NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 2. marca 2023(1)
Vec C‑718/21
L. G.
proti
Krajowa Rada Sądownictwa
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 267 ZFEÚ – Pojem ‚súdny orgán‘ – Právomoc Súdneho dvora – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Účinná súdna ochrana v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie – Zásady neodvolateľnosti a nezávislosti sudcov – Možnosť pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku – Účinky vyhlásenia o úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí tohto veku podmienené súhlasom iného orgánu – Účinky nedodržania lehoty na predloženie takéhoto vyhlásenia“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podal Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Senát pre mimoriadne preskúmanie a veci verejné, ďalej len „senát pre mimoriadne preskúmanie“) pri Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko) v rámci konania o odvolaní, ktoré podal L. G. (ďalej len „odvolateľ“), sudca Sąd Okręgowy w K. (Krajský súd K., Poľsko), proti uzneseniu Krajowa Rada Sądownictwa (Štátna súdna rada, Poľsko, ďalej len „KRS“), ktorým mu nevyhovela v konaní o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, a to z dôvodu nedodržania lehoty na vyjadrenie vôle na tento účel.
2. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania najskôr vyvoláva citlivú otázku, či má senát pre mimoriadne preskúmanie povahu „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. Pokiaľ ide o vec samu, uvedený návrh na začatie prejudiciálneho konania sa v podstate týka výkladu zásady neodvolateľnosti a nezávislosti sudcov ako dôsledku „zásady účinnej súdnej ochrany“ zakotvenej v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ vo vzťahu k vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na jednej strane účinok vyhlásenia o úmysle sudcu pokračovať vo výkone funkcie po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku podmieňuje súhlasom KRS, a na druhej strane stanovuje pre toto vyhlásenie absolútnu prekluzívnu lehotu.
3. Prejednávaná vec spadá do rámca nedávnych reforiem poľského súdneho systému(2) a rozsiahlej judikatúry Súdneho dvora, ktorá s nimi súvisí, a to najmä v nadväznosti na žaloby o nesplnenie povinnosti podané Európskou komisiou(3) alebo návrhy na začatie prejudiciálneho konania predložené poľskými súdmi.(4)
II. Právnej rámec: poľské právo
A. Zákon o Najvyššom súde
4. Ustawa o Sądzie Najwyższym (zákon o Najvyššom súde) z 8. decembra 2017(5), ktorý okrem iného zriadil senát pre mimoriadne preskúmanie, v článku 26 ods. 1 stanovuje:
„Do právomoci [senátu pre mimoriadne preskúmanie] patria mimoriadne opravné prostriedky, spory vo volebných veciach a spochybnenia platnosti národného referenda alebo ústavného referenda, konštatovanie platnosti volieb a referend, ďalšie verejnoprávne veci vrátane sporov v oblasti ochrany hospodárskej súťaže, regulácie energií, telekomunikácií a železničnej dopravy, ako aj opravné prostriedky, ktoré smerujú proti rozhodnutiam Przewodniczy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [predseda Národnej televíznej a rozhlasovej rady, Poľsko] alebo sa nimi napádajú prieťahy v konaniach na riadnych a vojenských súdoch, a rovnako aj na [Sąd Najwyższy (Najvyšší súd)].“
B. Zákon o organizácii všeobecných súdov
5. Článok 69 ods. 1 a 1b ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon o organizácii všeobecných súdov) z 27. júla 2001 v znení neskorších predpisov(6) stanovuje:
„1. Sudca odchádza do dôchodku dovŕšením veku 65 rokov, ak najneskôr šesť mesiacov a najskôr dvanásť mesiacov pred dosiahnutím tohto veku nepredloží [KRS] vyhlásenie, že chce pokračovať vo výkone svojej funkcie, a nepredloží osvedčenie vydané v súlade s podmienkami stanovenými pre uchádzačov o miesto sudcu, ktoré potvrdzuje, že je zdravotne spôsobilý na výkon funkcie sudcu.
…
1b. [KRS] môže sudcovi povoliť, aby ďalej pokračoval vo výkone funkcie, ak je jeho zotrvanie vo funkcii v súlade s legitímnym záujmom výkonu spravodlivosti alebo dôležitým spoločenským záujmom, a to vzhľadom na požiadavky racionálneho využitia členov personálu všeobecných súdov a potreby vyplývajúce z pracovnej záťaže jednotlivých súdov. Uznesenie [KRS] je konečné. Pokiaľ sudca dosiahne vek uvedený v odseku 1 pred ukončením konania o predĺžení výkonu svojej funkcie, ostáva vo funkcii až do ukončenia uvedeného konania.
…“
C. Zákon o KRS
6. Článok 42 ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (zákon o KRS) z 12. mája 2011 v znení neskorších predpisov(7) znie:
„1. Uznesenia vydané Radou v jednotlivých prípadoch obsahujú odôvodnenie.
2. Odôvodnenie uznesenia sa vypracuje do jedného mesiaca od prijatia tohto uznesenia.
3. Uznesenia vydané v individuálnych prípadoch sa doručujú účastníkom konania spolu s ich odôvodnením a poučením o možnostiach ich napadnutia na Najvyššom súde.“
7. Článok 44 ods. 1 zákona o KRS uvádza:
„Účastník konania môže podať odvolanie na [Sąd Najwyższy (Najvyšší súd)], v ktorom namietne protizákonnosť uznesenia [KRS], pokiaľ osobitné predpisy nestanovujú inak. …“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
8. Listom z 30. decembra 2020 odvolateľ oznámil KRS svoj úmysel pokračovať vo výkone funkcie sudcu aj po dovŕšení veku odchodu do dôchodku stanoveného na 65 rokov, ktorý dosiahne 12. júna 2021, v súlade s článkom 69 zákona o organizácii všeobecných súdov.(8) Listom z 31. decembra 2020 odvolateľ tiež podal na KRS žiadosť o navrátenie lehoty z dôvodu zmeškania lehoty šiestich mesiacov pred dosiahnutím veku odchodu do dôchodku, ktorá je v tomto ustanovení určená na podanie tohto vyhlásenia.(9)
9. Uznesením z 18. februára 2022 KRS vyhlásila uvedené vyhlásenie za neprípustné z dôvodu, že bolo predložené po uplynutí šesťmesačnej lehoty pred dosiahnutím veku odchodu do dôchodku stanovenej v uvedenom ustanovení, a prijala uznesenie o zastavení konania, čím ukončila konanie o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone funkcie sudcu.(10)
10. Na základe odvolania, ktoré proti tomuto uzneseniu podal odvolateľ(11) na Sąd Najwyższy (Najvyšší súd), sa tento súd zasadajúci v senáte pre mimoriadne preskúmanie, ktorý je vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, zaoberá otázkou, či článok 69 zákona o organizácii všeobecných súdov nie je v rozpore so zásadou neodvolateľnosti a nezávislosti sudcov, ktorá je zakotvená v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ, keďže toto ustanovenie na jednej strane podriaďuje výkon funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku súhlasu iného orgánu, čo by mohlo mať vplyv na obsah rozsudkov vydávaných dotknutým sudcom, a na druhej strane stanovuje zánik žiadosti o výkon funkcie sudcu aj po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku v prípade, že nebola dodržaná lehota na jej predloženie, a to bez ohľadu na účinky odchodu do dôchodku za konkrétnych okolností, najmä s ohľadom na záujmy výkonu spravodlivosti alebo prípadnú existenciu dôležitého spoločenského záujmu.
11. Za týchto podmienok senát pre mimoriadne preskúmanie pri Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bráni článok 19 ods. 1 druhý pododsek [ZEÚ] ustanoveniu vnútroštátneho práva, akým je článok 69 ods. 1b prvá veta [zákona o organizácii všeobecných súdov], ktorý podmieňuje účinnosť vyhlásenia sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí dôchodkového veku súhlasom iného orgánu?
2. Bráni článok 19 ods. 1 druhý pododsek [ZEÚ] takému výkladu vnútroštátneho ustanovenia, podľa ktorého je oneskorené vyhlásenie sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí dôchodkového veku neúčinné, a to bez ohľadu na okolnosti nedodržania lehoty a na význam tohto nedodržania pre konanie o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone funkcie sudcu?“
12. Písomné pripomienky predložili KRS, poľská, dánska a holandská vláda, ako aj Komisia. KRS, poľská, belgická a holandská vláda, ako aj Komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. novembra 2022. Odvolateľ, KRS, belgická a holandská vláda, ako aj Komisia tiež predložili písomné pripomienky k uzneseniu vnútroštátneho súdu z 3. novembra 2022, ktorým tento súd predložil Súdnemu dvoru doplňujúce pripomienky k svojmu návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktoré sa týkali najmä jeho postavenia ako „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.
IV. Analýza
A. O právomoci Súdneho dvora
1. O pochybnostiach vznesených v súvislosti s postavením vnútroštátneho súdu ako „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ
13. Komisia, ako aj belgická a holandská vláda vyjadrujú pochybnosti, pokiaľ ide o kvalifikáciu vnútroštátneho súdu ako „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.
14. Členovia senátu pre mimoriadne preskúmanie zriadeného zákonom o Najvyššom súde boli totiž vymenovaní na miesto sudcu Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) na návrh KRS uznesením č. 331/2018 z 28. augusta 2018 (ďalej len „uznesenie č. 331/2018“) za týchto okolností:
– toto uznesenie prijala KRS v zložení, ktorého nezávislosť bola spochybnená vo viacerých rozsudkoch Súdneho dvora,(12)
– proti uvedenému uzneseniu bolo podané odvolanie na Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd, Poľsko) a tento súd 27. septembra 2018 prijal predbežné opatrenie, ktorým odložil výkon uvedeného uznesenia,
– Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) v podstate konštatoval, že dve rozhodovacie zloženia senátu pre mimoriadne preskúmanie, v ktorých zasadajú traja sudcovia vymenovaní na základe toho istého uznesenia nie sú „súdmi zriadenými zákonom“ v zmysle článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“),(13)
– po vymenovaní sudcov na základe uznesenia č. 331/2018, napokon 21. septembra 2021 Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd) toto uznesenie zrušil.(14)
15. Za týchto okolností považujem za vhodné pred zodpovedaním prejudiciálnych otázok overiť, či senát pre mimoriadne preskúmanie zasadajúci v zložení troch sudcov predstavuje „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, a teda či má Súdny dvor právomoc odpovedať na jeho prejudiciálne otázky.
2. O zásadách týkajúcich sa pojmu „nezávislosť“ vnútroštátneho súdu v zmysle článku 267 ZFEÚ
16. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri posudzovaní, či má dotknutý vnútroštátny orgán podávajúci návrh na začatie prejudiciálneho konania povahu „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, čo je otázka, ktorá spadá výlučne do práva Únie, berie Súdny dvor do úvahy celý súbor prvkov, akými sú okrem iného zákonný pôvod orgánu, jeho stálosť, záväzný charakter jeho jurisdikcie, kontradiktórna povaha jeho konania, uplatňovanie právnych noriem týmto orgánom, ako aj jeho nezávislosť.(15) V prejednávanej veci je spochybnený iba posledný uvedený prvok, teda nezávislosť senátu pre mimoriadne preskúmanie, keďže sa považuje za prima facie zrejmé – a v každom prípade za nesporné – že tento orgán spĺňa ostatné vyššie uvedené kritériá.
17. Podľa takisto ustálenej judikatúry Súdneho dvora požiadavka nezávislosti súdov, ktorej dodržiavanie musia na základe článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ(16) zabezpečiť členské štáty so zreteľom na vnútroštátne súdy, ktoré majú rozhodovať o otázkach týkajúcich sa výkladu a uplatňovania práva Únie, má dva aspekty, pričom prvý, vonkajší aspekt, sa týka autonómie orgánu,(17) a druhý, vnútorný aspekt, súvisí s jeho nestrannosťou.(18) Tieto záruky autonómie a nestrannosti, ktoré predstavujú dva aspekty pojmu „nezávislosť“, si vyžadujú existenciu pravidiel, najmä pokiaľ ide o zloženie orgánu, menovanie, funkčné obdobia, ako aj dôvody zdržania sa hlasovania, vylúčenia pre zaujatosť a odvolania jeho členov, ktoré umožňujú odstrániť akékoľvek oprávnené pochybnosti v mysli osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť uvedeného orgánu z vonkajšieho hľadiska a jeho neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom.(19)
18. Pokiaľ ide konkrétne o požiadavku nezávislosti vlastnú pojmu „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, Súdny dvor vo svojom rozsudku Getin Noble Bank, v podstate stanovil domnienku, podľa ktorej vnútroštátny súd, akým je napríklad Sąd Najwyższy (Najvyšší súd), spĺňa požiadavky, ktoré musí orgán spĺňať na to, aby ho bolo možné kvalifikovať ako „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, bez ohľadu na jeho konkrétne zloženie,(20) pričom spresnil, že v rámci prejudiciálneho konania upraveného v článku 267 ZFEÚ neprináleží Súdnemu dvoru, aby overoval, či bolo rozhodnutie o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania prijaté v súlade s vnútroštátnymi pravidlami organizácie súdov a súdnych konaní.(21) Súdny dvor zároveň spresnil, že túto domnienku možno vyvrátiť na jednej strane, ak by právoplatné súdne rozhodnutie vydané vnútroštátnym alebo medzinárodným súdom, viedlo ku konštatovaniu, že sudca, ktorý je vnútroštátnym súdom, nemá postavenie nezávislého a nestranného súdu vopred zriadeného zákonom v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty,(22) alebo na druhej strane, ak by iné skutočnosti, nezávislé od osobnej situácie sudcov, ktorí formálne podali návrh podľa článku 267 ZFEÚ, mohli mať vplyv na fungovanie vnútroštátneho súdu, ku ktorému títo sudcovia patria, a tým by prispeli k narušeniu nezávislosti a nestrannosti uvedeného súdu.(23)
19. Po tomto spresnení považujem za dôležité zdôrazniť, že výklad zásady nezávislosti v kontexte článku 267 ZFEÚ si podľa môjho názoru vyžaduje iné preskúmanie, než aké sa vyžaduje v kontexte článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ a článku 47 Charty, a to vzhľadom na rozdielne ciele a funkcie týchto noriem. Tento prístup, ktorý v podstate rozvinuli niektorí generálni advokáti,(24) nebol podľa mojich vedomostí v plnej miere potvrdený Súdnym dvorom, ktorý vo svojich rozsudkoch týkajúcich sa požiadavky nezávislosti vlastnej pojmu „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ naďalej odkazuje na potrebu, aby mal dotknutý súd znaky nezávislého a nestranného súdu zriadeného zákonom „v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty“(25).
20. Uvedený prístup v podstate rozlišuje podmienky uplatnenia troch dotknutých ustanovení nasledovne:
– cieľom článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ je zabezpečiť, aby systém prostriedkov nápravy zavedený každým členským štátom zaručoval účinnú právnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie.(26) Vyžaduje si teda „systémové“ preskúmanie vlastností súdneho systému,
– článok 47 Charty zakotvuje právo na účinnú súdnu ochranu každej osoby podliehajúcej súdnej právomoci, ktorá sa v danom prípade dovoláva práva, ktoré jej vyplýva z práva Únie.(27) Na posúdenie existencie účinného prostriedku nápravy v danom prípade si teda vyžaduje „praktické“ preskúmanie (v každom jednotlivom prípade),(28)
– článok 267 ZFEÚ sa týka pojmu „súdny orgán“, ktorý má „funkčnú“ povahu, keďže umožňuje určiť vnútroštátne orgány, ktoré sa môžu stať partnermi v dialógu so Súdnym dvorom v rámci prejudiciálneho konania.(29) Podľa tejto koncepcie „funkčnej nezávislosti“, ktorý odkazuje najmä na neexistenciu hierarchického podriadenia sa správe, musí byť nezávislá práve funkcia (a teda orgán) bez ohľadu na to, či môžu byť sudcovia (ako osoby) prepojení s výkonnou mocou, najmä prostredníctvom väzieb vďačnosti (ak boli vymenovaní „privilegovaným“ spôsobom) alebo lojálnosti (pokiaľ očakávajú, že počas svojej kariéry získajú výhody, ako napríklad povýšenie, predĺženie funkcie atď.).(30) Táto koncepcia si preto vyžaduje preskúmanie „formálneho“ charakteru, ktoré sa uskutočňuje na úrovni orgánu, ktorý otázku predložil, a nie na úrovni osôb, ktoré v tomto orgáne zasadajú.(31)
21. Okrem toho nie je irelevantné spresniť, že posúdenie veľmi špecifického pojmu „nezávislosť“ v kontexte článku 267 ZFEÚ je posledným z celého radu prvkov, ktoré nie sú stricto sensu kumulatívne, avšak tvoria súčasť celkového preskúmania, a ktoré ako celok vedú k záveru o existencii „súdneho orgánu“ v zmysle tohto ustanovenia.(32) Preskúmanie nezávislej povahy súdu sa tak uskutočňuje s ohľadom na ostatné prvky, a tak jej posúdenie je podľa môjho názoru o to prísnejšie, pokiaľ je prítomnosť niektorých iných prvkov pochybná, a naopak.(33) Okrem toho sa mi zdá, že Súdny dvor má tendenciu vykonávať takéto „preskúmanie nezávislosti“ najčastejšie vo vzťahu k orgánom, ktoré pôsobia mimo klasického vnútroštátneho súdneho systému alebo ktoré sa nepovažujú za „súdny orgán“ podľa vnútroštátneho práva,(34) zatiaľ čo nie vždy bol naklonený spochybňovať nezávislú povahu orgánu, ktorý je formálne začlenený do súdneho systému dotknutého členského štátu,(35) ako to navyše potvrdzuje domnienka stanovená v rozsudku Getin Noble Bank.(36)
22. Tento „minimalistický“ výklad pojmu „nezávislosť“ v rámci článku 267 ZFEÚ má podľa môjho názoru výhodu v tom, že jednak nadmerne nezasahuje do zásady spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom v rámci prejudiciálneho konania vzhľadom na dôležitosť tohto mechanizmu na zabezpečenie jednotného a konzistentného výkladu práva Únie(37) a jednak umožňuje zachovať kľúčovú úlohu návrhov na začatie prejudiciálneho konania vo vzťahu k ochrane práv jednotlivcov. Iba právomoc Súdneho dvora rozhodovať v prejudiciálnom konaní podľa článku 267 ZFEÚ im totiž umožňuje v určitých situáciách využívať účinnú súdnu ochranu zaručenú právom Únie.(38) A to platí o to viac za okolností prejednávanej veci vzhľadom na početné iniciatívy poľského zákonodarcu, ktorých cieľom je okrem iného zabrániť tomu, aby boli Súdnemu dvoru predkladané návrhy na začatie prejudiciálneho konania v otázke nezávislosti súdov v Poľsku.(39)
23. Z toho vyplýva, že výklad pojmu nezávislosť „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ vzhľadom na jeho osobitnú funkciu nemá vplyv na výklad tohto pojmu v rámci článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ alebo článku 47 Charty. Inými slovami, nemožno vylúčiť, že orgán môže v zásade predstavovať „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ bez ohľadu na to, že okolnosti danej veci – systémovej alebo špecifickej povahy – by mohli viesť k záveru, že tento súd nie je nezávislým a nestranným súdom vopred zriadeným zákonom v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ alebo článku 47 Charty.(40)
24. Som si samozrejme vedomý toho, že základný systém výkonu spravodlivosti v zásade neumožňuje „stupňovanie“, zatiaľ čo vyššie uvedený prístup, ktorý vychádza z domnienky stanovenej rozsudkom Getin Noble Bank a spresňuje jej uplatňovanie, má prostredníctvom pružnejšieho výkladu pojmu „nezávislosť“ v rámci článku 267 ZFEÚ umožniť vnútroštátnemu súdu, aj v prípade pochybností o jeho nezávislosti, plnenie jeho základných funkcií, pričom mu zaručuje možnosť jednak preskúmať s pomocou Súdneho dvora svoju vlastnú nezávislosť, a jednak zabezpečiť občanom Únie základné právo na účinnú súdnu ochranu v prípade zásahu do práv zaručených právom Únie.
25. Nebolo by pritom naopak vhodnejšie zvoliť odlišný prístup, ktorý by v prejednávanej veci obmedzoval doposiaľ tolerované nátlaky zákonodarnej a výkonnej moci voči súdnej moci v Poľsku a ktorý by tak podporil poľských sudcov vymenovaných podľa starého systému v ich snahách o to, aby boli v mene zásady nezávislosti sudcov vylúčení z únijnej súdnej siene „noví sudcovia“ vymenovaní na základe nedávnych reforiem v rozpore z touto zásadou? Odpoveď nie je jednoduchá. V každom prípade tento striktnejší prístup nie je bez následkov: ako vyplýva z pojednávania, približne jeden zo štyroch sudcov všeobecných a správnych súdov v Poľsku je v súčasnosti vymenovaný podľa nového systému. Uvedený prístup by do veľkej miery uzavrel cestu k mechanizmu prejudiciálneho konania pre väčšinu poľských súdov, pričom by ho ponechal prístupný iba tým súdom, ktoré sú zložené výlučne zo sudcov vymenovaných podľa starého systému. To by znamenalo, že poľské súdnictvo by bolo de facto vyňaté zo súdneho systému Únie, čo je výsledok, ktorý by sa podľa môjho názoru dokonca mohol dotýkať postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ.(41)
26. Na záver sa domnievam, že hoci podľa známeho príslovia vo všeobecnosti platí, že „nie je každý mních, čo kutňu nosí“, vo formálnom a obmedzenom kontexte posúdenia pojmu „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ s určitou mierou priblíženia platí, že „talár robí sudcu“(42).
3. O vplyve pravidiel vymenovania sudcov na postavenie „nezávislého súdu“
27. Po uvedení a spresnení kontextu judikatúry týkajúcej sa výkladu pojmu „nezávislý súd“ v spojitosti s článkom 267 ZFEÚ treba pripomenúť, že v prejednávanej veci sa pochybnosti o nezávislosti vnútroštátneho súdu týkajú pravidiel vymenovania jeho sudcov. Zásady uvedené v predchádzajúcom odseku treba preto uplatniť v osobitnom kontexte pravidiel vymenovania sudcov a konkrétnejšie pravidiel týkajúcich sa zapojenia orgánov stojacich mimo súdnictva v kontexte tohto vymenovania, v prejednávanej veci konkrétne KRS.
28. V tejto súvislosti Súdny dvor spresnil, že okolnosť, že členské štáty pri výkone svojej právomoci týkajúcej sa organizácie justície zveria orgánu mimo súdnictva, ako napríklad správnemu orgánu, prijímanie rozhodnutí týkajúcich sa najmä vymenovania sudcov alebo ich zotrvania vo funkcii, sama osebe nestačí na to, aby sa dospelo k záveru, že dochádza k porušeniu zásady nezávislosti takto vymenovaných sudcov.(43) Podľa Súdneho dvora totiž samotná skutočnosť, že do procesu vymenovania sudcov zasahuje zákonodarná alebo výkonná moc, nemôže spôsobiť, že by bol sudca od nich závislý, a ani nemôže vyvolávať pochybnosti o jeho nestrannosti, ak dotknutá osoba po vymenovaní nie je vystavená žiadnemu tlaku a nedostáva pokyny pri výkone svojich funkcií.(44)
29. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že prípadné nezrovnalosti spojené s vymenovaním členov rozhodovacieho zloženia môžu zbaviť orgán postavenia „nezávislého súdu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ len vtedy, ak ohrozujú samotnú schopnosť takéhoto orgánu rozhodovať nezávisle.(45) Ak teda členovia rozhodovacieho zloženia po svojom vymenovaní majú potrebnú kvalifikáciu na výkon funkcie a pokladajú sa (podľa príslušných pravidiel) za osoby, ktoré prijímajú svoje rozhodnutia úplne nezávisle, malo by to stačiť na to, aby bolo splnené postavenie „nezávislého súdu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.
4. O postavení vnútroštátneho súdu ako „nezávislého súdu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ za okolností prejednávanej veci
30. Senát pre mimoriadne preskúmanie je osobitným rozhodovacím zložením pri Sąd Najwyższy (Najvyšší súd). Hoci Súdny dvor rozhodol, že tento posledný uvedený súd v zásade spĺňa požiadavky článku 267 ZFEÚ,(46) jeho zloženie ako senátu pre mimoriadne preskúmanie bolo vytvorené v rámci nedávnych reforiem poľského súdneho systému a sudcovia, ktorí sú členmi tohto senátu, boli na miesta sudcov Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) vymenovaní za veľmi kontroverzných podmienok pripomenutých v bode 14 vyššie.
31. Pochybnosti, pokiaľ ide o podmienku nezávislosti vnútroštátneho súdu, v podstate súvisia s nepriamou účasťou výkonnej moci na vymenovaní jeho sudcov, ktorá by sa mala prejavovať prostredníctvom zapojenia KRS, ktorá sa po nedávnych reformách poľského súdneho systému mala stať „neslobodnou inštitúciou“, kontrolovanou výkonnou mocou.
32. Hoci ani zďaleka nechcem ospravedlňovať takýto legislatívny vývoj, ktorý spadá do kontextu poľutovaniahodného úpadku poľského súdneho systému, musím pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora, ktorá je uvedená v bode 28 vyššie, zapojenie orgánu stojaceho mimo súdnictva do vymenovania sudcov sama osebe nestačí na to, aby sa dospelo k záveru, že dochádza k porušeniu zásady nezávislosti sudcov. Okrem toho zo spisových materiálov nevyplýva, že by bolo potrebné sa domnievať, že sudcovia vymenovaní na vnútroštátny súd po reforme nie sú spôsobilí vykonávať svoju funkciu, ani že im uplatniteľný právny rámec alebo ich postavenie bráni v nezávislom výkone ich funkcie.(47)
33. Treba tiež uviesť, že podľa kritérií posúdenia zavedených Súdnym dvorom v rozsudku Getin Noble Bank, sa na Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) vzťahuje „domnienka nezávislosti“, ktorú by bolo možné vyvrátiť buď na základe právoplatného súdneho rozhodnutia konštatujúceho, že sudca, ktorý je vnútroštátnym súdom, nemá postavenie nezávislého a nestranného súdu vopred zriadeného zákonom, alebo na základe iných skutočností, ktoré narúšajú nezávislosť a nestrannosť uvedeného súdu.(48)
34. Bez toho, aby bolo potrebné vrátiť sa k môjmu návrhu spresnenia tejto zásady,(49) sa mi pritom zdá, že v prejednávanej veci nejde ani o jeden z týchto prípadov.
35. Je pravda, že rozsudkom z 8. novembra 2021, Dolińska‑Ficek a Ozimek v. Poľsko(50), niekoľkokrát spomenutým v priebehu konania, ESĽP rozhodol, že rozhodovacie zloženie, v ktorom zasadali sudcovia toho istého senátu pre mimoriadne preskúmanie(51), nespĺňa požiadavku súdu vopred zriadeného zákonom v zmysle článku 6 ods. 1 EDĽP. Pochybujem však o tom, že môže ísť o právoplatné súdne rozhodnutie, ktoré potvrdzuje, že vnútroštátny súd v podstate nemá s ohľadom na rozsudok Getin Noble Bank(52)postavenie nezávislého súdu v zmysle článku 267 ZFEÚ. Domnievam sa, že toto rozhodnutie sa týka skôr preskúmania dodržania práva na účinnú súdnu ochranu, ktoré spadá do pôsobnosti článku 6 ods. 1 EDĽP, a v dôsledku toho by mohlo zohrávať úlohu pri uplatňovaní článku 47 Charty, ale nie nevyhnutne pri uplatňovaní článku 267 ZFEÚ.(53)
36. Domnievam sa preto, že na základe informácií dostupných v spise možno vnútroštátny súd kvalifikovať ako „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, keďže bez ohľadu na rozpory týkajúce sa vymenovania jeho členov má v zásade rozhodnúť vo veci samej úplne nezávisle od výkonnej moci, ktorá je (nepriamo) zapojená do tohto vymenovania,(54) a s úplnou nestrannosťou vo vzťahu k záujmom účastníkov konania.
37. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy zastávam názor, že na účely tohto konania možno Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) zasadajúci v zložení troch sudcov senátu pre mimoriadne preskúmanie považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ a že v dôsledku toho Súdny dvor má právomoc odpovedať na prejudiciálne otázky položené týmto súdom.
B. O prvej prejudiciálnej otázke
38. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je článok 69 zákona o organizácii všeobecných súdov, ktorý podmieňuje možnosť sudcu v činnej službe pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku súhlasom iného orgánu, v prejednávanej veci KRS.
39. Na úvod chcem pripomenúť, že Súdny dvor sa už viackrát vyjadril k uplatniteľnosti a rozsahu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vo vzťahu k vnútroštátnym právnym predpisom (najmä poľským), ktoré upravujú súdny systém, vrátane pravidiel týkajúcich sa pokračovania vo výkone funkcie sudcov aj po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku.(55)
40. V nasledujúcich bodoch preskúmam, v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec, rozsah článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ (1) a súdne precedensy týkajúce sa zotrvania sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku (2) a následne navrhnem odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku (3).
1. O rozsahu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ
a) O zásade „účinnej súdnej ochrany“ v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie
41. Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ stanovuje, že členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany, a teda členským štátom prináleží, aby vytvorili systém opravných prostriedkov a postupov zabezpečujúcich účinné súdne preskúmanie v uvedených oblastiach.(56) Okrem toho, keďže toto ustanovenie odkazuje na požiadavku účinnej súdnej ochrany, treba ho vykladať s ohľadom na článok 47 Charty, a to nezávisle od toho, či je toto posledné uvedené ustanovenie samo osebe uplatniteľné v prejednávanej veci.(57)
42. Keďže toto ustanovenie zveruje vnútroštátnym súdom a Súdnemu dvoru úlohu zaručiť plné uplatňovanie práva Únie vo všetkých členských štátoch, ako aj súdnu ochranu, ktorá jednotlivcom z tohto práva vyplýva,(58) znamená to, že toto ustanovenie sa týka „oblastí, na ktoré sa vzťahuje právo Únie“, bez ohľadu na okolnosti, za akých členské štáty uplatňujú toto právo v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.(59)
43. V prejednávanej veci je nesporné, že poľské všeobecné súdy môžu rozhodovať o otázkach týkajúcich sa uplatňovania alebo výkladu práva Únie a že patria do poľského systému prostriedkov nápravy v „oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie“ v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, a tak tieto súdy musia spĺňať požiadavky účinnej súdnej ochrany.(60)
b) O zásade nezávislosti vnútroštátnych súdov ako dôsledku zásady účinnej súdnej ochrany
44. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora na zaručenie účinnej súdnej ochrany v súlade s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ je prvoradé, aby bola zabezpečená ochrana nezávislosti orgánu, ako to potvrdzuje článok 47 druhý odsek Charty, ktorý medzi požiadavkami súvisiacimi so základným právom na účinný prostriedok nápravy uvádza prístup k „nezávislému“ súdu.(61)
45. Ako bolo pripomenuté v bodoch 17 a 18 vyššie, Súdny dvor rozhodol, že požiadavka nezávislosti vnútroštátnych súdov zahŕňa prvý aspekt vonkajšej povahy, ktorý sa týka autonómie orgánu, a druhý aspekt vnútornej povahy, ktorý sa týka jeho nestrannosti, a že takéto záruky autonómie a nestrannosti si vyžadujú existenciu pravidiel, najmä pokiaľ ide o zloženie orgánu, menovanie, funkčné obdobia, ako aj dôvody zdržania sa hlasovania, vylúčenia pre zaujatosť a odvolania jeho členov, ktoré umožňujú odstrániť akékoľvek oprávnené pochybnosti v mysli osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť a neutralitu uvedeného orgánu.(62)
c) O požiadavke neodvolateľnosti sudcov ako neoddeliteľnej súčasti zásady nezávislosti súdov
46. Pokiaľ ide konkrétne o „vonkajšiu“ nezávislosť (autonómiu) súdov, Súdny dvor spresnil, že sloboda sudcov vo vzťahu k akýmkoľvek vonkajším zásahom alebo tlakom si vyžaduje určité vlastné záruky ochrany tých osôb, ktorých úlohou je vykonávať súdnictvo, ako je ich neodvolateľnosť.(63)
47. Zásada neodvolateľnosti si okrem iného vyžaduje, aby sudcovia mohli zotrvať vo funkcii až do dovŕšenia veku povinného odchodu do dôchodku alebo do skončenia ich funkčného obdobia, ak je toto funkčné obdobie časovo obmedzené. Uvedená zásada môže bez toho, aby mala absolútny charakter, podliehať výnimkám len za predpokladu, že na to existujú oprávnené a presvedčivé dôvody a pri dodržaní zásady proporcionality. Z tohto dôvodu je všeobecne prípustné, že sudcovia môžu byť prostredníctvom príslušných postupov odvolaní, ak nie sú spôsobilí pokračovať v plnení svojich povinností z dôvodu nespôsobilosti alebo vážneho pochybenia.(64)
48. To isté podľa môjho názoru platí aj pre pravidlá týkajúce sa možnosti zotrvania sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, ktoré teda podliehajú požiadavkám stanoveným zásadou neodvolateľnosti sudcov.
2. O súdnych precedensoch týkajúcich sa zotrvania sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku
49. Na úvod chcem pripomenúť, že ustanovenia poľských zákonov týkajúce sa zotrvania sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku boli predmetom dvoch nedávnych rozsudkov Súdneho dvora:
– rozsudok Nezávislosť Najvyššieho súdu týkajúci sa ustanovenia,(65) ktoré priznáva prezidentovi republiky právomoc udeľovať súhlas so zotrvaním sudcov Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku,(66)
– rozsudok Nezávislosť všeobecných súdov týkajúci sa staršieho znenia článku 69 ods. 1 zákona o organizácii všeobecných súdov,(67) ktorý stanovoval, že minister spravodlivosti môže rozhodovať o povolení zotrvania sudcov všeobecných súdov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku,(68) a ktorý sa zdá byť osobitne relevantný v prejednávanej veci.
50. V týchto rozsudkoch Súdny dvor spresnil, že je na samotných členských štátoch, aby rozhodli, či povolia alebo nepovolia predĺženie výkonu sudcovských funkcií nad rámec bežného veku odchodu do dôchodku, a že okolnosť, že orgán, akým je prezident republiky [v prípade predĺženia funkčného obdobia sudcov Sąd Najwyższy (Najvyšší súd)] a minister spravodlivosti (v prípade predĺženia funkčného obdobia sudcov všeobecných súdov), má právomoc priznať alebo nepriznať takéto prípadné predĺženie, nestačí sama osebe na to, aby sa dospelo k záveru, že dochádza k porušeniu zásady nezávislosti sudcov.(69) Súdny dvor však rozhodol, že ak sa členské štáty rozhodnú pre takéto mechanizmy, musia zabezpečiť, aby hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorým takéto predĺženie podlieha, neporušovali zásadu nezávislosti sudcov.(70)
51. Pokiaľ ide konkrétne o tieto hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, Súdny dvor rozhodol, že právomoc, ktorá je zverená v príslušnom poradí prezidentovi republiky a ministrovi spravodlivosti na to, aby mohli povoliť alebo nepovoliť pokračovanie vo funkcii sudcu, môže vyvolať oprávnené pochybnosti, najmä u osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutých sudcov vonkajšími činiteľmi a ich neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom, ktoré pred nimi môžu vynoriť.(71)
52. Súdny dvor pri tomto závere vychádzal z okolnosti, že rozhodnutia o povolení či nepovolení prípadného pokračovania vo výkone funkcie sudcu boli založené na príliš vágnych a neoveriteľných kritériách, že neboli odôvodnené, a navyše proti nim nebol prípustný opravný prostriedok,(72) a pokiaľ ide o rozhodovaciu právomoc ministra spravodlivosti, nebola stanovená žiadna lehota na prijatie jeho rozhodnutia o žiadosti o predĺženie.(73) Súdny dvor tiež rozhodol, že právomoc zverená ministrovi spravodlivosti na to, aby mohol povoliť alebo nepovoliť pokračovanie vo výkone funkcie sudcu všeobecných súdov, porušuje aj zásadu neodvolateľnosti sudcov, keďže bola priznaná vo všeobecnejšom kontexte reformy, ktorá viedla k zníženiu bežného veku odchodu dotknutých sudcov do dôchodku.(74)
53. Prejednávaná vec si vyžaduje takmer totožné posúdenie ako v rozsudku Nezávislosť všeobecných súdov, pričom treba zohľadniť, že Poľská republika v nadväznosti na tento rozsudok zmenila svoju právnu úpravu týkajúcu sa zotrvania sudcov všeobecných súdov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku najmä tým, že opätovne zaviedla predtým platný vek pre sudcov a zverila KRS, a nie ministerstvu spravodlivosti, právomoc, za určitých podmienok, udeliť súhlas so zotrvaním sudcu vo funkcii po dosiahnutí tohto veku.
3. O posúdení okolností prejednávanej veci
54. V prejednávanej veci chcem pripomenúť, že článok 69 ods. 1b zákona o organizácii všeobecných súdov stanovuje, v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec, že KRS môže povoliť sudcovi, ktorý si to želá, aby ďalej pokračoval vo výkone funkcie aj po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, ak je jeho zotrvanie vo funkcii v súlade s legitímnym záujmom výkonu spravodlivosti alebo dôležitým spoločenským záujmom, a to vzhľadom na požiadavky racionálneho využitia členov personálu všeobecných súdov a potreby vyplývajúce z pracovnej záťaže jednotlivých súdov.(75)
55. V nasledujúcich bodoch s prihliadnutím na judikatúru uvádzanú v bode 50 vyššie poskytnem usmernenia týkajúce sa výkladu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZFEÚ za okolností prejednávanej veci, a to jednak vzhľadom na povahu KRS a) a jednak vzhľadom na hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorými sa riadi prijímanie rozhodnutí KRS týkajúcich sa zotrvania sudcov vo funkcii b).
a) O povahe KRS
56. Pokiaľ ide o povahu KRS, na úvod chcem pripomenúť, že nedávna judikatúra Súdneho dvora opakovane stanovila, že po posledných reformách poľského súdneho systému tento orgán nie je nezávislý od zákonodarnej a výkonnej moci.(76)
57. Tento záver bol potvrdený aj judikatúrou ESĽP týkajúcou sa článku 6 ods. 1 EDĽP. Vo svojom rozsudku z 8. novembra 2021, Dolińska‑Ficek a Ozimek v. Poľsko(77), totiž ESĽP dospel k záveru, že senát pre mimoriadne preskúmanie nepredstavuje „súd vopred zriadený zákonom“ a že Poľská republika teda konala v rozpore s článkom 6 ods. 1 EDĽP z dôvodu, že členovia tohto senátu boli vymenovaní na návrh KRS, ktorá nie je nezávislá od zákonodarnej a výkonnej moci.(78)
58. S týmto záverom sa okrem toho viackrát stotožnili aj najvyššie poľské súdy. Na jednej strane totiž Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd) rozsudkami zo 6. a 13. mája 2021 konštatoval, že KRS neposkytuje dostatočné záruky nezávislosti a že miera jej závislosti od zákonodarných a výkonných orgánov je taká vysoká, že nemôže byť irelevantná pri posudzovaní otázky, či ňou vybraní sudcovia spĺňajú objektívne požiadavky nezávislosti a nestrannosti podľa článku 47 Charty. Na druhej strane Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) vo svojom uznesení z 23. januára 2020 tiež uviedol, že KRS nie je nezávislým orgánom, keďže priamo podlieha politickým orgánom.(79)
59. Po tomto spresnení sa mi zdá, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora okolnosť – akokoľvek poľutovaniahodná – že taký orgán, akým je KRS, má právomoc rozhodnúť, či povolí alebo nepovolí prípadné predĺženie výkonu sudcovských funkcií po dosiahnutí bežného veku odchodu do dôchodku, nestačí sama osebe na to, aby sa dospelo k záveru, že dochádza k porušeniu zásady nezávislosti sudcov.(80) Súdny dvor, ktorý uznáva zásadnú právomoc členských štátov, pokiaľ ide o organizáciu súdnictva, totiž akceptuje, že členské štáty pri výkone tejto právomoci zveria orgánu mimo súdnictva (buď nezávislému, alebo spadajúcemu pod vplyv zákonodarnej alebo výkonnej moci) prijímanie rozhodnutí týkajúcich sa najmä vymenovania sudcov alebo ich zotrvania vo funkcii.(81)
60. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora je však potrebné sa uistiť, že hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorými sa riadi prijímanie takýchto rozhodnutí, sú takej povahy, že neumožňujú vyvolať v mysli osôb podliehajúcich súdnej právomoci oprávnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutých sudcov z vonkajšieho hľadiska a ich neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom,(82) čo preskúmam nižšie.
b) O hmotnoprávnych podmienkach a procesných postupoch, ktorými sa riadi prijímanie rozhodnutí o zotrvaní sudcov vo funkcii
61. Pokiaľ ide o hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorými sa riadi prijímanie rozhodnutí o zotrvaní sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, chcem pripomenúť, že podľa znenia článku 69 ods. 1b zákona o organizácii všeobecných súdov, ktorého sa týkal rozsudok Nezávislosť všeobecných súdov,(83)minister spravodlivosti mohol sudcovi povoliť, aby pokračoval vo výkone svojej funkcie, a to „vzhľadom na požiadavky racionálneho využitia členov personálu všeobecných súdov a potreby vyplývajúce z pracovnej záťaže jednotlivých súdov“. Súdny dvor na jednej strane rozhodol, že tieto kritériá sú príliš vágne a neoveriteľné, pričom vytkol aj absenciu povinnosti odôvodnenia a súdneho opravného prostriedku proti takémuto rozhodnutiu, a na druhej strane kritizoval neexistenciu lehoty, v ktorej by mal minister spravodlivosti prijať svoje rozhodnutie.(84)
62. V prvom rade chcem k hmotnoprávnym podmienkam uviesť, že znenie článku 69 ods. 1b zákona o organizácii všeobecných súdov, ktoré je predmetom veci samej, stanovuje, že KRS môže povoliť sudcovi, aby ďalej pokračoval vo výkone funkcie, „ak je jeho zotrvanie vo funkcii v súlade s legitímnym záujmom výkonu spravodlivosti alebo dôležitým spoločenským záujmom, a to vzhľadom na požiadavky racionálneho využitia členov personálu všeobecných súdov a potreby vyplývajúce z pracovnej záťaže jednotlivých súdov“. Oproti predchádzajúcemu zneniu sa teda predmetné ustanovenie dopĺňa o podmienku, podľa ktorej zotrvanie sudcu vo funkcii musí byť „v súlade s legitímnym záujmom výkonu spravodlivosti alebo dôležitým spoločenským záujmom“.
63. Pochybujem pritom, že toto nové spresnenie poskytne kritériám, na ktorých je založené uznesenie KRS, viac určitosti schopnej obmedziť mieru voľnej úvahy, ktorú Súdny dvor kritizoval.(85)
64. V druhom rade, pokiaľ ide o procesné pravidlá, sa mi predovšetkým zdá, že podobne ako predchádzajúca právna úprava, ktorú Súdny dvor kritizoval, ani nová právna úprava nestanovuje lehotu, v ktorej by mala KRS prijať svoje rozhodnutie, pričom poľská vláda vo svojich písomných pripomienkach a na pojednávaní uviedla len to, že v zmysle článku 69 ods. 1b poslednej vety zákona o organizácii všeobecných súdov, ak sudca dosiahne vek odchodu do dôchodku pred ukončením konania o predĺžení výkonu jeho funkcie, ostáva vo funkcii až do ukončenia uvedeného konania.
65. Ďalej sa mi zdá, že pokiaľ sa na takéto uznesenia vzťahuje článok 42 ods. 1 a 2 zákona o KRS, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, ich odôvodnenie sa vypracuje do jedného mesiaca od prijatia uznesenia, čo by malo v zásade umožniť vyhovieť výhradám, ktoré v tejto súvislosti vyjadril Súdny dvor za účinnosti predchádzajúcej právnej úpravy.
66. Napokon, ako sa ukázalo vo veci samej, proti rozhodnutiu KRS možno na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy podať odvolanie na senát pre mimoriadne preskúmanie,(86) ktorého nezávislosť je však predmetom mnohých kritík.(87)
67. Na záver a bez toho, aby boli dotknuté overenia, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu na základe predchádzajúcich usmernení, chcem vyjadriť pochybnosti o tom, že mechanizmus udelenia súhlasu zo strany KRS na zotrvanie sudcov vo funkcii po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku poskytuje dostatočné záruky nezávislosti vo vzťahu k zákonodarnej a výkonnej moci, a to vzhľadom všetky relevantné tak skutkové, ako aj právne okolnosti týkajúce sa podmienok, za ktorých boli vymenovaní členovia tohto orgánu, a zároveň aj spôsobu, akým tento orgán konkrétne plní svoju úlohu.
68. Navrhujem teda odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje účinnosť vyhlásenia sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku súhlasom orgánu, ktorého nedostatočná nezávislosť vo vzťahu k zákonodarnej alebo výkonnej moci bola preukázaná a ktorý vydáva svoje rozhodnutia na základe príliš vágnych a ťažko overiteľných kritérií.
C. O druhej prejudiciálnej otázke
69. Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je článok 69 zákona o organizácii všeobecných súdov, vykladanej v tom zmysle, že stanovuje zánik oneskoreného vyhlásenia o úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, a to bez ohľadu na okolnosti a účinky nedodržania dotknutej lehoty.
70. Chcem pripomenúť, že predmetná vnútroštátna právna úprava v rozsahu, v akom sa dotýka dĺžky funkčného obdobia sudcov všeobecných súdov, spadá do pôsobnosti zásady neodvolateľnosti sudcov, ktorá je neoddeliteľnou súčasťou zásady nezávislosti súdov v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.(88)
71. Okrem toho vzhľadom na neexistenciu podrobných pravidiel na úrovni Únie musí byť zlučiteľnosť uvedeného ustanovenia so zásadou nezávislosti preskúmaná z hľadiska zásad procesnej autonómie a efektivity.(89)
72. V prejednávanej veci chcem na úvod zdôrazniť, že ustanovenie podobné dotknutému ustanoveniu nebolo predmetom výhrad zo strany Komisie vo veciach, v ktorých boli vydané rozsudky Nezávislosť Najvyššieho súdu(90) a Nezávislosť všeobecných súdov(91).
73. Ako pritom uvádza Komisia vo svojich písomných pripomienkach, jasné a predvídateľné lehoty na vyhlásenie dotknutého sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone svojej funkcie po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku, predstavujú objektívne procesné náležitosti, ktoré môžu prispievať k právnej istote a objektivite celého konania o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone sudcovských funkcií. V prejednávanej veci chcem uviesť, že predmetná lehota, ktorá začína plynúť od okamihu, keď sudca dosiahne vek 64 rokov, a uplynie šesť mesiacov predtým, než dosiahne vek 65 rokov, je jednak stanovená vo vzťahu k udalosti, ktorá je dotknutému sudcovi dokonale známa, a to k dátumu jeho 65. narodenín, a jednak je dostatočne dlhá na to, aby tomuto sudcovi umožnila prijať odôvodnené rozhodnutie o tom, či chce pokračovať vo funkcii.
74. Preto sa na jednej strane domnievam, že účinok zániku tejto lehoty je jasnou procesnou požiadavkou, ktorá môže prispievať k objektivite konania a právnej istote, a to v prospech riadnej organizácie súdneho systému.
75. Na druhej strane, pokiaľ ide o nemožnosť namietať zánik tejto lehoty, ktorá má za následok neprípustnosť akéhokoľvek vyhlásenia urobeného po jej uplynutí, chcem uviesť, že táto lehota v zásade nevystavuje sudcov žiadnemu vonkajšiemu tlaku alebo vplyvu, a navyše zbavuje KRS možnosti vykonávať diskrečnú právomoc.
76. Jediná pochybnosť, ktorá by podľa môjho názoru mohla byť prípadne vyjadrená voči článku 69 zákona o organizácii všeobecných súdov, sa týka primeranosti absolútnej prekluzívnej lehoty, ktorá nezohľadňuje predovšetkým zásady nevyhnutnosti alebo vyššej moci, za predpokladu, že to potvrdí vnútroštátny súd.
77. Zdá sa mi však, že na jednej strane je za okolností prejednávanej veci táto situácia hypotetická, keďže v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa neuvádza žiadny prípad vyššej moci, ani žiadna mimoriadna skutočnosť, ktorá by mohla dotknutému sudcovi brániť v tom, aby podal svoje vyhlásenie včas,(92) a na druhej strane, že prípadný vznik situácie nezávislej od vôle dotknutého sudcu, ktorá by mu bránila dodržať prekluzívnu lehotu, by sa mala v každom prípade prispôsobiť požiadavkám organizácie súdnictva.(93)
78. S výhradou vyššie uvedených overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, sa mi preto nezdá, že by dotknuté vnútroštátne ustanovenie za okolností prejednávanej veci porušovalo zásadu nezávislosti sudcov.
79. Na záver navrhujem odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku tak, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave vykladanej v tom zmysle, že oneskorené vyhlásenie sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku je neúčinné, a to bez ohľadu na okolnosti nedodržania lehoty a na význam tohto nedodržania pre konanie o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone funkcie sudcu, pokiaľ je táto právna úprava v súlade so zásadou proporcionality.
V. Návrh
80. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko), takto:
1. Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje účinnosť vyhlásenia sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku súhlasom orgánu, ktorého nedostatočná nezávislosť vo vzťahu k zákonodarnej alebo výkonnej moci bola preukázaná a ktorý vydáva svoje rozhodnutia na základe príliš vágnych a ťažko overiteľných kritérií.
2. Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave vykladanej v tom zmysle, že oneskorené vyhlásenie sudcu o jeho úmysle pokračovať vo výkone funkcie sudcu po dosiahnutí veku odchodu do dôchodku je neúčinné, a to bez ohľadu na okolnosti nedodržania lehoty a na význam tohto nedodržania pre konanie o udelení súhlasu s pokračovaním vo výkone funkcie sudcu, pokiaľ je táto právna úprava v súlade so zásadou proporcionality.