UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
25 päivänä heinäkuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 92/43/EY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – 6 artiklan 3 ja 4 kohta – Suunnitelman tai hankkeen suojelualueelle aiheuttamien vaikutusten arviointi – Suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen – Tuulipuistohanke – Direktiivi 2009/147/EY – Luonnonvaraisten lintujen suojelu – 4 artikla – Erityinen suojelualue – Liite I – Sinisuohaukka (Circus cyaneus) – Soveltuva elinympäristö, jossa tapahtuu vaihtelua ajan kuluessa – Tarvittavien maa-alueiden väliaikainen tai lopullinen supistuminen – Hankkeeseen sisältyvät toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan hankkeen keston ajan, että lajin elinympäristöksi soveltuvan alueen kokoa ei missään vaiheessa supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa
Asiassa C‑164/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Supreme Court (ylin tuomioistuin, Irlanti) on esittänyt 20.3.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 3.4.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Edel Grace ja
Peter Sweetman
vastaan
An Bord Pleanála,
ESB Wind Developments Ltd:n,
Coillten ja
The Department of Arts Heritage and the Gaeltachtin
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Rosas, C. Toader (esittelevä tuomari), A. Prechal ja E. Jarašiūnas,
julkisasiamies: E. Tanchev,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 1.2.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, joita ovat esittäneet
– Grace ja Sweetman, edustajinaan O. Collins, barrister, ja J. Devlin, SC, O. Clarken ja A. O’Connellin, solicitors, valtuuttamina,
– An Bord Pleanála, edustajinaan F. Valentine, barrister ja N. Butler, SC, A. Doylen ja B. Slatteryn, solicitors, valtuuttamina,
– ESB Wind Developments Ltd ja Coillte, edustajinaan R. Mulcahy, D. McDonald, SC, ja A. Carroll, BL, D. Spencen, solicitor, valtuuttamina,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. Bulterman ja C. S. Schillemans,
– Euroopan komissio, asiamiehinään E. Manhaeve ja C. Hermes,
kuultuaan julkisasiamiehen 19.4.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Edel Grace ja Peter Sweetman sekä An Bord Pleanála (Irlannin kansallinen valituslautakunta kaupunkisuunnitteluasioissa, Irlanti; jäljempänä An Bord) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä myöntää ESB Wind Developments Ltd:lle ja Coilltelle lupa hankkeelle rakentaa tuulipuisto alueelle, joka on luokiteltu erityiseksi suojelualueeksi sen vuoksi, että se on suojellun lajin elinympäristö.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Lintudirektiivi
3 Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (EYVL 2010, L 20, s. 7; jäljempänä lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon EUT-sopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja siinä säännellään niiden hyödyntämistä.
4 Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.
Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:
a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;
b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;
c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;
d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.
Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.
Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.
– –
4. Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.”
5 Tämän direktiivin liitteessä I mainittuihin lajeihin kuuluu sinisuohaukka (Circus cyaneus).
Luontodirektiivi
6 Luontodirektiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”suunnitelmat tai ohjelmat, joilla voidaan vaikuttaa merkittävästi suojelualueeksi osoitetun tai myöhemmin osoitettavan alueen suojeluun, on arvioitava asianmukaisella tavalla”.
7 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa [EUT-]sopimusta sovelletaan.
2. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
3. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
8 Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
9 Luontodirektiivin 7 artiklan mukaisesti direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdasta aiheutuvia velvoitteita sovelletaan lintudirektiivissä tarkoitettuihin erityisiin suojelualueisiin.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
10 Pääasia koskee tuulipuiston rakennushanketta, jota kehittävät ja käyttävät yhdessä julkinen metsäyhtiö Coillte ja ESB Wind Developments ja joka sijaitsee erityisellä suojelualueella, joka ulottuu Slieve Felim -tieltä Silvermines Mountains ‑vuoristoon (Limerickin ja Tipperaryn kreivikunnat, Irlanti) (jäljempänä kyseinen hanke).
11 Tämä alue osoitettiin lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa tarkoitetuksi erityiseksi suojelualueeksi, koska se antaa elinympäristön tämän direktiivin liitteessä I mainitulle lintulajille eli sinisuohaukalle. Tällä 20 935 hehtaarin alueella on muun muassa istuttamatonta peittosuota ja nummea sekä 12 078 hehtaaria metsää. Koko ala voi ominaisuuksiensa puolesta muodostaa tämän lajin elinympäristön.
12 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan hankkeen käyttöön otettaisiin 832 hehtaaria erityisestä suojelualueesta, jolla on pääosin havumetsää ensimmäisen ja toisen kierron istutuksina sekä istuttamatonta suota ja nummea. Kuudentoista tuulivoimalan ja ympäröivän infrastruktuurin rakentaminen edellyttää puiden hakkaamista kussakin sijoituspaikassa. Erään arvion mukaan hakkuualueen pinta-ala olisi 41,7 hehtaaria. Hanke johtaa 9 hehtaarin kokoisen elinympäristön, joka vastaa alueita, joille rakennelmat pystytetään, pysyvään tuhoutumiseen sekä elinympäristön 1,7 hehtaarin kokoisen alan, jolle rakennetaan tilapäisiä laskeutusaltaita, väliaikaiseen tuhoutumiseen. Koska lisäksi oletettiin, että nämä linnut eivät ravintoa hankkiessaan tule 250 metriä lähemmäksi tuulivoimalaa, kansallinen tuomioistuin toteaa, että tämän vuoksi ravinnonhankinta-alueesta voi hävitä kaiken kaikkiaan 162,7 hehtaaria.
13 Kyseiseen hankkeeseen on liitetty elinympäristöä ja lajeja koskeva käyttösuunnitelma (jäljempänä käyttösuunnitelma). Tämä suunnitelma, joka on toteutettava viiden vuoden aikana, sisältää toimenpiteitä sinisuohaukan ruoanhankinta-alueelle rakennettavan tuulipuiston mahdollisten vaikutusten torjumiseksi. Ensinnäkin tällä hetkellä istutetut kolme aluetta, joiden kokonaispinta-ala on 41,2 hehtaaria ja joista 14,2 hehtaaria sijaitsee 250 metrin etäisyydellä tuulivoimalaitoksesta, voidaan käyttösuunnitelman mukaisesti muuntaa takaisin peittosuoksi. Toiseksi kyseisen hankkeen kehitysvaiheen aikana mainitussa suunnitelmassa osoitetaan 137,3 hehtaaria toisessa kierrossa olevaa metsää ”herkän” käytön piiriin, jolla tarkoitetaan latvustoltaan sulkeutuneen metsän kaatamista ja korvaamista sen varmistamiseksi, että olisi olemassa pysyvä 137,3 hehtaarin latvustoltaan avoin metsä, joka tarjoaa sinisuohaukalle soveltuvan ravinnonhankinta-alueen, ja ekologisen käytävän kahden avosuoalueen välillä.. Tämä hakkuu on tarkoitus toteuttaa vaiheittain alkaen vuotta ennen varsinaista rakentamista. Kolmanneksi rakennustyöt pyritään yleisesti hoitamaan sinisuohaukan tärkeimmän pesintäkauden ulkopuolella.
14 An Bord päätti 22.7.2014 tekemällään päätöksellä hyväksyä kyseisen hankkeen sillä perusteella, että se ei vaikuta kyseisen erityisen suojelualueen koskemattomuuteen.
15 Grace ja Sweetman nostivat High Courtissa (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) kanteen, jolla ne riitauttivat An Bordin päätöksen. Tämä tuomioistuin hylkäsi 1.10. ja 4.12.2015 tekemillään ratkaisuilla heidän kanteensa ja pysytti An Bordin päätöksen.
16 Grace ja Sweetman saivat 26.2.2016 tehdyllä päätöksellä luvan valittaa tästä ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Supreme Courtiin (ylin tuomioistuin, Irlanti). Tämä tuomioistuin ratkaisi 24.2.2017 antamassaan tuomiossa lopullisesti kaksi kolmesta valitusperusteesta. Mainitusta valituksesta annettava lopullinen ratkaisu riippuu kuitenkin luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkinnasta.
17 Gracen ja Sweetmanin mukaan An Bordin olisi pitänyt katsoa, että kyseiseen hankkeeseen ja sen käyttösuunnitelmaan liittyy täydentäviä toimenpiteitä, minkä vuoksi arviointi olisi pitänyt tehdä mainitun direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetyt perusteet huomioon ottaen.
18 An Bord ja pääasian väliintulijat väittävät, että sen arvioimiseksi, vaikuttaako hanke mahdollisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla erityisen suojelualueen koskemattomuuteen, on tarpeen ottaa huomioon se seikka, ettei mikään alueen metsitetyn osuuden osa säily koskaan pysyvästi elinympäristöksi soveltuvassa tilassa.
19 Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sinisuohaukat ovat lintuja, jotka elävät lähinnä maaseudulla ja jotka vaativat laajoja ravinnonhankintaan soveltuvia maa-alueita. Pesiminen riippuu sitä vastoin vähemmän tällaisesta tekijästä, koska se voi tapahtua maantieteellisesti pienemmällä alueella ja erilaisissa elinympäristöissä. Lisäksi tämän suojellun lajin kannan väheneminen johtuisi pikemminkin ravinnonhankinta-alueen mahdollisesta huononemisesta kuin pesimisalueen mahdollisesta huononemisesta. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että vaikka on yleisesti tunnettua, että istuttamattomat suot ja nummet ovat sinisuohaukan ensisijaisia elinympäristöjä, on huomautettu, että kaupallisen metsätalouden leviämisen myötä soiden nuoret havupuuistutukset tarjoavat sinisuohaukalle tilaisuuden ravinnon etsintään. Näistä toteamuksista sitä vastoin johtuisi, että ravinnonhankinta-alueeksi ei sovellu metsä, jota ei ole harvennettu tai jolla ei ole tehty hakkuuta vaan jonka annetaan kasvaa täysikasvuiseksi, jolloin sen latvusto sulkeutuu.
20 Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kaupallisen metsätalouden käytössä olevan metsän elinkaari on keskimäärin 40 vuotta ja siihen sisältyy kaksi kierrosta. Ne alueen osat, joilla viljelymetsät ovat kasvaneet täysikasvuisiksi ensimmäisen kierron lopussa ja jotka ovat tämän vuoksi latvustoltaan sulkeutuneita, ovat avohakkuun kohteena. Tätä seuraa uudelleenistutusjakso, jolla luodaan uudelleen sellainen alueen osa, jolla on latvustoltaan avointa metsää, joka soveltuu sinisuohaukan ravinnonhankinta-alueeksi. Tämän vuoksi kyseisen lajin ravinnonhankinta-alue erityisellä suojelualueella muuttuu jatkuvasti ja riippuu näistä kahdesta kaupallisen metsätalouden vaiheesta. Näin ollen metsäistutusten aktiivisen käytön laiminlyönti jo sinänsä johtaisi sinisuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvan elinympäristön häviämiseen, koska alueen latvustoltaan avoimen osan määrä pienenisi vähitellen. Käytettävissä olevien tutkimusten mukaan suojellun lajin populaatio suurenee tai pienenee latvustoltaan avoimen metsän olemassaolon mukaisesti. Käsiteltävässä asiassa latvustoltaan avoimen metsän osuus pienenisi vähitellen 14 prosentista koko metsitetyistä maa-alueista vuosina 2014–2018 8 prosentin tasolle vuosina 2024–2028.
21 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että sen on ratkaistava, totesiko An Bord virheellisesti, että kyseiseen hankkeeseen ja käyttösuunnitelmaan liittyy lieventäviä toimenpiteitä, joiden perusteella An Board oli oikeutettu tekemään arviointinsa ainoastaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla.
22 Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko tätä säännöstä tulkittava siten, että kyseiseen hankkeeseen liittyvässä käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan, ettei elinympäristöksi soveltuvan alueen kokonaispinta-alaa supisteta ja että sitä voidaan jopa kasvattaa, voidaan käsiteltävässä asiassa katsoa lieventäviksi toimenpiteiksi, vai onko nämä toimenpiteet katsottava luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuiksi korvaaviksi toimenpiteiksi.
23 Edellä esitetyn perusteella Supreme Court päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Jos
a) suojelualueen olennaisena tarkoituksena on toimia tietyn lajin elinympäristönä,
b) kyseiselle lajille suotuisan elinympäristön luonne merkitsee sitä, että lajille suotuisa alueen osa muuttuu väistämättä ajan myötä, ja
c) osana ehdotettua hanketta on tarkoitus toteuttaa koko aluetta koskeva käyttösuunnitelma (mukaan lukien muutokset niiden alueen osien käyttöön, joihin itse hanke ei suoraan vaikuta), jolla pyritään varmistamaan, että edellä mainitulla tavalla elinympäristöksi soveltuvan alueen kokoa ei missään vaiheessa supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, mutta
d) osalla alueesta ei rakennushankkeen keston ajan katsota olevan mahdollisuutta toimia asianmukaisena elinympäristönä,
voidaanko edellä c kohdassa kuvatun kaltaisia toimenpiteitä pitää lieventävinä?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
24 Aluksi on todettava, että vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksessä ei millään tavalla viitata unionin oikeuden säännöksiin, tämä kysymys, jota on tarkasteltava ennakkoratkaisupyynnössä tehtyjen tarkennusten valossa, koskee luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkintaa.
25 Ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta on todettava, ettei tämän direktiivin 6 artiklassa viitata lieventävien toimenpiteiden käsitteeseen (tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 57 kohta ja tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, 25 kohta).
26 Unionin tuomioistuin on tältä osin jo todennut, että luontodirektiivin 6 artiklassa säädettyjen suojelutoimenpiteiden tehokkaan vaikutuksen tarkoituksena on välttää se, että toimivaltainen kansallinen viranomainen kiertää lieventäviksi kutsutuilla toimenpiteillä, jotka todellisuudessa vastaavat korvaavia toimenpiteitä, tässä artiklassa mainitut erityiset menettelyt hyväksymällä sen 3 kohdan nojalla hankkeita, jotka vaikuttavat kyseisen alueen koskemattomuuteen (tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Lopuksi on todettava, että erityisiksi suojelualueiksi luokiteltujen alueiden osalta luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdasta johtuvat velvoitteet korvaavat kyseisen direktiivin 7 artiklan mukaisesti lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä virkkeestä aiheutuvat velvoitteet kyseisen direktiivin nojalla tehdyn suojeluluokittelun päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi kuin luontodirektiivin voimaantulopäivämäärä (tuomio 17.4.2018 komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28 Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään etenkin, onko luontodirektiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että kun hanke aiotaan toteuttaa lajin suojelemiseen ja säilyttämiseen osoitetulla alueella, jolla suojellun lajin tarpeisiin soveltuva alue vaihtelee ajan myötä, ja kun tällaisen hankkeen vaikutuksena on, etteivät tämän alueen tietyt osat enää voi väliaikaisesti tai lopullisesti soveltua kyseisen lajin elinympäristöksi, se seikka, että tämä hanke sisältää toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin suorittamisen jälkeen ja hankkeen keston aikana, että tämän alueen osaa, joka voi konkreettisesti soveltua elinympäristöksi, ei supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, voidaan ottaa huomioon tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti tehtävässä arvioinnissa, jolla pyritään varmistamaan, ettei kyseinen hanke vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, vai kuuluuko tällainen seikka mahdollisesti mainitun artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.
29 Luontodirektiivin 6 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille joukko velvoitteita ja erityisiä menettelyjä, joiden tarkoituksena on sen 2 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa sen ennalleen saattaminen saman direktiivin yleisemmän tavoitteen, joka on ympäristönsuojelun korkean tason takaaminen sen nojalla suojelluilla alueilla, toteutumiseksi (ks. vastaavasti tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, 43 kohta ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 106 kohta).
30 Tältä osin luontodirektiivin 6 artiklan säännökset ovat yhtenäinen kokonaisuus direktiivin suojelutavoitteet huomioiden. Kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdalla pyritään nimittäin takaamaan luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sama suojelutaso, kun taas sen 4 kohta on pelkkä poikkeussäännös 3 kohdan toiseen virkkeeseen (tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Luontodirektiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan suunnitelmat tai ohjelmat, joilla voidaan vaikuttaa merkittävästi suojelualueeksi osoitetun tai myöhemmin osoitettavan alueen suojeluun, on arvioitava asianmukaisella tavalla. Tätä perustelukappaletta ilmentää kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohta, jossa säädetään muun muassa, että suunnitelmia tai hankkeita, jotka ovat omiaan vaikuttamaan kyseessä olevaan alueeseen merkittävästi, ei voida hyväksyä ilman etukäteistä arviointia niiden vaikutuksista alueelle (tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa mainitaan kaksi vaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa, jota kyseisen säännöksen ensimmäinen virke koskee, jäsenvaltioiden edellytetään arvioivan asianmukaisesti suunnitelman tai hankkeen vaikutukset suojeltuun alueeseen, kun on todennäköistä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Tuon saman säännöksen toisessa virkkeessä tarkoitetussa toisessa vaiheessa, joka seuraa asianmukaista arviointia, rajoitetaan tällaisen suunnitelman tai hankkeen hyväksymistä siten, että se ei saa vaikuttaa kyseisen alueen koskemattomuuteen, jollei kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan säännöksistä muuta johdu (tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Esitettyyn kysymykseen on vastattava näiden toteamusten valossa.
34 Ensiksi on muistettava, että se, ettei alueen koskemattomuuteen vaikuteta luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, edellyttää alueen suotuisan suojelun tason säilyttämistä, mikä merkitsee alueen niiden perustavanlaatuisten ominaispiirteiden kestävää säilyttämistä, jotka liittyvät sellaisen luontotyypin esiintymiseen, jonka suojelutavoite on oikeuttanut asianomaisen alueen merkitsemisen yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon direktiivissä tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 116 kohta).
35 Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti erityisen suojelualueen nimeäminen lajin säilyttämiseksi edellyttää elinympäristön ominaispiirteiden kestävää säilyttämistä tällä alueella, jonka osoittamisen oikeuttanut tavoite on kyseisen lajin eloonjääminen ja lisääntyminen.
36 Pääasiassa on riidatonta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huomauttanut ja kuten myös julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 13 ja 74 kohdassa, että erityisen suojelualueen suojelutavoitteena on sinisuohaukalle suotuisien suojeluolosuhteiden säilyttäminen tai palauttaminen. Erityisen suojelualueen avulla voidaan saavuttaa tämä tavoite erityisesti tarjoamalla suojellulle lajille elinympäristö, joka sisältää ravinnonhankinta-alueen.
37 Toiseksi kyseisen hankkeen vaikutuksista erityiseen suojelualueeseen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että käyttösuunnitelmalla pyritään varmistamaan, että sinisuohaukan ravinnonhankinta-alueen kokoa ei missään vaiheessa supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, vaikka osalla alueesta ei rakennushankkeen keston ajan katsota olevan mahdollisuutta toimia sen asianmukaisena elinympäristönä.
38 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään arviointimenettelystä, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka on omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen (ks. vastaavasti tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Tämän säännöksen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Se, että kyseisen säännöksen nojalla on tehtävä alueelle suunnitelmasta tai hankkeesta aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi, merkitsee sitä, että alaa koskeva paras tieteellinen tieto huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin (ks. vastaavasti tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Hetkellä, jolloin annetaan lupa hankkeen toteuttamiselle, ei saa olla olemassa mitään tieteelliseltä kannalta perusteltua epäilyä siitä, että kyseessä olevan alueen koskemattomuuden kannalta haitallisia vaikutuksia ei aiheudu (ks. vastaavasti tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola, (Białowieżan metsä), C‑441/17, EU:C:2018:255, 120 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ensinnäkin, että kansallinen tuomioistuin toteaa, että sinisuohaukalle soveltuvasta elinympäristöstä häviää pysyvästi ja suoraan noin yhdeksän hehtaarin ala. Toiseksi metsitetty alue, joka hakataan tuulivoimaloiden ja infrastruktuurin rakentamisen vuoksi, pienentää tätä elinympäristöä 41,7 hehtaarilla. Kolmanneksi alueen osa, joka ei ole käytettävissä hankkeen aikana, voi nousta 162,7 hehtaariin. Neljänneksi on otettava huomioon se, että kyseisen hankkeen kehittämisvaiheen aikana latvustoltaan avoimen metsän, joka on yksi suojellun lajin ravinnonhankinta-alueen ominaispiirteistä, pinta-ala pienenee jatkuvasti.
43 Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että kun suunnitelma tai hanke, joka ei suoraan liity alueen käyttöön tai ole tarpeellinen sen käytön kannalta, saattaa vaarantaa sen suojelun tavoitteita, sitä täytyy pitää sellaisena, että se on omiaan vaikuttamaan merkittävästi tähän alueeseen. Mainittua vaaraa on arvioitava erityisesti alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa (ks. vastaavasti tuomio 15.5.2014, Briels ym., C‑521/12, EU:C:2014:330, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 45 kohta).
44 Kolmanneksi ja viimeiseksi on todettava kyseiseen hankkeeseen sen käyttösuunnitelmalla liitetyistä toimenpiteistä hankkeen vaikutusten torjumiseksi, että ne koostuvat yhtäältä peittosuoalueiden ja kosteiden nummien, joiden pinta-ala on 41,2 hehtaaria (josta 14,2 hehtaaria sijaitsee 250 metrin etäisyydellä tuulivoimalaitoksesta), palauttamisesta ja toisaalta optimaalisten elinympäristöjen tarjoamisesta sinisuohaukoille ja muille alueella oleville eläimille hankkeen keston aikana turvautumalla muun muassa 137,3 hehtaarin alueella nykyisen, latvustoltaan sulkeutuneen metsän kaatamiseen ja korvaamiseen, jotta tämän jälkeen turvattaisiin latvustoltaan avoimen metsän olemassaolo.
45 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kiinnittää huomiota seikkaan, joka sen mukaan voi olla määräävä tekijä kysymykseen annettavalle vastaukselle, tekemällä eron pääasian olosuhteiden ja niiden asioiden olosuhteiden välillä, joissa annettiin 15.5.2014 tuomio Briels ym. (C‑521/12, EU:C:2014:330) ja 21.7.2016 tuomio Orleans ym. (C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583).
46 Näin ollen erityisen suojelualueen käyttö sinisuohaukan elinympäristön säilyttämiseksi on sen mukaan ”dynaamista” siinä mielessä, että täksi elinympäristöksi soveltuvat alat vaihtelevat paikallisesti ja ajallisesti tämän käytön mukaan.
47 Tältä osin – kuten julkisasiamies huomautti ratkaisuehdotuksensa 58 kohdassa – luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdasta ja niihin liittyvästä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu, että on erotettava toisistaan 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvat suojelutoimenpiteet, jotka sisältyvät hankkeeseen ja joilla pyritään välttämään tai vähentämään hankkeen suoraan aiheuttamia haitallisia vaikutuksia sen varmistamiseksi, ettei tämä hanke aiheuta haittaa kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja saman artiklan 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet, joilla hyvitetään mainitusta hankkeesta suojelualueelle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia, joita ei oteta huomioon tämän saman hankkeen vaikutusten arvioinnissa (ks. vastaavasti tuomio 15.5.2014, Briels ym., C‑521/12, EU:C:2014:330, 28 ja 29 kohta; tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 48 kohta ja tuomio 26.4.2017, komissio v. Saksa, C‑142/16, EU:C:2017:301, 34 ja 71 kohta).
48 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista johtuu, että tietyt osat erityisestä suojelualueesta eivät enää voisi, jos hanke toteutetaan, soveltua elinympäristöksi mutta että käyttösuunnitelmalla pyritään varmistamaan, että erityisen suojelualueen osaa, joka voi soveltua elinympäristöksi, ei supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa.
49 Näin ollen – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 71 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa – vaikka pääasiassa kyseessä olevat olosuhteet ovat erilaisia kuin asiassa Briels ym., jossa annettiin tuomio 15.5.2014 (C‑521/12, EU:C:2014:330) ja asiassa Orleans ym., jossa annettiin tuomio 21.7.2016 (C‑387/15 et C‑388/15, EU:C:2016:583), ne ovat samankaltaisia siltä osin kuin ne perustuvat suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia asianomaiseen alueeseen arvioitaessa samaan olettamaan tulevista hyödyistä, joilla torjuttaisiin tuulipuiston vaikutuksia kyseiseen alueeseen, vaikka mainitut hyödyt eivät olekaan varmoja. Näiden tuomioiden päätelmiä voidaan siis soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa.
50 Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että hankkeessa suunniteltuja toimenpiteitä, joilla pyritään korvaamaan sen haitalliset vaikutukset, ei voida ottaa huomioon mainitun hankkeen vaikutusten arvioinnissa, josta säädetään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa (tuomio 15.5.2014, Briels ym., C‑521/12, EU:C:2014:330, 29 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 48 kohta).
51 Vain silloin, kun on riittävä varmuus siitä, että toimenpide auttaa tehokkaasti välttämään haitan takaamalla, ettei ole mitään perusteltua epäilyä siitä, ettei kyseinen hanke vaikuta alueen koskemattomuuteen, tällainen toimenpide voidaan ottaa huomioon asianmukaisessa arvioinnissa (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2017, komissio v. Saksa, C‑142/16, EU:C:2017:301, 38 kohta).
52 Pääsääntöisesti sellaisen uuden elinympäristön myöhemmän kehityksen mahdolliset myönteiset vaikutuksen, jonka tarkoituksena on korvata tämän saman luontotyypin pinta-alan ja laadun menettäminen suojellulla alueella, ovat vain vaikeasti ennakoitavissa tai ne havaitaan vasta myöhemmin (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 52 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53 On syytä korostaa, ettei epävarmuutta aiheuta se seikka, että pääasiassa kyseessä oleva elinympäristö on jatkuvassa muutoksessa ja että tämä alue tarvitsee ”dynaamista” käyttöä. Tällainen epävarmuus johtuu sitä vastoin todetuista varmoista tai mahdollisista haitoista kyseisen alueen koskemattomuudelle elinympäristönä ja ruoanhankinta-alueena ja näin ollen yhdelle tämän alan ominaispiirteistä sekä sellaisten tulevien hyötyjen sisällyttämisestä ympäristövaikutusten arviointiin, jotka seuraisivat hyväksytyistä toimenpiteistä ja jotka ovat tässä arviointivaiheessa pelkästään mahdollisia, koska toimenpiteiden täytäntöönpano on vielä kesken. Tämän vuoksi ja ellei tarkastuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, kyseisiä hyötyjä ei voitu ennustaa riittävällä varmuudella ajankohtana, jona viranomaiset ovat antaneet luvan kyseiselle hankkeelle.
54 Edellä esitettyjä toteamuksia tukee se, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta sisältää ennalta varautumisen periaatteen ja sen perusteella voidaan tehokkaasti estää se, että aiotut suunnitelmat tai hankkeet vaikuttavat suojelualueiden koskemattomuuteen (ks. vastaavasti tuomio 15.5.2014, Briels ym., C‑521/12, EU:C:2014:330, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Lopuksi on huomattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos suunnitelma tai hanke on kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti toteutetun arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.
56 Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat näin ollen tässä yhteydessä antaa hyväksynnän kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla vain, jos siinä vahvistetut edellytykset täyttyvät (tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57 Edellä esitetyillä perusteilla esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklaa on tulkittava siten, että kun hanke aiotaan toteuttaa lajin suojelemiseen ja säilyttämiseen osoitetulla alueella, jolla suojellun lajin tarpeisiin soveltuva alue vaihtelee ajan myötä, ja kun tällaisen hankkeen vaikutuksena on, etteivät tämän alueen tietyt osat enää voi väliaikaisesti tai lopullisesti soveltua kyseisen lajin elinympäristöksi, sitä seikkaa, että tämä hanke sisältää toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin suorittamisen jälkeen ja hankkeen keston aikana, että tämän alueen osaa, joka voi konkreettisesti soveltua elinympäristöksi, ei supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, ei voida ottaa huomioon tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti tehtävässä arvioinnissa, jolla pyritään varmistamaan, ettei kyseinen hanke vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, vaan se kuuluu mahdollisesti mainitun artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.
Oikeudenkäyntikulut
58 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklaa on tulkittava siten, että kun hanke aiotaan toteuttaa lajin suojelemiseen ja säilyttämiseen osoitetulla alueella, jolla suojellun lajin tarpeisiin soveltuva alue vaihtelee ajan myötä, ja kun tällaisen hankkeen vaikutuksena on, etteivät tämän alueen tietyt osat enää voi väliaikaisesti tai lopullisesti soveltua kyseisen lajin elinympäristöksi, sitä seikkaa, että tämä hanke sisältää toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin suorittamisen jälkeen ja hankkeen keston aikana, että tämän alueen osaa, joka voi konkreettisesti soveltua elinympäristöksi, ei supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, ei voida ottaa huomioon tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti tehtävässä arvioinnissa, jolla pyritään varmistamaan, ettei kyseinen hanke vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, vaan se kuuluu mahdollisesti mainitun artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.
Allekirjoitukset