AVALIKU TEENISTUSE KOHTU OTSUS (teine koda)

8. november 2007

Kohtuasi F‑40/05

Marta Andreasen

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Avalik teenistus – Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Distsiplinaarkaristusena ametist kõrvaldamine – Distsiplinaarnõukogu – Koosseis – Uute sätete ajaline kohaldamine – Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 6 – Distsiplinaarmenetluse tähtaegadest kinnipidamine – Non bis in idem – Proportsionaalsus – Põhjendamine

Ese:      EÜ artikli 236 ja EA artikli 152 alusel esitatud hagi, milles M. Andreasen palub eelkõige tühistada komisjoni 13. oktoobri 2004. aasta otsus, millega ta kõrvaldati ametist ilma tema pensionit vähendamata.

Otsus:      Jätta hagi rahuldamata. Pooled kannavad ise oma kohtukulud.

Kokkuvõte

1.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Õiguspärasus – Kohtulik kontroll – Piirid

(Personalieeskirjad, IX lisa)

2.      Ühenduse õigus – Põhimõtted – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele

(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)

3.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklil 6 põhineva väite ainetus

(Personalieeskirjad, IX lisa)

4.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Distsiplinaarnõukogu suhtes kohaldatavate uute eeskirjade jõustumine

(Personalieeskirjad, IX lisa artikli 5 lõiked 1 ja 4 ja artikli 6 lõige 5)

5.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Ne bis in idem põhimõte – Ametist kõrvaldamine

(Personalieeskirjad, IX lisa artikli 9 lõige 3, artikli 23 lõige 1 ja artikli 24 lõige 2)

6.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Ametist kõrvaldatud ametniku olukorra kohta otsuse tegemise tähtaeg

(Personalieeskirjad, IX lisa artikli 24 lõige 2)

7.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarmenetlus – Tähtaeg

(Personalieeskirjad, IX lisa artikkel 18 ja artikli 22 lõige 1)

8.      Ametnikud – Distsiplinaarmeetmed – Distsiplinaarkaristus – Ametist kõrvaldamine

9.      Ametnikud – Õigused ja kohustused – Sõnavabadus – Teostamine – Piirid – Väärikus – Lojaalsuskohustus

(Personalieeskirjad, artikkel 11, artikli 12 esimene lõik ja artikkel 21)

10.    Ametnikud – Õigused ja kohustused – Ametlik osalemine teadusüritustel

11.    Ühenduse õigus – Põhimõtted – Põhiõigused – Sõnavabadus – Piirangute õigustamine üldise huviga

(Personalieeskirjad, artikli 17 teine lõik)

12.    Ametnikud – Huve kahjustav otsus – Distsiplinaarkaristus – Põhjendamiskohustus – Ulatus

(Personalieeskirjad, artikli 25 teine lõik)

1.      Personalieeskirjad annavad ametisse nimetavale asutusele ja distsiplinaarnõukogule distsiplinaarmenetluse läbiviimise ainupädevuse. Ükski personalieeskirjade distsiplinaarmeetmeid puudutav säte ei luba Avaliku Teenistuse Kohtu algatusel seda menetlust uuesti läbi viia, olenemata hageja esitatud vastuvõetavatest väidetest. Tühistamist puudutavates vaidlustes piirdub ühenduste kohtu kontroll isegi distsiplinaarmenetluse puhul seega vaid esitatud väidetest lähtuva kontrollimisega, kas distsiplinaarmenetlus viidi läbi õiguspäraselt ning vaidlustatud distsiplinaarkaristuse osas ametisse nimetava asutuse aluseks võetud faktiliste asjaolude tegelikkusele vastavuse, ulatuse ja raskuse kontrollimisega.

(vt punkt 111)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 4. mai 1999, kohtuasi T‑242/97: Z vs. parlament (EKL AT 1999, lk I‑A‑77 ja II‑401, punkt 19).

2.      Põhiõigused on ühenduse õiguse üldpõhimõtete lahutamatu osa, mille järgimise tagab ühenduste kohus. Seda tehes tugineb ühenduste kohus liikmesriikide ühesugustele riigiõiguslikele tavadele ning inimõiguste kaitset puudutavatele rahvusvahelistele õigusaktidele, mille koostamisel liikmesriigid on osalenud või millega nad on liitunud. Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonil on siinjuures eriline tähendus.

Õigus sõltumatule ja erapooletule kohtule on selline põhiõigus. Nimelt peavad üksikisikud saama oma ühenduse õigusest tulenevatele õigustele tõhusat kohtulikku kaitset. See õigus on sätestatud ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 6 ja 13 ning seda kinnitab Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47.

(vt punktid 122 ja 124)

Viited:

Euroopa Kohus: 15. mai 1986, kohtuasi 222/84: Johnston (EKL 1986, lk 1651, punkt 18); 25. juuli 2002, kohtuasi C‑50/00 P: Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu, (EKL 2002, lk I‑6677, punkt 39); 12. juuni 2003, kohtuasi C‑112/00: Schmidberger (EKL 2003, lk 5659, punkt 71); 1. aprill 2004, kohtuasi C‑263/02 P: komisjon vs. Jégo‑Quéré (EKL 2004, lk I‑3425, punkt 29); 27. juuni 2006, kohtuasi C‑540/03: parlament vs. nõukogu (EKL 2006, lk I‑5769, punkt 35); 18. jaanuar 2007, kohtuasi C‑229/05 P: PKK ja KNK vs. nõukogu (EKL 2007, lk I‑439, punkt 76); 13. mai 2007, kohtuasi C‑432/05: Unibet (EKL 2007, lk I‑2271, punkt 37).

3.      Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 kohaselt on igaühel oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise volitustega institutsioonis.

Ametniku vastu algatatud distsiplinaarmenetluses võetud personalieeskirjades sätestatud distsiplinaarkaristuse peale Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 alusel esitatud väide tuleb tagasi lükata.

Esiteks puuduvad nimelt sellisel karistusel ilmsed kriminaalsüüdistuse tunnused Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 tähenduses.

Teiseks tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, et haldusasutuse tehtud distsiplinaarotsusele ei pea kohaldama kõnealusest sättest tulenevaid nõudeid, mille kohaselt nõutakse vaid seda, et sellist otsust peab olema võimalik kõnealuses sättes nimetatud tingimustele vastava kohtu poolt kontrollida.

(vt punktid 125–127)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 17. oktoober 1991, kohtuasi T‑26/89: De Compte vs. parlament (EKL 1991, lk II‑781, punkt 94).

4.      Personalieeskirjade IX lisa artiklid 5–8, mis jõustusid 1. mail 2004, muutsid teatud määral distsiplinaarnõukogu moodustamise korda ja koosseisu. Kui neid sätteid kohaldada enne nende vastuvõtmist moodustatud distsiplinaarnõukogu suhtes, et otsustada ametniku vastu esitatud distsiplinaarsüüdistuse üle, ei mõjuta see mitte ainult varasema õigusakti kehtivuse ajal tekkinud olukorra edaspidiseid tagajärgi, vaid toob vältimatult kaasa ka nende tagasiulatuva mõju.

Arvestades põhimõtteid, mida väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse ühenduse õigusnormide ajalise mõju suhtes, ning juhul kui uutes õigusnormides puuduvad igasugused, isegi kaudsed elemendid nende tagasiulatuva kohaldamise suhtes, tuleb asuda seisukohale, et neist ei tulene kohustust muuta enne nende jõustumist moodustatud distsiplinaarnõukogu moodustamise korda ja koosseisu.

(vt punktid 159 ja 171)

5.      Ametist kõrvaldamine, mida võib kohaldada ametniku puhul, kelle suhtes on käimas distsiplinaarmenetlus, on olemuselt ajutine meede, mis ei kujuta endast distsiplinaarmeedet, mistõttu ei võeta seda arvesse ne bis in idem põhimõtte kohaldamisel, mis on sõnaselgelt sätestatud ametnike distsiplinaarmenetlust käsitlevates personalieeskirjade sätetes.

(vt punktid 181–183)

Viited:

Euroopa Kohus: 29. juuni 2006, kohtuasi C‑308/04 P: SGL Carbon vs. komisjon (EKL 2006, lk I‑5977, punkt 26).

Esimese Astme Kohus: 18. oktoober 2001, kohtuasi T‑333/99: X vs. EKP (EKL 2001, lk II‑3021, punktid 149 ja 151).

6.      Personalieeskirjade IX lisa artikli 24 teise lõiguga – mis jõustus 1. mail 2004 ja milles sätestatakse, et ametist kõrvaldatud ametniku olukord tuleb lahendada lõplikult kuue kuu jooksul alates ametist kõrvaldamise kuupäevast, ning kui selle tähtaja jooksul sellist otsust ei tehta, on asjaomasel ametnikul uuesti õigus saada täistöötasu – soovitakse vältida, et ametnik, kelle suhtes on algatatud distsiplinaarmenetlus, ei saa enam kui kuue kuu jooksul töötasu, kui tema asjas otsust ei tehta. Seega on kõnealusel viisil sätestatud tähtaeg lõplik vaid selles mõttes, et pärast selle möödumist tekib ametnikul uuesti õigus täistöötasule. Seevastu ei too asjaolu, et ametisse nimetav asutus ei ole teinud asjaomase ametniku asjas kõnealuse tähtaja jooksul lõplikku otsust, iseenesest kaasa ametniku vastu algatatud distsiplinaarmenetlust lõpetava lahendi õigusvastasust.

(vt punktid 189 ja 190)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 26. jaanuar 1995, kohtuasi T‑549/93: D vs. komisjon (EKL AT 1995, lk I‑A‑13 ja II‑43, punktid 32 ja 33); 16. mai 2000, kohtuasi T‑121/99: Irving vs. komisjon (EKL AT 2000, lk I‑A‑85 ja II‑357, punkt 49).

7.      Kuigi distsiplinaarmenetluse tähtajad pole kohustuslikud, näevad nad siiski ette hea haldustava reegli, mille eesmärk on nii asutuse kui ka ametnike huvides ära hoida nimetatud menetlust lõpetava otsuse vastuvõtmine põhjendamatult hilja. Seega on distsiplinaarmenetlust läbiviivad asutused kohustatud juhtima distsiplinaarmenetlust hoolsalt ja tegutsema selliselt, et iga menetlustoiming sooritatakse mõistliku aja jooksul pärast sellele eelnenud toimingut. Nimetatud tähtaja mittejärgimine, mida saab hinnata vaid konkreetse olukorra kontekstis, võib kaasa tuua tähtaega ületades vastu võetud otsuse tühistamise nii personalieeskirjade varasema kui ka alates 1. maist 2004 kehtiva redaktsiooni kohaselt.

(vt punktid 194 ja 195)

Viited:

Euroopa Kohus: 4. veebruar 1970, kohtuasi 13/69: Van Eick vs. komisjon (EKL 1970, lk 3, punkt 4); 29. jaanuar 1985, kohtuasi 228/83: F vs. komisjon (EKL 1985, lk 275, punkt 30); 19. aprill 1988, liidetud kohtuasjad 175/86 ja 209/86: M vs. nõukogu (EKL 1988, lk 1891, punkt 16).

Esimese Astme Kohus: eespool viidatud kohtuasi De Compte vs. parlament (punkt 88); eespool viidatud kohtuasi D vs. komisjon (punkt 25); 30. mai 2002, kohtuasi T‑197/00: Onidi vs. komisjon (EKL AT 2002, lk I‑A‑69 ja II‑325, punkt 91); 10. juuni 2004, kohtuasi T‑307/01: François vs. komisjon (EKL 2004, lk II‑1669, punkt 47).

8.      Otsus, millega määratakse karistusena ametist kõrvaldamine, peab sellest tulenevaid tõsiseid ja pöördumatuid tagajärgi arvestades olema tingimata asutuse poolt hoolega kaalutletud. Asutusel on selles osas lai kaalutlusõigus, mille kohtulik kontroll piirdub esitatud asjaolude sisulise õigsuse ja ilmse hindamisvea puudumise kontrollimisega.

(vt punkt 220)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 28. september 1999, kohtuasi T‑141/97: Yasse vs. EIB (EKL AT 1999, lk I‑A‑177 ja II‑929, punkt 63).

9.      Personalieeskirjade (kuni 30. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis) artikli 12 esimese lõigu eesmärk oli tagada, et ühenduse ametnikud käituvad väärikalt viisil, mis vastab eriti heale ja lugupeetavale käitumistavale, mida õigustatult eeldatakse rahvusvahelises avalikus teenistuses olevatelt isikutelt. Sellest tuleneb eelkõige, et ametniku poolt avalikult esitatud solvangud, mis riivavad nende isikute au, kellele need on suunatud, kahjustavad juba iseenesest ametiväärikust selle sätte tähenduses. Nii personalieeskirjade artikli 12 esimene lõik kui ka artiklid 11 ja 21 sisaldavad konkreetseid lojaalsuskohustuse väljendusi, mis eeldavad, et ametnik mitte ainult ei hoidu ametiväärikust ning institutsiooni ja selle asutuste lugupeetavust riivavast käitumisest, vaid mida kõrgemal ametikohal ta on, seda enam näitab üles ka sellist igasuguseid kahtlusi välistavat käitumist, et alati säilib tema ja institutsioonivaheline usaldussuhe. Kõnealune artikkel 12 ei piira sõnavabadust, mis on üks ühenduse ametnike põhiõigustest, vaid sellega sätestatakse teenistuse huvides mõistlikud piirid selle õiguse kasutamisel.

Personalieeskirjade artikli 12 esimese lõigu kohaldamisel peetakse isiku au haavavaks rängaks solvanguks mitte ainult selliseid süüdistusi, mis võivad alandada isikute väärikust, vaid ka väiteid, mis võivad nende isikute ametialast mainet kahjustada. Tähtsust ei ole sellel, millises vormis need väited on esitatud: nende hulka loetakse nii otsesed süüdistused kui ka kahtluse vormis esitatud, kaudsed, varjatud, vihjelised väited, milles ei ole silmas peetud isikut küll otsesõnu nimetatud, kuid keda on võimalik ära tunda.

Niisiis rikub ametnik personalieeskirjade artikli 12 esimeses lõigus sätestatud kohustust juba selliste märkuste esitamisega, mis oma olemuselt riivavad tema ametiväärikust, olenemata nende märkuste avalikustamisest.

(vt punktid 233–235)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 26. november 1991, kohtuasi T‑146/89: Williams vs. kontrollkoda (EKL 1991, lk II‑1293, punkt 76); 15. mai 1997, kohtuasi T‑273/94: N vs. komisjon (EKL AT 1997, lk I‑A‑97 ja II‑289, punktid 126–129); 17. veebruar 1998, kohtuasi T‑183/96: E vs. MSK (EKL AT 1998, lk I‑A‑67 ja II‑159, punktid 38, 39 ja 41); 19. mai 1999, liidetud kohtuasjad T‑34/96 ja T‑163/96: Connolly vs. komisjon (EKL AT 1999, lk I‑A‑87 ja II‑463, punktid 123, 124 ja 129); 12. september 2000, kohtuasi T‑259/97: Teixeira Neves vs. Euroopa Kohus (EKL AT 2000, lk I‑A‑169 ja II‑773, punktid 29, 30 ja 47).

10.    Asutus võib vabalt ise otsustada, kas talle alluvad ametnikud võivad ametialaselt osaleda teadusüritustel.

(vt punkt 250)

Viited:

Euroopa Kohus: 17. mai 1984, kohtuasi 338/82: Albertini ja Montagnani vs. komisjon (EKL 1984, lk 2123, punkt 32).

11.    Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 10 kehtestatud sõnavabadus on põhiõigus, mille järgmist kontrollib ühenduse kohus ja mis on ka ühenduse ametnike põhiõigus. Sõnavabadus ei ole aga absoluutne õigus, vaid seda võib piirata tingimusel, et need piirangud vastavad tõepoolest ühenduse taotletava üldise huvi eesmärkidele ega kujuta seda eesmärki arvestades ebaproportsionaalset ja talumatut sekkumist, mis kahjustaks tagatud õiguse olemust. Neid põhimõtteid silmas pidades ei saa asuda seisukohale, et personalieeskirjade artikli 17 teine lõik (kuni 30. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), mis käsitab ühenduse tööd puudutavate kirjutiste avaldamist ametnike poolt, piirab õigustamatult ametnike sõnavabadust.

Esiteks vastab nimetatud artiklis sätestatud avaldamise eelneva heakskiitmise nõue õiguspärasele eesmärgile, et ühenduse tööd puudutavad kirjutised ei või kahjustada ühenduse huve ning eelkõige mõne ühenduse institutsiooni mainet ja imagot. Teiseks ei kujuta kõnealuse artikli 17 teine lõik endast sellega tagatavate üldise huvi eesmärkide suhtes ebaproportsionaalset meedet. Ühelt poolt nõutakse avaldamise eelnevat heakskiitmist vaid siis, kui asjaomase ametniku poolt avaldada kavatsetav või avaldada lastav kirjutis puudutab ühenduse tööd. Teiselt poolt ei ole kehtestatud mingisugust absoluutset avaldamiskeeldu. Vastupidi, personalieeskirjade artikli 17 teise lõigu viimane lause sätestab selgelt põhimõtte, et luba antakse, kuna kõnealuse loa andmisest saab keelduda vaid juhul, kui asjaomane küsimus ohustab ühenduste huvisid.

(vt punktid 251 ja 252)

Viited:

Esimese Astme Kohus: eespool viidatud kohtuasi Connolly vs. komisjon, (punktid 148 ja 149–152).

12.    Isiku huve kahjustava otsuse põhjendamise kohustuse eesmärk on ühelt poolt pakkuda huvitatud isikule vajalik selgitus, võimaldamaks isikul hinnata otsuse põhjendatust, ning teiselt poolt teha võimalikuks otsuse kohtulik kontroll.

Küsimust, kas ametisse nimetava asutuse sellise otsuse põhjendus, millega määrati ametnikule distsiplinaarkaristus, vastab kõnealustele nõuetele, tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastusest lähtuvalt, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni silmas pidades. Kuigi ametisse nimetav asutus peab täpselt ära tooma ametnikule etteheidetavad asjaolud ning kaalutlused, mille alusel ta määras valitud distsiplinaarkaristuse, ei pea ta sellisel puhul käsitlema kõiki faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, mida huvitatud isik on menetluse käigus tõstatanud. Kui ametisse nimetav asutus valib distsiplinaarnõukogu pakutud distsiplinaarkaristuse, ei ole distsiplinaarkaristuse asjakohasust tarvis täiendavalt põhjendada.

(vt punktid 259 ja 260)

Viited:

Euroopa Kohus: 20. november 1997, kohtuasi C‑188/96 P: komisjon vs. V (EKL 1997, lk I‑6561, punktid 26–29).

Esimese Astme Kohus: 28. märts 1995, kohtuasi T‑12/94: Daffix vs. komisjon (EKL AT 1995, lk I‑A‑71 ja II‑233, punkt 33); 16. juuli 1998, kohtuasi T‑144/96: Y vs. parlament (EKL AT 1998, lk I‑A‑405 ja II‑1153, punkt 27); eespool viidatud kohtuasi Connolly vs. komisjon (punkt 93); eespool viidatud kohtuasi Onidi vs. komisjon (punkt 156); 5. detsember 2002, kohtuasi T‑277/01: Stevens vs. komisjon (EKL AT 2002, lk I‑A‑253 ja II‑1273, punktid 70 ja 71).