. Beaktandet av motiveringsskyldigheten ska för övrigt inte endast bedömas utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.(15) Således är inte enbart motiveringen avgörande, utan även det bredare sammanhanget som den aktuella åtgärden ingår i.(16)
48. Följaktligen krävs det inte någon motivering av samtliga ändringar av områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen i det aktuella beslutet om det framgår var denna motivering kan återfinnas. Således kan motiveringen av det ursprungliga fastställandet av gemenskapslistan i princip inte kritiseras, eftersom skälen måste framgå av de standardiserade formulären för de enskilda områdena.
49. I förevarande mål saknas tyvärr ens ansatsen till en motivering i genomförandebeslutet, eftersom beslutet att reducera området av gemenskapsintresse Haringvliet knappast framgår av genomförandebeslutet. Genomförandebeslutet ger således inte någon anledning att undersöka sammanhanget och därigenom – möjligen – få kännedom om ovannämnda skriftväxling avseende minskningen av området.
50. Det faktum att Nederländerna i egenskap av berörd medlemsstat underrättades och att det förefaller som om många berörda parter informerades om förfarandet av de nederländska myndigheterna kan inte undanröja den bristande motiveringen. Dessa omständigheter kan nämligen inte garantera att samtliga berörda parter erhöll kännedom om skälen.
D. Villkoren för en minskning av ett område med möjliga ytor för återställningsåtgärder
51. Det följer emellertid inte av de hittillsvarande övervägandena att en minskning av ett område av gemenskapsintresse skulle vara utesluten under sådana omständigheter som i förevarande mål. Visserligen kan de situationer som domstolen hittills har erkänt, nämligen ett kommunikationsfel i samband med identifieringen av området(17) eller en försämring av området som inte går att undvika(18) inte åberopas. Lika lite är den av kommissionen utvecklade kategorin vetenskapligt misstag avseende områdets egenskaper tillämplig. Emellertid framgår det av den aktuella – snarare avvikande – situationen att det är nödvändigt att erkänna en ytterligare möjlighet att minska ett område.
1. Skyldigheten att skydda potentiella områden för återställningsåtgärder
52. Utgångspunkten för detta måste vara den ursprungliga grunden för att Leenheerenpolder skulle utgöra del av området av gemenskapsintresse Haringvliet. Denna avsåg inte skydd för befintliga skyddsvärda bestånd av livsmiljötyper eller arter, utan möjligheterna att utveckla sådana bestånd på denna yta.
a) Skyldigheten att vidta återställningsåtgärder
53. Någon skyldighet att föreslå sådana potentiella ytor för återställningsåtgärder som område av gemenskapsintresse kan på sin höjd utläsas indirekt av artikel 4.1 första meningen och bilaga III (etapp 1) i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 4.1 första meningen ska medlemsstaterna ange vilka skyddsvärda livsmiljötyper och arter som förekommer i det aktuella föreslagna området. Detta skulle kunna tolkas så, att endast faktiskt befintliga bestånd kan motivera att ett område föreslås. I bilaga III (etapp 1) föreskrivs emellertid vid bedömningen av områden att möjligheten till ett återställande av ett bestånd ska beaktas. Vid valet av ett område av gemenskapsintresse krävs dessutom enligt artikel 4.4 att prioriteringar ska fastställas mot bakgrund av den betydelse området har särskilt för att återställa livsmiljötyper och arter.
54. Inkluderandet av potentiella ytor för återställningsåtgärder vid identifieringen av områden av gemenskapsintresse överensstämmer med syftet i artiklarna 2.2 och 3.1 i livsmiljödirektivet att återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Om de befintliga bestånden av livsmiljötyper eller arter inte är tillräckliga för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus krävs det ett återställande av motsvarande bestånd.
b) Bevarandestatusens betydelse
55. Detta innebär emellertid inte att samtliga potentiella ytor för återställningsåtgärder med avseende på skyddade livsmiljötyper eller arter ska föreslås som områden av gemenskapsintresse och upptas på gemenskapslistan.
56. Det avgörande bedömningskriteriet för frågan huruvida en sådan yta ska användas är tvärtom bevarandestatusen hos de aktuella livsmiljötyperna eller arterna. Enligt definitionen i artikel 1 e och i i livsmiljödirektivet krävs det för en gynnsam bevarandestatus i huvudsak att de aktuella bestånden åtminstone är varaktigt stabila.
57. Så länge och i den mån bevarandestatusen redan är gynnsam, det vill säga att de aktuella bestånden är varaktigt stabila eller till och med ökar, föreligger det inte någon skyldighet att vidta återställningsåtgärder eller att ta med potentiella ytor för återställningsåtgärder i områdesförslagen. Om en ogynnsam bevarandestatus däremot endast kan förbättras genom utnyttjande av en viss möjlighet till återställande, kan det knappast anses motiverat att avstå från motsvarande åtgärder och de motsvarande ytorna.
58. För det mesta är en sådan situation emellertid inte så entydig. Det föreligger ett stort utrymme för svåra prognosbeslut avseende vetenskaplig osäkerhet om bevarandestatusen hos livsmiljötyper eller arter å ena sidan och återställningsåtgärdernas effektivitet å andra sidan. Om det föreligger flera möjligheter till återställning av bestånd kan det dessutom ofta anses föreligga ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet mellan dessa möjligheter, vilket i huvudsak tillkommer de nationella myndigheterna. Således förefaller det inte särskilt troligt att särskilda återställandeåtgärder krävs i praktiken. Dessutom är det i princip även möjligt att ändra strategin för att återställa livsmiljötyper och arter under tidens gång.
c) Bedömningen av bevarandestatusen
59. I förevarande mål har det särskilt bedömts huruvida en gynnsam bevarandestatus ska säkerställas på unionsnivå, på medlemsstatnivå eller i det särskilda området. I detta avseende framgår det av definitionen i artikel 1 e och i samt artikel 2 i livsmiljödirektivet att målsättningen med nämnda direktiv är en gynnsam bevarandestatus i hela unionen. Detta ska vara det främsta bedömningskriteriet i kommissionsbeslutet.
60. Medlemsstaten kan däremot i regel inte göra en uttömmande bedömning av situationen i hela unionen.(19) Vid ett förslag att minska ett område krävs det främst att medlemsstaten prövar huruvida den yta som ska undantas är av sådant ekologiskt intresse att den bidrar till att uppfylla syftet att bevara naturliga livsmiljöer samt vilda djur och växter i den mening som avses i direktivet. Därvid kan det vara ändamålsenligt att beakta eventuella befintliga kunskaper om den europeiska nivån, för det fall att dessa redan visar att det i vart fall ur ett europeiskt perspektiv inte är möjligt att avstå från dessa ytor.
61. Bevarandestatusen för livsmiljötyper och arter inom särskilda områden kan emellertid vara av särskilt intresse om den är ogynnsam inom området. I detta fall kan ett avstående från återställandeåtgärder som skulle kunna förbättra bevarandestatusen strida mot förbudet mot försämringar i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.(20) Det kan nämligen befaras att tillståndet för de aktuella livsmiljötyperna eller arterna inom området försämras utan återställandeåtgärderna. Detta ska särskilt beaktas vid prövningen av en minskning av området.
62. Till och med vad gäller enskilda områden med en ogynnsam bevarandestatus krävs emellertid inte nödvändigtvis att alla möjliga återställningsmöjligheter vidtas och integreras i området. Just vad gäller stora områden som området av gemenskapsintresse Haringvliet kan i regel olika återställningsåtgärder komma i fråga, vilket innebär att medlemsstaterna och i princip även kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid urvalet.
63. I kompletterande syfte ska det slutligen påpekas att åtminstone vid en minskning av ett område på grund av att vissa ytor saknar betydelse för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus kan de politiska, sociala och budgetära skäl som de nederländska myndigheterna har åberopat inte få spela någon roll.(21) Sådana skäl kan på sin höjd ha betydelse om minskningen av området är nödvändig för att vissa planer eller projekt ska kunna genomföras på grundval av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. I så fall krävs det emellertid att det föreligger konkreta projekt eller planer och att alla övriga villkor i denna bestämmelse beaktas.
2. Omfattningen av kontrollen vid en minskning av ett område
64. Vid unionsdomstolarnas prövning av ett beslut att minska ett område av gemenskapsrättslig betydelse är det utrymme för skönsmässig bedömning som föreligger i detta avseende av central betydelse.
65. I regel är såväl medlemsstatens förslag som kommissionens beslut mycket komplexa i faktiskt och vetenskapligt hänseende.
66. När unionsorganen ska fatta ett sådant beslut har de i regel ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.(22) I förevarande mål ska detta särskilt anses gälla för kommissionens beslut.
67. Utövandet av denna befogenhet är dock inte undandragen domstolsprövning. Unionsdomstolen ska nämligen vid denna prövning kontrollera att handläggningsreglerna har iakttagits, att de faktiska omständigheter som kommissionen har konstaterat är materiellt riktiga, att det inte gjorts någon uppenbart oriktig bedömning av dessa omständigheter och att det inte förekommit maktmissbruk. I synnerhet ska unionsdomstolen, när en part åberopar att en behörig institution har gjort en uppenbart felaktig bedömning, kontrollera huruvida institutionen i fråga omsorgsfullt och opartiskt har prövat alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, det vill säga de omständigheter som den aktuella bedömningen grundar sig på.(23)
68. Vid prövningen av alla relevanta omständigheter ska det beaktas att förslag från medlemsstaten på potentiella ytor för återställning av livsmiljöer och/eller arter och kommissionens godtagande av förslaget medför en presumtion att dessa ytor och de planerade återställningsåtgärderna är nödvändiga för en gynnsam bevarandestatus av de aktuella livsmiljötyperna och arterna.
69. Om en medlemsstat föreslår en minskning av ett område med sådana ytor krävs det således att den motbevisar presumtionen att dessa återställningsåtgärder är nödvändiga. I detta avseende är det inte i sig tillräckligt med ett påstående såsom det som återfinns i informationen från de behöriga nederländska myndigheterna, vilken kommissionen lade till grund för beslutet om en minskning av området. Tvärtom krävs det att medlemsstaten övertygande och på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rön styrker varför den anser att en god bevarandestatus även kan säkerställas eller kan uppnås i framtiden utan dessa ytor och de aktuella åtgärderna.
70. Särskilt så länge det inte står klart att bevarandestatusen är gynnsam för de aktuella livsmiljötyperna och arterna inom det berörda området av gemenskapsintresse, kan bedömningsutrymmet med avseende på skyddet för möjlig återställning inom området av gemenskapsintresse till och med bortfalla helt. I detta fall får medlemsstaten på grund av förbudet mot försämringar i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet i regel ännu inte frånkänna ytor som utgör del av området av gemenskapsintresse på grund av deras återställningspotential sådant ekologiskt intresse för syftet att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter. Det kan nämligen inte uteslutas att de fortfarande behövs om det visar sig att andra återställningsåtgärder inte är tillräckliga. Således får de ännu inte mista sin skyddsstatus vid denna tidpunkt.
71. Kommissionen får endast följa ett förslag från en medlemsstat om en minskning av ett område om medlemsstaten genom tillräckliga vetenskapliga rön övertygar den om att de aktuella ytorna ur nationell synvinkel inte har någon väsentlig betydelse för syftet att bevara livsmiljöer och arter, och det även med beaktande av ett sammantaget perspektiv för hela unionen inte föreligger någonting som talar mot att minska området med dessa ytor.
3. Slutsats i denna del
72. Sammanfattningsvis ska det fastställas att kommissionen enligt artikel 4 i livsmiljödirektivet efter förslag från den ansvariga medlemsstaten kan reducera ett område av gemenskapsintresse om de aktuella ytorna endast utgör del av området av gemenskapsintresse vad avser framtida åtgärder för att återställa livsmiljötyper och/eller arter och medlemsstaten lämnar information som gör det möjligt för kommissionen att fastställa att det inte är nödvändigt med åtgärder på dessa ytor för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus av de aktuella livsmiljötyperna och/eller arterna.
V. Förslag till avgörande
73. Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/72 av den 3 december 2014 om antagande av en åttonde uppdatering av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen är ogiltigt i den mån Leenheerenpolder inte längre utgör del av området Haringvliet (NL1000015).
2) Kommissionen kan enligt artikel 4 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter på föreslag av den behöriga medlemsstaten reducera ett område av gemenskapsintresse om de aktuella ytorna endast utgör del av området av gemenskapsintresse vad avser framtida åtgärder för att återställa livsmiljötyper och/eller arter, och medlemsstaten lämnar information som gör det möjligt för kommissionen att fastställa att det inte är nödvändigt med åtgärder på dessa ytor för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus av de aktuella livsmiljötyperna och/eller arterna.