ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
4 de fevereiro de 2016 (*)
«Programa de apoio ao setor audiovisual europeu (MEDIA 2007) — Medidas de apoio à distribuição transnacional de filmes europeus — Convite à apresentação de propostas no âmbito do sistema ‘seletivo’ 2013 — Ato da EACEA que informa a recorrente da recusa da sua candidatura relativa ao filme ‘Only God Forgives’ — Ato da EACEA que confirma a recusa, mas contém novos fundamentos — Competência — Repartição das competências entre a Comissão e a EACEA — Competência conexa — Recurso de anulação — Ato impugnável — Admissibilidade — Dever de fundamentação — Orientações permanentes de 2012‑2013 — Acordo de distribuição material ou física — Não comunicação prévia à EACEA — Inelegibilidade da candidatura»
No processo T‑676/13,
Italian International Film Srl, com sede em Roma (Itália), representada por A. Fratini, B. Bettelli e M. Bottino, advogados,
recorrente,
contra
Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA), representada por H. Monet e D. Homann, na qualidade de agentes, assistidos por D. Fosselard e A. Duron, advogados,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão de recusa da candidatura da recorrente à concessão de uma subvenção ao filme «Only God Forgives», na sequência do Convite à apresentação de propostas EACEA/21/12 MEDIA 2007 — Apoio à Distribuição Transnacional de Filmes Europeus — sistema «seletivo» 2013 (JO 2012, C 300, p. 5), publicado no âmbito da Decisão n.° 1718/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de novembro de 2006, que institui um programa de apoio ao setor audiovisual europeu (MEDIA 2007) (JO L 327, p. 12), aprovado para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: D. Gratsias, presidente, M. Kancheva e C. Wetter (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 10 de setembro de 2015,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Em 5 de outubro de 2012, foi publicado o Convite à apresentação de propostas EACEA/21/12 MEDIA 2007 — Apoio à Distribuição Transnacional de Filmes Europeus — sistema «seletivo» 2013 (JO 2012, C 300, p. 5), no âmbito do sistema «seletivo» destinado a selecionar um determinado número de projetos para os subvencionar, para estimular e apoiar a distribuição transnacional mais vasta de filmes europeus recentes não nacionais.
2 Esta publicação enquadrava‑se na Decisão n.° 1718/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de novembro de 2006, que institui um programa de apoio ao setor audiovisual europeu (MEDIA 2007) (JO L 327, p. 12), aprovado para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013, cujo teor foi mais bem especificado nas Orientações permanentes do programa MEDIA 2007, anexas ao referido convite à apresentação de propostas (a seguir «orientações»).
3 O ponto 5 das orientações, sob a epígrafe «Critérios de elegibilidade», inclui um ponto 5.1., denominado «Sociedades elegíveis», que tem a seguinte redação:
«[…]
Um distribuidor cinematográfico/em salas deve cumprir os seguintes critérios:
1. Ser titular de direitos de distribuição do filme em salas, no território em causa;
2. Assegurar a distribuição do filme em salas, no território (fixar a data de saída, planificar, fiscalizar e levar a cabo a distribuição e a campanha promocional); e
3. Pagar as quantias correspondentes aos custos associados à distribuição. (v. também ponto 5.5., ‘Propostas elegíveis’).
É permitido o recurso limitado à subcontratação, desde que:
– Dela tenha sido dado conhecimento à Agência;
– A mesma seja confirmada por faturas liquidadas;
– A mesma esteja em consonância com a regra sobre subcontratação explanada no ponto 10.
Caso as atividades de distribuição sejam partilhadas por várias sociedades, os contratos/acordos entre essas sociedades devem ser comunicados à Agência. Em regra, a Agência considerará elegível a sociedade que efetivamente faz a distribuição do filme no território. A decisão da Agência não é impugnável.
É permitido o recurso a ‘distribuidores físicos’ para serviços especiais, como a reserva das salas, a circulação das cópias e a cobrança das receitas. Estes distribuidores físicos não podem ser elegíveis para um apoio financeiro.
[…]»
4 O ponto 5.5 das orientações, sob a epígrafe «Propostas elegíveis», tem a seguinte redação:
«[…]
O formulário de candidatura deve ser acompanhado por uma carta oficial da entidade candidata e de todos os outros documentos a que o formulário de candidatura se refere.
[…]
A Agência reserva‑se o direito de solicitar elementos de informação adicionais ao candidato.
[…]».
5 Nos termos do ponto 13 das orientações, sob a epígrafe «Procedimento para a apresentação de propostas»:
«[…]
13.2. Formulário de candidatura
[…]
Além disso, deve ser efetuado um envio global da candidatura por correio, contendo:
– Uma versão impressa do formulário eletrónico;
– Todos os documentos enumerados na lista recapitulativa.
[…]
13.3 Apresentação de uma candidatura a uma subvenção
[…]
Não pode ser feita nenhuma alteração ao processo depois de a candidatura ter sido enviada. Porém, se for necessário esclarecer determinados pontos, a Agência pode contactar o candidato para o efeito.
[…]
Todos os candidatos não selecionados serão informados por escrito.
O candidato deve apresentar todos os acordos de distribuição relevantes para a sua candidatura, incluindo os acordos já apresentados com pedidos de apoio financeiro no contexto de um anterior convite à apresentação de propostas do programa MEDIA. As candidaturas incompletas serão consideradas inelegíveis.
[…]».
6 A Italian International Film Srl, ora recorrente, apresentou a sua candidatura em 22 de março de 2013, com vista a que fosse concedida uma subvenção à distribuição do filme «Only God Forgives» («Só Deus perdoa», a seguir «filme»).
7 Em 4 de junho de 2013, um dos agentes da Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA) encarregues de instruir os pedidos de subvenção indicou à recorrente que pretendia obter vários documentos complementares. Em 6 de junho de 2013, esta apresentou vários documentos, que foram juntos pela EACEA à sua candidatura, para que esta fosse avaliada.
8 O comité encarregue de avaliar os pedidos de subvenção (a seguir «comité de avaliação») salientou, nas suas reuniões de 20 e 21 de junho de 2013, que o filme era distribuído, em Itália, pela sociedade 01 Distribution e não pela recorrente, pelo que a sua candidatura não podia ser selecionada. Foi, pois, uma proposta de decisão de recusa que o comité de avaliação transmitiu à Comissão Europeia.
9 Na sua reunião de 26 de julho de 2013, o comité MEDIA 2007, estabelecido junto da Direção‑Geral (DG) «Educação e Cultura» da Comissão, emitiu um parecer que reproduzia a proposta do comité de avaliação, excetuadas duas alterações que não diziam respeito à recorrente.
10 Pela Decisão de Execução C (2013) 5212 final, de 2 de agosto de 2013, relativa a uma decisão individual de atribuição de subvenções no âmbito do programa MEDIA 2007 — Apoio seletivo à distribuição (a seguir «decisão de 2 de agosto de 2013»), a Comissão seguiu o parecer do comité MEDIA 2007 (considerando 3 da referida decisão), pelo que a recorrente não fazia parte dos candidatos subvencionados para a distribuição do filme, mencionados em anexo à referida decisão.
11 Em 7 de agosto de 2013, a EACEA notificou a recorrente do teor da decisão de 2 de agosto de 2013, sob o timbre da EACEA, por meio do formulário‑padrão, indicando que «[o] requerente não vai assegurar, ele próprio, a distribuição do filme nas salas».
12 Por carta de 4 de setembro de 2013, a recorrente contestou esse fundamento de recusa e apresentou à EACEA várias observações. Em especial, a recorrente indicou que era realmente a distribuidora do filme nas salas, e que isso resultava dos documentos anexos à referida carta. Nessa carta, explicou as razões comerciais pelas quais o logótipo da 01 Distribution aparecia a título principal e declarou lamentar que isso pudesse ter levado a Comissão a considerar que não era a distribuidora do filme. Consequentemente, a recorrente pediu a reapreciação da decisão de 2 de agosto de 2013, de cujo teor tinha sido notificada em 7 de agosto de 2013.
13 Por ofício de 8 de outubro de 2013, a EACEA respondeu às observações da recorrente, rejeitando‑as com o fundamento de que, embora, em aplicação do ponto 5.1. das orientações, pudesse ser permitida a subcontratação das atividades de faturação e de cobrança de receitas a um distribuidor físico, semelhante permissão estava sujeita à transmissão à EACEA dos acordos atinentes a essa subcontratação. A ECEA sublinhava que, tendo contactado a recorrente em 4 de junho de 2013 para obter explicações suplementares (v. n.° 7, supra), esta não lhe tinha dado conhecimento do acordo assinado em 26 de abril de 2013 com a 01 Distribution para a distribuição do filme, o que era indispensável para permitir a justa apreciação, pelo comité de avaliação, da possibilidade de a recorrente ser subvencionada. Em conclusão, a EACEA indicou «lamentar ter de confirmar a inelegibilidade do projeto suprarreferido, em consonância com a recomendação inicial do comité de avaliação».
14 Nesse ofício, a EACEA também informava a recorrente das vias e prazos para impugnar «essa decisão» (a seguir «ofício de 8 de outubro de 2013»).
Tramitação processual e pedidos das partes
15 A recorrente interpôs o presente recurso por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de dezembro de 2013.
16 A EACEA, por articulado que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de março de 2014, suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
17 Nas suas observações escritas, que deram entrada no Tribunal Geral em 24 de abril de 2014, a recorrente contestou as exceções deduzidas pela EACEA.
18 Por despacho de 15 de setembro de 2014, em consonância com o artigo 114.°, n.° 4, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, o Tribunal Geral reservou para final a decisão sobre a exceção de inadmissibilidade deduzida pela EACEA.
19 Em 27 de outubro de 2014, a EACEA apresentou contestação. Foi apresentada uma réplica em 12 de dezembro de 2014 e uma tréplica em 26 de janeiro de 2015.
20 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– Anular a «decisão […] de 8 de outubro de 2013;
– Condenar a EACEA a tomar as «medidas subsequentes»;
– Condenar a EACEA nas despesas.
21 A EACEA conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– Julgar o recurso manifestamente inadmissível ou, pelo menos, negar‑lhe provimento por improcedente;
– Condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao objeto do recurso
22 Refira‑se que o recurso vem interposto da decisão que a recorrente afirma constar do ofício de 8 de outubro de 2013, e não da decisão de 2 de agosto de 2013. Isto resulta expressamente dos termos da petição inicial. Além disso, embora seja verdade que, em 4 de setembro de 2013, a recorrente requereu a reapreciação desta última decisão, por intermédio do formulário‑padrão notificado em 7 de agosto de 2013, só lhe foi dado conhecimento do sentido e dos fundamentos desta, e não da decisão de 2 de agosto enquanto tal, que não era mencionada no referido formulário e só foi identificada, no que à recorrente diz respeito, na exceção de inadmissibilidade suscitada pela EACEA.
Quanto à admissibilidade
23 A EACEA suscita três exceções relativas, a primeira, à caducidade do direito de interposição do recurso, a admitir que se deva tê‑lo como interposto da decisão de 2 de agosto de 2013, a segunda, ao facto de o ofício de 8 de outubro de 2013 não ser um ato lesivo, pois só a decisão de 2 de agosto de 2013, notificada em 7 de agosto de 2013, tem essa natureza, e a terceira, à natureza puramente confirmativa do ofício de 8 de outubro de 2013 em face da decisão de 2 de agosto de 2013.
24 A recorrente contesta estas exceções e considera que o seu recurso é admissível.
Quanto à caducidade do direito de interposição do recurso
25 Resulta acima do n.° 22 que o recurso vem interposto da decisão que a recorrente afirma constar do ofício de 8 de outubro de 2013, com exclusão de qualquer outra. Consequentemente, não pode senão improceder a exceção da caducidade do direito de interposição de recurso, deduzida com o fundamento de que o recurso foi interposto da decisão de 2 de agosto de 2013; sublinhe‑se que esta decisão não foi identificada aos olhos da recorrente, nem quanto à sua data nem quanto ao instrumento pelo qual foi tomada, antes do presente processo judicial.
Quanto à natureza decisória do ofício de 8 de outubro de 2013
26 Recorde‑se que não basta que um ofício tenha sido enviado por uma instituição, órgão ou organismo da União Europeia ao seu destinatário, em resposta a um pedido formulado por este último, para que possa ser qualificado de decisão na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, abrindo assim a via do recurso de anulação (v., nesse sentido, despacho de 27 de janeiro de 1993, Miethke/Parlamento, C‑25/92, Colet., EU:C:1993:32, n.° 10; acórdão de 22 de maio de 1996, AITEC/Comissão, T‑277/94, Colet., EU:T:1996:66, n.° 50, e despacho de 5 de novembro de 2003, Kronoply/Comissão, T‑130/02, Colet., EU:T:2003:293, n.° 42).
27 Com efeito, embora seja possível interpor recurso de quaisquer medidas tomadas pelas instituições da União, seja qual for a sua natureza ou forma, e eventualmente, nas condições e segundo as regras específicas permitidas pelo artigo 263.°, quinto parágrafo, TFUE, das medidas tomadas pelos órgãos e organismos da União, o recurso de anulação, quando interposto por uma pessoa singular ou coletiva, só é admitido se essas medidas se destinarem a produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses desta última, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica (v., nesse sentido, acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Colet., EU:C:1981:264, n.os 9 e 10; de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Colet., EU:C:2011:656, n.° 37 e jurisprudência referida; e despacho de 13 de março de 2015, European Coalition to End Animal Experiments/ECHA, T‑673/13, Colet., EU:T:2015:167, n.° 22).
28 A EACEA é um organismo da União dotado de personalidade jurídica (acórdão de 21 de outubro de 2010, Agapiou Joséphidès/Comissão e EACEA, T‑439/08, EU:T:2010:442, n.° 35), que foi criado pela Decisão 2005/56/CE da Comissão, de 14 de janeiro de 2005, que institui a «Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura», para a gestão da ação comunitária nos domínios da educação, do audiovisual e da cultura em aplicação do Regulamento (CE) n.° 58/2003 do Conselho (JO L 24, p. 35), revogada e substituída pela Decisão 2009/336/CE da Comissão, de 20 de abril de 2009, que institui a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura, para a gestão da ação comunitária nos domínios da educação, do audiovisual e da cultura em aplicação do Regulamento (CE) n.° 58/2003 do Conselho (JO L 101, p. 26). A Decisão 2009/336, na redação que lhe foi dada pela Decisão de Execução 2012/797/UE da Comissão, de 18 de dezembro de 2012 (JO L 349, p. 68), e atualmente revogada, mas aplicável ao presente litígio, não contém nenhuma disposição aprovada em aplicação do artigo 263.°, quinto parágrafo, TFUE.
29 Assim, só se se provar que o ofício de 8 de outubro de 2013 produziu, no tocante à recorrente, efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os seus interesses, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, é que aquela tem legitimidade para interpor recurso de anulação desse ofício (v., neste sentido, acórdãos IBM/Comissão, n.° 27, supra, EU:C:1981:264, n.° 9; de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comissão, T‑351/02, Colet, EU:T:2006:104, n.° 35; e despacho de 19 de novembro de 2013, 1. garantovaná/Comissão, T‑42/13, EU:T:2013:621, n.° 20).
30 Para determinar se um ato impugnado produz efeitos deste tipo, há que ter em conta a sua substância (acórdão IBM/Comissão, n.° 27, supra, EU:C:1981:264, n.° 9; despachos de 29 de abril de 2004, SGL Carbon/Comissão, T‑308/02, Colet., EU:T:2004:119, n.° 39; e de 9 de outubro de 2012, Région Poitou‑Charentes/Comissão, T‑31/12, EU:T:2012:528, n.° 32).
31 Consequência disto é, por um lado, que a utilização pela EACEA, no ofício de 8 de outubro de 2013, do termo «decisão» apenas constitui uma indicação, entre outras, que pode ser tomada em consideração pelo juiz da União para definir a substância do ato em causa mas, por si só, não lhe permite qualificá—lo de decisão na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Por outro lado, a EACEA não pode arguir utilmente, no contexto de uma exceção, a sua alegada incompetência para tomar essa decisão, pois, embora a análise das circunstâncias do caso concreto leve a concluir pela natureza decisória do ofício de 8 de outubro de 2013, a questão da competência do autor do referido ofício terá de ser apreciada para efeitos da legalidade externa da decisão que o mesmo contém, o que se enquadra no mérito jurídico do recurso, e não na sua admissibilidade.
32 No caso vertente, observe‑se que, pelo ofício de 8 de outubro de 2013, o EACEA foi além do que implicaria uma simples explicação da decisão de 2 de agosto de 2013, cujo teor e fundamentação notificou pelos seus próprios meios. A EACEA não se limitou a dar conhecimento da referida decisão, ela própria tomou posição no sentido do indeferimento do requerimento de concessão de subvenção apresentado pela recorrente.
33 Embora seja verdade que o ofício de 8 de outubro de 2013 contém uma interpretação do ponto 5.1. das orientações, a referida interpretação não se destina a indicar à recorrente as razões da adoção da decisão de 2 de outubro de 2013, que aliás não é citada enquanto tal no ofício (v. n.° 22, supra), mas vem em apoio da recusa formulada pela própria EACEA «em consonância com a recomendação inicial do comité de avaliação».
34 Resulta, pois, da análise desse ofício que a EACEA pretendeu conferir‑lhe efeitos jurídicos vinculativos, mantendo a recusa previamente formulada contra o requerimento da recorrente de concessão de uma subvenção, o que era suscetível de afetar os interesses desta, privando‑a pois da possibilidade de a distribuição do filme no território italiano ser subvencionada. Em face da jurisprudência acima recordada nos n.os 26 a 30, conclui‑se, pois, que o ofício de 8 de outubro de 2013 efetivamente constitui uma decisão na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (a seguir «decisão de 8 de outubro de 2013»), e há que julgar improcedente a segunda exceção deduzida pela EACEA.
Quanto à natureza confirmativa da decisão de 8 de outubro de 2013
35 Segundo jurisprudência assente, uma decisão é puramente confirmativa de uma decisão anterior quando não contenha qualquer elemento novo em relação ao ato anterior e não seja precedida de um reapreciação da situação do destinatário daquele ato anterior (acórdão de 14 de abril de 1970, Nebe/Comissão, 24/69, Colet., EU:C:1970:22, n.° 8; de 10 de dezembro de 1980, Grasselli/Comissão, 23/80, Colet., EU:C:1980:284, n.° 18; e de 11 de junho de 2002, AICS/Parlamento, T‑365/00, Colet., EU:T:2002:151, n.° 30).
36 Ora, não se pode deixar de observar que, antes de tomar a decisão de 8 de outubro de 2013, a EACEA fez uma análise dos elementos apresentados pela recorrente na sua carta de 4 de setembro de 2013, antes de indicar que, em consonância com o ponto 5.1. das orientações, os mesmos lhe deviam ter sido transmitidos no momento em que aquela contactou a recorrente, em 4 de junho de 2013, «para mais amplas explicações sobre a capacidade operacional da [s]ociedade para distribuir o filme», pois essa comunicação poderia ter permitido ao comité de avaliação proceder a uma «avaliação exata do projeto». Conclui‑se daqui, pois, que, enquanto a decisão de 2 de agosto de 2013, cujo teor foi notificado em 7 de agosto de 2013 através de um formulário‑padrão, assentava no fundamento de que recorrente não ia assegurar, ela própria, a distribuição do filme nas salas, a decisão de 8 de outubro de 2013 assenta no fundamento de que a recorrente não tinha dado conhecimento à EACEA dos elementos necessários à avaliação exata do projeto. A este respeito, a EACEA esclareceu que poderia ser permitido um recurso limitado à subcontratação, como para as bilheteiras e a faturação, desde que disso lhe fosse dado conhecimento. A decisão de 8 de outubro de 2013, uma vez que contém um fundamento diferente do constante da decisão de 2 de agosto de 2013, e que reflete a consideração dos elementos novos mencionados pela recorrente na sua carta de 4 de setembro de 2013, não reveste, pois, natureza confirmativa.
37 Por conseguinte, há que julgar improcedente a terceira exceção deduzida pela EACEA e julgar admissível o recurso.
Quanto ao mérito do recurso
38 A recorrente invoca dois fundamentos de recurso relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação e, o segundo, a um erro de apreciação manifesto, que vicia a legalidade da decisão de 8 de outubro de 2013.
39 A EACEA sustenta que nenhum destes fundamentos procede.
Quanto à competência da EACEA para tomar a decisão de 8 de outubro de 2013
40 Antes de proceder, se for caso disso, à análise dos dois fundamentos de recurso, há que apreciar, oficiosamente, se a EACEA tinha competência para tomar a decisão de 8 de outubro de 2013 (v., quanto à natureza de ordem pública do fundamento assente na incompetência do autor de uma decisão sujeita à fiscalização da legalidade pelo juiz da União, acórdãos de 10 de maio de 1960, Alemanha/Alta Autoridade, 19/58, EU:C:1960:19, Recueil, p. 488, Colet., p. 404; de 28 de janeiro de 2003, Laboratoires Servier/Comissão, T‑147/00, Colet., EU:T:2003:17, n.° 45, e de 13 de dezembro de 2013, Hungria/Comissão, T‑240/10, Colet., EU:T:2013:645, n.° 70); esclareça‑se que as partes tiveram oportunidade de debater contraditoriamente esta questão, pois a própria EACEA alegou, na exceção de inadmissibilidade, que não tinha competência para tomar uma decisão como a decisão de 8 de outubro de 2013, e que lhe foram postas várias questões na audiência, nomeadamente para saber se tinha competência para proceder à reapreciação de decisões como a decisão de 2 de agosto de 2013 e se havia casos de competência conexa em matéria de indeferimentos de pedidos de subvenção. Na audiência, a recorrente foi convidada a dar o seu parecer sobre essas questões e sobre as respostas que a EACEA lhes deu. Daqui resulta que, tanto na fase escrita como na fase oral do processo, foi observado o princípio do contraditório, no tocante ao fundamento assente na incompetência do autor do ato impugnado, em consonância com a jurisprudência, pois que se trata de um fundamento de direito conhecido oficiosamente (v., neste sentido, acórdão de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, Colet., EU:C:2009:742, n.os 57 e 60).
41 Antes de mais, recorde‑se que, nos termos do considerando 7 da Decisão 2009/336, conforme alterada, «[a] delegação numa agência de execução de funções ligadas à execução de programas pode ser efetuada de acordo com uma separação clara entre, por um lado, as etapas de programação e a adoção das decisões de financiamento […], e, por outro, a execução de projetos, que deve ser confiada à agência de execução». Por outro lado, o considerando 8 da referida decisão dispõe que «[a] criação de uma agência de execução não altera a delegação na Comissão, por parte do Conselho, da gestão de certas fases das ações desenvolvidas ao abrigo dos diferentes programas».
42 O artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 2009/336, conforme alterada, dispõe que a EACEA «é responsável pela gestão de determinadas vertentes dos programas comunitários seguintes: […]
28) Programa de apoio ao setor audiovisual europeu (MEDIA 2007) (2007‑2013), aprovado pela Decisão n.° 1718/2006 […]».
43 O artigo 4.°, n.° 2, dessa mesma decisão, conforme alterada, dispõe que, no âmbito da gestão das vertentes dos programas comunitários mencionados no n.° 1, à EACEA «incumbem as seguintes funções:
a) Gestão de todo o ciclo de existência dos projetos do âmbito de execução dos programas comunitários que lhe são confiados […];
b) Adoção dos atos de execução orçamental em receitas e despesas e execução, em aplicação da delegação da Comissão, de algumas ou de todas as operações necessárias para a gestão dos programas comunitários e, em especial, as associadas à atribuição das subvenções e dos contratos;».
44 Em seguida, a Decisão C (2009) 3355 final da Comissão, de 6 de maio de 2009, de delegação de poderes à Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura», para execução de funções conexas com a execução de programas comunitários nos domínios da educação, do audiovisual e da cultura, que inclui, nomeadamente, a execução de créditos inscritos no orçamento comunitário, na redação que lhe foi dada pela Decisão C (2010) 7095 final, deu execução à Decisão 2009/336. Assim, o programa MEDIA 2007 é mencionado nos vistos da Decisão C(2009) 3355 final. O artigo 5.° da referida decisão, sob a epígrafe «Funções de execução orçamental», especifica, no seu n.° 1, alínea a), que a EACEA procede à «concessão de subvenções e [à] gestão das convenções e das decisões às mesmas atinentes» e que, «[p]ara esse efeito, a [EACEA] é incumbida, pela Comissão, de efetuar determinadas ou todas as operações necessárias ao lançamento e à conclusão de procedimentos de concessão de subvenções, cujos detalhes constam do [a]nexo III».
45 O anexo I, n.° 26, terceiro travessão, da Decisão C (2009) 3355 final, conforme alterada, recorda que a EACEA participa na execução e gestão da maioria das vertentes do programa MEDIA 2007, inclusivamente no que toca à distribuição.
46 O anexo III dessa mesma decisão enumera as funções delegadas na EACEA, entre as quais se incluem, nos termos do ponto A 5, «a seleção de projetos ou, se [a base legal dos programas dispuser] que compete à Comissão selecionar os projetos, a preparação de uma proposta de seleção a homologar pela Comissão em consonância com os procedimentos de comitologia», nos termos do ponto A 6, a «notificação[, aos respetivos beneficiários,] das decisões individuais [sobre a concessão] de subvenções» e, na aceção do ponto A 7, «[o tratamento] dos pedidos [de reapreciação das decisões sobre a concessão de subvenções]».
47 Por último, a Decisão n.° 1718/2006 (v. n.° 2, supra) prevê, no seu artigo 10.°, n.° 2, alínea e), que qualquer proposta de atribuição de fundos comunitários de montante superior a 300 000 euros, no caso da distribuição, é aprovada nos termos previstos no artigo 11.°, n.° 2, dessa mesma decisão, ao passo que o artigo 10.°, n.° 3, da referida decisão enuncia que as «medidas necessárias à execução da [referida] decisão relativas a todas as demais matérias são aprovadas nos termos do n.° 3 do artigo 11.°» da Decisão n.° 1718/2006, o que inclui, em especial, as propostas relativas à atribuição de fundos comunitários de montante inferior a 300 000 euros, na área da distribuição. O artigo 11.° da Decisão n.° 1718/2006 especifica, no seu n.° 1, que a Comissão é assistida por um comité e, no seu n.° 2, remete para os artigos 4.° e 7.° da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23), e, no seu n.° 4, para os artigos 3.° e 7.° da Decisão 1999/468. O artigo 3.° desta última definia o procedimento consultivo e, por seu lado, o artigo 4.° descrevia o procedimento de gestão. Porém, a Decisão 1999/468 foi revogada pelo artigo 12.°, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.° 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados‑Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55, p. 13), cujo artigo 13.° especifica que as remissões para o artigo 3.° da Decisão 1999/468 passam a considerar‑se feitas para o procedimento consultivo regulado pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 182/2011, ao passo que as remissões para o artigo 4.° da Decisão 1999/468 se consideram feitas para o procedimento de exame previsto no artigo 5.° do Regulamento n.° 1999/468, com exceção do seu n.° 4, segundo e terceiro parágrafos.
48 A este respeito, cabe acrescentar que o n.° 4, antepenúltimo parágrafo, das orientações indica que o montante máximo da subvenção será de 150 000 euros por distribuidor e por filme e que o n.° 4, último parágrafo, das orientações especifica que a EACEA se reserva o direito de não distribuir todos os fundos disponíveis. Este limite e esta reserva foram reiterados no convite à apresentação de propostas EACEA/21/12, n.° 5, terceiro e quarto parágrafos,
49 Resulta de todas as disposições supramencionadas que a competência da EACEA, em matéria de subvenções atribuídas no âmbito do convite à apresentação de propostas EACEA/21/12, aprovado no âmbito da execução do programa MEDIA 2007, se limitava, em primeiro lugar, à instrução do processo de cada requerente, para preparar «uma proposta de seleção a homologar pela Comissão em consonância com os procedimentos de comitologia», por força do ponto A 5, na segunda vertente da alternativa que o mesmo enuncia, do anexo III da Decisão C(2009) 3355 final, conforme alterada, em segundo lugar, à «notificação[, aos respetivos beneficiários,] das decisões individuais [sobre a concessão] de subvenções», em aplicação do ponto A 6 do referido anexo e, em terceiro lugar, em consonância com o ponto A 7 desse mesmo anexo, «[o tratamento] dos pedidos [de reapreciação das decisões sobre a concessão de subvenções]».
50 No caso vertente, a EACEA instruiu o processo da recorrente em função dos elementos que aquela lhe forneceu e, por mensagem de correio eletrónico de 4 de junho de 2013, solicitou‑lhe elementos complementares. Em resposta a essa mensagem de correio eletrónico, a recorrente confirmou, por mensagem de correio eletrónico do mesmo dia, que era «a distribuidora italiana do filme», sem contudo apresentar documentos comprovativos disso, e prestou à EACEA, em 6 de junho de 2013, informações complementares sobre a experiência que adquirira enquanto distribuidora, em especial durante os cinco anos anteriores. Após análise de todo o processo, a EACEA apresentou uma proposta de recusa de subvenção à Comissão, que tomou a decisão de 2 de agosto de 2013 após observância do procedimento consultivo previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 182/2011, visto que se tratava de uma proposta relativa à atribuição de fundos da União de montante inferior a 300 000 euros, na área da distribuição, em consonância com os preceitos conjugados do artigo 10.°, n.os 2 e 3, da Decisão n.° 1718/2006. O considerando 3 da decisão de 2 de agosto de 2013 faz sua a fundamentação invocada pelo comité MEDIA 2007 no seu parecer de 26 de julho de 2003, que por sua vez reproduziu, no tocante à recorrente, a proposta do comité de avaliação (v. n.os 8 a 10, supra), a saber, que em Itália o filme era distribuído pela sociedade 01 Distribution e não pela recorrente, pelo que a sua candidatura não podia ser selecionada. Em 7 de agosto de 2013, a EACEA reproduziu este fundamento de recusa, marcando com uma cruz, no formulário‑padrão de notificação, o quadrado correspondente à seguinte descrição: «[o] requerente não vai assegurar, ele próprio, a distribuição do filme nas salas». Em 4 de setembro de 2013, a recorrente remeteu à EACEA uma carta que deve claramente ser qualificada de requerimento de reapreciação de uma decisão sobre a atribuição de uma subvenção, na aceção do ponto A 7 do anexo III da Decisão C(2009) 3355 final, conforme alterada.
51 Consequentemente, em circunstâncias como as do caso vertente, a EACEA tinha a opção, para proceder ao tratamento desse requerimento, entre limitar‑se a explicar a decisão de 2 de agosto de 2013 ou solicitar à Comissão que a alterasse, quer no sentido de conceder uma subvenção, quer no sentido de a recusar, mas com fundamentos diversos dos inicialmente invocados. Com efeito, a EACEA não podia de forma alguma ter competência para alterar uma decisão que não tinha competência para tomar.
52 Embora seja verdade que o ponto 5.1. das orientações disponha que, caso as atividades de distribuição sejam partilhadas por várias sociedades, os contratos/acordos entre essas sociedades devem ser comunicados à EACEA, que, em regra, considerará elegível a sociedade que efetivamente faz a distribuição do filme no território e toma, a esse respeito, uma «decisão [que] não é impugnável», há que interpretar esta redação no sentido de que se refere ao facto de a EACEA dever, na instrução dos pedidos, tomar definitivamente a sua posição para apresentar à Comissão uma proposta de seleção, sem prejuízo da possibilidade de o requerente ulteriormente impugnar, no contexto de um recurso administrativo, a decisão dessa instituição. Qualquer outra interpretação seria contrária à redação expressa do ponto A 7 do anexo III da Decisão C (2009) final, conforme alterada, que consagra o direito ao referido recurso.
53 Daqui resulta que a EACEA, ao proceder, ela própria, a uma recusa assente num fundamento não adotado pela Comissão, viciou de incompetência a decisão de 8 de outubro de 2013.
54 Contudo, resulta de jurisprudência assente no contexto de processos cujas circunstâncias eram comparáveis às do caso vertente que, em caso de competência conexa, o vício de incompetência não pode acarretar a anulação da decisão impugnada, uma vez que a referida anulação por incompetência do autor da decisão impugnada só pode dar lugar, uma vez sanado esse vício à data em que ocorreu, à adoção de uma decisão idêntica quanto ao mérito (v., neste sentido, acórdãos de 6 de julho de 1983, Geist/Comissão, 117/81, Recueil, EU:C:1983:191, n.os 6 e 7; de 9 de outubro de 1992, De Persio/Comissão, T‑50/91, Colet., EU:T:1992:104, n.os 10, 22 e 24; e de 19 de janeiro de 2010, De Fays/Comissão, T‑355/08 P, ColetFP, EU:T:2010:16, n.os 57 e 58).
55 Importa, pois, determinar se, no caso vertente, a Comissão se encontrou numa situação de competência conexa, pelo que a EACEA, ao substituir um fundamento para o indeferimento do requerimento da recorrente pelo fundamento invocado pela Comissão na decisão de 2 de agosto de 2013, tomou uma decisão idêntica, quanto ao mérito do requerimento, à que a Comissão competentemente tomou, instruída com elementos idênticos aos transmitidos na carta de 4 de setembro de 2013.
56 Como resulta do ponto 5.1. das orientações, acima citado no n.° 3, a concessão de uma subvenção a título da distribuição pressupõe que o próprio requerente procede à distribuição do filme nas salas, no território em causa. Não obstante, esta disposição prevê a possibilidade de o distribuidor recorrer, de forma limitada, a acordos de subcontratação, desde que «[d]ela tenha sido dado conhecimento à [EACEA]». O seguimento do ponto 5.1. confirma este dever de comunicação, desta vez no caso de partilha de atividades, ao enunciar que, «[c]aso as atividades de distribuição sejam partilhadas por várias sociedades, os contratos/acordos entre essas sociedades devem ser comunicados à [EACEA]». Este mesmo ponto esclarece que é permitido o recurso a distribuidores físicos para serviços especiais, como a reserva das salas e a cobrança das receitas.
57 A recorrente sustenta que é realmente a distribuidora do filme e que o acordo que celebrou com a sociedade 01 Distribution, sobre a reserva das salas de cinema, a circulação das cópias do filme, a cobrança das receitas e a comunicação do filme sob o logótipo principal 01 Distribution não tinha de ser transmitido à EACEA, pois esse acordo tinha provavelmente de ser qualificado de delegação num terceiro da atividade dita de «distribuição material» e reveste, em todo o caso, natureza diversa da de subcontratação.
58 A EACEA contesta esta interpretação.
59 Refira‑se que o ponto 5.1 das orientações inclui, na realidade, como resulta acima do n.° 56, uma repartição dos acordos de distribuição em três categorias, que correspondem, respetivamente, aos acordos de subcontratação, aos acordos de partilha de atividades de distribuição entre vários operadores e aos acordos de distribuição entre vários operadores, assim como aos acordos de utilização de «distribuidores físicos» para serviços específicos, distribuidores esses que não são elegíveis para as subvenções. Contudo, a inelegibilidade desses distribuidores físicos para as subvenções não significa que os acordos de recurso aos mesmos para serviços especiais não devam ser comunicados à EACEA. Por outro lado, pelo menos para certificar a existência material de semelhante acordo de distribuição física e que o mesmo acordo não excede esse âmbito preciso, qualquer requerente é obrigado a esclarecer a EACEA, tanto quanto possível, sobre os elementos necessários à apreciação do requerimento de concessão de uma subvenção, incluindo os elementos suscetíveis de obstar, devido à incompreensão do respetivo alcance, a uma decisão favorável ao requerimento de subvenção.
60 Este leitura tanto mais se impõe quanto é certo que o recurso por um distribuidor, mediante contrato, a sociedades terceiras para assegurar uma parte das funções de distribuição constitui uma exceção face ao princípio de que o próprio distribuidor deve assegurar a distribuição do filme, o que implica que essa exceção deve ser objeto de interpretação estrita (v., nesse sentido, acórdãos de 17 de setembro de 2014, Baltic Agro, C‑3/13, Colet., EU:C:2014:2227, n.° 24 e jurisprudência aí referida, e de 22 de maio de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, T‑300/10, Colet., EU:T:2012:247, n.° 90 e jurisprudência aí referida). De resto, o ponto 13.3 das orientações, quando refere a obrigação de «apresentar todos os acordos de distribuição relevantes», recorda a importância de prestar informação idónea à EACEA.
61 Acresce que, no caso vertente, a recorrente teve uma possibilidade adicional de completar o seu processo, pois foi contactada pela EACEA para apresentar vários documentos. Isso devia ter‑lhe chamado a atenção para a natureza possivelmente lacunar do referido processo e devia tê‑la levado a ser tão exaustiva quanto possível.
62 Dito de outra forma, ainda que o contrato que vincula a recorrente à sociedade 01 Distribution seja unicamente um contrato de distribuição física, na aceção do ponto 5.1. das orientações, o que os autos não permitem provar, a recorrente estava obrigada a informar a EACEA desse contrato a partir do momento em que apresentou o requerimento de concessão de uma subvenção, para que tanto a EACEA como a Comissão se pudessem pronunciar, com pleno conhecimento de causa, sobre os motivos para a presença do logótipo da 01 Distribution no «trailer» e nos cartazes do filme. Ora, foi só através de um documento anexo à carta da recorrente de 4 de setembro de 2013, isto é, mais de um mês após a decisão de 2 de agosto de 2013, que a EACEA foi informada da existência de um acordo assinado em 26 de abril de 2016 entre a recorrente e a sociedade 01 Distribution.
63 A interpretação de que prevalece a informação tão completa e adaptada quanto possível à EACEA é, de resto, a única compatível com o princípio da boa administração e, mais especialmente, da boa gestão financeira e do controlo da utilização dos meios orçamentais da União para os fins previstos (v., nesse sentido, acórdãos de 17 de junho de 2010, CEVA/Comissão, T‑428/07 e T‑455/07, Colet., EU:T:2010:240, n.° 126 e jurisprudência aí referida, e de 19 de abril de 2013, Aecops/Comissão, T‑53/11, EU:T:2013:205, n.° 45 e jurisprudência aí referida). Com efeito, uma informação incompleta ou errada prestada pelo requerente não pode levar a EACEA a recomendar à Comissão o financiamento da distribuição de um filme, quando há dúvidas sobre a questão de saber se o distribuidor cumpre as condições estabelecidas pela regulamentação aplicável. Aliás, isto é explanado no ponto 13.3. das orientações, nos termos do qual as candidaturas incompletas serão consideradas inelegíveis. Assim, ao recusar o requerimento de subvenção devido à não transmissão do acordo celebrado pela recorrente com a 01 Distribution, fundamento cuja base factual não é impugnada pela recorrente, a EACEA atuou numa situação em que a Comissão, instituição competente para adotar essa decisão, o teria feito no âmbito de uma competência conexa.
64 Por conseguinte, em aplicação da jurisprudência acima referida no n.° 54, o vício de incompetência não pode acarretar a anulação da decisão impugnada, uma vez que a referida anulação por incompetência do autor da decisão impugnada só poderia dar lugar, uma vez sanado o vício à data em que ocorreu, à adoção de uma decisão idêntica quanto ao mérito.
Quanto aos fundamentos do recurso
65 Decorre da jurisprudência acima referida no n.° 54 que, quando se prova que a Administração atuou em situação de competência conexa, os fundamentos aduzidos contra a sua decisão não podem senão ser julgados, todos eles, inoperantes. É o que sucede, nomeadamente, com os fundamentos assentes na falta ou insuficiência de fundamentação (acórdãos de 29 de setembro de 1976, Morello/Comissão, 9/76, Colet., EU:C:1976:129, n.° 11, e Geist/Comissão, n.° 54, supra, EU:C:1983:191, n.os 6 e 7) e, por definição, com o erro de facto, com o erro de direito e com o erro de apreciação manifesto (v., nesse sentido, acórdão Morello/Comissão, já referido, EU:C:1976:129, n.° 11), pois a Administração estava obrigada a chegar à conclusão que tirou.
66 Por questões de exaustividade, esclareça‑se que a fundamentação contraditória invocada pela recorrente tem a sua fonte precisamente na presença de um fundamento de recusa diferente do constante da decisão de 2 de agosto de 2013 e adotado pela EACEA (v. n.° 36, supra), facto de que o Tribunal Geral extraiu consequências para negar à decisão de 8 de outubro de 2013 a natureza de ato confirmativo. Como acima se decidiu no n.° 63, a recorrente não pode impugnar utilmente essa fundamentação, visto que a mesma corresponde à que a Comissão teria de aduzir se tivesse sido chamada a pronunciar‑se.
67 Por último, quanto ao pedido de que o Tribunal Geral condene a EACEA a tomar as «medidas subsequentes», importa recordar que, no âmbito da fiscalização da legalidade baseada no artigo 263.° TFUE, o Tribunal Geral não tem competência para decretar ordens às instituições, órgãos e organismos da União (acórdão de 15 de setembro de 1998, European Night Services e o./Comissão, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 e T‑388/94, Colet., EU:T:1998:198, n.° 53, e despacho de 27 de janeiro de 2014, Stolz/Parlamento e Comissão, T‑582/13, EU:T:2014:69, n.°10).
68 Por todo o exposto, o recurso é improcedente e deve ser‑lhe integralmente negado provimento.
Quanto às despesas
69 Nos termos do artigo 135.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este pode condenar uma parte, mesmo vencedora, na totalidade ou em parte das despesas, se tal se justificar em razão da sua atitude, incluindo antes do início da instância, em especial se tiver feito incorrer a outra parte em despesas que o Tribunal Geral considere inúteis ou vexatórias.
70 No caso vertente, por um lado, resulta dos documentos dos autos que a notificação de 7 de agosto de 2013, feita com razão sob o timbre da EACEA, não esclarecia à recorrente que o autor da decisão de recusa da subvenção que lhe dizia respeito era a Comissão, nem a data da referida decisão, a saber, 2 de agosto de 2013. Foi só quando interpôs o presente recurso que a recorrente teve conhecimento desses elementos. Além disso, a EACEA, ao tomar, em 8 de outubro de 2013, uma decisão em seu nome, com um fundamento diverso do adotado pela Comissão, para a seguir negar natureza decisória ao seu ato, e ao não solicitar à Comissão que retificasse a sua decisão, gerou uma situação de incerteza no espírito da recorrente, que esta só pôde dissipar mediante a interposição de um recurso no Tribunal Geral.
71 Por outro lado, esta situação foi nutrida pelo comportamento da recorrente, que, ao não fornecer, a partir do momento em que apresentou o seu requerimento de concessão de uma subvenção, os elementos que as orientações a obrigavam a transmitir e que teriam permitido à EACEA fazer à Comissão uma proposta adequada e, em todo o caso, assente em todos os componentes do processo, privou, ela própria, esse organismo e essa instituição da possibilidade de determinar se o acordo celebrado com a 01 Distribution era um simples acordo de distribuição material e, por conseguinte, se a recorrente era a única distribuidora do filme.
72 Em face destes elementos, faz‑se uma justa apreciação das circunstâncias do caso vertente ao decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Italian International Film Srl e a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA) suportarão, cada uma, as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de fevereiro de 2016.
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