NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
EVGENI TANČEV
prednesené 19. apríla 2018 (1)
Vec C‑164/17
Edel Grace
Peter Sweetman
proti
An Bord Pleanála
za účasti:
ESB Wind Development Limited,
Coillte,
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Supreme Court (Najvyšší súd, Írsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 92/43/EHS – Článok 6 ods. 3 – Smernica 2009/147/ES – Posúdenie vplyvov projektu veternej farmy na osobitne chránené územie – Kaňa sivá (Circus cyaneus) – Zmierňujúce opatrenia“
I. Úvod
1. Kaňa sivá (Circus cyaneus) je ikonický vták, ktorý je známy okrem iného aj vďaka svojmu „nebeskému tancu“, pri ktorom na oblohe vykonáva leteckú akrobaciu točením, otáčaním sa a robením sált v snahe o prilákanie partnera.(2)
2. Spoločnosti ESB Wind Development a Coillte chcú na Keeper Hill v grófstve Tipperary na území, ktoré je podľa smernice 2009/147/ES (ďalej len „smernica o vtáctve“) osobitne určené na ochranu kane sivej, vybudovať veternú farmu.(3)
3. Írsky orgán An Bord Pleanála im na realizáciu tohto zámeru udelil povolenie, a to čiastočne aj na základe svojho názoru, že opatrenia navrhnuté navrhovateľmi v pláne riadenia druhov a biotopov sú v súlade s povinnosťami uvedenými v článku 6 ods. 3 smernice 92/43/EHS (ďalej len „smernica o biotopoch“)(4), ktorá od An Bord Pleanála ako príslušného vnútroštátneho orgánu vyžaduje ubezpečenie sa, že vybudovanie veternej farmy nepriaznivo neovplyvní integritu územia určeného pre kaňu sivú.
4. Edel Grace a Peter Sweetman (ďalej len „žalobcovia“) s týmto názorom nesúhlasia. Domnievajú sa, že vo všetkých relevantných ohľadoch neboli požiadavky článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch splnené. Na súde v Írsku podali žalobu proti povoleniu, ktoré udelil An Bord Pleanála. Tento spor sa napokon dostal až pred Supreme Court (Najvyšší súd, Írsko), ktorý na vyriešenie sporu predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania.
5. Súdny dvor už mal príležitosť skúmať rozsah pôsobnosti článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Skutkové okolnosti vo vnútroštátnom konaní sa odlišujú od okolností, ktoré boli posúdené v predchádzajúcich rozsudkoch, a to vzhľadom na osobitosti biotopu kane sivej a spôsob, akým sa o neho ľudia prostredníctvom svojho zásahu starajú.
6. Táto vec nie je zároveň ani prvou vecou, ktorá sa dostáva pred Súdny dvor, v ktorej ide o spor medzi podporou veternej energie a ochranou vtáctva, ktoré obe predstavujú chvályhodné opatrenia prispievajúce k ochrane životného prostredia.(5) Vzhľadom na potrebu zosúladiť rastúce využívanie obnoviteľných zdrojov energie, akým je veterná energia, zo strany členských štátov a ochranu prirodzených biotopov a druhov, akým je kaňa sivá, podľa smernice o vtáctve a smernice o biotopoch poskytuje táto vec Súdnemu dvoru dobre načasovanú a hodnotnú príležitosť rozpracovať svoju judikatúru týkajúcu sa článku 6 smernice o biotopoch.
II. Právny rámec
A. Smernica o vtáctve
7. Článok 4 ods. 1 smernice o vtáctve stanovuje, že členské štáty označia územia, ktoré sú podľa prílohy I smernice najvhodnejšie na ochranu vtáctva, za osobitne chránené územia (ďalej len „OCHÚ“):
„1. Druhy uvedené v prílohe I sú predmetom zvláštnych opatrení týkajúcich sa ochrany ich biotopov, aby sa zabezpečilo ich prežitie a rozmnožovanie v areáli ich rozšírenia.
…
Členské štáty klasifikujú najmä podľa počtu a veľkosti najvhodnejšie územia ako osobitne chránené územia na zachovanie týchto druhov, berúc do úvahy požiadavky na ochranu týchto druhov v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatňuje táto smernica.“
8. Článok 4 ods. 4 prvá veta smernice o vtáctve stanovuje požiadavky na ochranu OCHÚ:
„Čo sa týka ochrany oblastí uvedených vyššie v odsekoch 1 a 2, členské štáty prijmú vhodné opatrenia, aby zabránili znečisteniu alebo poškodzovaniu biotopov alebo akýmkoľvek rušivým vplyvom pôsobiacim na vtáctvo, pokiaľ by boli vážne vzhľadom na ciele tohto článku.“
B. Smernica o biotopoch
9. Smernica o biotopoch upravuje zriadenie lokalít s európskym významom (ďalej len „LEV“), ktoré slúžia na ochranu určitých druhov biotopov a jednotlivých druhov živočíchov a rastlín. LEV podľa smernice o biotopoch spoločne s OCHÚ podľa smernice o vtáctve tvoria sústavu Natura 2000.
10. V oddiele s nadpisom „Ochrana prirodzených biotopov a biotopov druhov“ článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch stanovuje:
„Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov [posúdeniu jeho vplyvov – neoficiálny preklad] na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvov – neoficiálny preklad] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.“
11. Článok 7 smernice o biotopoch uplatňuje tieto ustanovenia na OCHÚ podľa smernice o vtáctve takto:
„Záväzky vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z prvej vety článku 4 ods. 4 [smernice o vtáctve], pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 alebo podobne uznané podľa článku 4 ods. 2 uvedenej smernice, a to odo dňa vykonania tejto smernice alebo oznámenia alebo uznania členským štátom podľa [smernice o vtáctve], ak je tento druhý dátum neskorší.“
III. Skutkové okolnosti vo vnútroštátnom konaní a prejudiciálna otázka
12. Kaňa sivá (Circus cyaneus) je stredne veľký dravý vták, ktorého hlava pripomína sovu a ktorý sa bežne vyskytuje v mnohých častiach Európy a Ázie.(6) Tento druh vtáctva je medzinárodne chránený(7) a je uvedený v prílohe I k smernici o vtáctve(8). Podľa článku 4 ods. 1 smernice o vtáctve sú druhy uvedené v prílohe I tejto smernice predmetom zvláštnych opatrení týkajúcich sa ochrany ich biotopov, aby sa zabezpečilo ich prežitie a rozmnožovanie(9), a členské štáty sú povinné na zachovanie týchto druhov označiť najvhodnejšie územia za OCHÚ.
13. V roku 2007 Írsko označilo pohorie Slieve Felim až k Silvermines Mountains za osobitne chránené územie (ďalej len „OCHÚ“)(10), ktoré pokrýva oblasť s rozlohou trochu viac ako 20 900 hektárov nachádzajúcu sa v grófstvach Tipperary a Limerick.(11) Cieľom OCHÚ v oblasti ochrany prírody je zachovať alebo obnoviť priaznivý stav ochrany kane sivej.(12) OCHÚ sa považuje za „jednu z bášt“ kane sivej v Írsku a patrí medzi 5 najdôležitejších lokalít v Írsku pre tento druh.(13) Označenie OCHÚ zo strany Írska bolo podnietené konaním o nesplnení povinnosti, ktoré proti nemu začala Komisia, keď Súdny dvor vo svojom rozsudku z 13. decembra 2007 vyhlásil, že Írsko si nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o vtáctve, najmä tým, že pre niekoľko druhov vtáctva (vrátane kane sivej) neoznačilo vhodné OCHÚ.(14)
14. Vo vnútroštátnom konaní žalobcovia spochybňujú udelenie územného povolenia írskym orgánom An Bord Pleanála (ďalej len „An Bord“) na výstavbu veternej farmy pozostávajúcej zo 16 veterných turbín a súvisiacej infraštruktúry (ďalej len „veterná farma“), ktorá sa celá nachádza v rámci OCHÚ.(15) Veterná farma pokrýva 832 hektárov pôdy vo vlastníctve Coillte, štátnej spoločnosti zaoberajúcej sa komerčným lesníctvom, ktorá spolu s ESB Wind Development Limited, štátnym orgánom pôsobiacim v energetickom sektore (spoločne „navrhovatelia“), sú spoločnými navrhovateľmi veternej farmy a sú uvedení ako vedľajší účastníci konania.
15. Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht (Ministerstvo umenia, kultúrneho dedičstva a keltskej kultúry) (ďalej len „MUKDKK“) je ministerstvom írskej vlády zodpovedným za National Parks and Wildlife Service (národné parky a ochranu divoko žijúcich zvierat) (ďalej len „NPODŽZ“) a povereným ochranou biotopov a určitých druhov vtáctva a je tiež uvedené ako vedľajší účastník konania vo vnútroštátnom konaní. Bolo účastníkom procesu územného plánovania týkajúceho sa veternej farmy.
16. Podľa informácií poskytnutých Súdnemu dvoru navrhovatelia v roku 2013 predložili North Tipperary County Council (Rada grófstva North Tipperary) (ďalej len „rada grófstva“) žiadosť o vydanie územného rozhodnutia pre výstavbu veternej farmy. Rada grófstva odmietla vydať územné rozhodnutie z dôvodu, že veterná farma, ktorá by viedla k výraznému úbytku potravinového biotopu vhodného pre kaňu sivú na hľadanie potravy, by mala vážny negatívny vplyv na stav OCHÚ týkajúci sa ochrany.
17. Navrhovatelia podali na An Bord voči rozhodnutiu rady grófstva odvolanie. Nasledovalo viacero výmen korešpondencie medzi navrhovateľmi a MUKDKK a vydanie správy inšpektora An Bord.
18. Dňa 22. júla 2014 An Bord vydala navrhovateľom územné rozhodnutie týkajúce sa veternej farmy. Pri vykonávaní toho, čo sa považuje za primerané posúdenie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, dospela An Bord k záveru, že po prijatí zmierňujúcich opatrení uvedených v návrhu navrhovateľov vrátane realizácie plánu riadenia druhov a biotopov (ďalej len „PRDaB“), nebude mať veterná farma nepriaznivý vplyv na integritu OCHÚ.
19. Žalobcovia podali proti rozhodnutiu An Bord odvolanie na Vrchný súd, ktorý ich odvolanie z viacerých dôvodov zamietol. Žalobcom bolo následne povolené odvolať sa na Supreme Court of Ireland (Najvyšší súd Írska), ktorý sa rozhodol položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku.
20. Vnútroštátny súd sa domnieva, že ťažkosti v tejto veci súvisiace s výkladom vyplývajú zo skutočnosti, že časť biotopu, ktorá je priaznivá pre kaňu sivú, a teda nevyhnutná na zachovanie integrity OCHÚ, nie je statická a v čase sa mení, takže kaňa sivá obýva v priebehu času rôzne časti lokality, čiastočne v závislosti od toho, ako bude lokalita spravovaná ľudským zásahom.
21. Na poskytnutie kontextu pre skutkové pozadie tejto veci je k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania priložená príloha opisujúca skutkové okolnosti, ktoré vnútroštátny súd považuje za preukázané (ďalej len „príloha“). Príloha poskytuje informácie týkajúce sa okrem iného aj biotopu kane sivej, potenciálnych vplyvov veternej farmy na kaňu sivú a opatrení stanovených v PRDaB na riešenie týchto vplyvov. Vzhľadom na to, že tieto otázky sú podstatou tejto veci, považujem za vhodné uviesť príslušné informácie o týchto aspektoch.
22. Pokiaľ ide o biotop kane sivej, v prílohe sa uvádza, že kaňa sivá je vtákom, ktorý žije predovšetkým v otvorenej krajine a vyžaduje rozsiahle plochy vhodných pozemkov, na ktorých si môže obstarávať potravu. Za najvhodnejší biotop kane sivej sa tradične považovali divoké močariská a vresoviská, ale po rozšírení komerčného lesníctva sa stal bežnejším mladý porast lesných stromov. Preferované biotopy pre kaňu sivú na hľadanie potravy sú močariská a vresoviská, horská poľnohospodárska pôda, nové porasty lesných stromov s výškou stromov menej ako 2 m, a neskoršie fázy druhej rotácie porastov v rastovej fáze nárastu. Kaňa sivá sa vyhýba intenzívne obhospodarovanej poľnohospodárskej pôde, zrelým porastom lesných stromov a čerstvo vyrúbaným lesným porastom. Les, ktorý nie je prerezávaný alebo ťažený, ale ktorý sa len necháva rásť, až kým nevytvorí uzavretú klenbu stromov(16), teda nebude vhodnou lokalitou pre kaňu sivú na hľadanie potravy.
23. Podľa prílohy bude populácia kane sivej v rámci OCHÚ čoraz viac závisieť od existencie divých rašelinísk a vresovísk, ako aj od lesného porastu druhej rotácie v rastovej fáze nárastu. Zdá sa, že výmera rašelinísk a vresovísk zostane pomerne stála, ale rozsah lesného porastu druhej rotácie v rastovej fáze nárastu sa bude meniť. Z toho vyplýva, že lokalita a rozsah oblasti v rámci OCHÚ, v ktorej kane hľadajú potravu, je vo svojej podstate skôr dynamická než statická, pretože sa neustále mení prostredníctvom aktívneho riadenia lesného hospodárstva. Ak by sa lesné porasty aktívne neriadili, viedlo by to samo osebe k zániku biotopu určenému na hľadanie potravy.
24. V prílohe sú určené štyri možné vplyvy veternej farmy na kaňu sivú. Po prvé, dôjde k trvalému priamemu zániku biotopu v rozsahu 9 hektárov, čo predstavuje iba niečo vyše 1 % celkovej výmery tejto lokality. V rámci toho zanikne:
– približne 1 hektár zatrávnených rašelinísk a vlhkých trávnatých plôch na 1 turbínu a s ňou súvisiacu prístupovú cestu, ktoré sú momentálne biotopom vhodným na hľadanie potravy,
– ďalšie 2 hektáre zatrávnených rašelinísk by boli využité ako úložisko pre veternú farmu (vo forme bermy na vyťažený kameň, ktorý nie je vhodný na použitie v stavebníctve), ale „očakáva sa, že v strednodobom až dlhodobom horizonte sa do určitej miery obnovia“, a
– zostávajúca plocha s výmerou približne 6 hektárov prevažne zrelého ihličnatého lesa nemá v súčasnosti pre kaňu sivú hodnotu, hodnotu by však získala, ak alebo pokiaľ by bola opätovne vysadená.
25. Po druhé, predpokladá sa, že efekt vytlačenia kane sivej pôsobiaci vo vzdialenosti do 250 metrov od veterných turbín bude mať počas životnosti projektu za následok zánik 162,7 hektára biotopu vhodného na hľadanie potravy.
26. Po tretie, očakáva sa, že stavebná činnosť na veternej farme bude odrádzať [kaňu sivú] od hľadania potravy.
27. Po štvrté, riziko zrážky kane sivej s turbínami sa podľa dostupných štúdií považuje za nízke.
28. Príloha obsahuje opis opatrení navrhnutých PRDaB na zmenu súčasného režimu riadenia a riešenie potenciálnych vplyvov veternej farmy na kaňu sivú.(17) Po prvé, PRDaB by pred výstavbou veternej farmy obnovil 3 v súčasnosti obhospodarované lokality s celkovou výmerou 41,2 hektára na obyčajné močarisko, z čoho 14,2 hektára tejto celkovej výmery sa nachádzalo vo vzdialenosti do 250 metrov od turbíny.
29. Po druhé, počas trvania projektu by podľa PRDaB bolo ďalších 137,3 hektára lesa druhej rotácie predmetom „citlivého“ riadenia. Toto „citlivé“ riadenie predpokladá výrub a nahradenie súčasného lesa s uzavretou klenbou tak, aby sa zabezpečila existencia 137,3 hektára lesa s trvalo otvorenou klenbou ako biotopu vhodného na hľadanie potravy s cieľom vytvoriť nepretržitý biotop vhodný na hľadanie potravy a ekologický koridor medzi dvoma lokalitami otvoreného močiara. Tieto opatrenia by sa realizovali postupne; práce by začali jeden rok pred výstavbou.
30. Po tretie, stavebné práce by boli vo všeobecnosti obmedzené na čas mimo hlavnej rozmnožovacej sezóny.
31. Vnútroštátny súd teda naznačuje, že ako vyplýva z prílohy, v značnej časti OCHÚ sa vykonáva komerčné lesné hospodárstvo, ktoré pre kaňu sivú zabezpečuje vhodný biotop iba počas časti životného cyklu ihličnatých stromov. Ak by sa v prípade absencie riadenia lesného hospodárstva umožnilo, aby všetky stromy dorástli do dospelosti namiesto toho, aby sa vyrúbali a nahradili novou výsadbou, biotop v zalesnených častiach OCHÚ by už nebol pre kaňu sivú priaznivý. Tento základný účel, na ktorý bolo OCHÚ určené, sa teda údajne splní len tým, že les sa bude v dôsledku komerčnej lesníckej činnosti neustále dynamicky meniť, takže jeho časti, ktoré sú v ktoromkoľvek čase vhodným biotopom pre kaňu sivú, sú v stave neustálej nestability.
32. Na základe toho sa vnútroštátny súd domnieva, že biotop, ktorý kvôli veternej farme zanikne, by sa nestal nevyhnutne súčasťou vhodného biotopu v ktoromkoľvek konkrétnom čase, ale stal by sa iba súčasťou biotopu, ktorý by mohol byť vhodný v závislosti od prijatého modelu riadenia komerčného lesného hospodárstva. Vnútroštátny súd napriek tomu tvrdí, že je otázne, či trvalý zánik značnej výmery potenciálneho biotopu počas existencie projektu znamená, že k narušeniu základnej integrity lokality označenej za OCHÚ dôjde, aj keď sa celkové riadenie lokality bude realizovať spôsobom určeným na zachovanie, ak nie na zlepšenie, svojej vhodnosti ako biotopu pre kaňu sivú.
33. Na tomto základe vnútroštátny súd uvádza, že je vzhľadom na skutkové okolnosti presvedčený o tom, že PRDaB by prinajmenšom zachoval a pravdepodobne zväčšil výmeru dostupného vhodného biotopu. Z hľadiska správneho výkladu článku 6 smernice o biotopoch však vzhľadom na dynamickú povahu lokality nepovažuje za jednoznačné, či je podľa práva Únie prípustné charakterizovať povahu PRDaB podľa judikatúry Súdneho dvora ako zmierňovaciu tak, ako to tvrdí An Bord, a nie ako kompenzačnú, ako tvrdia žalobcovia; zmierňovacia povaha je odzrkadlená v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch a kompenzačná povaha je odzrkadlená v jej článku 6 ods. 4.
34. Za týchto okolností Supreme Court (Najvyšší súd) predložil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Ak
a) je základným cieľom chránenej lokality poskytovať biotop pre konkrétny druh;
b) povaha biotopu, ktorý je priaznivý pre tento druh, znamená, že časť lokality, ktorá je priaznivá, sa bude časom nevyhnutne meniť, a
c) ako súčasť navrhovaného stavebného projektu sa má vypracovať plán riadenia pre celú lokalitu (vrátane zmien v riadení tých častí lokality, ktoré nie sú priamo ovplyvnené samotným projektom), ktorého cieľom je zabezpečiť, aby sa výmera lokality, ktorá je, ako bolo uvedené, vhodná ako biotop, nikdy nezmenšila, či dokonca sa mohla zväčšiť, ale
d) niektoré časti lokality budú počas celého trvania stavebného projektu vylúčené z možnosti poskytnúť vhodný biotop,
je možné opatrenia, ktoré sú opísané v písmene c), skutočne považovať za zmierňujúce opatrenia?“
35. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru žalobcovia, navrhovatelia, An Bord, holandská vláda a Komisia. Všetci sa zúčastnili pojednávania, ktoré sa konalo 1. februára 2018.
IV. Pripomienky účastníkov konania
36. Žalobcovia a Komisia tvrdia, že opatrenia navrhované v PRDaB nepostačujú na to, aby predstavovali ochranné (zmierňujúce)(18) opatrenia v zmysle judikatúry Súdneho dvora, ktorou sa vykladá článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch, pretože sa nevyhýbajú ani neznižujú nepriaznivé vplyvy veternej farmy na integritu OCHÚ. Toto tvrdenie sa odvoláva na rozsudky Súdneho dvora okrem iného vo veciach Sweetman(19), Briels(20), Orleans(21) a Komisia/Nemecko („elektráreň v Moorburgu“)(22). Žalobcovia a Komisia predovšetkým zdôrazňujú, že dynamická povaha biotopu a spôsob jeho obhospodarovania nie sú rozhodujúce, pretože existujú časti biotopu (močiare a vresoviská), ktoré nie sú vôbec dynamické, pričom na OCHÚ je nutné sa pozerať všeobecne, berúc do úvahy všetky aktivity kane sivej na celom chránenom území.
37. Zástupca žalobcov okrem iného na pojednávaní zdôraznil, že OCHÚ je potrebné chápať ako všetky lokality, ktoré majú potenciál poskytnúť vhodný biotop, a nielen ako lokalitu pozostávajúcu z „jednotlivých dielikov“, ktoré tvoria biotop kane sivej v danom konkrétnom čase. Veterné turbíny preto nie je možné vybudovať a prevádzkovať bez toho, aby sa tým nezmenšila výmera, ktorá má potenciál poskytnúť vhodný biotop pre kaňu sivú počas celej doby životnosti projektu; dôjde preto k významnému zániku vhodného biotopu kane sivej, ktorá predstavuje priamy nepriaznivý vplyv na integritu OCHÚ, ktorému sa opatrenia navrhované v PRDaB nevyhýbajú ani ho neznižujú.
38. Zástupca Komisie ďalej na pojednávaní tvrdil, že prístup založený na zásade „vylúčenia čistej straty“ existujúceho biotopu, ktorý teda nezohľadňuje lokality, ktoré majú potenciál stať sa biotopom vhodným na hľadanie potravy, by viedol k zníženiu ochrany určených druhov v porovnaní s určenými druhmi biotopov, čo smernica o biotopoch nepodporuje.
39. Okrem toho Komisia tvrdí, že dve hlavné povinnosti uložené v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch tak, ako boli vyložené v judikatúre Súdneho dvora, neboli vo vzťahu k opatreniam navrhovaným v PRDaB splnené. Po prvé, PRDaB neobsahuje žiadne opatrenie, ktoré by zmierňovalo negatívny vplyv vyplývajúci z priameho trvalého zániku 1 hektára zatrávneného rašeliniska a mokrých trávnatých plôch a priameho trvalého zániku ďalších 2 hektárov zatrávneného rašeliniska; opatrenie uvedené v PRDaB na obnovenie obyčajného močariska a mokrých vresovísk môže kompenzovať túto stratu v iných častiach OCHÚ, ale neznižujú ju ani sa jej nevyhýbajú. Podobne, pokiaľ ide o priamy trvalý zánik 6 hektárov zrelého lesa a nedostupnosť ďalších 162,7 hektárov biotopu určeného na hľadanie potravy z dôvodu efektu vytlačenia, ktoré majú turbíny, opatrenie v PRDaB týkajúce sa „citlivého“ riadenia ostatných lesných lokalít nerieši túto stratu potenciálne vhodného biotopu určeného na hľadanie potravy, ale skôr sa snaží kompenzovať tieto účinky. Po druhé, opatrenia uvedené v PRDaB nebolo možné predvídať s potrebnou istotou v čase, keď orgány povolili projekt v súlade s judikatúrou Súdneho dvora.
40. Holandská vláda, An Bord a navrhovatelia tvrdia, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch bol dodržaný. Je tomu tak preto, lebo opatrenia navrhované v PRDaB postačujú na to, aby predstavovali ochranné (zmierňujúce) opatrenia, ktoré sa vyhýbajú alebo znižujú nepriaznivé vplyvy na integritu OCHÚ. Tvrdia, že rozsudky Súdneho dvora vo veciach Sweetman, Briels, Orleans a Komisia/Nemecko („elektráreň v Moorburgu“) sa odlišujú od prejednávanej veci, a zdôrazňujú, že vnútroštátne konanie sa týka ochrany druhu a nie typu biotopu, a je teda nutné zohľadňovať ochranné ciele a konštitutívne vlastnosti OCHÚ vo vzťahu k danému druhu. Rovnako spochybňujú tvrdenie Komisie, podľa ktorého opatrenia navrhované v PRDaB nemali v čase, keď ich An Bord schválila, potrebnú určitosť.
41. Holandská vláda najmä tvrdí, že test nepriaznivých vplyvov na integritu lokality podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch je iný, ak ide o biotop pre druh (vtáctva), ako test pre prirodzený typ biotopu, pretože zahŕňa zohľadnenie cieľov OCHÚ pre daný druh. V tejto súvislosti tvrdí, že je potrebné rozlišovať medzi potenciálne vhodným biotopom a skutočne využívaným biotopom, takže zánik časti nevyužívaného biotopu sám osebe nepredstavuje nepriaznivý vplyv, ktorý sa považuje za významný vzhľadom na dynamickú povahu lokality, nestacionárne charakteristiky kane sivej a skutočnosť, že územie skutočne využívané kaňou sivou ako biotop sa nezmenší.
42. An Bord okrem iného tvrdí, že bola povinná posúdiť, či by navrhovaná výstavba nepriaznivo neovplyvnila trvalú podstatnú povahu OCHÚ, konkrétne či by neznížila ochranu, ktorú OCHÚ poskytuje kani sivej, a najmä jej vhodnosť byť biotopom určeným na hľadanie potravy. V tomto kontexte zánik niektorých nevhodných a niektorých vhodných biotopov v jednej časti lokality sám osebe nevyhnutne nepredstavuje nepriaznivý vplyv, pretože biotop je vždy v dynamickom stave nestability. V dôsledku toho sa musí zánik určitej časti biotopu na strane OCHÚ posudzovať v kontexte navrhovanej výstavby ako celku, ktorá zahŕňa aktívne riadenie navrhovaného zmierňujúceho biotopu ako súčasti OCHÚ.
43. Podľa názoru An Bord a na rozdiel od argumentácie žalobcov toto aktívne riadenie vykonávané „po boji“ už nekompenzuje nepriaznivé vplyvy. Skôr zabezpečuje, že z titulu komerčného riadenia lesného hospodárstva počas celej doby trvania povolenia sa zachová, ak nie zväčší, výmera vhodného biotopu pre kaňu sivú. Cieľom opatrení navrhovaných v PRDaB, ktoré sú podľa An Bord neoddeliteľnou súčasťou navrhovanej výstavby, je teda vyhnúť sa vzniku nepriaznivých vplyvov veternej farmy na kaňu sivú tým, že sa zabezpečí vylúčenie čistej straty a v skutočnosti sa zabezpečí čisté zväčšenie výmery biotopu určeného na hľadanie potravy pre kaňu sivú. Zástupca An Bord na pojednávaní najmä zdôraznil, že v tomto prípade nedochádza k žiadnemu trvalému zániku, pretože biotopy nemajú samy osebe vnútornú hodnotu a riadenie lesov zabezpečuje neustály biotop tak, ako je to aj v prípade územia močariska a vresoviska, a že konštatovanie „žiadna čistá strata“ bolo iba skutkovým zistením An Bord v konkrétnych okolnostiach konania.
44. Navrhovatelia okrem iného tvrdia, že stratu vyplývajúcu z trvalého priameho zániku 9 hektárov biotopu a nedostupnosti 162,7 hektára biotopu určeného na hľadanie potravy spôsobenú efektom vytlačenia je nutné vnímať v kontexte. Neznamená to, že inde v OCHÚ nebudú existovať vhodné územia pre kaňu sivú na hľadanie potravy a hniezdenie ani že opatrenia navrhované v PRDaB zabezpečujú, že vždy bude k dispozícii územie, na ktorom bude môcť kaňa sivá hľadať potravu a hniezdiť a ktorého výmera bude aspoň rovnaká ako výmera územia, ktoré má k dispozícii v súčasnosti. Zástupca navrhovateľa na pojednávaní tiež zdôraznil, že opatrenia navrhované v PRDaB rozhodne netrpia nedostatkom jednoznačnosti v tomto zmysle, ako je to odzrkadlené v judikatúre Súdneho dvora, a že v každom prípade je otázka nejednoznačnosti skutkovou otázkou, ktorú Súdnemu dvoru neprislúcha posudzovať.
V. Analýza
45. Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či za okolností týkajúcich sa lokality určenej na ochranu a zachovanie druhu, ktorej časť sa ľudským zásahom v čase mení s cieľom uspokojiť potreby daného druhu, sa má článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch vykladať tak, že projekt, ktorý počas doby svojej existencie znemožňuje, aby časť chráneného územia bola vhodným biotopom pre druh, pre ktorý je lokalita v súčasnosti určená, ale súčasťou ktorého je plán, ktorého cieľom je zabezpečiť, aby nedošlo k úbytku celkovej výmery vhodného biotopu pre daný druh a dokonca môže dôjsť k jeho prírastku, má negatívny vplyv na integritu lokality.
46. Prejudiciálna otázka vnútroštátneho súdu sa teda v podstate týka posudzovania opatrení navrhovaných v PRDaB, ktoré sa týkajú zániku biotopu kane sivej, ktorý vyplýva z trvalého priameho úbytku 9 hektárov biotopu a nedostupnosti 162,7 hektára biotopu v dôsledku efektu vytlačenia, ktorý spôsobujú turbíny.(23)
47. Domnievam sa, že pri určovaní, či príslušný vnútroštátny orgán splnil svoje povinnosti podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, sa musí brať do úvahy celá lokalita označená za OCHÚ v prospech daného druhu. Nie je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ktorá vykladá toto ustanovenie, ak pri posudzovaní toho, či opatrenia, ktoré sa navrhujú na zmiernenie nepriaznivých účinkov navrhovanej výstavby, sú dostatočné, dôjde k vylúčeniu území, ktorým ešte nebolo umožnené poskytnúť pomoc na zabezpečenie biotopu (potenciálne územia). To v kontexte vnútroštátneho konania znamená, že to, čo sa navrhuje v PRDaB, nespĺňa náležitosti dostatočných ochranných (zmierňujúcich) opatrení podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
48. Moja analýza je rozdelená na tri časti. Najprv uvediem niekoľko úvodných postrehov k určitým záväzkom, ktoré príslušným vnútroštátnym orgánom ukladá článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch tak, ako ich vykladá judikatúra Súdneho dvora relevantná pre túto vec. V druhej časti sa vyjadrím k príslušným rozhodnutiam Súdneho dvora o predmete úpravy článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. V tretej časti posúdim ich uplatnenie na okolnosti tohto konania.
A. Úvodné poznámky
49. Pokiaľ ide o lokality klasifikované ako OCHÚ, článok 7 smernice o biotopoch stanovuje, že povinnosti, ktoré vyplývajú z prvej vety článku 4 ods. 4 smernice o vtáctve, sa nahrádzajú povinnosťami vyplývajúcimi z článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch odo dňa uplatnenia tejto smernice alebo odo dňa klasifikácie na základe smernice o vtáctve, ak je tento dátum neskorší.(24) To znamená, že plány alebo projekty ovplyvňujúce územia klasifikované ako OCHÚ podľa smernice o vtáctve tak, ako tomu je v prípade veternej farmy v tomto konaní, podliehajú požiadavkám najmä článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
50. Článok 6 smernice o biotopoch v stručnosti upravuje toto: Cieľom článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch je zabezpečiť, aby sa pravidelne prijímali pozitívne kroky na zachovanie a/alebo obnovenie stavu ochrany príslušnej lokality, zatiaľ čo článok 6 ods. 2 až 4 tejto smernice slúži inému účelu, ktorým je snaha predísť škodám na lokalite, alebo vo výnimočných prípadoch, keď je škody potrebné tolerovať, aby sa táto škoda minimalizovala. Článok 6 ods. 2 stanovuje príslušným orgánom členských štátov všeobecnú povinnosť vyhýbať sa poškodeniu alebo rušeniu. Článok 6 ods. 3 a 4 sa uplatňuje v prípade, ak ide o plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí s riadením lokality alebo nie je pre ňu potrebný.(25)
51. Súdny dvor rozhodol, že ustanovenia článku 6 smernice o biotopoch sa majú vykladať ako koherentný celok s ohľadom na ciele ochrany stanovené v tejto smernici. Článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch má zabezpečiť rovnakú úroveň ochrany prirodzených biotopov a biotopov druhov, zatiaľ čo článok 6 ods. 4 uvedenej smernice je ustanovením, ktoré upravuje výnimku z druhej vety článku 6 ods. 3(26), čím umožňuje príslušnému vnútroštátnemu orgánu za určitých okolností oprávniť plán alebo projekt napriek negatívnemu posúdeniu podľa článku 6 ods. 3.
52. Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch upravuje postup posúdenia, ktorý majú vykonať príslušné vnútroštátne orgány, ktorého účelom je prostredníctvom predbežnej kontroly zabezpečiť, aby plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí s riadením lokality alebo pre ňu nie je potrebný, ale môžu ju významne ovplyvniť, bol odsúhlasený, iba pokiaľ nepriaznivo neovplyvní integritu tejto lokality. Toto ustanovenie tak stanovuje dve fázy. Prvá fáza, opísaná v prvej vete článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, vyžaduje od príslušných vnútroštátnych orgánov, aby vykonali primerané posúdenie vplyvu plánu alebo projektu na chránenú lokalitu, ak existuje pravdepodobnosť, že tento plán alebo projekt môže mať na túto lokalitu významný vplyv.(27)
53. Pre túto vec relevantná druhá fáza, uvedená v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch, ktorá nasleduje po vyššie uvedenom posúdení, umožňuje, aby príslušné vnútroštátne orgány povolili takýto plán alebo projekt iba pod podmienkou, že nepriaznivo neovplyvní integritu dotknutej lokality, pričom sa dodržia ustanovenia článku 6 odseku 4 uvedenej smernice (pozri body 57 a 58 nižšie).(28)
54. Súdny dvor preto rozhodol, že podľa článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch môžu príslušné vnútroštátne orgány plán alebo projekt povoliť iba vtedy, ak sa ubezpečili, že nepriaznivo neovplyvní integritu chránenej lokality, čo platí, ak z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna odôvodnená pochybnosť, pokiaľ ide o neexistenciu takýchto vplyvov.(29) Súdny dvor okrem toho vysvetlil, že z vedeckého hľadiska nemôže existovať odôvodnená pochybnosť, pokiaľ ide o neexistenciu nepriaznivých vplyvov na integritu dotknutej lokality v deň prijatia rozhodnutia, ktorým sa realizácia takéhoto projektu povoľuje.(30)
55. Naopak, podľa ustálenej judikatúry musia príslušné vnútroštátne orgány odoprieť udelenie súhlasu s plánom alebo projektom, ak pretrváva neistota pri neexistencii nepriaznivých vplyvov na integritu lokality. Súdny dvor argumentoval, že súčasťou kritéria na povolenie stanoveného v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch je zásada obozretnosti a že toto kritérium umožňuje účinne predchádzať nepriaznivým vplyvom posudzovaných plánov alebo projektov na integritu chránených lokalít. Súdny dvor zdôraznil, že menej prísne kritérium na udelenie povolenia by nemohlo rovnako účinne zabezpečiť dosiahnutie cieľa ochrany lokalít, ktorému slúži toto ustanovenie.(31)
56. Uplatnenie zásady predchádzania škodám pri vykonaní článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch preto vyžaduje, aby príslušné vnútroštátne orgány primerane posúdili dôsledky projektu na dotknutú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany tejto lokality a okrem toho s ohľadom na „ochranné oparenia zahrnuté do uvedeného projektu, ktoré majú za cieľ vyhnúť sa prípadným negatívnym vplyvom na lokalitu alebo ich znížiť, aby sa ubezpečili, že nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu uvedenej lokality“(32). Vyššie opísané opatrenia v podstate označujú to, čo sa bežne nazýva zmierňujúce opatrenia – čo je pojem, ktorý použil aj vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.(33)
57. Súdny dvor doteraz preferoval nepoužívať pojem „zmierňujúce opatrenia“ na označenie povinností stanovených v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch z dôvodu, že „znenie článku 6 smernice o biotopoch neobsahuje žiadny odkaz na inštitút ‚zmierňujúceho opatrenia‘“(34). Súdny dvor navyše prízvukoval, že účinok ochranných opatrení stanovených v článku 6 smernice o biotopoch má za cieľ vyhnúť sa tomu, aby príslušné vnútroštátne orgány obchádzali prostredníctvom takzvaných „zmierňujúcich opatrení“, ktoré sú však v skutočnosti kompenzačnými opatreniami, osobitné postupy stanovené v článku 6 ods. 3 a povoľovali projekty, ktoré majú nepriaznivý vplyv na integritu dotknutej lokality.(35)
58. Z povinností uložených príslušným vnútroštátnym orgánom článkom 6 smernice o biotopoch v zmysle jeho výkladu judikatúrou Súdneho dvora sa preto rozlišuje medzi ochrannými opatreniami tvoriacimi súčasť plánu alebo projektu, ktoré sa vyhýbajú alebo obmedzujú akékoľvek priame nepriaznivé vplyvy na integritu lokality, ktoré môžu byť povolené podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, na jednej strane a kompenzačnými opatreniami, ktoré kompenzujú alebo nahrádzajú nepriaznivé vplyvy plánu alebo projektu na integritu lokality v širšom rámci, ktoré môžu byť povolené podľa článku 6 ods. 4 uvedenej smernice, na druhej strane.(36) To sú východiská príslušných rozhodnutí Súdneho dvora o predmete úpravy článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
B. Príslušné rozhodnutia o článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch
59. Ako bolo uvedené vyššie, Súdny dvor už mal príležitosť posudzovať rozsah pôsobnosti článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, a to najmä vo svojich rozhodnutiach vo veciach Sweetman, Briels, Orleans a Komisia/Nemecko („elektráreň v Moorburgu“). Vzhľadom na to, že tieto rozhodnutia sú uvedené v tvrdeniach účastníkov konania pred Súdnym dvorom, dôvody Súdneho dvora uvediem podrobnejšie.
60. Návrh na začatie prejudiciálneho konania predložený Supreme Court of Ireland (Najvyšší súd Írska) vo veci Sweetman sa týkal posúdenia niektorých opatrení navrhnutých v rámci projektu výstavby cesty, ktorý zahŕňal trvalú a nenapraviteľnú stratu časti vápencovej dlažby určenej lokality, prioritného typu prirodzeného biotopu osobitne chráneného smernicou o biotopoch.(37) Súdny dvor vo svojom rozsudku rozhodol, že nepriaznivo neovplyvniť integritu lokality prirodzeného biotopu v zmysle článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch predpokladá zachovať ho v priaznivom stave ochrany, čo znamená „trvalé zachovanie základných vlastností dotknutej lokality súvisiacich s prítomnosťou určitého typu prirodzeného biotopu, ktorého cieľ ochrany odôvodnil zaradenie tejto lokality“ do zoznamu lokalít európskeho významu v zmysle tejto smernice.(38)
61. Na tomto základe Súdny dvor rozhodol, že dotknutá lokalita bola označená ako lokalita s prioritným typom biotopu, najmä z dôvodu prítomnosti vápencovej dlažby na tejto lokalite, prírodného zdroja, ktorý po svojom zničení nemôže byť nahradený.(39) Cieľ ochrany lokality teda zodpovedá zachovaniu základných vlastností tejto lokality, čiže prítomnosti tejto vápencovej dlažby, v priaznivom stave ochrany.(40) Súdny dvor dospel k záveru, že ak príslušný vnútroštátny orgán na základe primeraného posúdenia dospeje k záveru, že tento plán alebo projekt spôsobí trvalú nenapraviteľnú stratu celého prioritného typu prirodzeného biotopu, ktorého cieľ ochrany odôvodňuje označenie predmetnej lokality [ako lokality európskeho významu], alebo jeho časti, treba prijať záver, že taký plán alebo projekt bude mať nepriaznivý vplyv na integritu tejto lokality a nie je možné ho schváliť na základe článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.(41)
62. Vec Briels sa týkala posudzovania určitých opatrení zahrnutých do navrhovaného projektu rozšírenia cesty v Holandsku, ktoré malo vplyv na lokalitu označenú podľa smernice o biotopoch na ochranu prirodzeného biotopu typu bezkolencové lúky, ktorého cieľ ochrany spočíval v rozšírení výmery tohto typu biotopu a zlepšenie jeho kvality.(42) Cieľom predmetných opatrení bolo zabezpečiť vytvorenie územia uvedeného typu biotopu rovnakého alebo väčšieho rozsahu na inom mieste tej istej lokality s cieľom nahradiť alebo rozšíriť postihnuté územia.(43)
63. Vo svojom rozsudku Súdny dvor rozhodol, že cieľom navrhovaných opatrení nie je ani vyhnúť sa významným nepriaznivým vplyvom projektu na tento typ biotopu, ani ich znížiť, ale majú tieto vplyvy iba následne kompenzovať, a teda nezaručujú, že projekt nebude mať nepriaznivý negatívny vplyv na integritu lokality.(44) Súdny dvor navyše poznamenal, že „vo všeobecnosti je prípadné pozitívne vplyvy budúceho vytvorenia nového biotopu, ktorý má s väčšou výmerou a v lepšej kvalite kompenzovať stratu výmery a kvality toho istého typu biotopu v chránenej lokalite, mimoriadne náročné predpovedať s akoukoľvek presnosťou, a v každom prípade budú tieto vplyvy viditeľné až o niekoľko rokov“(45). Súdny dvor preto rozhodol, že navrhované opatrenia nie je možné vo fáze konania upraveného článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch zohľadniť.(46)
64. Je potrebné poznamenať, že generálna advokátka Sharpston vo svojich návrhoch vo veci Briels odmietla tvrdenie holandskej vlády a vlády Spojeného kráľovstva, že integrita lokality sa musí posudzovať ako celok v zmysle „čistej straty alebo prospechu“, to znamená, že nezáleží na tom, že určitý biotop zanikol v jednej časti lokality, pokiaľ sa v rámci danej lokality vytvorí aspoň ekvivalentná (a ideálne väčšia) výmera a kvalita toho istého biotopu.(47) Aj keď generálna advokátka súhlasila s tým, že integrita lokality by sa mala posudzovať ako celok, zdôraznila, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch vo všetkých prípadoch vyžaduje zohľadnenie cieľov ochrany lokality, a dokonca aj vtedy, ak sa predpovedá čistý priaznivý vplyv, stále existuje nepriaznivý – možno dokonca neodstrániteľný – vplyv na existujúci prirodzený biotop a tým na integritu lokality.(48)
65. Vo veci Orleans Súdny dvor posudzoval navrhované opatrenia, ktoré tvorili súčasť projektu výstavby prístavu, ktorý upravoval vytvorenie územia typu prirodzeného biotopu, ku ktorému by došlo pred vznikom možných nepriaznivých vplyvov na existujúci typ biotopu, ktoré by však bolo dokončené až po vyhodnotení významu akýchkoľvek nepriaznivých vplyvov na integritu lokality.(49)
66. Vo svojom rozsudku Súdny dvor po prvé konštatoval, že nepriaznivý vplyv na dotknutú lokalitu Natura 2000 bol určitý, pretože vnútroštátny súd – ktorý konštatoval, že navrhované opatrenia by viedli k zániku 20 hektárov prílivových oblastí a prílivových močiarov, – ho bol schopný kvantifikovať.(50) Po druhé Súdny dvor rozhodol, že výhody vyplývajúce z vytvorenia nových biotopov už boli zohľadnené v rámci posúdenia a preukázania neexistencie významných nepriaznivých vplyvov na uvedenú lokalitu vykonaných vnútroštátnym orgánom, hoci výsledok vytvorenia týchto biotopov je neistý, pretože toto vytvorenie nebolo dokončené.(51)
67. Súdny dvor sa preto domnieval, že okolnosti tejto veci a veci Briels boli podobné, keďže v čase posudzovania dôsledkov plánu alebo projektu na príslušnú lokalitu vychádzali z rovnakého predpokladu, že budúci prospech bude zmierňovať významné nepriaznivé vplyvy na túto lokalitu, a to napriek tomu, že príslušné stavebné opatrenia ešte neboli dokončené.(52) Z toho vyplývalo, že nepriaznivé vplyvy plánu alebo projektu, ktorý priamo nesúvisí so správou osobitnej chránenej lokality alebo pre ňu nie je nevyhnutný a ktorý má vplyv na jej integritu, nepatria do pôsobnosti článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.(53)
68. Vo veci Komisia/Nemecko („elektráreň v Moorburgu“) Komisia začala konanie o nesplnení povinnosti proti Nemecku okrem iného z dôvodu, že nesprávne kvalifikovalo určité opatrenie ako zmierňujúce opatrenie podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.(54) Opatrenie sa týkalo priepuste pre pohyb rýb inštalovanej v blízkosti elektrárne Moorburg, ktorej cieľom bolo zabezpečiť kompenzáciu za ryby usmrtené počas prevádzky chladiaceho mechanizmu pre elektráreň, ktorý čerpal značné množstvo vody z blízkej rieky. Uvedená rieka bola migračnou cestou pre niekoľko druhov rýb pokrytých viacerými územiami Natura 2000 nachádzajúcimi sa proti prúdu.(55)
69. Súdny dvor vo svojom rozsudku rozhodol, že priepusť pre pohyb rýb má za cieľ zvýšiť počty migrujúcich rýb tým, že týmto druhom umožní rýchlejšie sa dostať do oblastí na rozmnožovanie, a že sa teda očakáva, že zabezpečí kompenzáciu za ryby usmrtené v blízkosti elektrárne Moorburg bez významného ovplyvnenia cieľov ochrany Natura 2000 v časti rieky nad elektrárňou.(56) Posudzovanie vplyvov vykonané nemeckými orgánmi však neobsahovalo konečné údaje týkajúce sa účinnosti priepuste; obmedzilo sa iba na uvedenie, že jej účinnosť bude môcť byť potvrdená až po niekoľkých rokoch dohľadu.(57) Z toho vyplývalo, že napriek tomu, že cieľom priepuste bolo znížiť nepriaznivé vplyvy priamo spôsobené na územiach Natura 2000, v okamihu vydania povolenia nemohla spoločne s ostatnými opatreniami určenými na zabránenie vzniku negatívnych vplyvov čerpania vody z rieky zaručiť mimo akejkoľvek primeranej pochybnosti, že uvedená elektráreň nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu lokality v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.(58)
70. Na základe toho poznamenávam, že v žiadnom z vyššie uvedených rozsudkov Súdny dvor nerozhodol, že opatrenia navrhnuté ako súčasť príslušného plánu alebo projektu výstavby sú dostatočné na to, aby predstavovali ochranné opatrenia, ktoré by sa vyhýbali alebo zmenšovali všetky priame nepriaznivé vplyvy na integritu dotknutej lokality na základe článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
C. Uplatnenie na okolnosti tohto konania
71. Domnievam sa, že hoci príslušné okolnosti uvedené v predchádzajúcich rozhodnutiach nie sú totožné s prejednávanou vecou, niektoré zásady vyjadrené v týchto rozhodnutiach podporujú záver, že opatrenia navrhované v PRDaB sú nedostatočné na to, aby predstavovali ochranné opatrenia, ktoré sa vyhýbajú alebo znižujú priamy nepriaznivý vplyv na integritu dotknutého OCHÚ na základe článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch tak, ako ho vyložil Súdny dvor, v prípade, že PRDaB vylučuje posúdenie potenciálneho biotopu kane sivej.
72. Pripúšťam, že vyššie uvedené rozhodnutia sa týkali povinností stanovených v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch v rámci posudzovania opatrení navrhovaných ako súčasť plánu alebo projektu, ktorý mal nepriaznivý vplyv na integritu lokality určenej pre typ chráneného biotopu podľa tejto smernice. Napriek tomu poukazujem na to, že pri posudzovaní, či sa opatrenia navrhované ako súčasť plánu alebo projektu môžu považovať za vyhýbajúce sa alebo znižujúce všetky priame nepriaznivé vplyvy na integritu tejto lokality, od rozsudku vo veci Sweetman (pozri bod 60 vyššie) Súdny dvor kladie dôraz na základné vlastnosti lokality spojené s cieľmi odôvodňujúcimi určenie tejto lokality.
73. Okrem toho vo veciach Briels, Orleans a Komisia/Nemecko („elektráreň v Moorburgu“) Súdny dvor v podstate usúdil, že opatrenia, ktoré kompenzovali kvantifikovanú stratu na inom mieste danej lokality, nie je možné považovať za opatrenia, ktoré dostatočne zmierňujú negatívne vplyvy na integritu dotknutej lokality. Súdny dvor okrem toho od veci Briels zdôrazňuje, že v zásade je prospech, ktorý vyplýva z vytvárania nových výmer biotopov, ktorých cieľom je kompenzácia straty výmer a kvality rovnakého biotopu v chránenej lokalite, mimoriadne ťažké predpovedať s akoukoľvek mierou istoty (pozri bod 63 vyššie).
74. V prejednávanej veci poznamenávam, že cieľom ochrany OCHÚ je zachovať alebo obnoviť priaznivý stav ochrany kane sivej (pozri bod 13 vyššie). Rovnako sa domnievam, že základnou vlastnosťou OCHÚ je teda zabezpečiť dostatočný biotop pre kaňu sivú v súlade s cieľom ochrany, ktorý OCHÚ sleduje.
75. Ako je uvedené v prílohe, veterná farma spôsobí stratu výmery vyňatej z biotopu vhodného pre kaňu sivú na hľadanie potravy v rámci OCHÚ. Táto strata je v tabuľke vyčíslená ako trvalá priama strata 9 hektárov biotopu a nedostupnosť 162,7 hektára biotopu z dôvodu efektu vytlačenia, ktorý spôsobujú turbíny (pozri body 24 a 25 vyššie). Veterná farma ako taká odstráni časť existujúceho a potenciálneho biotopu pre kaňu sivú. Tvrdí sa, že opatrenia navrhované v PRDaB zachovajú rovnaké množstvo biotopu v OCHÚ ako celku a tak sa vyhnú nepriaznivým vplyvom na jeho integritu.
76. Podľa môjho názoru opatrenia navrhované v PRDaB pripomínajú opatrenia vo veciach Briels a Orleans, pretože sú schopné zabezpečiť dostatočný „existujúci“ biotop pre kaňu sivú, neriešia však problém pri zdroji, ktorým je strata potrebných pozemkov. Tiež sa v súlade s judikatúrou Súdneho dvora domnievam, že keďže výhody očakávané z opatrení navrhnutých v PRDaB majú plynúť počas celého trvania projektu, povinnosť zabezpečiť, aby boli opatrenia určité bez akejkoľvek pochybnosti, aby sa predišlo všetkým priamym nepriaznivým vplyvom na integritu OCHÚ v čase schvaľovania príslušným orgánom, nie je splnená.
77. Ďalej sa domnievam, že za konkrétnych okolností tohto konania je potenciálny biotop kane sivej súčasťou základných vlastností OCHÚ, ktoré prispievajú k priaznivému stavu ochrany kane sivej. Preto pri posudzovaní, či sú opatrenia navrhované v PRDaB dostatočné na to, aby sa predišlo nepriaznivým vplyvom veternej farmy na integritu OCHÚ alebo aby boli zmenšené, je potrebné zohľadniť významnú stratu potenciálneho biotopu kane sivej. Potenciálne územia v zóne chránenej právom Únie nie sú ničím iným ako územiami, ktoré ešte neboli riadené, pretože meniace sa potreby biotopu kane sivej si ich riadenie ešte nevyžiadali alebo ešte nie sú pripravené poskytovať podporu kani sivej.
78. Kaňa sivá je druh vtáctva, ktorý je uvedený v prílohe I smernice o vtáctve, a zasluhuje si preto osobitné ochranné opatrenia týkajúce sa jej biotopu podľa odôvodnenia 8 a článku 4 tejto smernice s cieľom zabezpečiť jej prežitie a rozmnožovanie na území jej výskytu.(59) V súlade s rozhodnutím Súdneho dvora „článok 4 smernice o vtáctve stanovuje režim, ktorý je špecificky cielený a posilnený, tak pre druhy uvedené v jej prílohe I, ako aj pre migrujúce druhy, čo je odôvodnené tým, že ide o najohrozenejšie druhy a druhy predstavujúce spoločné dedičstvo Európskej únie“(60). Povinnosti uložené príslušným vnútroštátnym orgánom chrániť tieto druhy navyše existujú ešte predtým, ako bolo skonštatované zníženie počtu vtákov alebo sa skonkretizovalo riziko zániku chráneného druhu.(61)
79. Judikatúra Súdneho dvora zdôrazňuje význam, ktorý sa kladie na zásadu obozretnosti pri posudzovaní opatrení podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch (pozri body 55 a 56 vyššie). Podľa môjho názoru to platí o to viac v prípade kane sivej, ktorá bola uvedená v prílohe k nedávnemu usmerneniu Komisie ako druh vtáctva považovaný za obzvlášť citlivý na veterné farmy vrátane vytláčania jej biotopu.(62)
80. Preto som dospel k záveru, že za okolností vnútroštátneho konania sú opatrenia navrhované v pláne riadenia ako súčasť stavebného projektu, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby sa v každom okamihu výmera lokality, ktorej základným účelom je zabezpečenie biotopu pre chránený druh, ktorý je vhodným biotopom pre tento druh, neznížila a dokonca došlo k jej rozšíreniu, pričom však časti lokality bude počas celej životnosti stavebného projektu znemožnené poskytovať vhodný biotop pre tento druh, nespĺňajú požiadavku dostatočných ochranných (zmierňujúcich) opatrení podľa judikatúry Súdneho dvora, ktorou sa vykladá článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
VI. Návrh
81. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Supreme Court of Ireland (Najvyšší súd Írska), takto:
Ak
a) je základným účelom chránenej lokality poskytovať biotop pre konkrétny druh,
b) povaha biotopu, ktorý je priaznivý pre tento druh, znamená, že časť lokality, ktorá je priaznivá, sa časom nevyhnutne bude meniť, a
c) ako súčasť navrhovaného stavebného projektu sa má vypracovať plán riadenia pre celú lokalitu (vrátane zmien v riadení tých častí lokality, ktoré nie sú priamo ovplyvnené samotným projektom), ktorého cieľom je zabezpečiť, aby sa výmera lokality, ktorá je, ako bolo uvedené, vhodná ako biotop, nikdy nezmenšila, či dokonca sa mohla zväčšiť, ale
d) niektoré časti lokality budú počas celého trvania rozvojového projektu vylúčené z možnosti poskytnúť vhodný biotop,
opatrenia opísané v písmene c) nie je možné považovať za ochranné opatrenia tvoriace súčasť tohto plánu alebo projektu zamerané na vyhnutie sa alebo zníženie akýchkoľvek priamych nepriaznivých vplyvov na integritu lokality s cieľom zabezpečiť, aby tento plán alebo projekt nemal nepriaznivý vplyv na integritu lokality podľa článku 6 ods. 3 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín.