Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 16 lutego 2023 r.(1)
Sprawa C‑478/21 P
China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products,
Cangzhou Qinghong Foundry Co. Ltd,
Botou City Qinghong Foundry Co., Ltd,
Lingshou County Boyuan Foundry Co. Ltd,
Handan Qunshan Foundry Co. Ltd,
Heping Cast Co. Ltd. Yi County,
Hong Guang Handan Cast Foundry Co. Ltd,
Shanxi Yuansheng Casting and Forging Industrial Co. Ltd,
Botou City Wangwu Town Tianlong Casting Factory,
Tangxian Hongyue Machinery Accessory Foundry Co. Ltd
przeciwko
Komisji Europejskiej
przy udziale:
EJ Picardie,
Fondatel Lecomte,
Fonderies Dechaumont,
Fundiciones de Odena SA,
Heinrich Meier Eisengießerei GmbH & Co. KG,
Saint‑Gobain Construction Products UK Ltd,
Saint‑Gobain PAM Canalisation,
Ulefos Oy
Odwołanie – Dumping – Przywóz niektórych artykułów z żeliwa pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej – Ostateczne cło antydumpingowe i ostateczne pobranie cła tymczasowego – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Stowarzyszenie obejmujące producentów eksportujących produktu objętego postępowaniem – Legitymacja procesowa – Indywidualne oddziaływanie – Stowarzyszenie reprezentujące eksporterów działające we własnym imieniu i w imieniu swoich członków – Rozporządzenie (UE) 2016/1036 – Artykuł 5 ust. 10 i 11 – Zainteresowane strony – Reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów – Związki handlowców lub przedsiębiorców – Wolność stowarzyszania się – Kontrola i ingerencja państwa – Reprezentatywność – Dowód – Artykuł 3 ust. 2, 3, 5 i 6 – Szkoda – Zebrane dowody – Dane Eurostatu – Korekta i ekstrapolacja danych – Uzasadnione założenie – Uzasadniony wniosek – Obliczenie rentowności przemysłu Unii – Koszt produkcji oraz ceny fakturowane wewnątrz grupy – Artykuł 20 – Prawo do obrony – Dostęp do akt – Poufne dane
Spis treści
I. Wstęp
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii Europejskiej
B. Prawo Światowej Organizacji Handlu
III. Okoliczności faktyczne i sporne rozporządzenie
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
VI. Analiza odwołania
A. Dopuszczalność skargi w pierwszej instancji
1. Pierwszy zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga o stwierdzenie nieważności została wniesiona przez CCCME w jej własnym imieniu
a) Uwagi wstępne
b) Ogólne kryteria w związku z legitymacją procesową stowarzyszenia handlowego na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE
c) Status przyznany przez Komisję w toku postępowania antydumpingowego
d) Zainteresowana strona lub reprezentatywne stowarzyszenia
1) Pojęcie zainteresowanej strony
2) Pojęcie reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów
i) Związek handlowców lub przedsiębiorców
– Kryteria ogólne
– Związek z pojęciem wolności stowarzyszania się
– Statut stowarzyszenia
– Autonomia a ingerencja państwa
– Wnioski pośrednie
ii) Członkowie są producentami, eksporterami lub importerami produktu objętego dochodzeniem
2. Drugi zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga została wniesiona przez CCCME w imieniu jej członków
3. Trzeci zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga została wniesiona przez wnoszących odwołanie, którzy nie są reprezentowani przez CCCME
B. Część pierwsza pierwszego zarzutu odwołania
1. Bazowanie na danych referencyjnych
2. Odrzucenie alternatywnych danych
C. Drugi zarzut odwołania
D. Piąty zarzut odwołania
1. Część pierwsza
2. Część druga
3. Część trzecia
VII. W przedmiocie kosztów
VIII. Wnioski
I. Wstęp
1. China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products (zwana dalej „CCCME”) jest stowarzyszeniem prawa chińskiego, do którego należą chińscy producenci eksportujący niektórych artykułów z żeliwa.
2. W niniejszym odwołaniu CCCME oraz dziewięć innych podmiotów wnoszących odwołanie będących producentami artykułów z żeliwa z Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL) (zwanych dalej łącznie „wnoszącymi odwołanie”) wniosło do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie wyroku z dnia 19 maja 2021 r. China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products/Komisja(2) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). W wyroku tym Sąd oddalił skargę wnoszących odwołanie o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/140 (zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”)(3) nakładającego cło antydumpingowe na przywóz niektórych artykułów z żeliwa pochodzących z ChRL. Artykuły te obejmują zasadniczo pokrywy włazów.
3. Odwołanie to porusza szereg kwestii, z których trzy wydają się mieć większe znaczenie niż pozostałe. Pierwsza z nich ma charakter proceduralny. To pierwszy przypadek, gdy CCCME zaskarżyła rozporządzenie antydumpingowe. W związku z tym niniejsza sprawa dotyczy kwestii „indywidualnego i bezpośredniego oddziaływania” w odniesieniu do organizacji handlowej, której członkowie współpracowali w postępowaniu antydumpingowym, i co do której Komisja Europejska twierdzi, że jest emanacją ChRL. Sprawa ta dotyczy również definicji reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów w rozumieniu rozporządzenia (UE) 2016/1036 (zwanego „rozporządzeniem podstawowym”)(4). W związku z tym Trybunał będzie musiał wskazać przesłanki dopuszczalności wniesienia przez takie stowarzyszenie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE we własnym imieniu i w imieniu swoich członków.
4. Druga kwestia ma charakter merytoryczny. Dotyczy zasad ustalania szkody wyrządzonej przemysłowi Unii. Wnoszący odwołanie kwestionują dokonaną przez Komisję korektę i ekstrapolację danych Eurostatu(5) do celów ustalenia tej szkody. Trybunał musi zatem zdefiniować wymogi ustanowione w art. 3 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którymi ustalenie szkody odbywa się na podstawie zebranych dowodów, po dokonaniu obiektywnej oceny.
5. Trzecia kwestia dotyczy zasad proceduralnych regulujących administracyjne postępowanie antydumpingowe, a w szczególności ciążących na Komisji obowiązkach ujawnienia informacji.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii Europejskiej
6. Artykuł 3 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Ustalenie szkody”, stanowi:
„1. W rozumieniu niniejszego rozporządzenia termin »szkoda« oznacza, o ile nie określono inaczej, istotną szkodę dla przemysłu Unii, zagrożenie istotną szkodą dla przemysłu Unii lub istotne opóźnienie powstawania takiego przemysłu oraz jest interpretowany zgodnie z przepisami niniejszego artykułu.
2. Ustalenie szkody odbywa się na podstawie zebranych dowodów, po dokonaniu obiektywnej oceny:
a) wielkości przywozu towarów po cenach dumpingowych i jego wpływu na ceny produktów podobnych na rynku Unii; oraz
b) wpływu tego przywozu na przemysł Unii.
3. W odniesieniu do wielkości przywozu towarów po cenach dumpingowych uwzględnia się fakt, czy nastąpił jego znaczny wzrost w wartościach bezwzględnych bądź w stosunku do produkcji lub konsumpcji w Unii. W odniesieniu do wpływu przywozu towarów po cenach dumpingowych na ceny produktów unijnych uwzględnia się fakt, czy nastąpiło znaczne podcięcie cenowe przywozu towarów po cenach dumpingowych w stosunku do cen unijnych produktów podobnych lub czy przywóz ten w inny sposób nie spowoduje znacznego spadku tych cen bądź zahamuje ich znaczny wzrost, który nastąpiłby w innych warunkach. Żaden z powyższych czynników brany pod uwagę osobno lub łącznie nie musi stanowić decydującej wskazówki.
[…]
5. Ocena wpływu przywozu towarów po cenach dumpingowych na dany przemysł Unii obejmuje ocenę wszystkich istotnych czynników ekonomicznych i wskaźników oddziałujących na stan tego przemysłu […].
6. Należy wykazać, na podstawie dowodów zebranych w sprawie w odniesieniu do ust. 2, że przywóz towarów po cenach dumpingowych powoduje szkodę w rozumieniu niniejszego rozporządzenia. Obejmuje to w szczególności wykazanie, że wielkości lub poziomy cen, ustalone na podstawie ust. 3, wywierają wpływ na przemysł Unii, zgodnie z ust. 5, oraz że wpływ ten można uznać za istotny.
[…]”.
7. Artykuł 5 ust. 10 i 11 rozporządzenia podstawowego stanowi:
„10. Poprzez zawiadomienie o rozpoczęciu postępowania ogłasza się wszczęcie dochodzenia; ponadto zawiadomienie wskazuje produkt i kraje objęte postępowaniem, zawiera streszczenie uzyskanych informacji, powiadamia o możliwości przekazywania Komisji wszelkich informacji mogących mieć znaczenie.
Zawiadomienie określa terminy, w których zainteresowane strony mogą zgłosić swój udział w postępowaniu, przedstawić stanowisko w formie pisemnej i przekazać informacje, jeżeli te opinie i informacje mają zostać uwzględnione w toku dochodzenia. Zawiadomienie określa także terminy, w których zainteresowane strony mogą wnioskować o wyznaczenie posiedzenia wyjaśniającego przez Komisję, zgodnie z art. 6 ust. 5.
11. Komisja informuje o wszczęciu postępowania eksporterów i importerów, których zgodnie z jej informacjami ma ono dotyczyć, oraz ich reprezentatywne stowarzyszenia, jak również przedstawicieli kraju wywozu i wnioskodawców postępowania oraz, należycie zabezpieczając informacje poufne, przekazuje pełny tekst pisemnego wniosku, otrzymanego na podstawie ust. 1, znanym jej eksporterom i władzom kraju wywozu, jak również na żądanie udostępnia go innym zainteresowanym stronom. Jeżeli liczba eksporterów jest szczególnie duża, pełny tekst pisemnego wniosku może być przekazany jedynie władzom kraju wywozu lub odpowiedniemu stowarzyszeniu handlowemu”.
8. Artykuł 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego ma następujące brzmienie:
„Wnioskodawcy postępowania, importerzy, eksporterzy, ich reprezentatywne zrzeszenia, organizacje użytkowników i konsumentów, zgłaszający się zgodnie z art. 5 ust. 10, oraz przedstawiciele kraju wywozu mogą na pisemny wniosek zapoznać się ze wszystkimi informacjami przekazanymi przez każdą ze stron postępowania istotnymi dla ich sprawy, nieobjętymi klauzulą poufności w rozumieniu art. 19 i wykorzystywanymi podczas postępowania, z wyjątkiem wewnętrznych dokumentów opracowanych przez organy Unii lub państw członkowskich.
Strony te mogą odnosić się do uzyskanych informacji, zaś ich komentarze będą brane pod uwagę, o ile zostaną odpowiednio uzasadnione.
9. Zgodnie z art. 19 ust. 1–3 rozporządzenia podstawowego, zatytułowanym „Poufność”:
„1. Wszelkie informacje będące z natury rzeczy poufnymi (np. których ujawnienie stworzyłoby znaczącą przewagę konkurencyjną podmiotu konkurencyjnego lub miałoby znacząco negatywne skutki dla osoby przekazującej informacje lub osoby, od której osoba przekazująca informacje otrzymała te informacje) lub przekazywane z klauzulą poufności przez strony postępowania są, po wskazaniu uzasadnionych powodów, traktowane przez władze jako poufne.
2. Zainteresowane strony przekazujące informacje poufne zobowiązane są dostarczyć także ich jawne streszczenie. Streszczenia te powinny być na tyle szczegółowe, aby umożliwić zrozumienie istoty informacji poufnych. W wyjątkowych okolicznościach zainteresowane strony mogą powiadomić, że streszczenie tych informacji nie jest możliwe. W takich wyjątkowych okolicznościach musi zostać dostarczone oświadczenie określające powody, dla których nie jest możliwe przedstawienie takiego streszczenia.
3. W przypadku stwierdzenia, że żądanie poufności nie jest uzasadnione, a osoba dostarczająca informacji albo nie jest skłonna ich ujawnić, albo upoważnić innych do ich ujawnienia w formie uogólnionej lub streszczonej, informacje te mogą zostać pominięte, chyba że inne odpowiednie źródła wskazują w zadowalający sposób na poprawność tych informacji. Wniosków o objęcie klauzulą poufności nie można odrzucać w sposób arbitralny”.
10. Artykuł 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego brzmi następująco:
„1. Wnioskodawcy, importerzy, eksporterzy, ich reprezentatywne stowarzyszenia oraz przedstawiciele kraju wywozu mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie dokonanych w toku postępowania szczegółów najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których wprowadzono środki tymczasowe. Wnioski o przekazanie tych ustaleń składa się w formie pisemnej, niezwłocznie po wprowadzeniu środków tymczasowych, po czym niezwłocznie przekazuje się je także w formie pisemnej.
2. Strony wymienione w ust. 1 mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie dokonanych w toku postępowania najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których ma być zalecone wprowadzenie środków ostatecznych lub zakończenie dochodzenia lub postępowania bez zastosowania środków, zwracając szczególną uwagę na ujawnienie faktów i ustaleń odmiennych od wykorzystanych przy środkach tymczasowych”.
B. Prawo Światowej Organizacji Handlu
11. Porozumienie o stosowaniu artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (GATT)(6) (zwane dalej „porozumieniem antydumpingowym z 1994 r.”) znajduje się w załączniku 1A do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO), które zostało zatwierdzone decyzją Rady 94/800/WE(7).
12. Artykuł 6.1.3 porozumienia antydumpingowego z 1994 r., zatytułowany „Dowody” stanowi:
„Natychmiast po wszczęciu dochodzenia władze przekażą pełny tekst otrzymanego pisemnego wniosku, o którym mowa w ustępie 1 artykułu 5, znanym eksporterom[16] i władzom Członka wywożącego i udostępnią go na życzenie innym zainteresowanym stronom. Należyta uwaga będzie poświęcona ochronie poufności informacji, o której mowa w ustępie 5”.
13. Artykuł ten opatrzony jest przypisem, zgodnie z którym „jest zrozumiałe, że w przypadku szczególnie dużej liczby eksporterów zaangażowanych w dochodzenie pełny tekst pisemnego wniosku będzie dostarczony tylko władzom kraju eksportera bądź odpowiednim organizacjom zrzeszającym podmioty handlujące”.
14. Artykuł 6.11 porozumienia antydumpingowego z 1994 r. stanowi, co następuje:
„Dla celów niniejszego Porozumienia pojęcie »zainteresowane strony« będzie obejmować:
i) eksportera lub zagranicznego producenta, lub importera produktu objętego dochodzeniem bądź związek handlowców lub przedsiębiorców, którego większość członków jest producentami, eksporterami lub importerami danego produktu;
ii) rząd Członka wywożącego; oraz
iii) producenta podobnego produktu u Członka przywożącego bądź związek handlowców lub przedsiębiorców, którego większość członków wytwarza podobny produkt na terytorium Członka przywożącego”.
III. Okoliczności faktyczne i sporne rozporządzenie
15. Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione przez Sąd w pkt 1–9 zaskarżonego wyroku i dla celów niniejszego postępowania można je streścić w następujący sposób.
16. W dniu 31 października 2016 r. złożono do Komisji skargę na podstawie art. 5 rozporządzenia podstawowego, w której wniesiono o wszczęcie postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu niektórych artykułów z żeliwa pochodzących z ChRL i Republiki Indii. Skargę złożyło siedmiu producentów z Unii Europejskiej(8).
17. W drodze zawiadomienia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 10 grudnia 2016 r.(9) Komisja wszczęła postępowanie antydumpingowe dotyczące rozpatrywanego przywozu.
18. Produktem objętym dochodzeniem były „niektóre artykuły z żeliwa płatkowego (żeliwa szarego) lub żeliwa sferoidalnego (zwanego także żeliwem ciągliwym) oraz ich części[;] [a]rtykuły te [były] z rodzaju stosowanych do przykrywania systemów naziemnych lub podziemnych lub otworów do systemów naziemnych lub podziemnych, a także umożliwiania dostępu do systemów naziemnych lub podziemnych lub umożliwiania wglądu w systemy naziemne lub podziemne” (zwane dalej „produktem objętym postępowaniem”).
19. Dochodzenie w sprawie dumpingu i szkody dotyczyło okresu od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. (zwanego dalej „okresem objętym dochodzeniem”). Analiza tendencji mających znaczenie dla oceny szkody obejmowała okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do końca okresu objętego dochodzeniem (zwany dalej „badanym okresem”).
20. W dniu 16 sierpnia 2017 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/1480 (zwane dalej „rozporządzeniem tymczasowym”)(10).
21. W następstwie postępowania antydumpingowego Komisja w dniu 29 stycznia 2018 r. przyjęła sporne rozporządzenie.
22. CCCME wzięła udział w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do przyjęcia spornego rozporządzenia. Pozostałe osoby prawne to wyżej wymienionych dziewięciu chińskich producentów eksportujących, z których dwóch zostało włączonych przez Komisję do próby chińskich producentów eksportujących wybranych do celów dochodzenia.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
23. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 kwietnia 2018 r. wnoszący odwołanie wnieśli skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności spornego rozporządzenia. Na poparcie swojej skargi CCCME podniosła przed Sądem sześć zarzutów. Komisja zakwestionowała zarówno dopuszczalność skargi, jak i jej zasadność.
24. Postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił do sprawy w charakterze interwenientów EJ Picardie oraz pozostałe osoby prawne(11) (zwane dalej „interwenientami”).
25. W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał w pierwszej kolejności argumenty Komisji dotyczące dopuszczalności skargi CCCME. Sąd uznał skargę za dopuszczalną w zakresie, w jakim została wniesiona, po pierwsze, przez CCCME w jej własnym imieniu w celu zapewnienia ochrony jej uprawnień proceduralnych, po drugie, przez CCCME w imieniu 19 członków, których wymienia, a po trzecie, przez pozostałe osoby prawne, których nazwy zostały wymienione w załączniku I do zaskarżonego wyroku.
26. Co do istoty sprawy Sąd oddalił wszystkie sześć zarzutów podniesionych przez CCCME i w rezultacie oddalił skargę w całości.
V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
27. Niniejsze odwołanie zostało wniesione przez CCCME w jej własnym imieniu oraz w imieniu jej członków, a także przez pozostałych wnoszących odwołanie, którzy nie są reprezentowani przez CCCME.
28. Wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie żądań wnoszących odwołanie podniesionych w skardze wniesionej do Sądu; stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim odnosi się ono do CCCME, poszczególnych spółek i zainteresowanych członków; obciążenie Komisji kosztami postępowania przed Sądem i postępowania odwoławczego oraz obciążenie interwenientów ich własnymi kosztami.
29. Komisja wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim uznano w nim skargę wniesioną do Sądu za dopuszczalną, oddalenie odwołania oraz obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania przed Sądem oraz postępowania odwoławczego.
30. Interwenienci wnoszą do Trybunału Sprawiedliowści o oddalenie odwołania w całości, orzeczenie, że CCCME nie może być reprezentatywnym stowarzyszeniem do celów rozporządzenia podstawowego, oraz obciążenie wnoszących odwołanie kosztami poniesionymi przez pozostałych uczestników postępowania.
31. Trybunał przekazał stronom szereg pytań na piśmie. Strony te udzieliły odpowiedzi w dniu 29 sierpnia 2022 r. Wszystkie wyżej wymienione strony przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy przed Trybunałem, która miała miejsce w dniu 5 października 2022 r. Na rozprawie strony zostały poproszone o skoncentrowanie swoich wystąpień na kwestii dopuszczalności oraz na części pierwszej pierwszego zarzutu odwołania, a także na zarzucie drugim i piątym odwołania, do których na prośbę Trybunału ograniczy się niniejsza opinia.
VI. Analiza odwołania
32. W pierwszej kolejności zbadam podniesiony przez Komisję i interwenientów zarzut, zgodnie z którym Sąd błędnie uznał skargę o stwierdzenie nieważności za dopuszczalną (sekcja A). Następnie skupię się na dwóch zarzutach odwołania dotyczących ustalenia szkody. Zacznę od analizy części pierwszej pierwszego zarzutu odwołania, odnoszącej się do wielkości przywozu (sekcja B). W dalszej kolejności zbadam kwestię zebranych dowodów, podniesioną w ramach drugiego zarzutu odwołania (sekcja C). W końcu zbadam piąty zarzut odwołania, który odnosi się do zachowania prawa do obrony zainteresowanych stron oraz ciążącego na Komisji obowiązku ujawnienia tym stronom danych (sekcja D).
A. Dopuszczalność skargi w pierwszej instancji
33. W odpowiedzi na odwołanie Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez uznanie skargi za dopuszczalną.
34. Po pierwsze, należy pamiętać, że zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim tego artykułu, skargę między innymi na akty, które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie. Prawo stowarzyszenia, a w szczególności stowarzyszenia handlowego do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności do Sądu wynika z prawa osób prywatnych do wniesienia takiej skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
35. Zgodnie z orzecznictwem skargi wniesione przez stowarzyszenia są dopuszczalne w trzech dokładnie określonych sytauacjach: po pierwsze, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy przedsiębiorstw, które są uprawnione do wniesienia skarg, a zatem które posiadają legitymację procesową, po drugie, gdy stowarzyszenie jest zindywidualizowane ze względu na naruszenie jego własnych interesów jako stowarzyszenia, w szczególności wtedy, gdy jego pozycja negocjacyjna została naruszona aktem, o którego stwierdzenie nieważności wnosi się, a po trzecie, gdy przepis prawa wyraźnie przyznaje mu szereg uprawnień proceduralnych(12).
36. W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu niedopuszczalności Komisji są pierwsza i trzecia sytuacja. Pierwszy zarzut niedopuszczalności dotyczy sytuacji, w której stowarzyszenie handlowe wnosi skargę we własnym imieniu, ponieważ posiada własny interes (część 1), a drugi zarzut niedopuszczalności dotyczy dopuszczalności stowarzyszenia handlowego reprezentującego swoich członków, którzy sami posiadają legitymację procesową (część 2). Ponadto Komisja kwestionuje ważność pełnomocnictwa przedłożonego przez osoby prawne, co stanowi przedmiot trzeciego zarzutu niedopuszczalności (część 3).
1. Pierwszy zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga o stwierdzenie nieważności została wniesiona przez CCCME w jej własnym imieniu
37. Komisja, popierana przez interwenientów, podnosi, że Sąd naruszył prawo w pkt 52–75 zaskarżonego wyroku, twierdząc, że uznanie CCCME za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów w toku postępowania administracyjnego było wystarczające dla uznania indywidualnego i bezpośredniego oddziaływania dla celów art. 263 akapit czwarty TFUE. Kwestia, czy podmiotowi przysługują prawa proceduralne w danym postępowaniu administracyjnym, jest określona w przepisach ustawodawczych przyjętych przez prawodawcę Unii, a nie mocą decyzji organu administracyjnego, który łamie te przepisy. Sąd nie dokonał własnej oceny, czy CCCME spełnia wszystkie ustanowione rozporządzeniem podstawowym przesłanki bycia reprezentatywnym stowarzyszeniem eksporterów. W odpowiedzi na pytania Trybunału Komisja podkreśliła wyraźnie obowiązek interpretowania pojęcia „stowarzyszenia handlowego” w rozumieniu rozporządzenia podstawowego w świetle art. 12 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz odpowiadającego mu art. 11 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
38. Komisja i interwenienci podnoszą, że CCCME nie jest reprezentatywnym stowarzyszeniem producentów eksportujących, gdyż działa pod nadzorem, zarządem i gospodarczym kierownictwem odnośnych ministerstw ChRL. Interwenienci dodają, że CCCME nie tylko przyjmuje instrukcje od państwa, ale też działa w imieniu państwa przy organizowaniu działalności handlowej producentów eksportujących oraz kontrolowaniu konkurencji na rynku krajowym i rynku eksportowym.
39. CCCME podnosi, że jest reprezentatywnym stowarzyszeniem eksporterów w rozumieniu rozporządzenia podstawowego, a zatem jest zainteresowaną stroną. Z powodów przedstawionych przez Sąd w zaskarżonym wyroku CCCME twierdzi, że sporne rozporządzenie dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. W szczególności CCCME podkreśla, że była uznana za zainteresowaną stronę przez Komisję zarówno w dochodzeniu, które doprowadziło do przyjęcia spornego rozporządzenia, jak i we wcześniejszych dochodzeniach. Na rozprawie CCCME dodała, że Komisja powinna była zbadać, czy podmiot jest zaineresowaną stroną w toku dochodzenia, a nie na etapie postępowania sądowego. Twierdziła ona również, że art. 12 karty oraz art. 11 EKPC nie mają znaczenia dla celów niniejszego postępowania.
a) Uwagi wstępne
40. Na wstępie pragnę podkreślić, że Sąd zbadał legitymację procesową CCCME w pkt 46–76 zaskarżonego wyroku i oddalił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję. Po pierwsze, Sąd orzekł, że sporne rozporządzenie dotyczyło CCCME indywidualnie i bezpośrednio, ponieważ Komisja uznała CCCME za zainteresowaną stronę w rozumieniu rozporządzenia podstawowego, a zatem zagwarantowała temu stowarzyszeniu prawa proceduralne w toku postępowania, które doprowadziło do przyjęcia spornego rozporządzenia (zwanego dalej „postępowaniem antydumpingowym”). Sąd oddalił ponadto argument Komisji, że CCCME nie może być uznana za zainteresowaną stronę w rozumieniu rozporządzenia podstawowego, ale wyłącznie za reprezentatywną stronę. Po drugie, Sąd stwierdził, że sporne rozporządzenie dotyczyło CCCME bezpośrednio, gdyż zachowanie jej praw proceduralnych mogło być zapewnione, wyłącznie jeżeli miała ona możliwość zaskarżenia spornego rozporządzenia.
41. W związku z tym chciałabym zauważyć, że na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE w celu ustalenia, czy osoby prawne takie jak CCCME mogą wnieść skargę w ich własnym imieniu, należy zbadać, czy takie osoby mają, po pierwsze, legitymację procesową, a po drugie interes prawny(13). W szczególności, co się tyczy drugiej przesłanki, która nie została zakwestionowana w niniejszym odwołaniu(14), pragnę zauważyć, że w pkt 78 i 79 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia wymagałoby od Komisji ponownego wszczęcia postępowania antydumpingowego oraz prawdopodobnie umożliwienia CCCME wzięcia udziału w postępowaniu w celu uzyskania jej uwag, zgodnie z rozporządzeniem podstawowym. Ze względu na to, że stwierdzenie nieważności może wywoływać takie skutki, może ono mieć konsekwencje prawne dla CCCME działającej w swoim imieniu. Innymi słowy – gdyby doszło do naruszenia praw proceduralnych CCCME, miałoby to wpływ na wynik dochodzeń antydumpingowych, a zatem CCCME ma interes w podnoszeniu takiego naruszenia. W związku z tym jej interes we wniesieniu skargi do Sądu w jej własnym imieniu polega na zagwarantowaniu jej praw proceduralnych.
b) Ogólne kryteria w związku z legitymacją procesową stowarzyszenia handlowego na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE
42. Na wstępie należy przypomnieć, że zasady dotyczące legitymacji procesowej osób prawnych w celu zaskarżenia środka Unii są ustanowione w art. 263 akapit czwarty TFUE. W niniejszej sprawie należy zbadać drugą sytuację w nim opisaną, zgodnie z którą skargę można wnieść, jeżeli akt dotyczy stowarzyszenia bezpośrednio i indywidualnie(15).
43. W celu ustalenia, czy CCCME posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie ze względu na odziaływanie na nią spornego aktu w odniesieniu do niej w jej własnym imieniu jako stowarzyszenia, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie, tylko wtedy gdy ma ona wpływ na ich sytuację między innymi ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje ich w sposób podobny jak adresata decyzji(16).
44. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że nałożenie ceł antydumpingowych nie wpływa na sytuację prawną CCCME w indywidualny sposób, gdyż podmiot ten jako taki nie jest zobowiązany do uiszczenia tego cła(17). Jednakże okoliczność, że dana osoba uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktu Unii, może indywidualizować tę osobę w odniesieniu do danego aktu, który wywołuje wobec niej wiążące skutki prawne, jeżeli obowiązujące przepisy Unii przyznają jej pewne gwarancje proceduralne(18). Zatem dokładny zakres skargi CCCME, wniesionej w jej własnym imieniu, zależy od sytuacji prawnej tego podmiotu zdefiniowanej w prawie Unii w celu ochrony przyznanych mu uzasadnionych interesów(19).
c) Status przyznany przez Komisję w toku postępowania antydumpingowego
45. Sąd stwierdził, że Komisja uznawała CCCME za zainteresowaną stronę, której w toku postępowania administracyjnego należało przyznać prawa proceduralne przewidziane w rozporządzeniu podstawowym. W pkt 53–57 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał szeregu ustaleń, zgodnie z którymi Komisja przyznała CCCME prawo uczestnictwa w dwóch przesłuchaniach, które odbyły się w ramach dochodzenia, jak przewiduje art. 6 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. Sąd zauważył również, że CCCME otrzymała od Komisji zezwolenia na dostęp do akt dochodzenia na podstawie art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, a zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia podstawowego Komisja przekazała CCCME ustalenia tymczasowe, w odniesieniu do których CCCME przedstawiła uwagi na piśmie. Sąd podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego Komisja przekazała CCCME ustalenia ostateczne, w których Komisja zamierzała zalecić wprowadzenie środków ostatecznych. Na podstawie tych ustaleń Sąd uznał, że w tym konkretnym przypadku CCCME spełnia wymogi indywidualnego oddziaływania w rozumieniu art. art. 263 akapit czwarty TFUE.
46. Moim zdaniem punktem wyjścia w niniejszej analizie jest przyjęty przez Sąd wniosek, że Komisja popełniła błąd w toku postępowania administracyjnego, przyznając CCCME status zainteresowanej strony oraz prawa proceduralne, które z niego wynikają. Jakkolwiek Komisja nie kwestionuje tego błędu(20), pragnę zauważyć, że Sąd nie zajmuje stanowiska, czy błąd ten został wykazany, czy nie(21). Przeciwnie, w pkt 68 zaskarżonego wyroku Sąd powołuje się na uznanie przez Komisję CCCME za zainteresowaną stronę, cytując dosłownie motyw 25 spornego rozporządzenia, w którym Komisja stwierdziła, że CCCME powinna być uznana za zainteresowaną stronę reprezentującą w szczególności chiński przemysł odlewniczy.
47. Zgodnie jednak z orzecznictwem dotyczącym art. 263 akapit czwarty TFUE okoliczność, że dana osoba uczestniczy w taki bądź inny sposób w procesie prowadzącym do przyjęcia aktu Unii, nie indywidualizuje jej w kontekście tego, chyba że odpowiednie przepisy Unii ustanowiły szczególne gwarancje proceuralne dla takiej osoby(22). Może zatem mieć miejsce bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie względem reprezentatywnych stowarzyszeń z uwagi na naruszenie praw proceduralnych przyznanych im w rozporządzeniu podstawowym. To na podstawie tego rozporządzenia Sąd musi rozważyć, czy podmiot taki jak CCCME ma być zindywidualizowany do celów art. 263 akapit czwarty TFUE.
48. Wynika stąd, że kwalifikacja prawna CCCME jako zainteresowanej strony do celów stosowania rozporządzenia podstawowego nie może być traktowana jako założenie. Do celów art. 263 akapit czwarty TFUE Sąd powinien zbadać, czy podmiot taki jak CCCME można uznać za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów zgodnie z rozporządzeniem podstawowym, zwłaszcza gdy Komisja i interwenienci zakwestionowali status CCCME w rozumieniu tego rozporządzenia(23).
49. W związku z tym, mimo iż Komisja uznała w postępowaniu administracyjnym CCCME za zainteresowaną stronę i przyznała jej związane z tym prawa proceduralne, takie uznanie i przyznanie stanowi praktykę administracyjną, która nie jest wiążąca przy ustalaniach dokonywanych przez sąd Unii w ramach skargi o stwierdzenie nieważności. Status przyznany CCCME przez Komisję musi być zgodny z rozporządzeniem podstawowym, stanowiącym podstawę przyjęcia spornego rozporządzenia. W związku z tym, jak słusznie podkreśla Komisja, to, czy danemu podmiotowi w określonym postępowaniu administracyjnym przysługują prawa proceduralne, określa prawodawca Unii przy przyjmowaniu ram prawnych, to znaczy w niniejszym przypadku rozporządzenia podstawowego, a nie jest to wynikiem praktyki organu administracyjnego.
50. Nie oznacza to jednak, że błędna praktyka Komisji nie ma żadnych konsekwencji, w szczególności kiedy instytucja ta pozbawia osoby ich praw proceduralnych. Natomiast w niniejszej sprawie, jak zauważyła Komisja na rozprawie, uznanie CCCME za zainteresowaną stronę nie pozbawia jej tych praw, ale raczej przyznaje jej dodatkowe prawa. Z tego powodu powyższe uznanie ze strony Komisji nie ma negatywnych skutków w odniesieniu do prawa do obrony CCCME(24).
51. W związku z tym jestem zdania, że do celów ustalenia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności to do Sądu należało zbadanie, jaki status i jakie prawa proceduralne (jeżeli w ogóle) należało przyznać CCCME na podstawie rozporządzenia podstawowego. Jednakże wydaje się, że dokonując w pkt 53–71 zaskarżonego wyroku oceny, czy względem CCCME działającej we własnym imieniu miało miejsce indywidualne oddziaływanie, Sąd nie dokonał takiego ustalenia. Sąd uznał jedynie, że do celów dopuszczalności skargi względem CCCME miało miejsce indywidualne oddziaływanie wyłącznie na podstawie tego, że Komisja przyznała jej prawa proceduralne(25). Uważam zatem, że Sąd naruszył prawo poprzez uznanie, że względem CCCME miało miejsce indywidualne i bezpośrednie oddziaływanie, na podstawie tego, że Komisja przyznała jej prawa proceduralne w toku postępowania antydumpingowego, nie badając przy tym, czy przyznanie tych praw było zgodne z rozporządzeniem podstawowym.
52. W świetle wskazanego naruszenia do Trybunału będzie należało dokonanie oceny, czy na podstawie rozporządzenia podstawowego Komisja powinna była uznać CCCME za zainteresowaną stronę lub reprezentatywne stowarzyszenie oraz przyznać CCCME określone prawa proceduralne. Pojawia się w związku z tym pytanie, czy CCCME jest zainteresowaną stroną lub reprezentatywnym stowarzyszeniem eksporterów.
d) Zainteresowana strona lub reprezentatywne stowarzyszenia
1) Pojęcie zainteresowanej strony
53. Na wstępie należy zauważyć, że jeśli chodzi o podmioty wymienione w rozporządzeniu podstawowym, jego przepisy odnoszą się do różnych podmiotów, takich jak „eksporterzy”, „importerzy” i (ich) „reprezentatywne stowarzyszenia”, „reprezentatywne stowarzyszenia importerów lub eksporterów”, „wnioskodawcy postępowania”, „przedstawiciele kraju wywozu”, „rządy kraju wywozu”, „organizacje użytkowników i konsumentów” oraz „zainteresowane strony”. Jakkolwiek kategorie te nie są zdefiniowane w rozporządzeniu podstawowym, to z jego art. 5, 6, 10, 11 i 19 wynika, że przyznaje ono tym podmiotom określone prawa(26).
54. Jednakże w świetle językowej i systematycznej wykładni art. 5 ust. 10 i 11 rozporządzenia podstawowego oczywiste jest, że pojęcie „zainteresowanych stron” jest pojęciem ogólnym, obejmującym wszystkie wyżej wymienione podmioty. W szczególności w sytuacji, gdy dana osoba zgłosiła udział w postępowaniu zgodnie z art. 5 ust. 10 tego rozporządzenia, staje się ona zainteresowaną stroną.
55. Do celów ustalenia statusu zainteresowanej strony w toku postępowań administracyjnych oraz jej praw, w sytuacji gdy poszczególnym podmiotom przysługują różne prawa, należy również określić, w jakim charakterze ona działa, to znaczy jako eksporter, importer, reprezentatywne stowarzyszenie czy inny podmiot(27). W związku z tym pragnę również zauważyć, że jakkolwiek rozporządzenie podstawowe dokonuje rozróżnienia między reprezentatywnymi stowarzyszeniami eksporterów oraz przedstawicielami kraju wywozu(28), to ani to rozporządzenie, ani orzecznictwo nie zawierają precyzyjnych wskazówek co do kryteriów, jakie należy uwzględnić w celu zdefiniowania tych pojęć.
2) Pojęcie reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów
56. Pojawia się kwestia, czy CCCME jest reprezentatywnym stowarzyszeniem eksporterów w rozumieniu rozporządzenia podstawowego. Strony w naturalny sposób dochodzą do dwóch przeciwnych wniosków. Zdaniem CCCME rozporządzenie podstawowe nie zawiera wykazu żadnych proceduralnych ani materialnych kryteriów służących definicji reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów. Odwołując się do powszechnego znaczenia pojęć „reprezentatywnego” i „stowarzyszenia”, CCCME twierdzi, że każda organizacja lub podmiot działające na rzecz i w imieniu producentów eksportujących mogą być uznane za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów w rozumieniu rozporządzenia podstawowego. Dodanie jakiegokolwiek innego kryterium prowadziłoby do nieuzasadnionego wprowadzenia dodatkowych przesłanek dla statusu reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów. W odróżnieniu od tego Komisja i interwenienci twierdzą, że pojęcie „reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów” musi być zdefiniowane poprzez odniesienie do szczególnych materialnych i proceduralnych kryteriów. Twierdzą oni w szczególności, że pojęcie „stowarzyszenia” powinno być rozumiane zgodnie ze wspólnymi tradycjami państw członkowskich Unii jako odnoszące się do podmiotu, który jest utworzony i działa w sposób demokratyczny i niezależnie od rządu.
57. Jak stwierdziła Komisja na rozprawie, wynika stąd, że do celów niniejszej opinii wykładnia pojęcia „stowarzyszenia” jest kluczowa. W związku z tym rozporządzenie podstawowe i jego kontekst dostarczają materialnych i proceduralnych kryteriów definiujących „reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów”. Co się tyczy w szczególności proceduralnych kryteriów, rozporządzenie podstawowe w art. 5 ust. 10 akapit drugi stanowi, że zainteresowane strony mogą zgłosić swój udział w postępowaniu(29). Jeżeli chodzi o kryteria materialne, wydaje się, że rozporządzenie podstawowe nie definiuje pojęcia „reprezentatywnego stowarzyszenia eksporterów”. Pragę w związku z tym zauważyć, że wyrażenie to pojawiło się po raz pierwszy w rozporządzeniu Rady (WE) nr 3284/94 z dnia 22 grudnia 1994 r.(30), implementującym porozumienie antydumpingowe z 1994 r., podczas gdy wszystkie wcześniejsze wersje rozporządzenia podstawowego odnosiły się do pojęcia „stowarzyszenia handlowego”(31).
58. O ile pojęcie „stowarzyszenia handlowego” zostało przyjęte przez prawo Światowej Organizacji Handlu, a dokładnie art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r.(32), o tyle Komisja nie była w stanie wyjaśnić na rozprawie przed Trybunałem, dlaczego w toku przyjmowania rozporządzenia nr 3284/94 oraz wdrażania tego porozumienia Rada wprowadziła zmiany do proponowanego tekstu i skąd pochodzi pojęcie „reprezentatywnego stowarzyszenia”(33). Jest zatem niejasne, dlaczego Unia Europejska przyjęła wyrażenie „reprezentatywne stowarzyszenie”, a nie dokonała implementacji tego samego języka co język, którym posłużono się w tym porozumieniu. Jest to tym bardziej zaskakujące, że art. 5 ust. 11 rozporządzenia podstawowego odnosi się do pojęcia „stowarzyszenia handlowego”, które – jak przyznały strony na rozprawie – wyraźnie oznacza „reprezentatywne stowarzyszenie”.
59. W każdym razie, biorąc pod uwagę, że rozporządzenie podstawowe wdraża do prawa Unii międzynarodowe zobowiązanie wynikające z porozumienia antydumpingowego z 1994 r., do celów definicji wyrażenia „reprezentatywne stowarzyszenie” w rozumieniu rozporządzenia podstawowego należy wziąć pod uwagę pojęcie „związku handlowców lub przedsiębiorców” w rozumieniu art. 6.11 ppkt (i) tego porozumienia(34). Zgodnie z tym postanowieniem aby podmiot był objęty jego zakresem, musi spełniać dwa kryteria: po pierwsze, musi być „związkiem handlowców lub przedsiębiorców”, a po drugie, większość jego członków powinna być producentami, eksporterami lub importerami produktu objętego dochodzeniem. Zbadam poniżej te dwa kryteria.
i) Związek handlowców lub przedsiębiorców
– Kryteria ogólne
60. Strony zgodziły się na rozprawie, że wyrażenie „związek handlowców i przedsiębiorców” w rozumieniu art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r. zostało implementowane do rozporządzenia podstawowego poprzez odniesienie się do „reprezentatywnego stowarzyszenia”(35). W braku definicji w tym artykule oraz w braku jakiegokolwiek odniesienia w prawach krajowych wyrażenie to, w zgodzie z art. 31 ust. 1 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., należy „interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu”.
61. W związku z tym pragnę, po pierwsze, zauważyć, że między wersjami językowi art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r., występują pewne rozbieżności, gdyż o ile dwa z trzech oficjalnych języków WTO odnoszą się do „stowarzyszenia”: business or trade association w języku angielskim(36) oraz las asociaciones mercantiles, gremiales o empresariales w języku hiszpańskim(37), o tyle trzeci język posługuje się wyrażeniem „zgrupowanie”: un groupement professionnel commercial ou industriel(38) w języku francuskim. Zwykłe znaczenie tych zwrotów wydaje się obejmować różne rodzaje organizacji zrzeszających i wspierających przedsiębiorstwa i pracodawców określonej branży przemysłu oraz chroniących ich prawa. Co więcej, dla pełności wywodów pragnę dodać, że w różnych systemach prawnych historyczna definicja „związku handlowców” lub „stowarzyszenia handlowego” obejmowała izby i organizacje handlowe, stowarzyszenia lub instytuty, stowarzyszenia ochrony handlu, niereprezentatywne stowarzyszenia usług komercyjnych, rzemieślnicze izby konsultacyjne oraz izby handlowe i przemysłowe(39). W rezultacie zwykłe znaczenie tego pojęcia nie potwierdza bronionego przez Komisję stanowiska. Wykładnia art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r., zgodnie z którą „reprezentatywne stowarzyszenie” istnieje, wyłącznie jeśli jest demokratycznie zarządzane, nie znajduje żadnego uzasadnienia w tym porozumieniu(40).
62. W związku z tym nie można w racjonalny sposób opierać się wyłącznie na znaczeniu pojęcia „stowarzyszenia” rozumianego zgodnie ze wspólnymi tradycjami państw członkowskich Unii – to znaczy jako stowarzyszenia ustanowionego i działającego w demokratyczny sposób i niezależnego od rządu. Zwykłe znaczenie tego pojęcia oznacza raczej podmiot wspierający przedsiębiorstwa określonej branży przemysłu i chroniący ich prawa.
63. Co się tyczy jego kontekstu, pojęcie „związku handlowców lub przedsiębiorców” pojawia się w wielostronnym kontekście WTO, którego prace są prowadzone przez przedstawicieli rządów, ale które zakorzenione jest w bieżącej działalności przemysłowo‑handlowej. W związku z tym wachlarz podmiotów, które zgodnie z prawem można uznać za „związki handlowców” lub „związki przedsiębiorców” jest szczególnie szeroki. Moim zdaniem pojecie to może obejmować izby handlowe i stowarzyszenia izb handlowych, jak też grupy handlowo‑przemysłowe, stowarzyszenia przedsiębiorców, stowarzyszenia branżowe oraz organizacje przemysłowe(41). Ponieważ pojęcie „związku handlowców lub przedsiębiorców” wynika z wielostronnych ram WTO, która to organizacja składa się z państw o odmiennych systemach politycznych i gospodarczych, jestem zdania, że prawne standardy mające zastosowanie do tego pojęcia różnią się od standardów stosowanych do stowarzyszenia w prawach krajowych państw członkowskich Unii lub w innych obszarach prawa Unii. Wynika stąd, że do celów stosowania rozporządzenia podstawowego implementującego art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r. pojęcie „reprezentatywnego stowarzyszenia” powinno być interpretowane szeroko, jako oznaczające każdy rodzaj podmiotów reprezentujących przemysł mogący być przedmiotem postępowań antydumpingowych.
– Związek z pojęciem wolności stowarzyszania się
64. Zdaniem Komisji stowarzyszenie nie może być reprezentatywne, jeżeli nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 12 ust. 1 karty. CCCME stwierdziła natomiastby na rozprawie, że przepis ten nie powinien mieć znaczenia.
65. Co się tyczy w pierwszej kolejności wolności stowarzyszania się ustanowionej w art. 12 ust. 1 karty, prawo to odpowiada prawu zagwarantowanemu w art. 11 ust. 1 EKPC i musi zatem, zgodnie z art. 52 ust. 3 karty, mieć taki sam zakres i znaczenie jak to ostatnie prawo. Przepisy rozporządzenia podstawowego powinny być zatem interpretowane w sposób, który uwzględnia orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC)(42).
66. W związku z tym, po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem ETPC wolność stowarzyszania się stanowi jeden z fundamentów demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa, ponieważ pozwala obywatelom działać wspólnie w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i w ten sposób przyczyniać się do właściwego funkcjonowania życia publicznego(43). Po drugie, prawo to nie tylko obejmuje możliwość utworzenia i rozwiązania stowarzyszenia(44), ale przyznaje również temu stowarzyszeniu możliwość działania, co oznacza między innymi, że może ono prowadzić działalność i funkcjonować bez nieuzasadnionej ingerencji państwowej(45).
67. Jeżeli jest zatem prawdą, że przepisy rozporządzenia podstawowego muszą być interpretowane między innym w świetle wolności stowarzyszania się ustanowionej w art. 12 ust. 1 karty i w związku z tym w sposób pozwalający uniknąć nieuzasadnionych ograniczeń tego prawa, taka interpretacja nie może być wykorzystywana jako sposób ograniczenia praw podmiotu, który nawet nie powołuje się na taką wolność. Na przykład przepisy rozporządzenia podstawowego powinny być interpretowane w taki sposób, że podmiot gospodarczy nie powinien być zmuszony lub zobowiązany do bycia członkiem związku handlowców lub przedsiębiorców, z wyjątkiem sytuacji, w której taka ingerencja jest uzasadniona i proporcjonalna(46).
68. W szczególności Komisja nie może wykorzystać wolności stowarzyszania się ustanowionej w tych postanowieniach w celu ograniczenia praw podmiotu, który twierdzi, że reprezentuje przedsiębiorstwa lub przemysł(47). Innymi słowy – obowiązek interpretowania rozporządzenia podstawowego w świetle karty i EKPC może prowadzić do przyznania stronom uczestniczącym w postępowaniu antydumpingowym praw, ale nie może być wykorzystany jako środek powstrzymania tych stron od wykonywania ich prawa do obrony zagwarantowanego w art. 41 i 47 karty.
69. W związku z tym uważam, że zakres wolności stowarzyszania się w rozumieniu art. 12 ust. 1 karty i art. 11 EKPC jest bardziej ograniczony niż pojęcie „reprezentatywnego stowarzyszenia” w rozumieniu rozporządzenia podstawowego. Pojęcie to obejmuje wolność stowarzyszania się, ale również pojęcie „związku handlowców lub przedsiębiorców” w rozumieniu międzynarodowego prawa handlowego. Innymi słowy – w sytuacji gdy wolność ta nie znajduje zastosowania, podmiot może wciąż reprezentować swoich członków w rozumieniu rozporządzenia podstawowego oraz w kontekście międzynarodowego prawa handlowego.
70. Komisja nie może zatem powoływać się na tę wolność w celu ograniczenia pojęcia „reprezentatywnego stowarzyszenia” w rozumieniu rozporządzenia podstawowego i w celu uniemożliwienia organizacji reprezentowania jej członków lub przemysłu. Gdyby Trybunał zgodził się z podejściem Komisji, odnośny podmiot, w celu uznania go na gruncie prawa za reprezentatywne stowarzyszenie w rozumieniu rozporządzenia podstawowego, musiałby zawsze spełniać te postanowienia, niezależnie od tego, czy podmiot ten powołuje się na tę wolność, czy nie. Wynika stąd, że Trybunał powinien odrzucić podniesiony uprzednio przez Komisję argument, że sprawowana przez odnośny podmiot władza publiczna(48) wyklucza możliwość uznania go za stowarzyszenie, gdyż nie spełnia on wymogów art. 12 ust. 1 karty i art. 11 EKPC. Z tych samych powodów jestem zdania, że należy odrzucić argument Komisji, zgodnie z którym odnośny podmiot nie może mieć uprawnień regulacyjnych, gdyż nie spełnia tych wymogów.
71. W każdym wypadku w niniejszej sprawie w aktach przedłożonych Trybunałowi nie ma elementu sugerującego, że interpretacja rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którą CCCME może być uznana za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów, prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia podstawowego prawa w rozumieniu tych postanowień.
– Statut stowarzyszenia
72. W praktyce kwestia, czy podmiot jest „związkiem handlowców lub przedsiębiorców”, powinna być analizowana przy uwzględnieniu jego statutu. W niniejszej sprawie ze statutu CCCME wynika między innymi, że jest ona organizacją nienastawioną na zysk, w skład której wchodzą przedsiębiorstwa i instytucje zajmujące się eksportem, inwestycjami i współpracą w dziedzinie maszyn i produktów elektronicznych(49). Zgodnie z art. 2 i 3 jej statutu celem CCCME jest zapewnienie jej członkom koordynacji, doradztwa i usług, zapewnienie ochrony uzasadnionych praw i interesów jej członków oraz promocja i rozwój przemysłu mechanicznego i elektronicznego(50). Moim zdaniem cel CCCME zdefiniowany w jej statucie nie pozostawia wątpliwości, że CCCME jest stowarzyszeniem reprezentującym, przynajmniej formalnie, określonych producentów i eksporterów z ChRL.
73. Kolejną kwestią jest to, czy CCCME jest stowarzyszeniem reprezentującym producentów szczególnych produktów będących przedmiotem dochodzenia. Jak wskazuje jej nazwa, CCCME jest podmiotem reprezentującym producentów i eksporterów „maszyn i produktów elektronicznych” oraz „przemysł mechaniczny i elektroniczny”(51). Prawdą jest, że te szerokie zwroty nie precyzują, czy podmiot ten obejmuje producentów i eksporterów szczególnych produktów, takich jak niektóre artykuły z żeliwa (pokrywy włazów). Jednakże z licencji na prowadzenie działalności członków CCCME wynika także, że ich działalność obejmuje żeliwo(52).
74. Ponadto, wbrew argumentom Komisji, nawet jeżeli produkty będące przedmiotem dochodzenia stanowią wyłącznie niewielką część wszystkich produktów objętych zakresem działania członków stowarzyszenia, co wydaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie, stowarzyszenie może nadal reprezentować producentów odnośnego produktu, gdy producenci ci reprezentują znaczną liczbę podmiotów danego sektora(53). W wyroku BEUC/Komisja(54), Sąd uznał, że zainteresowana strona musi być w stanie wykazać obiektywny związek między działalnością strony a produktem objętym postępowaniem(55). Wbrew temu, co twierdzą interwenienci, to, czy artykuły te są wymienione na stronie internetowej CCCME, czy nie, nie powinno mieć znaczenia(56).
75. Przejdę zatem do sedna problemu: w jakim zakresie autonomia podmiotu względem państwa powinna być uwzględniona do celów uznania go na gruncie prawa za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów na podstawie rozporządzenia podstawowego?
– Autonomia a ingerencja państwa
76. Pojawia się kwestia, w jakim stopniu podmiot musi być uzależniony od rządu państwa, w którym ma siedzibę, aby można było wykluczyć, że podmiot ten reprezentuje swoich członków.
77. Pragnę zauważyć na wstępie, że w międzynarodowym prawie handlowym możliwe jest, w zależności od prawa krajowego, by niektóre reprezentatywne dla swoich członków stowarzyszenia mogły posiadać pewne związki z rządem, gdyż stowarzyszenia korzystają z różnego stopnia wolności lub autonomii na gruncie prawa poszczególnych państw. Co więcej, w sytuacji gdy stowarzyszenie zostało utworzone w państwie trzecim i jest uregulowane prawem tego państwa, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, ocena stopnia autonomii jest trudna, a wręcz niemożliwa. Komisja, aby wykluczyć, że członkowie stowarzyszenia są przez to stowarzyszenie reprezentowani, powinna wykazać, że w odniesieniu do decyzji dotyczących postępowań antydumpingowych dane stowarzyszenie reprezentuje państwo.
78. W niniejszej sprawie Komisja opiera się wyłącznie na statucie CCCME w celu wykazania, że CCCME działa „pod nadzorem i zarządem oraz zgodnie z gospodarczymi wytycznymi” różnych ministerstw ChRL(57). Jednakże wyrażenie „pod nadzorem i zarządem oraz zgodnie z gospodarczymi wytycznymi” jest bardzo szerokie, gdyż może obejmować różny stopień oddziaływania i ingerencji. O ile w świetle dowodów przedstawionych przez Komisję i interwenientów(58) CCCME wydaje się być podmiotem, nad którym państwo chińskie sprawują pewną kontrolę, o tyle tak szerokie wyrażenie nie jest wystarczające do wykazania, że państwo sprawuje kontrolę w taki sposób, że wyklucza to możliwość reprezentowania przez CCCME interesów eksporterów lub że podmiot ten stanowi emanację ChRL.
79. Co więcej, do celów postępowań antydumpingowych na podstawie rozporządzenia podstawowego należy wykazać, że kontrola sprawowana przez państwo znajduje zastosowanie w szczególności do decyzji podejmowanych w związku z tymi postępowaniami. W związku z tym pewne powiązania i związki z rządem nie wykluczają koniecznie i automatycznie możliwości jednoczesnego reprezentowania przez stowarzyszenie producentów lub eksporterów w kontekście postępowań antydumpingowych. Wynika stąd, że w niniejszej sprawie o ile nie ulega wątpliwości, że państwo sprawują pewną kontrolę, o tyle nie zostało wykazane, że odnośny podmiot nie reprezentuje swoich członków w poszczególnych postępowaniach antydumpingowych.
80. W każdym wypadku na gruncie międzynarodowego prawa handlowego, gdzie interesy państwa i przedsiębiorstw są często ze sobą powiązane, autonomia stowarzyszenia względem państwa wydaje się mieć znaczenie, jeżeli państwo i eksporterzy, których reprezentuje stowarzyszenie, mają sprzeczne interesy. Innymi słowy, jeżeli członkowie stowarzyszenia mają takie same interesy jak państwo, dokonywanie rozróżnienia między interesami tych dwóch stron jest bezcelowe. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej sprzeczności interesów.
81. W praktyce niektóre podmioty korzystają z monopolu prawnego do celów prowadzenia działalności. Może się zdarzyć, w kontekście handlu międzynarodowego, że podmioty te są w najlepszym położeniu, aby reprezentować swoich członków. W tym przypadku odnośny podmiot powinien mieć możliwość udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzących do nałożenia ceł antydumpingowych.
82. Argumentacja oparta na ingerencji ze strony państwa nie jest zatem wystarczająca, aby wykluczyć, że CCCME może działać w interesie chińskich eksporterów.
83. Oceny tej nie podważa wyrok z dnia 10 czerwca 1986 r., DEFI/Komisja(59), w którym Trybunał stwierdził w istocie, że na podstawie właściwych francuskich przepisów rząd francuski posiadał możliwość decydowania o zarządzaniu i polityce danej instytucji, a zatem posiadał możliwość określania interesów, jakie instytucja ta miała chronić. Po pierwsze, w tamtej sprawie państwo było adresatem decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa, a przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy były uznane wyłącznie za „zainteresowane strony” w tych postępowaniach, i w związku z tym uznane zostało, że nie mogą one domagać się kontradyktoryjnego postępowania z udziałem Komisji, takiego jak to, które zostało wszczęte wobec tego państwa członkowskiego(60). W niniejszej sprawie natomiast rozporządzenie podstawowe traktuje wszystkie przedsiębiorstwa, reprezentatywne stowarzyszenia przedsiębiorstw oraz przedstawicieli zainteresowanych państw jako zainteresowane strony. Dokonane powyżej rozróżnienie między państwem a przedsiębiorstwem na gruncie prawa pomocy państwa nie ma zatem znaczenia w postępowaniach antydumpingowych. Po drugie, w tamtym przypadku sama organizacja przyznała, że nie reprezentuje odnośnych beneficjentów pomocy, ale własne interesy. W niniejszym wypadku jednak, jak przyznała Komisja, CCCME może być organizacją reprezentującą chiński przemysł w całości. W związku z tym w niniejszej sprawie, ponieważ sytuacja CCCME nie jest taka sama jak sytuacja odnośnej francuskiej organizacji, nie jest możliwe wykorzystanie mutatis mutandis toku rozumowania Trybunału zawartego w wyroku z dnia 10 lipca 1986 r., DEFI/Komisja(61).
84. Wreszcie w odpowiedzi na pytania na piśmie Trybunału Komisja odniosła się obowiązkowego członkostwa w celu ustalenia, że podmiot taki jak CCCME nie może być reprezentatywnym stowarzyszeniem. Jednakże na rozprawie Komisja przyznała, że jej argument odnosi się wyłącznie do ingerencji państwa, a kwestia obowiązkowego członkostwa nie ma znaczenia do celów niniejszego postępowania. W każdym wypadku należy zauważyć, że Komisja nie przedstawiła dowodów takiego rodzaju członkostwa w niniejszej sprawie. Na rozprawie CCCME stwierdziła, że członkostwo w niej nie jest obowiązkowe, a w braku dowodów przeciwnych nie ma powodów, aby podważyć prawdziwość tego twierdzenia.
– Wnioski pośrednie
85. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że niezależnie od podnoszonej ingerencji ChRL w działalność CCCME podmiot ten spełnia pierwsze kryterium definicji związku handlowców w rozumieniu art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r., czyli kryterium reprezentatywnego stowarzyszenia w rozumieniu art. 5 ust. 11 rozporządzenia podstawowego.
ii) Członkowie są producentami, eksporterami lub importerami produktu objętego dochodzeniem
86. Co się tyczy drugiego kryterium, zgodnie z art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r. większość członków danego podmiotu musi być producentami, eksporterami lub importerami produktu objętego dochodzeniem.
87. Komisja twierdzi zasadniczo, że producenci i eksporterzy żeliwa nie stanowią większości członków CCCME, w konsekwencji czego stowarzyszenie to nie może być uznane za reprezentatywne dla tych producentów i eksporterów. Na rozprawie Komisja dodała, że dochodzenie prowadzone przez Komisję musi dotyczyć większości członków odnośnego podmiotu.
88. W odniesieniu do tego twierdzenia pragnę zauważyć, że produkt będący przedmiotem dochodzenia może być bardzo specyficznym produktem, co zachodzi w niniejszej sprawie. Sytuacja, w której eksporterzy lub producenci specyficznego produktu, takiego jak niektóre artykuły z żeliwa, jak w niniejszej sprawie, nie stanowią większości członków stowarzyszenia, jest więcej niż prawdopodobna. Nie wydaje się racjonalne wymaganie, aby istniało stowarzyszenie dla wszystkich produktów i dla każdego bardzo specyficznego produktu. Prowadziłoby to do sytuacji, w której gdy dochodzenie antydumpingowe ma bardzo wąski zakres przedmiotowy, żadne stowarzyszenie nie mogłoby być uznane za „reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów”. Uważam zatem, że art. 6.11 ppkt (i) porozumienia antydumpingowego z 1994 r. powinien być interpretowany w ten sposób, że stowarzyszenie powinno reprezentować „znaczną liczbę podmiotów w danym sektorze”(62).
89. W świetle wymienionych powyżej kryteriów uważam, że w niniejszej sprawie nic nie wyklucza, aby CCCME mogła zostać uznana za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów odnośnego produktu. W rezultacie jestem zdania, że CCCME mogła korzystać z praw proceduralnych na podstawie rozporządzenia podstawowego jako reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów chińskiego przemysłu żeliwnego.
90. W związku z tym należy uznać indywidualne oddziaływanie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE względem CCCME z uwagi na niezachowanie jej praw proceduralnych.
91. Co się tyczy wymogu bezpośredniego oddziaływania, pragnę podkreślić, że w swej odpowiedzi Komisja stwierdza wyłącznie, że „to samo naruszenie prawa dotyka ustaleń dotyczących bezpośredniego oddziaływania w pkt 71–75 [zaskarżonego] wyroku, gdyż bezpośredni skutek opiera się na ustaleniu, że CCCME przysługują prawa proceduralne […], w związku z czym ustalenie to również musi zostać uchylone”. Jednakże, w świetle przedstawionego powyżej rozumowania i w braku bardziej uzasadnionego zakwestionowania przez Komisję, uważam, że Sąd słusznie uznał w pkt 71–75 zaskarżonego wyroku, że można uznać, iż miało miejsce również bezpośrednie oddziaływanie względem CCCME, gdyż zagwarantowanie praw proceduralnych CCCME jest możliwe, tylko jeżeli może ona zaskarżyć sporne rozporządzenie.
92. Ostatecznie z przedstawionych powyżej powodów uważam, że Trybunał powinien uchylić rozumowanie zawarte w pkt 58–60 i 68–70 zaskarżonego wyroku, gdyż stwierdzenie, iż Komisja przyznała CCCME status zainteresowanej strony w postępowaniu administracyjnym, nie może wystarczyć na gruncie prawa do wykazania spełnienia wymogów indywidualnego oddziaływania w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Jednakże jeśli uzasadnienie wyroku Sądu jest obarczone naruszeniem prawa Unii, ale sentencja wydaje się zasadna w świetle innych argumentów prawnych, to takie naruszenie nie może skutkować uchyleniem owego wyroku. Konieczne jest raczej dokonanie zmiany uzasadnienia(63). W niniejszej sprawie proponuję, aby Trybunał stwierdził, że CCCME powinna być uznana za reprezentatywne stowarzyszenie eksporterów chińskiego przemysłu żeliwnego, a zatem należy uznać, że ma względem niej miejsce indywidualne i bezpośrednie oddziaływanie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE z uwagi na niezachowania jej praw proceduralnych. Chciałabym jednak podkreślić, że dokładny zakres proceduralnych gwarancji przyznanych temu stowarzyszeniu, stanowiący kwestią merytoryczną, a nie kwestię dopuszczalności, będzie zależał od tego, jakie interesy reprezentuje(64) ten podmiot, i będzie przedmiotem analizy w ramach piątego zarzutu odwołania.
2. Drugi zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga została wniesiona przez CCCME w imieniu jej członków
93. Komisja podnosi, że CCCME nie może być uznana za reprezentatywne stowarzyszenie i w związku z tym nie ma względem niej miejsca indywidualne i bezpośrednie oddziaływanie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Komisja zauważa, że twierdziła przed Sądem, iż prawo do wniesienia skargi do sądu przysługujące stowarzyszeniom w zakresie, w jakim działają one w imieniu swoich członków, jest zastrzeżone dla tych spośród nich, które mają charakter reprezentatywny względem tych członków. Nie uwzględniając w pkt 98–103 zaskarżonego wyroku wymogu, iż stowarzyszenie może być reprezentatywne, wyłącznie jeżeli jest zorganizowane w demokratyczny sposób, Sąd naruszył prawo.
94. Komisja twierdzi, że stowarzyszenie handlowe, które działa w celu ochrony zbiorowych interesów swoich członków, nie może być jednocześnie emanacją państwa, którego podstawą jest jednopartyjny komunistyczny system. Jako stowarzyszenie handlowe, powinno ono bronić interesów swoich członków, zdefiniowanych w sposób demokratyczny przez tychże członków względem państwa, którego jest emanacją. Zdaniem Komisji interpretacja, zgodnie z którą stowarzyszenie handlowe jest częścią państwa i jednocześnie broni kolektywnych interesów swoich członków w stosunku do tego państwa, nie jest zgodna z podstawowymi zasadami demokracji reprezentatywnej, które są wspólne tradycji państw członkowskich. Uwzględnienie szczególnych cech państwa, w którym działa stowarzyszenie, byłoby niezgodne z zasadą ustanowioną w art. 3 ust. 5 TUE, zgodnie z którą Unia Europejska w stosunkach zewnętrznych umacnia i propaguje własne wartości. W rezultacie Komisja zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie twierdzenia Sądu, że CCCME jest stowarzyszeniem handlowym, które może wnieść skargę w imieniu swoich członków.
95. Interwenienci twierdzą, że CCCME nie jest reprezentatywnym stowarzyszeniem w rozumieniu art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, lecz przedstawicielem kraju wywozu w rozumieniu tego przepisu. CCCME, będąca w części podmiotem państwowym, kontroluje i koordynuje działalność producentów eksportujących, których reprezentuje. W związku z tym służenie interesom producentów eksportujących jest jedynie skutkiem jej w części państwowej i nadrzędnej roli, jaką odgrywa w zarządzaniu wewnętrznymi i eksportowymi rynkami. Aby stowarzyszenie uznawać za reprezentatywne, kryterium reprezentatywności musi przeważać na taką kontrolą.
96. CCCME zaprzecza, by była „emanacją” ChRL, i twierdzi, że Komisja nie przedstawiła przeciwnego dowodu przed Trybunałem. Występowanie powiazań z państwem nie jest wystarczające, gdyż izby handlowe są ściśle powiązane z odpowiadającymi im państwami. CCCME twierdzi ponadto, że Komisja, po pierwsze, nie zakwestionowała ustalenia faktycznego zawartego w pkt 91 zaskarżonego wyroku dotyczącego celów CCCME, po drugie, nie wykazała, że CCCME nie jest ona zorganizowana w demokratyczny sposób, a po trzecie, nie podważyła tego, że cele CCCME umożliwiają jej udział w postępowaniach sądowych wszczętych dla ochrony interesów jej członków. CCCME podkreśla również, że jej statut świadczy o tym, że jej członkowie mają prawo głosu.
97. Na wstępie pragnę podkreślić, że kwestia, czy podmiot jest „reprezentatywnym stowarzyszeniem eksporterów” w rozumieniu rozporządzenia podstawowego(65), jest odrębna od kwestii, czy podmiot ten może reprezentować swych członków w bezpośredniej skardze przed Sądem, jaką jest skarga o stwierdzenie nieważności. W związku z tym, jak wyjaśniono powyżej(66), należy odróżnić drugi zarzut niedopuszczalności od pierwszego zarzutu niedopuszczalności, w zakresie, w jakim dotyczy on możliwości wniesienia przez CCCME skargi o stwierdzenie nieważności w imieniu jej członków. Możliwość reprezentowania przez stowarzyszenie swoich członków przed sądami Unii Europejskiej, to znaczy jego legitymacja procesowa, zależy od kryteriów rozwiniętych w orzecznictwie w odniesieniu do art. 263 akapit czwarty TFUE.
98. Pragnę zauważyć, że stowarzyszenie odpowiedzialne za ochronę kolektywnych interesów producentów jest co do zasady uprawnione do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art 263 akapit czwarty TFUE, wyłącznie jeżeli przedsiębiorstwa, które reprezentuje, lub niektóre z tych przedsiębiorstw same posiadają legitymację procesową(67). Na podstawie tego postanowienia skarga wniesiona przez stowarzyszenie działające w miejsce jednego lub kilku jego członków, którym przysługiwałaby legitymacja czynna do wniesienia własnej skargi, jest dopuszczalna(68), pod warunkiem że członkowie takiego stowarzyszenia nie wnieśli własnej skargi mającej na celu ochronę swych interesów(69).
99. Należy jednak podkreślić, że w prawie pierwotnym Unii nie ma jednolitej definicji lub kryteriów stowarzyszenia odpowiedzialnego za ochronę zbiorowych interesów swych członków. W związku z tym ponieważ art. 263 akapit czwarty TFUE nie zawiera żadnego odniesienia do prawa krajowego w kwestii znaczenia, jakie należy nadać pojęciu stowarzyszenia, pojęcie to należy uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii podlegające jednolitej wykładni na jej terytorium(70). Zgodnie z orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(71).
100. Zważywszy, że do celów stosowania art. 263 akapit czwarty TFUE ani postanowienia prawa pierwotnego Unii, ani orzecznictwo Trybunału nie definiuje pojęcia „stowarzyszenia”(72), zajmę się kontekstem zasad regulujących stowarzyszenia. Zgadzam się z Komisją, że zgodnie ze wspólną tradycją państw członkowskich pojęcie stowarzyszenia zakłada, że podmioty mogą działać samodzielnie, bez ingerencji państwa, w zgodzie z ich własnymi zasadami i procedurami, a w szczególności niezależnie od rządu i innych władz publicznych(73). Cechy te wynikają z podstawowej wolności stowarzyszania się w rozumieniu art. 12 karty i art. 11 EKPC(74). W związku z tym prawa krajowe implementujące to prawo podstawowe, uznane we wszystkich państwach członkowskich, muszą być zgodne z tymi wymogami. Komisja ma zatem prawo twierdzić, że zgodnie z prawem krajowym państw członkowskich co do zasady państwo nie uczestniczy w podejmowaniu decyzji przez stowarzyszania(75). Jednakże, jak zauważono powyżej(76), nie można wykorzystać tej wolności w celu zniechęcania stron do korzystania z przysługującemu im prawa do obrony, zagwarantowanego w art. 41 i 47 karty do celów legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
101. Prawdą jest, że Trybunał dopuszcza interwencje reprezentatywnych stowarzyszeń, których celem jest ochrona ich członków w sprawach, w których zostały podniesione kwestie o zasadniczym znaczeniu, mogące mieć wpływ na interesy członków tych stowarzyszeń(77). Jednakże w wyroku w sprawie Wenezuela/Komisja(78) Trybunał orzekł, iż kontekstualna i celowościowa wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE w świetle zasad skutecznej kontroli sądowej oraz państwa prawnego przemawia za stwierdzeniem, że państwo powinno mieć legitymację procesową czynną, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki przewidziane w tym postanowieniu(79). Pragnę podkreślić, że w tej sprawie Trybunał nie uzależnił możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE od demokratycznego charakteru procesu decyzyjnego państwa trzeciego, jakkolwiek kwestia demokratycznej reprezentatywności również może mieć znaczenie. Orzekając w ten sposób, Trybunał zajął „wolne od wartościowania” stanowisko w odniesieniu do tego, że legitymacja procesowa państwa – które może być w szczególności rozumiane jako polityczna i kulturowa wspólnota, w której zrzeszone są jednostki w oparciu o różne kryteria, takie jak przynależność państwowa, miejsce zamieszkania lub religia(80) – nie była uzależniona od reżimu tego państwa, a demokratyczny proces podejmowania decyzji nie był w żaden sposób czynnikiem w takiej ocenie.
102. W świetle tej wykładni, w zakresie, w jakim Komisja uzasadnia w niniejszej sprawie wymóg dodatkowej przesłanki dotyczącej reprezentatywnego charakteru danego stowarzyszenia w oparciu o podstawowe zasady demokracji oraz zasadę ustanowioną w art. 3 ust. 5 TUE(81), wymóg ten prowadziłby do niesłusznego ograniczenia dostępu do sądu CCCME działającej w imieniu swoich członków oraz ograniczałby zasadę skutecznej ochrony sądowej zagwarantowaną w art. 47 karty.
103. Co się tyczy tej ostatniej zasady Trybunał orzekł, że jakkolwiek przesłanki dopuszczalności ustanowione w art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, interpretacja ta musi być jednak dokonywana w sposób niepowodujący pominięcia tych przesłanek, które są wyraźnie przewidziane w tym traktacie(82). W niniejszej sprawie takie przesłanki jednak nie występują. To raczej interpretacja sugerowana przez Komisję prowadzi do dodania nowej przesłanki, powodującej ograniczenie niektórym podmiotom dostępu do Sądu.
104. Co więcej, umożliwienie stowarzyszeniu działania w imieniu swoich członków może odciążyć Sąd od rozpatrywania licznych skarg i pozostaje w zgodzie z wymogiem prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, pozwalając uniknąć wnoszenia dużej liczby skarg na ten sam akt przez członków stowarzyszenia reprezentującego ich interesy(83). Wspomniana powyżej dodatkowa przesłanka, której istnienie sugeruje Komisja, nie jest zatem uzasadniona w świetle raison d’être bycia reprezentowanym przed sądami przez stowarzyszenie.
105. W zarzucie drugim Komisja podważa pkt 89–103 zaskarżonego wyroku, w których Sąd oddalił argumentację dotyczącą możliwości wniesienia przez CCCME skargi w imieniu jej członków. W tych punktach Sąd odrzucił sugerowaną przez Komisję interpretację, zgodnie z którą wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy and Renewable Fuels Association(84) wprowadza wymóg dotyczący reprezentatywnego charakteru danego stowarzyszenia.
106. Moim zdaniem jednak wbrew temu, co twierdzi Komisja, wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy and Renewable Fuels Association nie wprowadza dodatkowej przesłanki związanej z reprezentatywnym charakterem danego stowarzyszenia. Co więcej, w wyroku tym nic nie wskazuje, że demokratyczny proces decyzyjny powinien być czynnikiem branym pod uwagę przy ustalaniu reprezentatywnego charakteru stowarzyszenia handlowego.
107. W szczególności w pkt 123 tego wyroku Trybunał orzekł, że „nie można uznać, że brak prawa głosu niektórych członków stowarzyszenia czy też innego instrumentu pozwalającego im na dochodzenie ich interesów w jego ramach wystarcza do wykazania, że celem rzeczonego stowarzyszenia nie jest reprezentowanie takich członków”. Trybunał uznał w oparciu o to, że Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, że to dane stowarzyszenia miały wykazać nie tylko to, że sporne rozporządzenie dotyczyło bezpośrednio i indywidualnie ich członków, w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, ale również,że członkowie, których interesów zamierzały one bronić, mieli ponadto możliwość dochodzenia indywidualnych interesów w ramach tych stowarzyszeń. W ten sposób Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie odrzucił dochodzenie indywidualnych praw w ramach stowarzyszeń, to znaczy wymóg, by członkowie stowarzyszenia musieli mieć możliwość, aby ich interesy przeważały w ramach tego stowarzyszenia(85).
108. Co więcej, jak zauważyłam już w ramach analizy dotyczącej pierwszego zarzutu niedopuszczalności, kwestia kontroli państwa i demokratycznego procesu decyzyjnego wywołuje kwestię dowodu takiego procesu decyzyjnego(86). W związku z tym pragnę zauważyć, że Komisja zakwestionowała przed Sądem dowód reprezentacji, twierdząc, że „decyzja CCCME o złożeniu [skargi o stwierdzenie nieważności]” oraz pełnomocnictwa przyznane CCCME nie są wystarczające do wykazania istnienia demokratycznego procesu w ramach tego stowarzyszenia. Odwołuje się ona również do art. 4 statutu CCCME, który dotyczy kontroli sprawowanej przez ministerstwa(87).
109. Takie powiązania z państwem, jak już zauważono(88), są niewystarczające do uznania, że CCCME jest emanacją państwa lub że CCCME nie jest zorganizowana w demokratyczny sposób. Kwestia, czy CCCME jest zorganizowana w demokratyczny sposób, jest w istocie zbyt szeroka do celów przesądzenia o jej reprezentatywnym charakterze(89). Komisja sama przyznaje, że istotną kwestią w niniejszej sprawie nie jest struktura prawa głosu, ale podnoszona okoliczność, że CCCME działa zgodnie z wytycznymi odpowiednich ministerstw ChRL(90). Pragnę jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie nie istnieją wskazówki świadczące o tym, jak została podjęta decyzja o wniesieniu skargi do Sądu, czy też wskazujące na to, że rząd odgrywał rolę przy podejmowaniu tej decyzji. Dowody przedstawione Sądowi nie są wystarczające do wykazania, że decyzja o wszczęciu postępowania przed sądem została podjęta bez zgody członków i na polecenie tego rządu.
110. Uważam zatem, że Sąd powinien oddalić drugi zarzut niedopuszczalności, zgodnie z którym CCCME nie jest reprezentatywna dla swoich członków w postępowaniu sądowym.
3. Trzeci zarzut niedopuszczalności – w zakresie, w jakim skarga została wniesiona przez wnoszących odwołanie, którzy nie są reprezentowani przez CCCME
111. Komisja podkreśla, że co się tyczy innych wnoszących odwołanie, którzy nie są reprezentowani przez CCCME, twierdziła ona przed Sądem, że występują wątpliwości co to tego, czy osoby podpisujące były uprawnione do udzielenia pełnomocnictwa. Zdaniem Komisji, odmawiając w pkt 133–137 zaskarżonego wyroku zbadania, czy osoby podpisujące były do tego uprawnione, Sąd naruszył prawo.
112. Instytucja ta powołuje się na wyrok Barge/Wysoka Władza(91), w którym Trybunał orzekł, iż adwokat lub radca prawny nie są zobowiązani do przedstawienia prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa do wniesienia skargi, zaś dostarczenie takiego dokumentu jest wymagane tylko wówczas, gdy istnieją wątpliwości, czy takie pełnomocnictwo w ogóle zostało udzielone. Zdaniem Komisji art. 38 regulaminu postępowania przed Sądem obowiązujący w odnośnym okresie nie przewidywał jakiegokolwiek obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa w ramach skargi wniesionej przez podmioty prywatne. Jednakże w tej sprawie Trybunał, powołując się na statut, zezwolił drugiej stronie na zakwestionowanie „prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa” oraz orzekł, że w takiej sytuacji Trybunał musi zażądać odpowiedniego dowodu. Zmiana regulaminu postępowania przed Sądem nie może być sprzeczna z wymogiem ustanowionym w statucie, który ma wyższą rangę normatywną niż regulamin postępowania.
113. W niniejszej sprawie Komisja zwraca się do Trybunału, aby zażądał od pozostałych wnoszących odwołanie przedstawienia dokumentów koniecznych do sprawdzenia, czy pełnomocnictwo zostało prawidłowo udzielone.
114. Wnoszący odwołanie twierdzą, że przed Sądem Komisja nie wyraziła żadnych wątpliwości co do tego, czy podpisujące osoby były uprawnione do udzielenia pełnomocnictwa, ale kwestionuje wyczerpujący charakter oficjalnych dokumentów. Sąd słusznie stwierdził, że regulamin postępowania nie wymaga dowodu, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną. Jednakże Sąd nie stwierdził, że nie musi już badać, czy osoba podpisująca pełnomocnictwo była rzeczywiście do tego uprawniona. Sąd uznał jedynie, że wymagane dokumenty były zgodne z prawem. Komisja nie zakwestionowała, że pełnomocnictwo zostało udzielone przez osoby do tego uprawnione. W braku istotnych argumentów mogących podważyć powyższe Sąd nie musi żądać przedstawienia żadnego takiego dowodu.
115. Na wstępie pragnę zauważyć, że Komisja twierdziła przed Sądem, że odniesieniu do siedmiu z pozostałych osób prawnych, których nazwy wymieniono w załączniku I do zaskarżonego wyroku, osoba, która podpisała pełnomocnictwo, sprawowała funkcję „oddelegowanego zarządcy”, „dyrektora generalnego”, „kontrolera finansowego” lub „dyrektora”, bez dalszych uściśleń ani uzasadnienia, że zgodnie z prawem chińskim osoba ta jest upoważniona do podpisania takiego pełnomocnictwa. Co się tyczy dwóch pozostałych osób prawnych, których nazwy wymieniono w tym samym załączniku, Komisja twierdziła, że udzieliły one pełnomocnictwa bez wskazania funkcji osoby podpisującej, nie załączając przy tym dokumentów wykazujących, że osoba ta była uprawniona do podpisania takiego dokumentu.
116. Otóż zgodnie z art. 19 akapit trzeci i czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który znajduje zastosowanie w postępowaniu przed Sądem na mocy art. 53 tego statutu(92), strony inne niż państwa członkowskie i instytucje Unii Europejskiej muszą być reprezentowane przez adwokatów i radców prawnych.
117. Aby wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności było dopuszczalne, konieczne jest wykazanie, że dana osoba rzeczywiście podjęła decyzję o wniesieniu skargi i że adwokaci lub radcy prawni, którzy utrzymują, że ją reprezentują, zostali rzeczywiście umocowani w tym celu(93). W związku z tym art. 51 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem stanowi, że adwokaci lub radcowie prawni są zobowiązani złożyć w sekretariacie Sądu pełnomocnictwo udzielone przez stronę, którą reprezentują, jeżeli jest ona osobą prawną prawa prywatnego, zaś nieprzedstawienie tego pełnomocnictwa może, zgodnie z art. 51 § 4 tego regulaminu postępowania, spowodować niedopuszczalność skargi.
118. W odniesieniu do art. 51 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem pragnę zauważyć, że w przeciwieństwie do wcześniejszej wersji tego regulaminu(94) przepis ten nie stanowi, że strona ma przedstawić dowód, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu strony skarżącej zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną. W oparciu o własne orzecznictwo Sąd wywnioskował ze zmiany regulaminu postępowania, że taki dowód nie jest wymagany(95).
119. Niemniej jednak jestem zdania, że poluzowanie zasad proceduralnych na etapie składania skargi o stwierdzenie nieważności nie narusza wyżej wskazanego istotnego wymogu dotyczącego reprezentowania skarżących przez adwokata lub radcę prawnego ustanowionego w art. 19 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który stanowi normę wyższej rangi niż normy regulaminu postępowania. W niedawno wydanym wyroku Trybunał orzekł, że warunek niezależności nałożony w art. 19 statutu na przedstawicieli stron nieuprzywilejowanych może być przedmiotem ograniczonej kontroli sądów Unii Europejskiej(96). Analogicznie ten sam stopień kontroli powinien być stosowany do wymogu dotyczącego reprezentowania w odniesieniu do ważności pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi lub radcy prawnemu skarżącego.
120. Okoliczność, że nowy art. 51 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem nie zawiera wyraźnego odwołania do wymogu przedstawienia takiego dowodu, nie zwalnia Sądu z obowiązku sprawdzenia ważności uprawnień osób udzielających pełnomocnictwa, w sytuacji gdy druga strona wyraźnie taką ważność zakwestionuje. Komisja słusznie zauważa, że w przypadku zakwestionowania ważności pełnomocnictwa udzielonego przez stronę jej adwokatowi lub radcy prawnemu strona ta musi być w stanie wykazać, że osoba udzielające pełnomocnictwa jest do tego uprawniona(97).
121. W związku z tym jestem zdania, że Sąd naruszył prawo, uznając, że ponieważ regulamin postępowania przed Sądem nie wymaga dowodu, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy pranemu zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną, zarzut Komisji dotyczący zgodności z prawem tego pełnomocnictwa powinien był zostać oddalony.
122. Jednakże w sytuacji gdy Komisja zamierza zakwestionować wykonywanie takiego uprawnienia, powinna ona przynajmniej wykazać w tym względzie istnienie fumus boni iuris. W niniejszej sprawie Komisja opiera się na samych twierdzeniach. Po pierwsze, powołuje się ona na fakt, że niektóre osoby udzielające odnośnych pełnomocnictw nie określiły swych obowiązków ani nie załączyły żadnych dokumentów świadczących o tym, że były uprawnione do udzielenia takiego pełnomocnictwa. Po drugie, Komisja opiera swoje twierdzenia na fakcie, że niektóre osoby udzielające pełnomocnictw, które określiły swoją funkcję jako oddelegowany zarządca, dyrektor generalny, kontroler finansowy lub dyrektor, nie wykazały, że zgodnie z prawem chińskim były uprawione do udzielenia takiego pełnomocnictwa. Takie twierdzenia muszą zostać odpowiednio uzasadnione(98).
123. Wynika stąd, że pkt 136 zaskarżonego wyroku narusza prawo. Jednakże jeśli uzasadnienie wyroku Sądu jest obarczone naruszeniem prawa Unii, ale sentencja wydaje się zasadna w świetle innych argumentów prawnych, to naruszenie takie nie może skutkować uchyleniem tego wyroku, przy czym w takiej sytuacji uzasadnienie to należy zastąpić innym(99). W niniejszej sprawie proponuję, aby Trybunał uchylił ten punkt i uznał, iż argumenty Komisji nie stanowią zarzutu co do istoty, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu skarżącego zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną.
124. Chciałabym teraz przejść do istoty sprawy, koncentrując się w szczególności na części pierwszej pierwszego zarzutu odwołania oraz na drugim i piątym zarzucie odwołania.
B. Część pierwsza pierwszego zarzutu odwołania
125. Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd naruszył prawo w pkt 152–211 i 398–403 zaskarżonego wyroku poprzez brak stwierdzenia naruszenia art. 3 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia podstawowego oraz zasady dobrej administracji w odniesieniu do danych dotyczących przywozu.
126. Na początku pragnę zauważyć, że Komisja dokonała korekt danych dotyczących przywozu, opisanej w pkt 159–166 zaskarżonego wyroku. Korekty te zostały w istocie dokonane na podstawie tego, że wielkość udziału poszczególnych produktów objętych tym samym numerem kodu produktu nie zmieniała się w czasie i w zależności od państwa. Wnoszący odwołanie zakwestionowali te korekty przed Sądem, twierdząc, że metoda ta była oparta na nieuzasadnionych i nieracjonalnych założeniach, w wyniku czego uwzględnione ilości nie były oparte na zebranych dowodach.
127. W pkt 196 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił te argumenty. Orzekł, że w braku dokładniejszych i nowszych informacji o podobnym lub wyższym stopniu wiarygodności i w świetle rozsądnego i wiarygodnego charakteru oszacowań przedstawionych przez Komisję oraz przy uwzględnieniu szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje ta instytucja, wielkość przywozu została prawidłowo określona.
128. Wnoszący odwołanie podnieśli przed Sądem dwa argumenty, które zbadam poniżej.
1. Bazowanie na danych referencyjnych
129. Wnoszący odwołanie twierdzą, iż Sąd popełnił błąd, orzekając, że dane dotyczące przywozu, na których bazowała Komisja, mogą być uznane za zebrane dowody i że ich wykorzystanie było w konsekwencji uzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada na krytykę dotycząca założenia, na którym oparła się Komisja, zgodnie z którym wielkość udziału i ceny produktów z danym kodem wynikającym z nomenklatury scalonej (CN)(100) w roku odniesienia pozostały niezmienione w kolejnych latach i znajdowały zastosowanie do produktów różnego pochodzenia. Twierdzą oni, że uznając, iż Komisja mogła uwzględnić dane z roku odniesienia, Sąd naruszył prawo. Wnoszący odwołanie kwestionują w szczególności pkt 194 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd zgodził się z zastosowaniem szacunkowych danych, na których oparła się Komisja w celu oddalenia pierwszej części pierwszego zarzutu w pierwszej instancji. Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd nie odniósł się do ich argumentu, zgodnie z którym Komisja nie mogła oprzeć się na wyżej wskazanym założeniu.
130. Wnoszący odwołanie twierdzą, że w braku potwierdzających dowodów takie założenie nie może być racjonalne i nie spełnia wymogu zebranego dowodu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. Dane dotyczące przywozu służą w szczególności przeprowadzeniu oceny co do zmiany przywozu i różnic między państwami. Wnoszący odwołanie są jednak zdania, że założenie, iż taka zmiana nie nastąpiła, jest absurdalne.
131. Komisja, popierana przez interwenientów, twierdzi, że Sąd nie popełnił błędu, gdy uznał, że wymogi dotyczące zebranych dowodów na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia podstawowego zostały spełnione.
132. Na wstępie pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem instytucje Unii dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania w szczególności w dziedzinie środków antydumpingowych, a to ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać(101).
133. W związku z tym to do Komisji należało, zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, przedstawienie zebranych dowodów i dokonanie obiektywnej oceny w zakresie danych dotyczących elementów szkody(102).
134. Przeprowadzana przez sąd Unii kontrola musi zatem dotyczyć nie tylko ewentualnych naruszeń prawa, lecz również przestrzegania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą kwestionowanej decyzji, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy. Jest tak w szczególności w odniesieniu do ustalenia wystąpienia szkody poniesionej przez przemysł Unii, co wymaga dokonania oceny złożonych sytuacji gospodarczych(103). Ponadto do skarżącego należy przedstawienie dowodów pozwalających Sądowi stwierdzić, że Komisja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie szkody(104).
135. Ponadto ocena przez Sąd dowodów, na których instytucje Unii oparły swe twierdzenia, nie stanowi nowej oceny faktów zastępującej ocenę dokonaną przez instytucje. Kontrola ta nie zastępuje szerokiego zakresu uznania tych instytucji w dziedzinie polityki handlowej, lecz ogranicza się do oceny, czy dowody te są w stanie potwierdzić wnioski wyciągnięte przez instytucje. W związku z tym Sąd powinien dokonać nie tylko weryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy może on stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie(105).
136. W niniejszej sprawie Trybunał musi rozstrzygnąć, czy Sąd słusznie zgodził się z podejściem Komisji obejmującym ekstrapolację bezwzględnych i względnych wielkości przywozu produktu objętego postępowaniem w latach odniesienia i w państwach odniesienia w stosunku do kolejnych lat i innych państw.
137. Co się tyczy wykorzystania danych Eurostatu Trybunał orzekł, że nie tylko, właściwe jest wykorzystanie ich do celów ustalenia szkody(106), ale że Komisja musi również zbadać „z wymaganą starannością” sytuację, w której dane te zostały zakwestionowane(107). Jednakże z orzecznictwa Trybunału wynika, że „zakwestionowanie” danych Eurostatu oznacza, że strona musi wykazać, że zaistniały nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych, które stanowią błędy rzeczowe(108). Zasada ta wynika z wyżej przywołanego orzecznictwa, zgodnie z którym to do strony skarżącej należy przedstawienie dowodów pozwalających Sądowi na stwierdzenie, że badając wystąpienie szkody, Komisja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie. Należy zauważyć, że wnoszący odwołanie podnieśli przed Sądem, że ani Komisja, ani wnioskodawcy postępowania nie wyjaśnili, dlaczego te założenia miałyby być uzasadnione lub racjonalne, że Komisja nie próbowała uzyskać informacji w celu zweryfikowania tych założeń i że w związku z tym dane dotyczące przywozu nie są oparte na zebranych dowodach(109). W ten sposób wnoszący odwołanie chcieli zasadniczo przenieść ciężar dowodu na Komisję i uwolnić się od zakwestionowania wiarygodności wykorzystanych danych.
138. Sąd może zatem zasadnie twierdzić, że jeżeli strony dążą do podważenia wiarygodności danych wykorzystanych przez Komisję dotyczących wielkości przywozu po cenach dumpingowych, muszą poprzeć swe twierdzenia dowodami mogącymi podawać w wątpliwość w konkretny sposób wiarygodność metody lub danych wykorzystanych przez tę instytucję(110). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego błędu rzeczowego, a na tym etapie Trybunał powinien powstrzymać się od dokonania ponownej oceny ustaleń faktycznych, które nie leży w jego kompetencji w ramach odwołania.
139. Co się tyczy korekt i ekstrapolacji do celów ustalenia szkody, Trybunał nie ustalił standardu tego, co stanowi dopuszczalną korektę lub ekstrapolację. Trybunał powinien zatem dokonać oceny, czy odnośne korekty i ekstrapolacje są dopuszczalne na podstawie sprawozdań Organu Apelacyjnego WTO dotyczących art. 3.1 porozumienia antydumpingowego z 1994 r.
140. W tym kontekście w swym sprawozdaniu „Stany Zjednoczone – Stal walcowana na gorąco” Organ Apelacyjny WTO uznał, że wyrażenie „zebrane dowody” dotyczy „jakości dowodów, na których organy mogą oprzeć się w celu dokonania ustalenia”, a słowo „zebrane” oznacza, że „dowody muszą mieć potwierdzający, obiektywny i możliwy do zweryfikowania charakter oraz że muszą być wiarygodne”(111).
141. Ponadto w swym sprawozdaniu „Meksyk – Środki antydumpingowe nałożone na ryż” Organ Apelacyjny WTO przyznał, że w ramach przysługującego organowi prowadzącemu dochodzenie swobodnego uznania co do wyboru metody dokonywanej analizy szkody można oczekiwać, iż organ ten będzie opierał się na uzasadnionych założeniach lub wyciągniętych wnioskach. Dodał on jednak, że działając w ten sposób, organ prowadzący dochodzenie musi zagwarantować, że jego ustalenia będą oparte na „zebranych dowodach”. W związku z tym jeżeli ustalenie oparte jest na założeniach, takie założenia powinny wynikać jako uzasadnione wnioski z wiarygodnych dostępnych okoliczności faktycznych i powinny być wystarczająco wyjaśnione, tak aby ich obiektywny charakter i wiarygodność mogły zostać zweryfikowane(112). W tej rozpatrywanej sprawie Organ Apelacyjny WTO uznał, że odnośny organ prowadzący dochodzenie powinien był „uzasadnić racjonalność i wiarygodność określonych założeń”(113).
142. Ze sprawozdań tych wynika, że w sytuacji gdy nie są dostępne dane umożliwiające bezpośrednie ustalenie wystąpienia pewnych okoliczności faktycznych, organ prowadzący dochodzenie może ustalić występowanie szkody na podstawie skorygowanych danych wynikających z uzasadnionych wniosków i uzasadnionych założeń. Pojawia się zatem kwestia, co oznacza uzasadniony wniosek lub uzasadnione założenie. Moim zdaniem założenie lub wniosek są uzasadnione, jeżeli prawdopodobieństwo, że są prawdziwe, jest większe niż prawdopodobieństwo, że prawdziwe nie są. Jest to ocena prawdopodobieństwa scenariuszy, w których uzasadniony wniosek jest prawdopodobnie prawdziwy w wysokim stopniu. Po pierwsze, w tym celu, gdy Komisja opiera się na wnioskach wyciągniętych na podstawie korekty dostępnych danych, dane te muszą być wiarygodne i prawidłowe. Komisja posługuje się zazwyczaj danymi Eurostatu, które zostają uzyskane w ramach ugruntowanej procedury obejmującej odpowiedni poziom kontroli. Po drugie, korekty powinny być dokonane w drodze zastosowania racjonalnej i wiarygodnej metody, prowadzącej do wysoce prawdopodobnych wniosków, mogących stanowić uzasadnione wnioski lub uzasadnione założenia(114).
143. W rezultacie, co się tyczy korekt i ekstrapolacji do celów ustalenia szkody, kontrola sądowa musi być ograniczona do zbadania, czy założenie, na którym oparła się Komisja, bazuje na danych, które są wiarygidne i prawidłowe, i czy korekty zostały dokonane w oparciu o rzetelną i transparentną metodę. W świetle tych rozważań Sąd powinien był zbadać, czy korekty i ekstrapolacje dokonane przez Komisję w odniesieniu do danych Eurostatu dotyczących produktów objętych postępowaniem stanowią uzasadnione wnioski lub uzasadnione założenia.
144. W zaskarżonym wyroku Sąd wyjaśnił szczegółowo sposób, w jaki Komisja dokonała korekt i ekstrapolacji oraz to, czy dane wykorzystane przez Komisję mogą być zgodnie z prawem uznane za zebrane dowody(115). Po pierwsze, Sąd opisał oszacowanie na 30% wielkości przywozu po cenach dumpingowych w okresie po 2014 r. Komisja oparła się w istocie na dostępnych danych, to znaczy zestawieniu importowanych produktów za okres przed 2014 r.(116). Po drugie, ponieważ dokładne procentowe zestawienie państw pochodzenia niektórych produktów nie było znane, Sąd wyjaśnił metodę do celów oszacowania procentowej wielkości przywozu produktu objętego postępowaniem według państwa pochodzenia(117). Po trzecie, Sąd wyjaśnił, w jaki sposób Komisja z własnej inicjatywy wywnioskowała wielkość szczególnej kategorii produktów (rusztów przykrywających) poprzez uwzględnienie średniej sprzedaży tych produktów przez producentów eksportujących objętych próbą w okresie objętym dochodzeniem(118). W świetle tych szczegółowych wyjaśnień Sąd ustalił prima facie, że te metody były wiarygodne i transparentne. Następnie Sąd dokonał szczegółowej oceny trzech zastrzeżeń podniesionych przez wnoszących odwołanie(119).
145. W związku z tym należy podkreślić, że w swej ocenie Sąd uznał w istocie, że Komisja oparła się na wiarygodnych i prawidłowych wskaźnikach dotyczących poprzednich okresów lub różnych państw pochodzenia. W pkt 196 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł w konsekwencji, że oszacowania przedstawione przez Komisję miały „rozsądny” i „wiarygodny” charakter. Sąd uwzględnił fakt, że korekty i ekstrapolacje oparte były na wiarygodnej podstawie i były prawidłowe. W ten sposób Sąd zbadał brak oczywistego błędu w ocenie oraz uzasadnione prawdopodobieństwo, że założenie jest prawdziwe, co jak wyjaśniłam powyżej(120), stanowi moim zdaniem prawidłowe kryterium prawne.
146. W szczególności wnoszący odwołanie twierdzili na rozprawie, iż jeśli chodzi o proporcje odnośnych produktów to z pewnością nastąpiły zmiany i założenie, że nie doszło do żadnych zmian, było „wyraźnie nielogiczne”. Twierdzą oni, że zgodnie z „prostą logiką” proporcje produktów zmieniały się w czasie. Moim zdaniem Sąd słusznie uznał, że szacunki były wiarygodne i racjonalne, a zatem Komisja mogła zasadnie przyjąć, że wielkość przywozu produktu objętego postępowaniem należącego do określonego kodu CN lub z określonego państwa pozostawała stała wraz z upływem czasu. Jak podnieśli interwenienci na rozprawie przed Trybunałem, zasadnie można założyć, że popyt na dwa odnośne produkty, to znaczy osprzęt miejski oraz pokrywy włazów, był stały przed 2014 r. i po 2014 r., gdyż oba te produktu są raczej trwałe i ponieważ wielkość przywozu tych produktów nie zmieniała się w czasie. W związku z tym było wysoce prawdopodobne, że proporcje tych produktów pozostaną stałe w okresie przed 2014 r., gdy dane dotyczące tych proporcji były dostępne, i po 2014 r., kiedy to brak jest takich danych. Jak wyjaśniono powyżej, Komisja oparła się na znanych danych i zastosowała wiarygodną i przejrzystą metodę, dochodząc do wielce prawdopodobnie prawdziwego wniosku. W rezultacie Sąd nie naruszył prawa, gdy uznał, że wyciągnięty przez Komisję wniosek był uzasadniony.
147. W związku z tym w świetle wyżej wspomnianych sprawozdań Organu Apelacyjnego WTO akceptujących „uzasadnione wnioski”(121) i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych Komisji(122) jestem zdania, że dane dotyczące produktu objętego postępowaniem mogą – jak wyjaśniono – zostać poddane ekstrapolacji i być przedmiotem korekty(123). Odnośne korekty i ekstrapolacje stanowią zebrane dowody w rozumieniu sprawozdań Organu Apelacyjnego WTO i w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. Sąd nie naruszył zatem prawa w pkt 183–196 zaskarżonego wyroku, gdy oddalił zastrzeżenia skarżących i potwierdził odnośne szacunki.
2. Odrzucenie alternatywnych danych
148. Wnoszący odwołanie kwestionują fakt, że w pkt 178 i 179 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił przedstawione przez nich alternatywne dane. Wnoszący odwołanie twierdzili przed Sądem, że Komisja powinna była uwzględnić dane pochodzące od chińskich organów celnych, wskazujące na zawyżenie unijnych szacunków(124).
149. W celu uniknięcia ustosunkowania się do danych wykorzystanych rzeczywiście przez Komisję wnoszący odwołanie przedstawili alternatywne dane. W pkt 178 i 179 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie odrzucił twierdzenia wnoszących odwołanie, uznając, że jeżeli skarżące w pierwszej instancji zamierzają podważyć wiarygodność wykorzystanych przez Komisję danych dotyczących wielkości przywozu po cenach dumpingowych, do nich należy poparcie swoich twierdzeń dowodami mogącymi wzbudzać w konkretny sposób wątpliwość co do wiarygodności metody lub danych wykorzystanych przez tę instytucję. Sąd przypomniał zatem, że skarżący nie może wyłącznie przedstawić alternatywnych danych liczbowych, ale musi raczej przedstawić dowody mogące podważyć dane przedstawione przez Komisję.
150. Wydaje się, że ramach odwołania wnoszący odwołanie nie zidentyfikowali żadnego szczególnego naruszenia prawa w tej analizie, które powodowałoby, że argument ten jest niedopuszczalny. W każdym razie argument ten należy oddalić jako bezzasadny. Z powodów przedstawionych powyżej(125) strony muszą poprzeć swe twierdzenia dowodami mogącymi wzbudzać w konkretny sposób wątpliwość co do wiarygodności metody lub danych wykorzystanych przez tę instytucję(126), zamiast przedstawiania alternatywnych danych liczbowych z innych źródeł. Jak wyjaśniono powyżej, to do strony skarżącej należy przedstawienie dowodu pozwalających Sądowi na stwierdzenie, że badając wystąpienie szkody, Komisja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie(127).
151. W tych okolicznościach proponuję, aby Trybunał w części odrzucił część pierwszą pierwszego zarzutu pierwszego odwołania jako niedopuszczalną, a w części oddalił ją jako bezzasadną.
C. Drugi zarzut odwołania
152. Wnoszące odwołanie twierdzą, że Sąd naruszył prawo w pkt 302–311 zaskarżonego wyroku, gdyż zbadał wyłącznie ich argumenty dotyczące kosztów produkcji jednego przedsiębiorstwa z Unii (Saint‑Gobain PAM), a zatem nie te, które odnosiły się do jego rentowności. W szczególności w świetle tego, że Saint‑Gobain PAM sprzedawała produkt objęty postępowaniem zarówno bezpośrednio niezależnym klientom, jak i pośrednio za pośrednictwem powiązanych podmiotów sprzedających, jedynym sposobem na ustalenie rzeczywistego zysku osiągniętego przez grupę Saint‑Gobain PAM było porównanie z jednej strony ceny sprzedaży dla niepowiązanych klientów, a z drugiej strony kosztów produkcji producenta oraz kosztów sprzedaży, kosztów ogólnych i administracyjnych odsprzedawców.
153. Biorąc pod uwagę wyłącznie koszty ponoszone przez Saint‑Gobain PAM w kontekście działalności produkcyjnej, niezależnie od rodzaju sprzedaży następującej po tym, Komisja nie uwzględniła przy obliczaniu ogólnej rentowności tego przedsiębiorstwa „ukrytych” zysków uzyskanych przez producenta ze sprzedaży podmiotom powiązanym. Na rozprawie wnoszący odwołanie twierdzili, że Komisja wykluczyła koszty niezależnych odsprzedawców.
154. Wnoszący odwołanie twierdzą w szczególności, że w sytuacji, w której powiązane podmioty sprzedające uzyskują 2‑procentowy zysk ze sprzedaży na rzecz niepowiązanych klientów, a producent osiąga zysk w wysokości 10% ze swej sprzedaży podmiotom powiązanym, całkowity rzeczywisty zysk grupy the Saint‑Gobain PAM byłby sumą danych liczbowych uzyskanych na podstawie tych wartości procentowych. Jednakże stosując swą własną metodę, Komisja miałaby dojść do wniosku w tej sytuacji, że grupa Saint‑Gobain PAM uzyskała całkowity zysk wynoszący jedynie 2%. Dodatkowy zysk w wysokości 10% uzyskany przez producenta z tytułu sprzedaży powiązanym podmiotom sprzedającym pozostaje „ukryty”, a sprzedaż ta jest uznawana za koszty do celów analizy szkody.
155. Komisja, popierana przez interwenientów, twierdzi, że drugi zarzut odwołania jest niedopuszczalny.
156. Na wstępie należy przypomnieć, że z art. 3 ust. 2 rozporządzenia podstawowego wynika, że ustalenie wystąpienia szkody opiera się na jednoznacznych dowodach i obejmuje obiektywne badanie wpływu przywozu na ceny podobnych produktów na rynku Unii. Bardziej szczegółowo, w odniesieniu do wpływu przywozu będącego przedmiotem dumpingu na ceny, art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia przewiduje obowiązek zbadania, czy w przypadku tego przywozu nie nastąpiło istotne podcięcie ceny w porównaniu z ceną podobnego produktu przemysłu unijnego lub czy ów przywóz nie prowadzi w inny sposób do istotnego obniżenia cen lub znaczącego powstrzymania wzrostu cen, który nastąpiłby w przeciwnym wypadku.
157. Co się tyczy oceny takiego wpływu, art. 3 ust. 5 rozporządzenia podstawowego stanowi, że jest ona oparta na ocenie wszystkich istotnych czynników ekonomicznych i wskaźników ekonomicznych oddziałujących na stan przemysłu Unii. Przepis ten zawiera wykaz różnych czynników, które mogą zostać wzięte pod uwagę. Stanowi on również, że wykaz ten nie jest wyczerpujący, a żaden z tych czynników nie musi stanowić decydującej wskazówki(128).
158. W odniesieniu do tego zarzutu odwołania należy poczynić dwie wstępne uwagi.
159. Po pierwsze, co się tyczy czynników przywołanych w poprzednim punkcie istotne jest dokonanie rozróżnienia między wskaźnikami makroekonomicznymi a mikroekonomicznymi. Z jednej strony wskaźniki makroekonomiczne, takie jak produkcja, moce produkcyjne, wykorzystanie mocy produkcyjnych, wielkość sprzedaży, udział w rynku, zatrudnienie, wzrost, wydajność, wielkość marginesu dumpingu oraz poprawa sytuacji po wcześniejszym dumpingu, wynikają z danych dotyczących całego przemysłu Unii, to znaczy wszystkich producentów unijnych(129). Z drugiej strony, jeśli chodzi o wskaźniki mikroekonomiczne, obejmują one średnie ceny jednostkowe, koszt jednostkowy, koszt pracy, zapasy, rentowność, przepływy pieniężne, inwestycje, zwrot z inwestycji i zdolność do pozyskiwania kapitału. Z motywów 161–167 rozporządzenia tymczasowego wynika, że te ostatnie czynniki zostały ocenione na podstawie danych zawartych w odpowiedziach przesłanych przez producentów unijnych objętych próbą na pytania zawarte w kwestionariuszu Komisji dotyczącym szkody(130).
160. Drugi zarzut odwołania dotyczy, jak się zdaje, jednego mikroekonomicznego wskaźnika szkody, to znaczy rentowności przemysłu Unii. Ponieważ chodzi o mikroekonomiczny wskaźnik szkody, Komisja oprała swe obliczenia na odpowiedziach na ten kwestionariusz(131).
161. Po drugie, obliczenie rentowności zostało wyjaśnione w motywie 161 rozporządzenia tymczasowego, a wynik tych obliczeń ujęty został w tabeli 12 tego rozporządzenia. Komisja wyjaśnia, że „określiła rentowność trzech objętych próbą producentów unijnych, wyrażając zysk netto przed opodatkowaniem ze sprzedaży produktu podobnego klientom niepowiązanym w Unii [Europejskiej] jako odsetek obrotów z tej sprzedaży”. Jak wyjaśniała Komisja w odpowiedziach na pytania Trybunału, jest to „różnica między kosztami produkcji grupy, obejmującymi koszty sprzedaży, koszty ogólne i administracyjne powiązanego przedsiębiorstwa sprzedażowego, a ceną zapłaconą przez pierwszego niezależnego klienta”(132). Wynika stąd, że rentowność to różnica miedzy dwiema danymi liczbowymi, to znaczy kosztami produkcji przedsiębiorstwa oraz ceną zapłaconą przez pierwszego niezależnego klienta.
162. Wnoszący odwołanie twierdzili przed Sądem w części piątej zarzutu pierwszego, że „w celu obliczenia szkody poniesionej przez przemysł Unii Komisja wykorzystała w przypadku Saint‑Gobain PAM ceny odsprzedaży fakturowane w ramach grupy spółek, do której należy ów producent (wykorzystanie cen transferowych), chociaż nie oceniła charakteru tych cen nabycia pod kątem ich autonomiczności”(133). W szczególności wnoszący odwołanie twierdzili przed Sądem, że Komisja powinna była wykorzystać koszty produkcji Saint‑Gobain PAM (France) oraz, odpowiednio, koszty sprzedaży, koszty ogólne i koszty administracyjne Saint‑Gobain Germany, Spain i Italy i porównać te koszty produkcji z cenami tych powiązanych przedsiębiorstw sprzedażowych naliczanymi pierwszemu niezależnemu klientowi. Ta druga metoda wyeliminowałaby wszelki sztuczny wzrost cen sprzedaży ustalonych między Saint‑Gobain PAM a powiązanymi przedsiębiorstwami.
163. Przed Trybunałem wnoszący odwołanie kwestionują dokonaną przez Sąd kontrolę uwzględnienia cen stosowanych wewnątrz grupy w obliczeniach kosztów przemysłu Unii(134). Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd popełnił błąd w pkt 302–311 zaskarżonego wyroku, gdyż zbadał wyłącznie ich argumenty dotyczące kosztów, a nie te odnoszące się do rentowności Saint‑Gobain PAM.
164. Związane z tym ustalenia Sądu zawarte są w pkt 305 i 306 zaskarżonego wyroku. Stwierdził on, że okoliczność, iż Saint‑Gobain PAM sprzedawała rozpatrywany produkt nie tylko bezpośrednio niezależnym klientom, ale również pośrednio, poprzez powiązane z nią przedsiębiorstwa handlowe, nie miała wpływu na ustalenie kosztów produkcji. Sąd uznał w pkt 307 tego wyroku, że okoliczność, iż niektóre transakcje sprzedaży były dokonywane za pośrednictwem spółek powiązanych, nie miała żadnego wpływu na obliczone koszty produkcji Saint‑Gobain PAM i, co za tym idzie, na oszacowanie szkody poniesionej przez przemysł Unii.
165. W związku z tym pragnę podkreślić, że argumentacja przedstawiona przez wnoszących odwołanie przed Sądem i Trybunałem Sprawiedliwości dotyczy pierwszego czynnika przy ustalaniu rentowności, to znaczy kosztów produkcji. Ustalenie, że określenie kosztów produkcji jest niezależne od sprzedaży wewnątrz grupy, jest ustaleniem faktycznym, które nie podlega zaskarżeniu w odwołaniu. Należy zauważyć, że Sąd, wbrew temu co podnoszą wnoszący odwołanie(135), nie twierdzi, że obliczenia zysków były oparte na cenie zakupu wewnątrz grupy ustalonej między Saint‑Gobain PAM i powiązanymi podmiotami. W związku z tym należy odrzucić argumenty, zgodnie z którymi Komisja nie stwierdziła „ukrytych zysków” z uwagi na sprzedaż wewnątrz grupy, gdyż sprzedaż ta nie miała znaczenia do celów ustalenia kosztów produkcji.
166. W każdym wypadku wydaje się, w oparciu o jej wyjaśnienia przed Trybunałem, że Komisja nie wykorzystała zysków wewnątrz grupy w celu obliczenia rentowności Saint‑Gobain PAM. Jak wyjaśniła Komisja, obliczyła ona w pierwszej kolejności koszty produkcji dla każdego produktu wytwarzanego przez producentów Unii objętych próbą(136). Następnie te koszty produkcji zostały porównane z cenami sprzedaży naliczanymi pierwszemu niezależnemu klientowi na rynku Unii. Innymi słowy, jeżeli producent unijny sprzedawał najpierw produkt powiązanemu podmiotowi, Komisja używała ceny, którą naliczał ten powiązany podmiot pierwszemu niezależnemu klientowi. W związku z tym obliczenia rentowności nie obejmują żadnej ceny naliczanej między dwoma powiązanymi podmiotami jednego producenta Unii(137). Wreszcie w oparciu o rentowność każdego producenta Unii objętego próbą, który odpowiedział na kwestionariusz. Komisja połączyła i uśredniła dane w celu opracowania wskaźnika szkody zwanego „rentownością”(138). Jestem zatem zdania, że Sąd słusznie uznał w pkt 306 zaskarżonego wyroku, że przy obliczaniu kosztów produkcji producentów ceny sprzedaży wewnątrz grupy nie mają znaczenia.
167. Nie wydaje mi się zatem, aby można było podważyć stanowisko Sądu z uwagi na to, że zaakceptował podejście Komisji. Ustalenie szkody wydaje się być zatem dokonane na podstawie obiektywnych przesłanek. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił drugi zarzut odwołania jako bezpodstawny.
D. Piąty zarzut odwołania
1. Część pierwsza
168. W pierwszej części piątego zarzutu odwołania wnoszący odwołanie kwestionują częściową niedopuszczalność zarzutu trzeciego w pierwszej instancji w związku z możliwością powołania się przez różne podmioty na naruszenie prawa do obrony.
169. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na trzy sytuacje, które zależą od tożsamości podmiotu podnoszącego zarzut. W pierwszej sytuacji CCCME działa we własnym imieniu i podnosi naruszenie swych praw proceduralnych. W drugiej sytuacji zarzut został podniesiony przez członka CCCME oraz inne osoby prawne, których nazwy zostały wymienione w załączniku I do zaskarżonego wyroku, którzy kwestionują sporne rozporządzenie na podstawie tego, że istotne dla obrony ich interesów informacje nie zostały im przekazane. Trzecia sytuacja obejmuje dwa różne przypadki. W pierwszym z nich inne osoby prawne, których nazwy zostały wymienione w tym załączniku podnoszą, że prawa proceduralne CCCME zostały naruszone(139). W drugim członkowie CCCME podnoszą naruszenie ich własnych praw proceduralnych, wynikające z faktu, że CCCME miałaby wykonywać prawa proceduralne swych członków w toku postępowania antydumpingowego(140).
170. Wnoszący odwołanie kwestionują drugą i trzecią sytuację.
171. Co się tyczy drugiej sytuacji wnoszący odwołanie twierdzą, że w pkt 434–438 zaskarżonego wyroku Sąd popełnił błąd, twierdząc, że członkowie CCCME i dziewięciu innych wnoszących odwołanie nie uczestniczyli w dochodzeniu, a zatem ich zarzut dotyczący braku przekazania informacji odnoszących się ustalenia dumpingu i szkody jest niedopuszczalny. Zdaniem wnoszących odwołanie osoby te brały udział w dochodzeniu, gdyż współpracowały w ustalaniu składu próby lub same były objęte próbą.
172. Argumenty te podnoszą kwestię, czy fakt udzielenia odpowiedzi na kwestionariusz dotyczący kontroli wyrywkowej oraz wola bycia objętym próbą są wystarczające z prawnego punktu widzenia do uznania producenta eksportującego za zainteresowaną stronę na podstawie art. 5 ust. 10 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, w rezultacie czego strona ta może korzystać z gwarancji proceduralnych przyznanych w tym rozporządzeniu.
173. Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie pragnę zauważyć, że sposób, w jaki Komisja dokonała kontroli wyrywkowej chińskich producentów na podstawie art. 17 rozporządzenia podstawowego, jest opisany w motywach 22 i 23 rozporządzenia tymczasowego. Komisja wyjaśniła, że aby podjąć decyzję, czy kontrola wyrywkowa jest konieczna, i ewentualnie dokonać odpowiedniego wyboru, zwróciła się ona do wszystkich producentów eksportujących z ChRL o udzielenie informacji określonych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania(141). Wymagane informacje i zgodę na włączenie do próby otrzymano od 81 producentów eksportujących z ChRL, a Komisja postanowiła objąć próbą 78 producentów eksportujących(142). Opierając się na największej reprezentatywnej wielkości wywozu do Unii Europejskiej, Komisja wstępnie dobrała próbę obejmującą trzech współpracujących producentów. Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia podstawowego dobór próby został skonsultowany ze wszystkimi znanymi producentami eksportującymi zainteresowanymi sprawą oraz z władzami ChRL. Na wniosek niektórych stron Komisja dokonała zmiany i objęła próbą pięciu największych producentów eksportujących Unii Europejskiej. Misja ChRL przy Unii Europejskiej wyraziła poparcie dla ostatecznego składu próby. Z opisu tego i wyjaśnień przedstawionych przez Komisję na rozprawie przed Trybunałem wynika, że de facto istniały trzy kategorie producentów eksportujących, to znaczy, po pierwsze, ci, którzy odpowiedzieli na zawiadomienie o wszczęciu postępowania i którzy w ten sposób stali się zainteresowanymi stronami, po drugie, ci, którzy zostali objęci próbą, i po trzecie, ci, którzy współpracowali z Komisja do celów ustalenia składu próby.
174. Przed Sądem producenci eksportujący twierdzili, że doszło do naruszenia ich własnego prawa do obrony. Sąd oddalił podniesiony przed nim trzeci zarzut nieważności w zakresie, w jakim został on podniesiony przez producentów eksportujących objętych próbą oraz innych współpracujących producentów eksportujących(143). Wnoszący odwołanie twierdzili przed Sądem, że Sąd popełnił błąd w kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych(144). Zdaniem wnoszących odwołanie osoby, które udzieliły odpowiedzi na kwestionariusz dotyczący kontroli wyrywkowej, powinny być uznane ze producentów eksportujących uczestniczących w dochodzeniu(145).
175. W związku z tym pragnę zauważyć, że bezsporne jest, iż niektóre osoby współpracowały przy doborze próby i zostały również objęte tą próbą. W celu ustalenia, jaki charakter miał ich udział w postępowaniu administracyjnym, należy zbadać, czy pojęcie uczestników postępowania na podstawie art. 5 ust. 10 rozporządzenia podstawowego oraz pojęcie podmiotów objętych próbą na podstawie art. 17 tego rozporządzenia się pokrywają.
176. Z jednej strony art. 5 ust. 10 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego stanowi, że „poprzez zawiadomienie o rozpoczęciu postępowania ogłasza się wszczęcie dochodzenia”, a zawiadomienie to „określa terminy, w których zainteresowane strony mogą zgłosić swój udział w postępowaniu, przedstawić stanowisko w formie pisemnej i przekazać informacje, jeżeli te opinie i informacje mają zostać uwzględnione w toku dochodzenia”. Jak już zauważyłam(146), przepis ten należy interpretować w świetle wykazu zainteresowanych stron zawartego w art. 5 ust. 11 rozporządzenia podstawowego, to znaczy „eksporterów i importerów, których zgodnie z jej informacjami ma ono dotyczyć, oraz ich reprezentatywnych stowarzyszeń, jak również przedstawicieli kraju wywozu i wnioskodawców postępowania”. Wnoszący odwołanie twierdzą zasadniczo, że wykaz zawarty w art. 5 ust. 11 rozporządzenia podstawowego nie jest wyczerpujący, a osoby współpracujące przy doborze próby oraz te, które zostały tą próbą objęte, powinny mieć ten sam status co osoby wymienione w tym wykazie. Rozporządzenie podstawowe nie stanowi wyraźnie, czy wykaz ten jest czy też nie jest wyczerpujący(147).
177. Z drugiej strony art. 17 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, że w przypadku dużej liczby wnioskodawców, eksporterów, importerów, typów produktu lub transakcji postępowanie można ograniczyć do uzasadnionej liczby stron, produktów lub transakcji, wykorzystując statystycznie reprezentatywne próbki. Przedsiębiorstwo, które chciałoby skorzystać ze szczególnej stawki celnej, może zatem wypełnić kwestionariusz zgodnie z art. 17 ust. 2 tego rozporządzenia(148), co stanowi jednak tylko jeden krok w dochodzeniu.
178. Wnoszący odwołanie twierdzą, że skoro Komisja może podjąć wszelkie działania na podstawie art. 5 ust. 10 rozporządzenia podstawowego, przedłożenie kwestionariusza dotyczącego kontroli wyrywkowej jest sposobem „skontaktowania się” z Komisją w odpowiedzi na zawiadomienie o rozpoczęciu postępowania zgodnie z tym przepisem.
179. Nie można jednak moim zdaniem wywieść z rozporządzenia podstawowego, że udzielenie odpowiedzi na kwestionariusz dotyczący kontroli wyrywkowej przez eksporterów jest równoznaczny ze staniem się zainteresowaną stroną zgodnie z art. 5 ust. 10 i 11 rozporządzenia podstawowego. Z ogólnej struktury rozporządzenia podstawowego wynika bowiem, że pojęcie zainteresowanych stron w tym artykule różni się od pojęcia stron, o których mowa w art. 17 rozporządzenia podstawowego.
180. Po pierwsze, art. 17 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, dotyczący kontroli wyrywkowej, umożliwia Komisji dobór próby w celu ograniczenia liczby stron, produktów lub transakcji „w przypadku dużej liczby wnioskodawców, eksporterów, importerów, typów produktu lub transakcji”(149). Celem tego przepisu jest zatem umożliwienie Komisji zebrania danych od części podmiotów oraz analiza tych danych, aby wyciągnąć wnioski w odniesieniu do dużych zbiorów danych. Innymi słowy – pozwala to Komisji na pracę z niewielką i łatwą do przetworzenia ilością danych w miejsce zapoznawania się ze wszystkimi dostępnymi danymi. Wykorzystanie przez Komisję kwestionariuszy dotyczących kontroli wyrywkowej nie miałoby sensu, gdyby oznaczało, że każdy podmiot biorący udział w kwestionariuszy stawałby się zainteresowaną stroną w rozumieniu art. 5 ust. 10 akapit drugi rozporządzenia podstawowego.
181. Po drugie, z art. 9 ust. 6 tego rozporządzenia wynika, że istnieją dwie szczególne kategorie uczestników, to znaczy „eksporte[rzy] lub producen[ci], którzy dokonali zgłoszenia zgodnie z art. 17, ale nie zostali objęci tym postępowaniem” oraz „stron[y] ujęt[e] w próbie”. Odwołanie do art. 17 rozporządzenia podstawowego, a nie do jego art. 5, zdaje się wskazywać, że osoby uczestniczące w kontroli wyrywkowej są odrębne od zainteresowanych stron z art. 5 ust. 10 i 11 tego rozporządzenia.
182. Chciałabym dodać, że rozróżnienie między „zainteresowanymi stronami” a „[e]ksporter[ami] i producen[tami] zagraniczn[ymi], do których wysłano kwestionariusze” występuje również w art. 6.1 porozumienia antydumpingowego z 1994 r., który stanowi, że „[w]szystkie zainteresowane strony dochodzenia antydumpingowego zostaną powiadomione”, a art. 6.1.1 tego porozumienia przewiduje, że „[e]ksporterzy i producenci zagraniczni, do których wysłano kwestionariusze używane przy dochodzeniu antydumpingowym będą mieli co najmniej 30 dni na udzielenie odpowiedzi”.
183. Należy zatem uznać, że rozporządzenie podstawowe przewiduje różny zakres praw osób objętych tym rozporządzeniem, to znaczy osób uczestniczących w kontroli wyrywkowej oraz zainteresowanych stron uczestniczących w dochodzeniu. Z rozróżnienia tego wynika, że prawa proceduralne zagwarantowane tym osobom są różne. Co się tyczy zainteresowanych stron, reprezentatywne zrzeszenia eksporterów mogą zapoznać się z informacjami (art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego) oraz otrzymać ustalenia (art. 20 ust. 1 rozporządzenia podstawowego). Jednakże udział w kontroli wyrywkowej nie wydaje się wiązać z przyznaniem takich praw. Moim zdaniem daje on prawo wyłącznie do zajęcia stanowiska co do zaproponowanej przez Komisję próby, ale nie w przedmiocie innych elementów dochodzenia.
184. W rezultacie wydaje mi się, że Sąd słusznie dokonał odróżnienia osób, które nie wykazały, że brały udział w dochodzeniu lub złożyły wniosek w celu przekazania im odnośnych informacji, od zainteresowanych stron w rozumieniu art. 5 ust. 10 akapit drugi rozporządzenia podstawowego(150). Uważam zatem, że Sąd nie naruszył prawa poprzez uznanie, że osoby, które współpracowały wyłącznie w kontroli wyrywkowej, nie mogą podnieść zarzutu na tej podstawie, że informacje, które powinny być im przekazane, nie zostały im przekazane.
185. Co się tyczy trzeciej sytuacji wnoszący odwołanie podnoszą, że w pkt 443–447 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył prawo poprzez uznanie, że CCCME mogła bronić praw proceduralnych wyłącznie w odniesieniu do tych z jej członków, co do których wykazano, że w toku dochodzenia otrzymała ona pełnomocnictwo upoważniające ją do wykonywania ich praw proceduralnych w ich imieniu, podczas gdy CCCME działała w toku dochodzenia jako podmiot reprezentujący chiński przemysł jako całość(151).
186. W szczególności wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd zastosował błędne kryterium prawne, uznając, że CCCME nie mogła wykonywać praw proceduralnych indywidualnych przedsiębiorstw ani zainteresowanych członków w toku postępowania głównego. Twierdząc, że poszczególne przedsiębiorstwa oraz zainteresowani członkowie nie posiadali legitymacji procesowej, Sąd zastosował błędne kryterium prawne oraz podważył prawa proceduralne poszczególnych przedsiębiorstw oraz zainteresowanych członków. Twierdzenie, że prawa proceduralne reprezentatywnych stowarzyszeń mają mniejszy zakres niż takie prawa producentów eksportujących, jest na gruncie prawa bezpodstawne.
187. W pkt 444 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że stowarzyszenie może wykonywać prawa proceduralne niektórych swych członków, pod warunkiem że „w toku dochodzenia stowarzyszenie to wykazało zamiar działania w charakterze przedstawiciela niektórych swoich członków, co zakłada, że zostali oni wówczas zidentyfikowani, i jest w stanie wykazać, że otrzymało od nich pełnomocnictwo umożliwiające mu wykonywanie tych praw procesowych w ich imieniu”. W pkt 445 tego wyroku Sąd uznał, że „z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie CCCME nie poinformowała Komisji [w toku dochodzenia] o tym, że występuje w takim charakterze, lecz przeciwnie, działała przez cały czas trwania dochodzenia jako podmiot reprezentujący przemysł chiński traktowany jako całość”. Twierdzenie to oparte jest na przedstawionych przez CCCME w dniu 15 września 2017 r. uwagach do rozporządzenia tymczasowego(152).
188. Pragnę przypomnieć w tym względzie, że poszanowanie prawa do obrony ma zasadnicze znaczenie w postępowaniach obejmujących dochodzenia antydumpingowe(153). Zasadę te należy interpretować z uwzględnieniem art. 41 ust. 2 lit. b) karty, który obejmuje prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy jako część prawa do dobrej administracji. Prawo dostępu do akt sprawy pozwala stronom na zapoznanie się z materiałem dowodowym, tak aby mogły one skutecznie zająć stanowisko.
189. W szczególności w ramach przekazywania informacji zainteresowanym przedsiębiorstwom w toku dochodzenia przestrzeganie ich praw do obrony oznacza, że przedsiębiorstwa te muszą mieć możliwość skutecznego przedstawienia w trakcie postępowania administracyjnego swego stanowiska dotyczącego prawidłowości i znaczenia przywołanych faktów i okoliczności oraz dowodów, na których Komisja oparła swoje twierdzenia w przedmiocie istnienia praktyki antydumpingowej i wynikającej z niej szkody(154). Wymogi te wynikają z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, który stanowi, że eksporterzy i ich reprezentatywne stowarzyszenia „mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie dokonanych w toku postępowania najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których ma być zalecone wprowadzenie środków ostatecznych”.
190. Z przepisu tego wynika, że prawo do obrony jest zagwarantowane indywidualnie określonym podmiotom(155). Wbrew stanowisku Sądu nie sądzę, że powodem, dla którego naruszenie prawa do obrony może zostać podniesione wyłącznie przez zainteresowaną osobę, jest fakt, że naruszenie tych praw ma charakter subiektywny(156). W związku z tym pragnę zauważyć, że Trybunał uznał już, że inne osoby mogą bronić naruszenia praw podmiotowych(157). Moim zdaniem powodem, dla którego prawo do obrony w postępowaniu antydumpingowym ma charakter intuitu personae, jest to, że prawo to jest ściśle związane z osobą, której zostało przyznane, gdyż tylko dany podmiot może sam stwierdzić gospodarcze i prawne znaczenie środków Komisji w odniesieniu do swojej szczególnej sytuacji. Innymi słowy – ponieważ w postępowaniach antydumpingowych prawo do obrony dotyczy samego podmiotu, wyłącznie ten podmiot może wykonywać to prawo. Wyłączny charakter tego prawa wynika z charakteru prawa do obrony w postępowaniach administracyjnych, które nie może być wykonywane przez inną osobę(158). CCCME, jako reprezentatywne stowarzyszenie, może więc powoływać się na własne gwarancje proceduralne, wynikające z jej własnego udziału w postępowaniu administracyjnym(159).
191. Ponadto bycie członkiem stowarzyszenia nie wiąże się automatycznie z transferem praw proceduralnych i prawa do obrony na rzecz tego stowarzyszenia w ramach takich postępowań. Taki transfer musi jednoznacznie zostać dokonany przez strony członków odnośnego stowarzyszenia. W sytuacji gdy stowarzyszenie wykonuje prawa proceduralne swoich członków, musi być jasne, których członków ono reprezentuje, oraz musi ono wykazać podstawę przyznanych mu praw. Wymóg ten wynika z art. 5 ust. 10 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, który umożliwia zainteresowanym stronom zgłoszenie ich udziału w postępowaniu – co pociąga za sobą konieczność przedstawienia pełnomocnictwa(160). Ponadto, artykuł 5 ust. 11 rozporządzenia podstawowego czyni wyraźne rozróżnienie między eksportującymi przedsiębiorstwami a reprezentatywnymi stowarzyszeniami(161).
192. Uważam zatem, że Sąd słusznie uznał, że możliwość wykonywania praw proceduralnych niektórych jego członków w toku postępowania antydumpingowego jest uzależniona od warunku, by podmiot ten wykazał w toku tego postępowania – a nie po jego zakończeniu – zamiar działania jako podmiot reprezentujący określonych jego członków. Jak stwierdził Sąd, odnośni członkowie muszą zostać wskazani w jasny sposób, a stowarzyszenie musi być w stanie wykazać, że otrzymało od nich upoważnienie umożliwiające mu wykonywanie tych praw proceduralnych w ich imieniu(162). Wynika stąd, że nawet jeżeli stowarzyszenie ma – zgodnie ze swym statutem – na celu reprezentowanie wszystkich podmiotów związanych z daną branżą przemysłu, to jeżeli zamierza reprezentować prawa proceduralne swoich członków, musi ono być prawidłowo upoważnione przez każdego z nich w celu reprezentowania proceduralnych praw w ich imieniu.
193. Wbrew argumentom wnoszących odwołanie wykonywanie praw proceduralnych w dochodzeniu antydumpingowym nie odpowiada tej samej logice co powództwa zbiorowe wnoszone przez stowarzyszenia w postępowaniach sądowych. Trybunał orzekł, że aby stowarzyszenie reprezentujące interesy przedsiębiorstw mogło wszcząć postępowanie w imieniu swych członków, nie musi ono posiadać dodatkowo szczególnego pełnomocnictwa czy umocowania przez jego członków(163). Wynika to z korzyści procesowych, bo pozwala uniknąć wnoszenia większej liczby skarg na te same decyzje(164). W odniesieniu do praw proceduralnych zainteresowanych stron dochodzeń antydumpingowych sytuacja jest jednak inna. Z uwagi na indywidualny charakter i zakres prawa do obrony powództwo zbiorowe nie pozwala uniknąć wnoszenia licznych identycznych skarg na tę samą decyzję, ale raczej łączy odrębne wymagające uczestnictwa działania, które jednak powinny być możliwe do zidentyfikowania i wyraźne.
194. W niniejszej sprawie motyw 25 spornego rozporządzenia stanowi, że CCCME należało uznać za zainteresowaną stronę reprezentującą między innymi chiński przemysł odlewczy(165). Pragnę jednak zauważyć, że motyw ten nie zawiera żadnej wskazówki, iż reprezentuje ona indywidualnych producentów eksportujących. Co więcej, motywy 30 oraz 62–74 tego rozporządzenie odwołują się twierdzeń CCCME, ale nie wskazują, że twierdzenia te zostały poczynione w imieniu producentów eksportujących. Sporne rozporządzenie zdaje się zatem wskazywać, że CCCME działała w swym własnym imieniu w charakterze podmiotu reprezentującego chiński przemysł odlewniczy.
195. Należy podkreślić, że wnoszący odwołanie nie przedstawili dowodu na to, że jakikolwiek producent eksportujący udzielił pełnomocnictwa CCCME lub upoważnił ją w jakikolwiek inny sposób w toku postępowania administracyjnego przed Komisją do reprezentowania go, lub że przedsiębiorstwa te były członkami CCCME w danym momencie. W rezultacie fakt, że CCCME przedstawiała się w toku postępowania antydumpingowego jako podmiot działający w charakterze stowarzyszenia reprezentującego ogół chińskich producentów działających w odnośnym sektorze w ChRL i że za taką została uznana przez Komisję, nie jest wystarczający, aby mogła ona wykonywać prawa proceduralne wszystkich swoich członków w toku postępowania antydumpingowego.
196. Uważam zatem, że Sąd nie naruszył prawa, gdy stwierdził w pkt 444 zaskarżonego wyroku, że możliwość wykonywania przez stowarzyszenie praw procesowych niektórych z jego członków w toku postępowania antydumpingowego jest uzależniona od spełnienia warunku, by w toku dochodzenia stowarzyszenie to wykazało zamiar działania w charakterze przedstawiciela niektórych swoich członków, co zakłada, że zostali oni wówczas zidentyfikowani, i by było w stanie wykazać, że otrzymało od nich pełnomocnictwo umożliwiające mu wykonywanie tych praw procesowych w ich imieniu.
197. Wniosku tego nie podważa art. 20 rozporządzenia podstawowego, który stanowi, że reprezentatywne stowarzyszenia mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których rozważa się nałożenie między innymi ostatecznych środków. Jak zauważono powyżej, przepis ten musi być interpretowany w świetle motywu 29 tego rozporządzenia, który akcentuje związek z prawami proceduralnymi uczestników do obrony ich interesów. Prawo do ujawnienia informacji na podstawie art. 20 rozporządzenia podstawowego jest zasadniczym filarem prawa do obrony zainteresowanych stron(166) i wymaga zatem udziału odnośnej strony w dochodzeniu, tak aby była ona następnie w stanie zaskarżyć ewentualne naruszenia przed sądami Unii.
198. W rezultacie jestem zdania, że Sąd mógł słusznie uznać, że zarzut trzeci w pierwszej instancji, w którym zarzucono Komisji, iż odmówiła ujawnienia wnoszącym odwołanie informacji dotyczących ustalenia dumpingu i szkody, może być podniesiony przez CCCME działającą we własnym imieniu jako stowarzyszenie reprezentujące chiński przemysł w całości, oraz odrzucić jako niedopuszczalne argumenty podniesione w kontekście tego zarzutu przez CCCME oraz przez inne osoby prawne, których nazwy zostały wymienione w załączniku I do zaskarżonego wyroku(167).
199. W rezultacie proponuję, aby Trybunał oddalił część pierwszą piątego zarzutu odwołania.
2. Część druga
200. Część druga dotyczy fragmentu zaskarżonego wyroku odnoszącego się do twierdzenia CCCME, że Komisja powinna była przedstawić obliczenia w postaci zagregowanej, w szczególności w odniesieniu do, po pierwsze, obliczeń: i) wartości normalnej, ii) wpływu przywozu z Chin na ceny i iii) poziomu koniecznego do eliminacji szkody, a po drugie, oszacowań dotyczących wskaźników makroekonomicznych(168). W odniesieniu do obliczeń leżących u podstaw badania wskaźników mikroekonomicznych i makroekonomicznych umożliwiających ocenę szkody wyrządzonej przemysłowi Unii CCCME otrzymała ogólne dane liczbowe z podziałem na wskaźniki i na lata, przedstawione w motywach 137–166 rozporządzenia tymczasowego(169).
201. W pierwszym argumencie CCCME kwestionuje pkt 507 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził, że przedstawienie poufnych danych w postaci zagregowanej nie musi prowadzić do usunięcia ich poufnego charakteru i że nie było konieczne nakazanie ujawnienia makroekonomicznych wskaźników szkody na tej podstawie, że były one poufne(170). Twierdzi ona w szczególności, po pierwsze, że ponieważ Komisja nigdy nie twierdziła, że zagregowane dane makroekonomiczne dotyczące szkody były jako takie poufne, Sąd nie mógł oprzeć się na tym jako argumencie bez zastąpienia w sposób niezgodny z prawem własną oceną oceny Komisji. Motyw 130 spornego rozporządzenia nie odnosi się do poufności, ale do prawdziwości danych. Po drugie, CCCME twierdzi, że dokonana przez Sąd kwalifikacja prawna szacunkowych wskaźników makroekonomicznych szkody jako poufnych danych była błędna. Ujawnienie zagregowanych danych dotyczących przemysłu Unii jako całości nie pozwoliłoby zainteresowanym stronom na sprawdzenie poprawności tych danych, w szczególności w odniesieniu do danych szacunkowych.
202. Na wstępie pragnę podkreślić, że celem prawa dostępu do informacji i obowiązku ujawnienia informacji jest umożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym, tak aby mogły skutecznie ustosunkować się do niego(171). Obowiązek ujawnienia wynika z art. 20 rozporządzenia podstawowego.
203. Co się tyczy argumentu, że Komisja nigdy formalnie nie uznała zagregowanych szacunkowych wskaźników makroekonomicznych za poufne w toku postępowania administracyjnego ani w uwagach na piśmie przedłożonych Sądowi, pragnę zauważyć, że Komisja podnosi, co potwierdziła zresztą na rozprawie przed Trybunałem i co nie zostało zakwestionowane przez wnoszących odwołanie, że takie dane nigdy nie istniały. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że zagregowane dane nigdy nie istniały, jest jasne, że Komisja nie mogła formalnie uznać tych danych za poufne w toku postępowania administracyjnego lub w uwagach na piśmie przedstawionych Sądowi. Z tego względu proponuję oddalić argument o charakterze proceduralnym podniesiony przez wnoszących odwołanie.
204. Co się tyczy argumentu, że jedyną zasadniczą kwestią jest to, czy dane makroekonomiczne, nawet w zagregowanej formie, są nadal poufne, pragnę przypomnieć, że w wyroku Timex/Rada i Komisja(172) Trybunał orzekł, że wszystkie informacje, które nie są poufne, niezależnie od ich źródła, muszą być ujawnione w celu umożliwienia skarżącemu, czy okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone w sprawie. W wyroku Al‑Jubail(173) prawo dostępu do informacji było postrzegane i traktowane przez Trybunał jako część prawa do bycia wysłuchanym. Instytucje Unii muszą działać z wymaganą starannością przy wykonywaniu swego obowiązku w zakresie przekazania wszelkich informacji koniecznych dla zapewnienia skutecznej obrony stron, przy zapewnieniu ochrony wnioskodawcom postępowania oraz współpracującym producentom, na których opierają się dochodzenia antydumpingowe.
205. Obowiązek przekazania informacji musi być wykonywany zgodnie z obowiązkiem zachowania należytej staranności, to znaczy „obowiązkiem zbadania przez właściwą instytucję, przy zachowaniu staranności i bezstronności, wszystkich istotnych kwestii rozpatrywanego przypadku”(174), co wiąże się koniecznie z pewnym marginesem uznania po stronie organu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasady rządzące prawem do bycia poinformowanym powinny zostać pogodzone z wymogami poufności, w szczególności z obejmującym instytucje obowiązkiem przestrzegania tajemnicy handlowej(175). W tym względzie obowiązek zachowania przez instytucje poufności przetwarzania informacji, których ujawnienie miałoby znaczne niekorzystne skutki dla przedsiębiorstwa, które je dostarczyło, nie może pozbawiać pozostałych zainteresowanych stron, w szczególności eksporterów, gwarancji proceduralnych przewidzianych przez rozporządzenie podstawowe ani czynić bezprzedmiotowymi praw, które zostały im przyznane na podstawie tych przepisów(176).
206. Decyzja w przedmiocie zachowania poufności danych wymaga zatem zachowania równowagi między ochroną danych producentów Unii (którzy doprowadzili do wszczęcia postępowania i których wniosek był podstawą wszczęcia dochodzenia) a prawami producentów eksportujących z państw trzecich i ich reprezentatywnych stowarzyszeń.
207. W niniejszej sprawie prawdą jest, że przedstawienie danych w postaci streszczonej ogranicza możliwość sprawdzenia przez CCCME ich poprawności. Jednakże w świetle wymogu równowagi, jaką należy zachować między tymi prawami a ochroną poufnych danych, należy uznać, że przedstawienie danych w ten sposób nie prowadzi koniecznie do naruszenia prawa do obrony CCCME. W związku z tym należy podkreślić, że dane makroekonomiczne, niezależnie od tego, czy dotyczą producentów z państw trzecich, czy producentów Unii, jeżeli tylko wynikają ze znajomości rynku powinny, być chronione, jako że współpraca ze strony tych producentów stanowi podstawę antydumpingowego dochodzenia.
208. Pragnę podkreślić, że Sąd orzekł już, że szacowana produkcja zainteresowanych producentów z Unii, jaką Komisja przyjęła za podstawę obliczenia konsumpcji, została słusznie uznana za poufną, ponieważ wynikała ze znajomości rynku wnioskodawców postępowania. Sąd uznał zatem, że ograniczając się do przekazania informacji o łącznej wielkości produkcji, Komisja działała zgodnie z rozporządzeniem podstawowym(177). Zgadzam się z tym stanowiskiem, jako że dochodzenia antydumpingowe mogą opierać się na danych pochodzących od małej liczby producentów lub niewielkiego segmentu rynku(178). Nawet w zagregowanej formie i nawet gdy oparte są wyłącznie na szacunkach, możliwe jest w teorii wywnioskowanie danych ekonomicznych dotyczących poszczególnych podmiotów z danego sektora przemysłu, szczególnego produktu lub nawet szczególnego przedsiębiorstwa, a zatem ujawnienie w sposób pośredni niektórych tajemnic handlowych.
209. W niniejszej sprawie Komisja wyjaśniła w motywie 130 spornego rozporządzenia, że do źródeł danych należały rzeczywiste dane oraz „szacunk[i] przedstawion[e] przez skarżących w odniesieniu do pozostałej części przemysłu Unii”. Zgadzam się z Komisją, że fakt, iż przemysł Unii przedstawił szacunki w odniesieniu do pozostałej części przemysłu Unii, oznacza, że szacunki te były oparte na ich znajomości rynku tego przemysłu. Twierdzenie oparte na badaniach rynkowych – nawet jeżeli są one wyłącznie szacunkami i nawet jeżeli występują w zagregowanej formie – mogą ujawnić tajemnice handlowe wnioskodawców postępowania lub współpracujących producentów antydumpingowych postępowań i są ze swej natury poufne, jak uznał Sąd w pkt 507 zaskarżonego wyroku. Sąd nie popełnił zatem błędu, gdy stwierdził, że dane makroekonomiczne przedstawione w zagregowanej formie nadal mogą być poufne. Proponuję zatem, aby Trybunał odrzucił pierwszy argument.
210. Argumenty drugi i trzeci powinny być rozważone łącznie, gdyż dotyczą tej samej części uzasdnienia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, CCCCME twierdzi, że w pkt 509 zaskarżonego wyroku Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne, stwierdzając, że nie istniały ogólne zagregowane obliczenia podcięcia cenowego, o które CCCME wystąpiła, ponieważ podcięcie cenowe zostało obliczone wyłącznie w podziale na rodzaj produktu i w podziale na każdego producenta eksportującego. CCCME twierdzi, że przedstawiła dowód w tym zakresie oraz że nie jest możliwe, aby Komisja obliczyła podcięcie cenowe bez agregacji danych dotyczących ceny na poziomie przemysłu Unii.
211. Zacznę od wskazania, że w motywie 24 spornego rozporządzenia Komisja stwierdziła, że zagregowane obliczenia podcięcia cenowego, o których przekazanie zwróciła się CCCME, nie istnieją, gdyż obliczenie podcięcia cenowego zostało przeprowadzone wyłącznie w podziale na rodzaj produktu i w podziale na każdego producenta eksportującego. Każdy chiński producent eksportujący objęty próbą otrzymał w efekcie obliczenia podcięcia cenowego dla każdego rodzaju eksportowanego przez siebie produktu. CCCME twierdzi, że Komisja nie może dokonać ustalenia, że „około 62,6% całkowitej sprzedaży objętych próbą producentów unijnych w Unii zostało podcięte” bez agregowania obliczeń dotyczących podcięcia cenowego(179). Jednakże pragnę podkreślić, że CCCME nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tego argumentu. Podnoszone przez CCCME przeinaczenie nie zostało zatem wykazane. CCCME wyłącznie twierdzi, że doszło do takiego przeinaczenia okoliczności faktycznych, ale nie udowadnia tego twierdzenia.
212. Po drugie, CCCME twierdzi, że Sąd zastosował błędne kryterium prawne, uznając, że ujawnienie obliczeń podcięcia cenowego w ujęciu zagregowanym byłoby zbyt uciążliwe, aby pozostać w zgodzie z art. 20 rozporządzenia podstawowego. Na rozprawie CCCME dodała, że przygotowanie takich danych nie zajęłoby praktycznie w ogóle czasu.
213. Pojawia się pytanie, czy Komisja powinna przedstawić nowe dokumenty na podstawie istniejących danych do celów zachowania prawa do obrony. Pragnę podkreślić w związku z tym, że opracowanie nowych dokumentów przez Komisję oznacza przekazywanie informacji dotyczących wnioskodawców postępowania i innych współpracujących przedsiębiorstw. Ponieważ może to ewentualnie pozwolić innym zainteresowanym stronom na uzyskanie dostępu do tajemnic handlowych, nie może być postrzegane jako automatyczne tworzenie tabeli zawierających dane gospodarcze. W świetle obowiązku zachowania należytej staranności, który obejmuje obowiązek uważnego i bezstronnego zbadania przez Komisję wszystkich istotnych aspektów indywidualnego przypadku(180), Komisja musi raczej rozważyć każdą informację, którą zdecyduje się ujawnić.
214. W praktyce do każdego ujawnionego w toku postępowania antydumpingowego dokumentu obejmującego nowe zagregowane dane Komisja musi ustalić, czy dane te naruszają poufność danych, które strony przekazały Komisji i które instytucja ta posiada. W związku z tym opracowanie i ujawnienie nowych zagregowanych danych wymaga, aby Komisja zachowała równowagę między poufnością a prawem do obrony odnośnych stron. O ile nakład pracy Komisji nie może sam w sobie być przeszkodą, o tyle jest on czynnikiem przy ocenie tej równowagi, gdyż ochrona dany wnioskodawców postępowania lub współpracujących stron może zależeć od tego nakładu pracy. Innymi słowy – w sytuacji gdy Komisja jest zobowiązana w każdym wypadku do przedstawienia nowych zagregowanych danych, jest ona również zobowiązana do ustalenia, czy ujawnienie tych danych może naruszać poufność danych przekazanych Komisji przez strony. Ten ostatni wymóg musi być wzięty pod uwagę przy zachowaniu tej równowagi. Zgadzam się zatem z twierdzeniem Sądu, że CCCME w niniejszej sprawie wystąpiła o informacje w tak szerokim zakresie, że dostarczenie wszystkich tych informacji w określonej postaci wyłącznie na potrzeby takiego podmiotu utrudniałoby Komisji jej działalność i prowadzenie przez nią dochodzenia(181).
215. W pkt 513 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził w istocie, że CCCME dysponowała w niniejszej sprawie „najważniejszymi ustaleniami i faktami, na podstawie których Komisja zamierzała przyjąć ostateczne środki” oraz że „podmiot ten mógł skutecznie bronić swych interesów stowarzyszenia reprezentującego przemysł chiński”. W związku z tym na podstawie ustaleń faktycznych Sądu należy uznać, że CCCME była w stanie bronić swych interesów, co sprawia, że twierdzenia o naruszeniach w pkt 511 i 512 zaskarżonego wyroku są bezskuteczne.
216. CCCME twierdzi wreszcie w istocie, że zawarte w pkt 511 i 512 zaskarżonego wyroku ustalenia Sądu naruszają art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, gdyż CCCME odmówiono dostępu do danych, o których uzyskanie wniosła, nawet jeżeli dane te nie były poufne lub mogły zostać ujawnione w niepoufny sposób. CCCME twierdzi ponadto, że Sąd nie wyważył względów dotyczących poufności z prawem do obrony, odmawiając przekazania CCCME danych makroekonomicznych w formie zagregowanych danych.
217. Zakwestionowanie przez CCCME ustalenia Sądu, że CCCME dysponowała w niniejszej sprawie najważniejszymi ustaleniami i faktami, odnosi się do okoliczności faktycznych i nie może być zaskarżone w ramach odwołania. Twierdzenia podnoszone przed Trybunałem Sprawiedliwości przez CCCME nie są wystarczające do wykazania naruszenia prawa na podstawie art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. W szczególności, jak stwierdzono w pkt 451–470 i 484–504 zaskarżonego wyroku, Sąd przeprowadził szczegółowe badanie dokonanej przez Komisję oceny w związku z prawem do obrony CCCME.
218. W rezultacie proponuję, aby Trybunał oddalił część drugą piątego zarzutu odwołania.
3. Część trzecia
219. Po pierwsze, CCCME twierdzi, że w pkt 524 zaskarżonego wyroku Sąd popełnił błąd, nie przyznając temu podmiotowi prawa do informacji dotyczących właściwości produktów – poza informacjami zawartymi w kodach produktu – na tej podstawie, że informacje te nie pozwalają podmiotowi na lepszą ochronę jego prawa do obrony. CCCME twierdzi, że uznanie, iż wyłącznie współpracujący producenci eksportujący mogą sformułować wnioski o dokonanie dostosowania, a zatem taka informacja nie jest użyteczna dla CCCME, która ma przekrojową wiedzę na temat rynku, jest z prawnego punktu widzenia błędne.
220. CCCME twierdzi, że Sąd zasadniczo stworzył podkategorie zainteresowanych stron, wprowadzając różnicę między reprezentatywnymi stowarzyszeniami a innymi zainteresowanymi stronami, co narusza art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. CCCME twierdzi, że jest stowarzyszeniem reprezentującym producentów eksportujących, w związku z tym to, co jest istotne dla jej członków, jest również istotne dla CCCME. Na poparcie swych twierdzeń CCCME powołuje się na wyrok z dnia 20 marca 1985 r., Timex/Rada i Komisja(182), twierdząc, że Komisja była zobowiązana co najmniej do podania wszystkich informacji koniecznych do umożliwienia CCCME zidentyfikowania odnośnych towarów, tak aby mogła ona stwierdzić, czy instytucja ta prawidłowo ustaliła okoliczności faktyczne(183).
221. Na wstępie pragnę zauważyć, że Sąd wyważył względy dotyczące prawa do obrony i poufności, jak wynika to z pkt 451–470 i 484–504 zaskarżonego wyroku, co nie zostało podważone.
222. Co się tyczy dostępu do informacji dotyczących właściwości produktów, o które zwróciła się CCCME, to podniosła ona przed Sądem, że Komisja nie przekazała jej tych informacji odnoszących się do produktów indyjskich i unijnych producentów porównywanych z importowanymi produktami, oprócz informacji zawartych w kodach produktów. W pkt 523 i 524 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał rozróżnienia miedzy sytuacją producentów eksportujących a CCCME. Ta ostatnia w niniejszej sprawie jest stowarzyszeniem reprezentującym cały przemysł chiński(184). Sąd uznał, że ujawnienie jej informacji dotyczących właściwości produktów nie pozwoliłoby CCCME na skuteczne porównanie rozpatrywanych produktów, ponieważ nie dysponuje ona co do zasady modelami produktów wprowadzonych na rynek przez chińskich producentów eksportujących objętych próbą, które porównano z produktami indyjskimi.
223. Nie wydaje mi się, aby twierdzenie to zawierało jakiekolwiek naruszenia prawa, nawet jeżeli wprowadza rozróżnienie między najważniejszymi ustaleniami i faktami udostępnionymi reprezentatywnemu stowarzyszeniu oraz tymi udostępnionymi innym zainteresowanym stronom. Jestem zdania, że Komisja może dokonać rozróżnienia między reprezentatywnymi stowarzyszeniami a producentami eksportującymi, gdyż ma zachować odpowiednią równowagę między prawem do obrony a ochroną poufności(185). W sytuacji gdy informacje dotyczą właściwości produktów i jako takie stanowią tajemnicę handlową, Komisja musi objąć je ochroną. Wynika stąd, że w celu zachowania rzeczonej równowagi Komisja może i powinna dokonać rozróżnienia między podmiotami wnoszącymi o uzyskanie dostępu do tych informacji.
224. Po drugie, CCCME podważa pkt 529 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd uznał, że CCCME poinformowano w toku postępowania antydumpingowego o zastosowanej przez Komisję metodzie obliczania wielkości przywozu. Zdaniem CCCME twierdzenie takie pomija fakt, że dane dotyczące odnośnego przywozu nie stanowiły publicznie dostępnych informacji. Ustalenie wielkości przywozu stanowi wysoce skomplikowane obliczenia oparte na szeregu założeń, a dane były w głównej części oparte na informacjach i metodologii przedłożonych przez wnioskodawców postępowania. CCCME twierdzi, że jest zupełnie nieracjonalne oczekiwanie od zainteresowanej strony, aby powtórzyła takie skomplikowane obliczenia, które obejmują kilka etapów i szereg założeń, w sytuacji gdy Komisja może je z łatwością ujawnić, gdyż nie zawierają one poufnych informacji, i skoro te dane i obliczenia stanowiły najważniejsze ustalenia i fakty.
225. Na wstępie pragnę wskazać na pewne ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd.
226. Po pierwsze, CCCME poinformowano w toku postępowania antydumpingowego o zastosowanej przez Komisję metodzie obliczania wielkości przywozu. W szczególności CCCME znała i) w odniesieniu do przywozu pochodzącego z ChRL, Republiki Indii i innych państw trzecich odsetki zaliczone do dawnych kodów, obowiązujących przez pojawieniem się w 2014 r. ogólnego kodu CN ex 7325 10 00, ii) stałą kwotę, jaką należało odjąć od kodu CN ex 7325 99 10 w celu uzyskania określenia przywozu pochodzącego z ChRL, Republiki Indii i państw trzecich, oraz iii) odsetek, jaki należało odjąć od całego przywozu w celu wyłączenia rusztów przykrywających.
227. Po drugie, ponieważ dane wykorzystane do ustalenia rzeczonego przywozu pochodziły ze statystyk dostarczonych przez Eurostat, dostępnych w publicznej bazie danych Comext, CCCME dysponowała wszelkimi informacjami potrzebnymi do odtworzenia obliczeń Komisji, o których przekazanie wystąpiła.
228. Jeżeli zatem CCCME pragnęła zweryfikować prawidłowość obliczeń dokonanych przez Komisję, miała ku temu odpowiednie dane. W niniejszej sprawie CCCME nie uzasadnia w żaden sposób twierdzenia, że nie jest w stanie odtworzyć obliczeń. Oczekiwanie, że zainteresowana strona, taka jak CCCME, sprawdza sama odnośne obliczenia, jest racjonalne. Na przykład w wyroku Bricmate(186) zainteresowane strony zakwestionowały prawidłowość średnich cen przywozu odnośnych produktów z przeznaczeniem do niektórych państw członkowskich. Wątpliwości powzięte przez sąd krajowy, które doprowadziły do kontroli środków antydumpingowych, były jednak uzasadnione(187). W rezultacie Sąd słusznie w mojej opinii uznał, że CCCME dysponowała wszelkimi informacjami potrzebnymi do odtworzenia obliczeń Komisji, o których przekazanie wystąpiła(188).
229. Po trzecie, CCCME kwestionuje zawartą w pkt 538 zaskarżonego wyroku ocenę na tej podstawie, że Sąd błędnie uznał za poufne rzeczywiste zagregowane dane i szacunki. CCCME twierdzi, że ponieważ te dane nie były poufne, powinny być przekazane zainteresowanym stronom, w zgodzie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, i stanowią one najważniejsze ustalenia i fakty na podstawie art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
230. Należy zauważyć, że CCCME kwestionuje ustalenie zawarte w pkt 538 zaskarżonego wyroku, że Komisja, przeprowadzając ocenę szkody Unii Europejskiej, nie musi dokonywać takiego rozróżnienia, ponieważ szkoda ta jest oceniana dla całego przemysłu Unii. Mimo to, kryterium oceny nie jest wystarczające do uzasadnienia braku przekazania rzeczywistych zagregowanych danych i odnośnych szacunkowych danych. Komisja może być zatem zobowiązana do opracowania tego dokumentu w celu zagwarantowania prawa do obrony. W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak – co nie zostało zakwestionowane przez CCCME w odwołaniu – że z jednej strony rzeczywiste dane dotyczące producentów objętych próbą i innych wnioskodawców postępowania, a z drugiej strony oszacowania dokonane w odniesieniu do pozostałych producentów, mają, nawet w postaci zagregowanej, charakter poufny. Jest to moim zdaniem wystarczający powód, aby uzasadnić brak przekazania tych danych CCCME.
231. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił część trzecią piątego zarzutu odwołania oraz tenże zarzut piąty w całości.
VII. W przedmiocie kosztów
232. Trybunał zwrócił się do mnie o rozważenie wyłącznie zarzutu niedopuszczalności oraz części pierwszej pierwszego zarzutu odwołania oraz drugiego i piątego zarzutu odwołania. Ponieważ ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania będzie zależeć od stanowiska, jakie Trybunał zajmie nie tylko w związku z tymi zarzutami odwołania, ale również w odniesieniu do części drugiej pierwszego zarzutu odwołania oraz trzeciego i czwartego zarzutu odwołania, nie proponuję żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów.
VIII. Wnioski
233. W świetle powyższych rozważań i z zastrzeżeniem oceny Trybunału co do części drugiej pierwszego zarzutu odwołania oraz trzeciego i czwartego zarzutu odwołania, proponuję, aby Trybunał oddalił część pierwszą pierwszego zarzutu odwołania oraz drugi i piąty zarzut odwołania podniesione przez wnoszących odwołanie.