FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 2 mars 2023 (1)
Mål C‑718/21
L.G.
mot
Krajowa Rada Sądownictwa
(begäran om förhandsavgörande från Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 267 FEUF – Begreppet domstol – EU-domstolens behörighet – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten – Principerna om domares oavsättlighet och oavhängighet – Möjlighet att behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder – Verkan av en förklaring om önskan att behålla tjänsten som domare efter denna ålder förutsätter samtycke från en annan myndighet – Verkningar av att inte iaktta tidsfristen för att inge en sådan förklaring”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande har ingetts av Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter) (nedan kallad avdelningen för extraordinär kontroll) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) inom ramen för ett överklagande från L.G. (nedan kallad klaganden), som är domare vid Sąd Okręgowy w K. (Regionala domstolen i K., Polen), mot ett beslut som meddelats av Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet, Polen) (nedan kallat KRS) om att avvisa ärendet avseende förlängning av hans domarförordnande efter uppnådd pensionsålder, på grund av att han inte hade iakttagit tidsfristen för att inge en förklaring om att han önskade behålla tjänsten som domare.
2. Förevarande begäran om förhandsavgörande väcker till att börja med den delikata frågan om huruvida avdelningen för extraordinär kontroll ska anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Vad gäller saken avser begäran om förhandsavgörande hur principen om domares oavsättlighet och oavhängighet, som följer av principen om ett ”effektivt domstolsskydd” och som stadfästs i artikel 19.1 andra stycket FEU, ska tolkas med avseende på en nationell bestämmelse enligt vilken det dels krävs samtycke av KRS för att en förklaring från en domare om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder ska få verkan, dels föreskrivs en absolut preklusionsfrist för ingivandet av denna förklaring.
3. Förevarande mål rör de nyligen genomförda reformerna av det polska domstolsväsendet(2) och EU‑domstolens omfattande praxis som hänför sig till dem, bland annat till följd av talan om fördragsbrott som har väckts av Europeiska kommissionen(3) och begäranden om förhandsavgörande som har ingetts av polska domstolar(4).
II. Tillämpliga bestämmelser: polsk rätt
A. Lagen om Högsta domstolen
4. I artikel 26 § 1 i ustawa o Sądzie Najwyższym (lag om Högsta domstolen) av den 8 december 2017,(5) genom vilken bland annat avdelningen för extraordinär kontroll har inrättats, föreskrivs följande:
”[Avdelningen för extraordinär kontroll] är behörig att pröva extraordinära överklaganden, valtvister och bestridanden av giltigheten av en nationell eller konstitutionell folkomröstning, bestridanden av giltigheten av val och folkomröstningar, andra offentligrättsliga ärenden, inklusive tvister gällande konkurrens, energi, telekommunikation och järnvägstransport samt talan mot beslut meddelade av Przewodnica Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (ordförande för Nationella rådet för radiotelevision, Polen) eller där man ifrågasätter oskäligt lång handläggningstid vid vanliga och militära domstolar och vid Högsta domstolen.”
B. Lagen om de allmänna domstolarnas organisation
5. I artikel 69 §§ 1 och 1b i ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lag om de allmänna domstolarnas organisation) av den 27 juli 2001, i dess ändrade lydelse,(6) föreskrivs följande:
”1. Domare pensioneras den dag de fyller 65 år, såvida de inte senast sex månader och tidigast tolv månader innan de uppnår denna ålder inger en förklaring till [KRS] om att de önskar behålla tjänsten som domare och inger ett intyg, vilket har utfärdats i enlighet med de villkor som fastställs för sökande till en tjänst som domare och som bekräftar att de med hänsyn till sitt hälsotillstånd kan tjänstgöra som domare.
…
1b. [KRS] får besluta om förlängt domarförordnande med hänsyn till en rationell användning av personalen i de allmänna domstolarna och behoven till följd av de enskilda domstolarnas arbetsbelastning, om det svarar mot ett legitimt rättskipningsintresse eller ett viktigt samhällsintresse att låta domaren kvarstå i tjänst. [KRS] beslut är slutgiltigt. Om en domare uppnår den ålder som anges i § 1 innan ärendet om förlängt förordnande avslutats, kvarstår domaren i tjänst som domare till dess att ärendet har avslutats.
…”
C. Lagen om KRS
6. I artikel 42 i ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (lag om KRS) av den 2 maj 2011, i dess ändrade lydelse,(7) föreskrivs följande:
”1. De beslut som domstolsrådet meddelar i enskilda fall ska motiveras.
2. Motiveringen av ett beslut ska upprättas inom en månad från den dag då beslutet antogs.
3. Beslut som meddelas i enskilda fall ska delges parterna i ärendet och ska åtföljas av en motivering och anvisningar om bestridande vid Högsta domstolen.”
7. I artikel 44.1 i lagen om KRS anges följande:
”Om inte annat föreskrivs i särskilda bestämmelser får en part i ett ärende inge ett överklagande till [Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)] i vilket det görs gällande att [KRS] beslut är rättsstridigt. …”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
8. Genom skrivelse av den 30 december 2020 ingav klaganden i enlighet med artikel 69 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation en förklaring till KRS om att han ville behålla tjänsten som domare efter den stadgade pensionsåldern på 65 år, som han skulle uppnå den 12 juni 2021.(8) Genom skrivelse av den 31 december 2020 ingav klaganden även en ansökan till KRS om återställande av tidsfristen, eftersom han hade missat den tidsfrist på sex månader före uppnådd pensionsålder för att inge förklaringen som föreskrivs i nämnda bestämmelse.(9)
9. Genom beslut av den 18 februari 2022 förklarade KRS att förklaringen skulle avvisas, eftersom den hade ingetts efter den tidsfrist på sex månader före uppnådd pensionsålder som föreskrivs i nämnda bestämmelse, och antog ett beslut om att det saknades anledning att avgöra ärendet, varigenom ärendet om förlängt domarförordnande avslutades.(10)
10. Till följd av ett överklagande av detta beslut(11) vill avdelningen för extraordinär kontroll vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), som är hänskjutande domstol, få klarhet i huruvida artikel 69 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation strider mot principen om domares oavsättlighet och oavhängighet, vilken stadfästs i artikel 19.1 andra stycket FEU, dels eftersom domare enligt denna bestämmelse måste ha samtycke från en annan myndighet för att få behålla sin tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder, vilket kan påverka innehållet i de domar som domaren i fråga meddelar, dels eftersom det i nämnda bestämmelse föreskrivs om förverkande av rätten att inge en ansökan om att få behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder i det fall att tidsfristen för ingivande inte har iakttagits, oberoende av vilka verkningar pensioneringen har under de konkreta omständigheterna, särskilt vad gäller rättskipningsintresset eller en eventuell förekomst av ett viktigt samhällsintresse.
11. Mot denna bakgrund beslutade avdelningen för extraordinär kontroll vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Utgör artikel 19.1 andra stycket [FEU] hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 69 § 1b första meningen i [lagen om de allmänna domstolarnas organisation], enligt vilken en domares förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter att pensionsåldern uppnåtts endast kan få verkan om ett annat organ lämnar sitt samtycke?
2) Utgör artikel 19.1 andra stycket [FEU] hinder för en tolkning av en nationell bestämmelse enligt vilken en domares försenade förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter att pensionsåldern uppnåtts saknar verkan, oberoende av varför tidsfristen inte iakttagits och oavsett betydelsen av underlåtenheten att iaktta tidsfristen för förfarandet för att lämna samtycke till att domaren får fortsätta sin domartjänstgöring?”
12. Skriftliga yttranden har inkommit från KRS, den polska, den danska och den nederländska regeringen samt kommissionen. KRS, den polska, den belgiska och den nederländska regeringen samt kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 8 november 2022. Klaganden, KRS, den belgiska och den nederländska regeringen samt kommissionen har även ingett skriftliga yttranden över den hänskjutande domstolens beslut av den 3 november 2022, genom vilket denna inkom med synpunkter till EU‑domstolen för att komplettera sin begäran om förhandsavgörande, särskilt rörande huruvida den utgör en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
IV. Bedömning
A. EU-domstolens behörighet
1. De tvivel som har anförts beträffande huruvida den hänskjutande domstolen utgör en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF
13. Kommissionen samt den belgiska och den nederländska regeringen har anfört tvivel om huruvida den hänskjutande domstolen utgör en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
14. Ledamöterna vid avdelningen för extraordinär kontroll, vilken inrättades genom lagen om Högsta domstolen, har nämligen utsetts till tjänsten som domare vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) på förslag av KRS på grundval av beslut nr 331/2018 av den 28 augusti 2018 (nedan kallat beslut nr 331/2018) under följande omständigheter:
– Nämnda beslut antogs av KRS i en sammansättning vars oavhängighet har ifrågasatts i flera domar från EU‑domstolen.(12)
– Nämnda beslut överklagades till Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen), som den 27 september 2018 antog ett beslut om säkerhetsåtgärder genom vilket verkställigheten av förstnämnda beslut sköts upp.
– Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har fastställt att två dömande sammansättningar vid avdelningen för extraordinär kontroll bestående av tre domare som utnämnts på grundval av nämnda beslut inte utgjorde ”domstolar som upprättats enligt lag” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).(13)
– Efter det att domare hade utnämnts på grundval av beslut nr 331/2018 ogiltigförklarades beslutet slutligen av Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen) den 21 september 2021.(14)
15. Under dessa omständigheter anser jag att det är lämpligt att innan tolkningsfrågorna besvaras kontrollera huruvida avdelningen för extraordinär kontroll, i sammansättningen med tre domare, utgör en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF och följaktligen huruvida EU-domstolen är behörig att svara på dess frågor.
2. Principerna för att en hänskjutande domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF ska betraktas som ”oavhängig”
16. Av EU-domstolens fasta praxis följer att vid bedömningen av huruvida det hänskjutande organet är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, ska EU‑domstolen beakta ett antal omständigheter, däribland om organet är inrättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det är oavhängigt.(15) I förevarande fall är det endast det sistnämnda som har ifrågasatts, det vill säga oavhängigheten hos avdelningen för extraordinär kontroll, eftersom det anses uppenbart – och i varje fall inte har bestritts – att detta organ vid första påseendet uppfyller övriga ovannämnda kriterier.
17. Enligt EU-domstolens fasta praxis aktualiseras två olika aspekter när det gäller det krav på domstolars oavhängighet som medlemsstaterna ska iaktta enligt artikel 19.1 andra stycket FEU,(16) såvitt gäller nationella domstolar som har att avgöra frågor som rör tolkning och tillämpning av unionsrätten. Den första aspekten, som är extern, avser domstolsinstansens självständighet(17) och den andra, som är intern, avser dess opartiskhet(18). Dessa skyddsregler för självständighet och opartiskhet, vilka utgör de båda delarna av begreppet ”oavhängighet”, förutsätter att det finns regler, särskilt vad gäller den dömande instansens sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet samt grunderna för ledamöternas röstnedläggelse, jäv och entledigande, som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande organets pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och den dömande instansens neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras.(19)
18. Vad särskilt gäller kravet på oavhängighet, som är en väsentlig del av begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, fastställde EU-domstolen i domen i målet Getin Noble Bank en presumtion enligt vilken en nationell domstol som Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) uppfyller de krav som ett organ måste svara mot för att anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, oberoende av dess konkreta sammansättning,(20) och preciserade att det i ett förfarande för förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF inte ankommer på EU-domstolen att pröva huruvida beslutet om hänskjutande har antagits i enlighet med nationella regler om domstolarnas organisation och domstolsförfaranden.(21) EU‑domstolen preciserade samtidigt att denna presumtion kan brytas om ett lagakraftvunnet domstolsavgörande meddelat av en nationell eller internationell domstol ger fog för slutsatsen att den domare som utgör den hänskjutande domstolens dömande sammansättning inte är en oavhängig, opartisk domstol som har inrättats enligt lag, i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan,(22) eller om andra faktorer, vilka är oberoende av rent personliga förhållanden rörande de domare som formellt har framställt en begäran enligt artikel 267 FEUF, kan påverka det sätt på vilket den hänskjutande domstol där dessa domare tjänstgör fungerar och således bidra till att undergräva dess oavhängighet och opartiskhet.(23)
19. Jag anser emellertid att det är viktigt att betona att principen om oavhängighet förutsätter en annan prövning inom ramen för artikel 267 FEUF än inom ramen för artikel 19.1 andra stycket FEU respektive artikel 47 i stadgan, med hänsyn till dessa bestämmelser olika funktioner och syften. Detta synsätt, som främst har utvecklats av vissa generaladvokater,(24) har så vitt jag vet inte helt bekräftats av domstolen, som i sina domar avseende kravet på oavhängighet, som är en väsentlig del av begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, fortsätter att hänvisa till nödvändigheten att domstolar ska vara oavhängiga, opartiska och ha inrättats enligt lag ”i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan”.(25)
20. Enligt nämnda synsätt särskiljs mellan villkoren för tillämpning av de tre bestämmelserna på följande sätt:
– Artikel 19.1 andra stycket FEU syftar till att garantera att det system med möjligheter till överklagande som varje medlemsstat ska ha inrättat verkligen säkerställer ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.(26) Den kräver således en ”systemisk” prövning av ett domstolsväsendes särdrag.
– Artikel 47 i stadgan bidrar till iakttagandet av rätten till ett effektivt domstolsskydd för enskilda som i ett visst fall gör gällande en rättighet som tillkommer dem enligt unionsrätten.(27) Den kräver således en ”praktisk” prövning (från fall till fall) för att bedöma huruvida det finns ett effektivt rättsmedel i det enskilda fallet.(28)
– I artikel 267 FEUF har begreppet domstol en ”funktionell” karaktär, eftersom det tjänar till att ange de nationella organ som kan bli EU‑domstolens samtalspartner i samband med ett förfarande för begäran om förhandsavgörande.(29) Enligt begreppet ”funktionell oavhängighet”, vilket huvudsakligen avser att dessa organ inte är underordnade administrationen, är det funktionen (och således organet) som måste vara oavhängig(t), oberoende av den omständigheten att domarna (som personer) kan ha band till den verkställande makten, bland annat på grund av erkänsla (om de har privilegierats vid utnämningen) eller lojalitet (om de hoppas få fördelar under sin karriär, såsom en befordran, ett förlängt förordnande etcetera).(30) Detta begrepp kräver således en prövning av ”formell” art, som görs på nivån för det organ som har framställt begäran och inte med utgångspunkt från de personer som är ledamöter av detta organ.(31)
21. Det är också relevant att precisera att det mycket specifika begreppet ”oavhängighet” inom ramen för artikel 267 FEUF utgör den sista i en rad omständigheter som inte är kumulativa i strikt mening, men som är en del av en helhetsprövning och som tillsammans gör att ett organ kan anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i denna bestämmelse.(32) Prövningen av huruvida en domstol är oavhängig görs således mot bakgrund av andra omständigheter, vilket enligt min mening innebär att bedömningen av detta är desto striktare när det är tveksamt huruvida vissa andra omständigheter föreligger, och omvänt.(33) Det förefaller vidare som om EU‑domstolen oftast gör en sådan ”prövning av oavhängigheten” med avseende på organ som verkar utanför det klassiska nationella domstolsväsendet – eller som inte anses utgöra en ”domstol” enligt nationell rätt,(34) medan den inte alltid har visat sig benägen att ifrågasätta den oavhängiga karaktären hos ett organ som formellt är en del av domstolsväsendet i medlemsstaten i fråga,(35) vilket för övrigt bekräftas av den presumtion som fastställts i domen i målet Getin Noble Bank.(36)
22. Denna ”minimalistiska” tolkning av begreppet oavhängighet inom ramen för artikel 267 FEUF har enligt min mening fördelen att den, för det första, inte inkräktar orimligt på principen om samarbete mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande, med hänsyn till denna mekanisms betydelse för att garantera en enhetlig och konsekvent tolkning av unionsrätten(37) och, för det andra, gör det möjligt att upprätthålla den avgörande roll som förfarandet för förhandsavgörande har för skyddet av enskildas rättigheter. Det är nämligen endast EU-domstolens behörighet vad gäller förhandsavgöranden enligt artikel 267 FEUF som gör det möjligt för enskilda att i vissa situationer göra gällande det effektiva domstolsskydd som garanteras i unionsrätten.(38) Detta gäller desto mer under omständigheterna i förevarande fall, med hänsyn till det stora antal initiativ som den polska lagstiftaren har genomfört och som bland annat syftar till att förhindra att begäranden om förhandsavgörande lämnas in till EU‑domstolen angående oavhängigheten hos domstolarna i Polen.(39)
23. Av detta följer att tolkningen av begreppet oavhängighet hos en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, med beaktande av dess specifika funktion, inte påverkar tolkningen av detta begrepp inom ramen för artikel 19.1 andra stycket FEU eller artikel 47 i stadgan. Det kan med andra ord inte uteslutas att ett organ i princip kan utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, oberoende av den omständigheten att de systemiska eller individuella omständigheterna i det aktuella fallet kan leda till slutsatsen att samma domstol inte utgör en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU eller artikel 47 i stadgan.(40)
24. Jag är förvisso väl medveten om att det grundläggande rättskipningssystemet i princip inte innehåller några ”graderingar”, medan ovannämnda synsätt, som vilar på den presumtion som fastställdes i domen i målet Getin Noble Bank, genom att precisera tillämpningen syftar till att, genom en mer flexibel tolkning av begreppet oavhängighet inom ramen för artikel 267 FEUF, möjliggöra för en nationell domstol att fullgöra sina väsentliga funktioner även om det föreligger tvivel om dess oavhängighet, genom att den garanteras möjligheten att dels, med EU‑domstolens hjälp, pröva sin egen oavhängighet, dels säkerställa unionsmedborgarnas grundläggande rätt till ett effektivt domstolsskydd när de rättigheter som garanteras i unionsrätten har åsidosatts.
25. Eller är det tvärtom lämpligare att anta ett annat synsätt, vilket i förevarande fall skulle medföra en begränsning av den lagstiftande och den verkställande maktens angrepp på domstolarna i Polen, som hittills har tolererats, och vilket således skulle stötta de polska domare som utsetts under det tidigare systemet i deras åtgärder för att, i namn av domarkårens oavhängighet, från unionens domstolssystem eliminera de ”nya domare” som i strid med denna princip har utnämnts till följd av de nyligen genomförda reformerna? Svaret är inte enkelt. Detta striktare synsätt är i varje fall inte utan konsekvenser: som det framgick vid förhandlingen har ungefär en av fyra domare vid de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna i Polen utsetts enligt det nya systemet. Nämnda synsätt skulle avsevärt begränsa tillgången till förfarandet för förhandsavgörande för de flesta polska domstolar, genom att detta förfarande skulle vara öppet endast för de domstolar som uteslutande består av domare som utsetts enligt det tidigare systemet. Detta skulle innebära att det polska rättsväsendet de facto skulle undandras från unionens domstolssystem, ett resultat som enligt min mening till och med skulle riskera att inkräkta på det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU.(41)
26. Även om kläderna i allmänhet inte gör mannen, enligt ordspråket, anser jag avslutningsvis, med en viss approximation, att i det formella och avgränsade sammanhanget för bedömning av begreppet domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF gör domarkappan domaren.(42)
3. Huruvida reglerna om utnämning av domare inverkar på egenskapen av ”oavhängig domstol”
27. Efter att ha erinrat om och gjort preciseringar kring rättspraxisen avseende tolkningen av begreppet ”oavhängig domstol” inom ramen för artikel 267 FEUF ska det erinras om att tvivlen om huruvida den hänskjutande domstolen utgör en oavhängig domstol i förevarande fall härrör från reglerna om utnämning av de domare som den består av. De principer som anges i föregående avsnitt ska således tillämpas mot bakgrund av de specifika reglerna om utnämning av domare och särskilt reglerna om inblandning av ett organ som inte tillhör domarkåren, det vill säga KRS, i denna utnämning.
28. EU-domstolen har preciserat att den omständigheten att medlemsstaterna vid utövandet av sin befogenhet att organisera domstolsväsendet anförtror ett organ som inte tillhör domarkåren, såsom ett förvaltningsorgan, att besluta om bland annat utnämning av domare eller kvarstående i tjänst som domare inte i sig räcker för att konstatera att principen om de således utnämnda domarnas oavhängighet har åsidosatts.(43) Enligt EU-domstolen kan nämligen enbart den omständigheten att den lagstiftande eller den verkställande makten deltar i förfarandet för utnämning av en domare inte medföra att domaren är beroende av dem och inte heller ge upphov till tvivel om domarens opartiskhet, om denne efter utnämningen inte blir föremål för påtryckningar och inte mottar några instruktioner för sin tjänsteutövning.(44)
29. Av detta följer enligt min mening att eventuella oegentligheter i samband med utnämningen av ledamöterna i en dömande sammansättning kan beröva ett organ egenskapen av ”oavhängig domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF endast om dessa oegentligheter inverkar negativt på själva möjligheten för ett sådant organ att döma på ett oavhängigt sätt.(45) Om ledamöterna i en dömande sammansättning när de väl har utnämnts har den behörighet som krävs för tjänsten och (enligt tillämpliga regler) anses fatta sina beslut helt oavhängigt, måste detta räcka för att kravet på att utgöra en ”oavhängig domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF ska vara uppfyllt.
4. Huruvida den hänskjutande domstolen utgör en ”oavhängig domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF under omständigheterna i förevarande fall
30. Avdelningen för extraordinär kontroll är en av de särskilda dömande sammansättningarna vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen). Även om EU-domstolen har fastslagit att Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) i princip uppfyller kraven i artikel 267 FEUF(46) har avdelningen för extraordinär kontroll inrättats inom ramen för de nyligen genomförda reformerna av det polska domstolsväsendet och de domare som tillhör den har utnämnts till sina tjänster vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) under de mycket omdebatterade omständigheter som det erinras om i punkt 14 ovan.
31. Tvivlen på huruvida den hänskjutande domstolen uppfyller kravet på oavhängighet beror på att den verkställande makten är indirekt inblandad i utnämningen av de domare som ingår i den, och detta via deltagandet av KRS, som till följd av de nyligen genomförda reformerna av det polska domstolsväsendet har blivit en ”bunden institution” som kontrolleras av den verkställande makten.
32. Långt ifrån att vilja rättfärdiga en sådan utveckling av lagstiftningen, som är en del av den beklagansvärda försämringen av det polska domstolsväsendet, ska det erinras om att enligt EU-domstolens fasta praxis som anges i punkt 28 ovan är enbart den omständigheten att ett organ som inte tillhör domarkåren deltar i utnämningen av domare inte i sig tillräcklig för att konstatera att principen om domares oavhängighet har åsidosatts. Av handlingarna i målet framgår det dessutom inte att det finns anledning att anse att de domare som har utnämnts till den hänskjutande domstolen efter reformen inte kan fullgöra sin tjänst eller att de tillämpliga bestämmelserna eller deras ställning hindrar dem från att fullgöra sin tjänst på ett oavhängigt sätt.(47)
33. Det ska även påpekas att enligt de bedömningskriterier som EU-domstolen införde i domen i målet Getin Noble Bank omfattas Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) av en ”presumtion om oavhängighet”, vilken kan brytas antingen genom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande i vilket det konstateras att den domare som utgör den hänskjutande domstolens dömande sammansättning inte är en oavhängig, opartisk domstol som har inrättats enligt lag, eller genom andra faktorer som undergräver nämnda domstols oavhängighet och opartiskhet.(48)
34. Utan att det är nödvändigt att återkomma till mitt förslag om att nyansera denna princip(49) anser jag att inget av dessa scenarier föreligger i förevarande fall.
35. I sin dom av den 8 november 2021, Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen,(50) som det flera gånger hänvisades till under förhandlingen, slog Europadomstolen visserligen fast att en dömande sammansättning som består av domare från nämnda avdelning för extraordinär kontroll(51) inte uppfyllde kravet på att utgöra en domstol som upprättats enligt lag i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Jag är emellertid tveksam till att detta kan utgöra ett lagakraftvunnet domstolsavgörande enligt domen i målet Getin Noble Bank som ger fog för slutsatsen att den hänskjutande domstolen inte utgör en oavhängig domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.(52) Jag anser att i nämnda avgörande prövades snarare frågan huruvida rätten till ett effektivt domstolsskydd hade iakttagits, vilket omfattas av tillämpningen av artikel 6.1 i Europakonventionen och följaktligen kan spela en roll vid tillämpningen av artikel 47 i stadgan, men inte nödvändigtvis vid tillämpningen av artikel 267 FEUF.(53)
36. På grundval av den information som framgår av handlingarna i målet anser jag följaktligen att den hänskjutande domstolen kan anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, eftersom den, oberoende av debatten kring utnämningen av dess ledamöter, i princip ska avgöra det nationella målet helt självständigt från den verkställande makten, vilken (indirekt) deltar i utnämningen,(54) och helt opartiskt i förhållande till parternas intressen.
37. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att i förevarande mål kan Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), i sammansättningen med tre domare som utgör avdelningen för extraordinär kontroll, anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF och att EU‑domstolen följaktligen är behörig att svara på de frågor som Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) har ställt.
B. Den första frågan
38. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 69 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, enligt vilken det krävs samtycke från en annan myndighet, i förevarande fall KRS, för att en domare, ska få behålla sin tjänst efter att ha uppnått pensionsåldern.
39. Det ska inledningsvis erinras om att EU-domstolen upprepade gånger har uttalat sig om tillämpligheten och räckvidden av artikel 19.1 andra stycket FEU när det gäller nationell (framför allt polsk) lagstiftning om domstolsväsendet, inbegripet regler om förlängt domarförordnande efter uppnådd pensionsålder.(55)
40. Jag kommer nedan att, i den del som är relevant i förevarande fall, granska räckvidden av artikel 19.1 andra stycket FEU (1.) och tidigare rättspraxis avseende kvarstående i tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder (2.), innan jag föreslår ett svar på den första frågan (3.).
1. Räckvidden av artikel 19.1 andra stycket FEU
a) Principen om ett ”effektivt domstolsskydd” inom de områden som omfattas av unionsrätten
41. I artikel 19.1 andra stycket FEU anges att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Det ankommer följaktligen på medlemsstaterna att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd inom dessa områden.(56) Eftersom det i denna bestämmelse hänvisas till kravet på ett effektivt domstolsskydd, ska den dessutom tolkas mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, oberoende av huruvida sistnämnda bestämmelse i sig är tillämplig i det aktuella fallet.(57)
42. Eftersom det enligt denna bestämmelse ankommer på de nationella domstolarna och på EU-domstolen att säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater, och att säkerställa domstolsskyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten,(58) följer av detta att den avser ”de områden som omfattas av unionsrätten”, oavsett i vilken situation medlemsstaterna tillämpar unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.(59)
43. Det är i målet ostridigt att polska allmänna domstolar kan behöva avgöra frågor avseende tolkningen eller tillämpningen av unionsrätten och att de således ingår i det polska rättsmedelssystemet inom ”de områden som omfattas av unionsrätten”, i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, vilket innebär att dessa domstolar måste uppfylla kraven på ett effektivt domstolsskydd.(60)
b) Principen om de nationella domstolarnas oavhängighet som en naturlig följd av principen om ett effektivt domstolsskydd
44. En grundförutsättning för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU är enligt EU-domstolens fasta praxis att domstolarnas oavhängighet upprätthålls, såsom detta bekräftas i artikel 47 andra stycket i stadgan, i vilken tillgången till en ”oavhängig” domstol anges som ett av de krav som hänför sig till den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel.(61)
45. Som det erinras om i punkterna 17 och 18 ovan har EU‑domstolen fastslagit att kravet på nationella domstolar oavhängighet omfattar en första aspekt, som är extern och avser domstolsinstansens självständighet, och en andra aspekt, som är intern och avser dess opartiskhet, och att sådana skyddsregler för självständighet och opartiskhet förutsätter att det finns regler, särskilt vad gäller den dömande instansens sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet samt grunderna för ledamöternas röstnedläggelse, jäv och entledigande, som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande den nämnda instansens pålitlighet och neutralitet.(62)
c) Kravet på domares oavsättlighet som en del av principen om domstolars oavhängighet
46. Vad särskilt gäller domstolarnas ”externa” oavhängighet (självständighet) har EU-domstolen preciserat att friheten för domare i förhållande till yttre ingripanden eller påtryckningar förutsätter vissa skyddsregler för att skydda integriteten hos dem som har till uppgift att döma, såsom att de är oavsättliga.(63)
47. Det är utifrån principen om domares oavsättlighet bland annat påkallat att domarna kan kvarstå i tjänst så länge som de inte uppnått obligatorisk pensionsålder eller fram till dess att deras förordnande löper ut då de tjänstgör enligt ett visstidsförordnande. Denna princip är inte absolut, men avsteg från principen får göras endast om det kan anses motiverat utifrån legitima och tvingande skäl, dock med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Således är det vedertaget att domare får skiljas från sin tjänst om de har visat sig vara olämpliga att inneha tjänsten på grund av arbetsoförmåga eller på grund av att de grovt åsidosatt sina tjänsteåligganden; därvid ska förfarandet genomföras enligt adekvata handläggningsregler.(64)
48. Det samma gäller enligt min mening i fråga om bestämmelserna om möjligheten för domare att kvarstå i tjänst efter uppnådd pensionsålder, som därmed omfattas av de krav som följer av principen om domares oavsättlighet.
2. Tidigare rättspraxis om kvarstående i tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder
49. Det ska inledningsvis erinras om att de polska lagbestämmelserna om kvarstående i tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder nyligen har varit föremål för två domar från EU‑domstolen:
– Domen i målet Högsta domstolens oavhängighet avseende en bestämmelse(65) enligt vilken republikens president hade befogenhet att besluta att låta domare vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) kvarstå i tjänst efter uppnådd pensionsålder.(66)
– Domen i målet allmänna domstolars oavhängighet avseende en tidigare lydelse av artikel 69.1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation,(67) i vilken det föreskrevs att justitieministern kunde besluta att låta domare vid allmänna domstolar kvarstå i tjänst efter uppnådd pensionsålder(68) och vilken är särskilt relevant i förevarande fall.
50. I dessa domar preciserade EU-domstolen att det ankommer endast på medlemsstaterna att avgöra om ett förlängt domarförordnande ska kunna beviljas efter den dag då domarna uppnått normal pensionsålder och att den omständigheten att ett organ som republikens president (i fall av förlängning av ett förordnande som domare vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)) och justitieministern (i fall av förlängning av ett förordnande som domare vid allmänna domstolar) ges behörighet att fatta beslut om en eventuell förlängning inte i sig är en tillräcklig omständighet för att det ska anses att principen om domares oavhängighet har åsidosatts.(69) EU-domstolen slog emellertid fast att om medlemsstaterna bestämmer att en sådan möjlighet ska finnas, är de skyldiga att utforma de materiella rekvisiten och handläggningsreglerna för ett sådant förlängt förordnande på så sätt att principen om domares oavhängighet inte åsidosätts.(70)
51. Vad särskilt gäller de materiella rekvisiten och handläggningsreglerna slog EU-domstolen fast att det bedömningsutrymme som tillkom republikens president respektive justitieministern att ge eller inte ge samtycke till förlängt förordnande för domare var ägnat att föranleda rimligt tvivel hos bland annat enskilda rättssubjekt beträffande domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och beträffande domarnas neutralitet i förhållande till de intressen som kan konfronteras.(71)
52. EU-domstolen grundade detta konstaterande på den omständigheten att besluten om ett eventuellt förlängt domarförordnande grundades på alltför vaga och icke kontrollerbara kriterier. Besluten behövde dessutom inte motiveras och kunde inte heller överklagas till domstol,(72) och när det gällde beslut som fattades av justitieministern fanns det ingen fastställd frist inom vilken denne måste fatta sitt beslut angående ansökan om förlängt förordnande.(73) EU-domstolen slog även fast att det utrymme för eget skön för att lämna eller neka samtycke till förlängt domarförordnande för domare vid de allmänna domstolarna som justitieministern tillerkänts särskilt stred mot principen om oavsättlighet, eftersom det tilldelats i en större kontext, där det genomförts en reform som inneburit att den normala pensionsåldern sänkts för domarna i fråga.(74)
53. I förevarande fall behöver det göras en nästan identisk bedömning som i domen i målet allmänna domstolars oavhängighet, dock med beaktande av att Republiken Polen efter den domen har ändrat sin lagstiftning om kvarstående i tjänst som domare vid de allmänna domstolarna efter uppnådd pensionsålder, bland annat genom att återinföra den tidigare gällande pensionsåldern för domare och genom att ge KRS, och inte justitieministern, befogenhet att på vissa villkor besluta att låta domare kvarstå i tjänst efter pensionsåldern.
3. Bedömning av omständigheterna i förevarande fall
54. Det ska erinras om att det i artikel 69 § 1b i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, i den del som är relevant i förevarande fall, föreskrivs att KRS med hänsyn till en rationell användning av personalen i de allmänna domstolarna och behoven till följd av de enskilda domstolarnas arbetsbelastning får besluta om förlängt domarförordnande efter uppnådd pensionsålder för domare som så önskar, om det svarar mot ett legitimt rättskipningsintresse eller ett viktigt samhällsintresse att låta domaren kvarstå i tjänst.(75)
55. I följande punkter lämnar jag, med beaktande av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 50 ovan, anvisningar om tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEUF under omständigheterna i förevarande fall, med beaktande av, för det första, KRS natur (a) och, för det andra, de materiella rekvisiten och handläggningsreglerna för KRS antagande av beslut om kvarstående i tjänst som domare (b).
a) KRS natur
56. När det gäller KRS natur ska det inledningsvis erinras om att det nyligen i EU-domstolens praxis flera gånger har slagits fast att detta organ, till följd av de nyligen genomförda reformerna av det polska domstolsväsendet, inte är oavhängigt av den lagstiftande och den verkställande makten.(76)
57. Detta konstaterande har även bekräftats i Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen. I sin dom av den 8 november 2021, Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen,(77) konstaterade Europadomstolen nämligen att avdelningen för extraordinär kontroll inte utgör en ”domstol som upprättats enligt lag” och att Republiken Polen således har överträtt artikel 6.1 i Europakonventionen, eftersom ledamöterna av denna avdelning utnämns på förslag av KRS, som inte är oavhängigt av den lagstiftande och den verkställande makten.(78)
58. De högsta polska domstolarna har flera gånger instämt i nämnda konstaterande. I domar av den 6 och den 13 maj 2021 konstaterade Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen) att KRS inte erbjuder tillräckliga skyddsregler för oavhängighet och att dess beroende av den lagstiftande och den verkställande makten är så stort att det inte kan sakna relevans vid bedömningen av frågan huruvida de domare som KRS valt ut uppfyller de objektiva krav på oavhängighet och opartiskhet som anges i artikel 47 i stadgan. Även Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) påpekade i sitt beslut av den 23 januari 2020 att KRS inte är ett oavhängigt organ, eftersom det är direkt underställt de politiska myndigheterna.(79)
59. Efter detta klargörande anser jag att det av EU-domstolens praxis framgår att den omständigheten, hur beklaglig den än må vara, att ett organ som KRS ges behörighet att fatta beslut om huruvida ett domarförordnande ska förlängas eller ej efter uppnådd normal pensionsålder inte i sig är tillräcklig för att det ska anses att principen om domares oavhängighet har åsidosatts.(80) Eftersom EU‑domstolen erkänner att medlemsstaterna i princip har befogenhet att organisera domstolsväsendet, godtar den nämligen att de vid utövandet av denna befogenhet ger ett organ som inte tillhör domarkåren (och antingen är oavhängigt eller tillhör den lagstiftande eller den verkställande makten) behörighet att fatta beslut om bland annat utnämning av domare eller kvarstående i tjänst som domare.(81)
60. Enligt EU-domstolens praxis måste det emellertid säkerställas att de materiella rekvisiten och handläggningsreglerna vid antagandet av sådana beslut är sådana att de inte kan föranleda rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och deras neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras,(82) vilket jag kommer att undersöka nedan.
b) De materiella rekvisiten och handläggningsreglerna vid antagandet av beslut om kvarstående i tjänst som domare
61. Vad gäller de materiella rekvisiten och handläggningsreglerna vid antagandet av beslut om kvarstående i tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder ska det erinras om att enligt den lydelse av artikel 69 § 1b i lagen om de allmänna domstolarnas organisation som var föremål för domen i målet allmänna domstolars oavhängighet(83)kunde justitieministern besluta om förlängt domarförordnande ”med hänsyn till en rationell användning av personalen i de allmänna domstolarna och behoven till följd av de enskilda domstolarnas arbetsbelastning”. EU-domstolen ansåg att dessa kriterier var alltför vaga och icke kontrollerbara och kritiserade den omständigheten att besluten inte behövde motiveras och inte kunde överklagas till domstol. Den riktade även kritik mot att det inte föreskrevs någon tidsfrist inom vilken justitieministern måste fatta sitt beslut.(84)
62. För det första ska det, i förevarande fall, såvitt avser de materiella rekvisiten, påpekas att det i artikel 69 § 1b i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, i den lydelse som är föremål för det nationella målet, föreskrivs att KRS får besluta om förlängt domarförordnande ”med hänsyn till en rationell användning av personalen i de allmänna domstolarna och behoven till följd av de enskilda domstolarnas arbetsbelastning, om det svarar mot ett legitimt rättskipningsintresse eller ett viktigt samhällsintresse att låta domaren kvarstå i tjänst”. Jämfört med bestämmelsens tidigare lydelse har det således införts ett villkor enligt vilket kvarståendet i tjänst som domare måste ”[svara] mot ett legitimt rättskipningsintresse eller ett viktigt samhällsintresse”.
63. Jag tvivlar emellertid på att detta nya villkor tillför några preciseringar av de kriterier som KRS beslut grundar sig på som kan begränsa det utrymme för skönsmässig bedömning som EU-domstolen har kritiserat.(85)
64. För det andra anser jag, i processuellt hänseende, att i likhet med de tidigare bestämmelserna, vilka har kritiserats av EU-domstolen, föreskrivs det inte heller i de nya bestämmelserna någon tidsfrist inom vilken KRS måste anta sitt beslut. Den polska regeringen har i sina skriftliga yttranden och vid förhandlingen endast preciserat att om en domare uppnår pensionsåldern innan ärendet om förlängt förordnande avslutats, kvarstår domaren i tjänst som domare till dess att ärendet har avslutats, enligt artikel 69 § 1b sista meningen i lagen om de allmänna domstolarnas organisation.
65. Vidare anser jag att i den mån artikel 42.1 och 42.2 i lagen om KRS är tillämplig på sådana beslut, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, ska besluten motiveras inom en månad från den dag då de antogs, vilket i princip borde göra det möjligt att bemöta de invändningar som EU-domstolen i detta hänseende har framfört med avseende på de tidigare bestämmelserna.
66. Som det framgår av det nationella målet kan slutligen KRS beslut, i motsats till vad som var fallet enligt de tidigare bestämmelserna, överklagas till avdelningen för extraordinär kontroll,(86) vars oavhängighet dock har varit föremål för invändningar från många håll.(87)
67. Utan att det påverkar de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra på basen av det ovan anförda, ska det slutligen påpekas att jag tvivlar på att det system enligt vilket det krävs ett godkännande av KRS för kvarstående i tjänst som domare efter uppnådd pensionsålder erbjuder tillräckliga skyddsregler för oavhängighet gentemot den lagstiftande och den verkställande makten, med beaktande av samtliga faktiska såväl som rättsliga omständigheter vad gäller både de förhållanden under vilka ledamöterna av detta organ har utsetts och det sätt på vilket organet konkret fullgör sin roll.
68. Jag föreslår således att den första frågan ska besvaras så, att artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en domares förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder kan få verkan endast om samtycke lämnas av ett organ som har bevisats inte vara oavhängigt av den lagstiftande och den verkställande makten och som meddelar sina avgöranden på grundval av vaga kriterier som är svåra att kontrollera.
C. Den andra frågan
69. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom artikel 69 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, vilken tolkas så, att rätten för en domare att inge en förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder har förverkats om förklaringen inges för sent, oberoende av varför fristen i fråga inte har iakttagits och oberoende av vilka verkningar det har.
70. Det ska erinras om att i den del som den nationella bestämmelsen i fråga påverkar förordnandenas längd för domare vid allmänna domstolar omfattas den av tillämpningsområdet för principen om domares oavsättlighet, som är en del av principen om domstolars oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU.(88)
71. I avsaknad av närmare unionsrättsliga bestämmelser ska prövningen av huruvida nämna bestämmelse är förenlig med principen om oavhängighet göras mot bakgrund av principen om processuell autonomi och effektivitetsprincipen.(89)
72. Det ska inledningsvis påpekas att i domen i målet Högsta domstolens oavhängighet(90) och domen i målet allmänna domstolars oavhängighet(91)framställde kommissionen inga invändningar mot en bestämmelse som motsvarade den bestämmelse som avses i förevarande fall.
73. Som kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden utgör tydliga och förutsebara tidsfrister för en domares ingivande av sin förklaring om att han eller hon önskar att behålla sin tjänst efter uppnådd pensionsålder objektiva processuella krav som kan bidra till rättssäkerheten och objektiviteten i hela förfarandet för förlängt domarförordnande. I förevarande fall ska det påpekas att fristen i fråga, som börjar löpa den dag då domaren fyller 64 år och avslutas sex månader innan han eller hon fyller 65 år, dels fastställs utifrån en händelse som den berörda domaren har fullständig kännedom om, det vill säga domarens 65:e födelsedag, dels är tillräckligt lång för att domaren ska kunna fatta ett välavvägt beslut om huruvida det är lämpligt att uttrycka en önskan om att få fortsätta att inneha tjänsten.
74. Jag anser följaktligen att fristens prekluderande verkan utgör ett tydligt processuellt krav som kan bidra till objektiviteten i förfarandet och till rättssäkerheten, vilket främjar en god organisation av domstolsväsendet.
75. Vidare, vad gäller att det inte är möjligt att bevilja återställande av denna tidsfrist, vilket innebär att varje förklaring som inges efter det att fristen har löpt ut måste avvisas, ska det påpekas att detta i princip inte medför att domarna utsätts för påtryckningar eller extern påverkan och att för övrigt fråntar KRS möjligheten att göra en skönsmässig bedömning.
76. Det enda tvivel som enligt min mening eventuellt kan anföras mot artikel 69 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation rör huruvida en absolut preklusionsfrist som – med förbehåll för att detta bekräftas av den hänskjutande domstolen – inte beaktar bland annat principen om nödvändighet eller force majeure är proportionerlig.
77. Jag anser emellertid att denna situation är hypotetisk under omständigheterna i förevarande fall, eftersom det i begäran om förhandsavgörande inte anges att det förelåg något fall av force majeure eller någon extraordinär omständighet som kunde hindra den berörda domaren från att inge sin förklaring i tid(92) samt att den eventuella förekomsten av en situation som var oberoende av domarens vilja och som hindrade honom från att iaktta preklusionsfristen i varje fall måste vägas mot de krav som domstolsväsendets organisation ställer.(93)
78. Med förbehåll för ovan nämnda kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra anser jag följaktligen att under omständigheterna i förevarande fall strider den nationella bestämmelsen i fråga inte mot principen om domares oavhängighet.
79. Jag föreslår att den andra frågan ska besvaras så att artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas så, att den i princip inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som tolkas så, att en domares försenade förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter att pensionsåldern uppnåtts saknar verkan, oberoende av varför tidsfristen inte iakttagits och oavsett betydelsen av underlåtenheten att iaktta tidsfristen för förfarandet för att lämna samtycke till att domaren får fortsätta sin domartjänstgöring, förutsatt att bestämmelsen i fråga är förenlig med proportionalitetsprincipen.
V. Förslag till avgörande
80. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) på följande sätt:
1) Artikel 19.1 andra stycket FEU
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en domares förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter uppnådd pensionsålder kan få verkan endast om samtycke lämnas av ett organ som har bevisats inte vara oavhängigt gentemot den lagstiftande och den verkställande makten och som meddelar sina avgöranden på grundval av vaga kriterier som är svåra att kontrollera.
2) Artikel 19.1 andra stycket FEU
ska tolkas så,
att den i princip inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som tolkas så, att en domares försenade förklaring om att han eller hon önskar behålla tjänsten som domare efter att pensionsåldern uppnåtts saknar verkan, oberoende av varför tidsfristen inte iakttagits och oavsett betydelsen av underlåtenheten att iaktta tidsfristen för förfarandet för att lämna samtycke till att domaren får fortsätta sin domartjänstgöring, förutsatt att bestämmelsen i fråga är förenlig med proportionalitetsprincipen.