Rechtssache C‑718/21
L. G.
gegen
Krajowa Rada Sądownictwa
(Vorabentscheidungsersuchen des Sąd Najwyższy)
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 21. Dezember 2023
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 AEUV – Begriff ,Gericht‘ – Kriterien – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten) des Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht, Polen) – Vorabentscheidungsersuchen eines Spruchkörpers, der kein unabhängiges, unparteiisches und zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht ist – Unzulässigkeit“
1. Vorlagefragen – Anrufung des Gerichtshofs – Einzelstaatliches Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV – Begriff – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten) des Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht, Polen) – Spruchkörper dieser Kammer, der aufgrund der Modalitäten der Ernennung der ihm angehörenden Richter kein unabhängiges, unparteiisches und zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht ist – Ausschluss
(Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV; Art. 267 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47)
(vgl. Rn. 58, 63-70, 73-78)
2. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Recht auf ein unabhängiges, unparteiisches und zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht – Bedeutung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47 Abs. 2)
(vgl. Rn. 59, 60, 64)
Zusammenfassung
Mit Schreiben vom 30. Dezember 2020 erklärte L. G., Richter am Sąd Okręgowy w K. (Regionalgericht K., Polen), gegenüber der Krajowa Rada Sądownictwa (Landesjustizrat, Polen, im Folgenden: KRS), dass er sein Richteramt nach Erreichen des regulären Ruhestandsalters weiter ausüben wolle. Nachdem die KRS diesen Antrag wegen des Ablaufs der dafür vorgesehenen Frist als unzulässig abgelehnt hatte, legte L. G. bei der vorlegenden Instanz einen Rechtsbehelf ein. Diese hat den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht, weil sie Zweifel an der Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV hat, soweit diese zum einen die Wirksamkeit einer solchen Erklärung eines Richters von der Zustimmung der KRS abhängig macht und zum anderen für diese Erklärung eine absolute Ausschlussfrist vorsieht.
Im vorliegenden Fall setzt sich die vorlegende Instanz aus drei Richtern der Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten, im Folgenden: Kammer für außerordentliche Überprüfung) zusammen, die im Rahmen der jüngsten Reformen des polnischen Justizsystems innerhalb des Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht, Polen) geschaffen wurde(1). Diese drei Richter wurden auf der Grundlage der am 28. August 2018 von der KRS erlassenen Entschließung Nr. 331/2018 (im Folgenden: Entschließung Nr. 331/2018) ernannt.
Indessen hat zum einen der Naczelny Sąd Administracyjny (Oberstes Verwaltungsgericht, Polen) diese Entschließung mit einem Urteil vom 21. September 2021 für nichtig erklärt(2). Zum anderen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) im Urteil vom 8. November 2021, Dolińska-Ficek und Ozimek/Polen(3) (im Folgenden: Urteil Dolińska-Ficek und Ozimek/Polen), entschieden, dass eine Verletzung des Erfordernisses eines „auf Gesetz beruhenden Gerichts“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten(4) vorliege, und zwar wegen des Verfahrens, das auf der Grundlage der Entschließung Nr. 331/2018 zur Ernennung der Mitglieder zweier Spruchkörper mit je drei Richtern der Kammer für außerordentliche Überprüfung geführt habe.
Der Gerichtshof (Große Kammer) erklärt in seinem Urteil das Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig, weil es sich bei der vorlegenden Instanz nicht um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof weist zunächst darauf hin, dass er bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei einer vorlegenden Einrichtung um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Merkmalen abstellt, wie z. B. u. a. auf die gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ihren ständigen Charakter, die obligatorische Gerichtsbarkeit, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch die betreffende Einrichtung sowie ihre Unabhängigkeit. Insoweit hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass das Oberste Gericht als solches diese Anforderungen erfüllt und dass, sofern ein Vorabentscheidungsersuchen von einem nationalen Gericht stammt, davon auszugehen ist, dass dieses die genannten Anforderungen unabhängig von seiner konkreten Zusammensetzung erfüllt. In einem Vorabentscheidungsverfahren ist der Gerichtshof nach der Verteilung der Aufgaben zwischen ihm und den nationalen Gerichten nämlich nicht befugt, nachzuprüfen, ob die Vorlageentscheidung den nationalen Vorschriften über die Gerichtsorganisation und das gerichtliche Verfahren entspricht.
Diese Vermutung kann jedoch widerlegt werden, wenn eine rechtskräftige Entscheidung des Gerichts eines Mitgliedstaats oder eines internationalen Gerichts zu der Annahme führen würde, dass der Richter, aus dem das vorlegende Gericht besteht, nicht die Eigenschaft eines unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gerichts im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) hat(5).
Der Gerichtshof führt insoweit aus, dass das Urteil Dolińska-Ficek und Ozimek/Polen des EGMR und das Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts vom 21. September 2021 rechtskräftig sind und sich speziell auf die Umstände beziehen, unter denen Richter der Kammer für außerordentliche Überprüfung auf der Grundlage der Entschließung Nr. 331/2018 ernannt wurden.
Insbesondere hat zum einen der EGMR im Urteil Dolińska-Ficek und Ozimek/Polen im Wesentlichen festgestellt, dass die Ernennungen der Mitglieder der betreffenden Spruchkörper der Kammer für außerordentliche Überprüfung unter offensichtlicher Verletzung grundlegender nationaler Vorschriften über das Verfahren zur Ernennung von Richtern erfolgt seien. Zwar gehört von den sechs Richtern der Spruchkörper der Kammer für außerordentliche Überprüfung, die in den Rechtssachen in Rede standen, in denen jenes Urteil ergangen ist, nur einer der vorlegenden Instanz an, doch geht aus der Begründung jenes Urteils klar hervor, dass die Beurteilungen des EGMR unterschiedslos für sämtliche Richter gelten, die unter ähnlichen Umständen und insbesondere auf der Grundlage der Entschließung Nr. 331/2018 in die besagte Kammer berufen worden sind.
Zum anderen hat das Oberste Verwaltungsgericht im Urteil vom 21. September 2021 die Entschließung Nr. 331/2018 für nichtig erklärt und sich dabei u. a. auf Feststellungen und Beurteilungen gestützt, die sich weitgehend mit den Feststellungen und Beurteilungen im Urteil Dolińska-Ficek und Ozimek/Polen decken.
Im Licht der sich aus diesen beiden Urteilen sowie aus seiner eigenen Rechtsprechung ergebenden Feststellungen und Beurteilungen prüft der Gerichtshof, ob die Vermutung, dass die Anforderungen an ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV erfüllt sind, für die vorlegende Instanz als widerlegt anzusehen ist.
Insoweit weist der Gerichtshof erstens darauf hin, dass die Berufung der die vorlegende Instanz bildenden Richter in die Kammer für außergewöhnliche Überprüfung auf Vorschlag der KRS erfolgte, also eines Organs, bei dem infolge der jüngsten Gesetzesänderungen(6) 23 der 25 Mitglieder von der Exekutive und der Legislative ausgewählt wurden oder diesen angehören. Zwar kann der Umstand, dass ein in das Verfahren zur Ernennung von Richtern eingebundenes Organ wie die KRS überwiegend aus Mitgliedern besteht, die von der Legislative ausgewählt wurden, für sich genommen nicht zu Zweifeln an der Eigenschaft als zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht und an der Unabhängigkeit der am Ende dieses Verfahrens ernannten Richter führen. Etwas anderes gilt jedoch, wenn dieser Umstand in Verbindung mit anderen relevanten Gesichtspunkten und den Bedingungen, unter denen diese Entscheidungen getroffen wurden, zu solchen Zweifeln führt. Die Gesetzesänderungen betreffend die KRS erfolgten nämlich gleichzeitig mit einer grundlegenden Reform des Obersten Gerichts, die u. a. die Schaffung zweier neuer Kammern innerhalb dieses Gerichts sowie die Herabsetzung des Ruhestandsalters seiner Richter umfasste. Somit wurden diese Änderungen zu einem Zeitpunkt vorgenommen, zu dem in Kürze zahlreiche für unbesetzt erklärte oder neu geschaffene Richterstellen am Obersten Gericht zu besetzen waren.
Zweitens wurden der ex nihilo geschaffenen Kammer für außergewöhnliche Überprüfung Zuständigkeiten in besonders sensiblen Bereichen zugewiesen, etwa für Streitigkeiten über Wahlen und im Zusammenhang mit der Durchführung von Referenden oder für außerordentliche Rechtsbehelfe, mit denen die Nichtigerklärung rechtskräftiger Entscheidungen ordentlicher Gerichte oder anderer Kammern des Obersten Gerichts erwirkt werden kann.
Drittens wurden parallel zu den oben genannten Gesetzesänderungen die Vorschriften über eröffnete gerichtliche Rechtsbehelfe gegen Entschließungen der KRS mit Vorschlägen von Kandidaten für die Ernennung auf Richterstellen am Obersten Gericht wesentlich und so geändert, dass diesen Rechtsbehelfen die Wirksamkeit genommen wurde. Insoweit hat der Gerichtshof auch darauf hingewiesen, dass die mit diesen Änderungen eingeführten Beschränkungen nur Rechtsbehelfe betrafen, die sich gegen Entschließungen der KRS über Vorschläge von Bewerbungen um Richterstellen am Obersten Gericht richteten, während Entschließungen der KRS über Vorschläge von Bewerbungen um Richterstellen an den anderen nationalen Gerichten weiterhin der zuvor geltenden allgemeinen Regelung für die gerichtliche Kontrolle unterlagen(7).
Viertens hat der Gerichtshof auch bereits im Urteil W. Ż. (Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten des Obersten Gerichts – Ernennung)(8) darauf hingewiesen, dass, als das Mitglied der Kammer für außerordentliche Überprüfung, das von der Rechtssache betroffen war, in der das Urteil W. Ż. ergangen ist, auf der Grundlage der Entschließung Nr. 331/2018 ernannt wurde, das Oberste Verwaltungsgericht, bei dem eine Klage auf Nichtigerklärung dieser Entschließung anhängig war, am 27. September 2018 die Aussetzung ihrer Vollziehung angeordnet hatte. Derselbe Umstand liegt in Bezug auf die Ernennung der drei Mitglieder vor, aus den sich die vorlegende Instanz zusammensetzt. Somit hat der Präsident der Republik Polen, als er die in Rede stehenden Ernennungen auf der Grundlage der durch den Beschluss vom 27. September 2018 ausgesetzten Entschließung Nr. 331/2018 unter Zeitdruck und vor Kenntnisnahme der Begründung dieses Beschlusses vornahm, schwerwiegend gegen den für einen Rechtsstaat kennzeichnenden Grundsatz der Gewaltenteilung verstoßen.
Fünftens hat der polnische Gesetzgeber, obwohl das Oberste Verwaltungsgericht mit einer Nichtigkeitsklage gegen die Entschließung Nr. 331/2018 befasst war und das Verfahren bis zum Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache A. B. u. a.(9) ausgesetzt hatte, ein Gesetz erlassen, wonach u. a. künftig jeder Rechtsbehelf gegen die Entschließungen der KRS mit Vorschlägen zur Ernennung von Richtern am Obersten Gericht ausgeschlossen ist und noch anhängige Rechtsbehelfe für erledigt zu erklären sind(10). Was die mit diesem Gesetz eingeführten Änderungen betrifft, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass solche Änderungen – insbesondere, wenn sie zusammen mit einer Reihe weiterer Begleitumstände betrachtet werden – nahelegen können, dass die polnische Legislative im spezifischen Bestreben gehandelt hat, jede Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle der betreffenden Entschließungen zu verhindern(11).
Sechstens schließlich präzisiert der Gerichtshof, dass sich zwar die Wirkungen des oben erwähnten Urteils des Obersten Verwaltungsgerichts vom 21. September 2021 nicht auf die Gültigkeit und die Wirksamkeit der Präsidialakte zur Berufung auf die betreffenden Richterstellen beziehen, dass aber die Handlung, mit der die KRS einen Kandidaten für die Ernennung zum Richter am Obersten Gericht vorschlägt, eine unabdingbare Voraussetzung dafür ist, dass dieser Kandidat vom Präsidenten der Republik Polen in ein solches Amt ernannt werden kann.
Im Ergebnis entscheidet der Gerichtshof, dass sämtliche oben erwähnten systemischen und umstandsbezogenen Faktoren, die für die Berufung der drei die vorlegende Instanz bildenden Richter in die Kammer für außerordentliche Überprüfung kennzeichnend waren, zur Folge haben, dass diese Instanz kein unabhängiges, unparteiisches und zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 der Charta ist, so dass es sich bei diesem Spruchkörper nicht um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt. Diese Faktoren sind nämlich geeignet, bei den Rechtsunterworfenen berechtigte Zweifel an der Unempfänglichkeit der betreffenden Richter und des Spruchkörpers, dem sie angehören, für äußere Faktoren, insbesondere für unmittelbare oder mittelbare Einflussnahmen durch die nationale Legislative und Exekutive, und an ihrer Neutralität in Bezug auf die widerstreitenden Interessen aufkommen zu lassen. Sie können daher dazu führen, dass diese Richter und diese Instanz nicht den Eindruck vermitteln, unabhängig und unparteiisch zu sein, wodurch das in einer demokratischen Gesellschaft und in einem Rechtsstaat unerlässliche Vertrauen der Rechtsunterworfenen in die Justiz beeinträchtigt werden kann.