C‑718/21. sz. ügy
L. G.
kontra
Krajowa Rada Sądownictwa
(a Sąd Najwyższy [Lengyelország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2023. december 21.
„Előzetes döntéshozatal – EUMSZ 267. cikk – A »bíróság« fogalma – Szempontok – A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznychja (rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanács) – Törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróságnak nem minősülő ítélkező testület által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Elfogadhatatlanság”
1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – A Bírósághoz fordulás – Az EUMSZ 267. cikk értelmében vett nemzeti bíróság – Fogalom – A Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznychja (rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanács) – E tanácsnak az abban eljáró bírák kinevezésének részletes szabályai miatt törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróságnak nem minősülő ítélkező testülete – Kizártság
(EUSZ 19. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés; EUMSZ 267. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk)
(lásd: 58., 63–70. és 78. pont)
2. Európai uniós jog – Elvek – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Törvény által megelőzően létrehozott, független és pártatlan bírósághoz való fordulás joga – Terjedelem
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk, második bekezdés)
(lásd: 59–60. és 64. pont)
Összefoglalás
2020. december 30‑i levelében L. G., a Sąd Okręgowy w K. (k.‑i regionális bíróság, Lengyelország) bírája tájékoztatta a Krajowa Rada Sądownictwát (nemzeti igazságszolgáltatási tanács, Lengyelország; a továbbiakban: KRS) azon szándékáról, hogy feladatait a rendes nyugdíjkorhatáron túl is el kívánja látni. Mivel a KRS e kérelmet okafogyottnak nyilvánította az annak benyújtására előírt jogvesztő határidő lejárta miatt, L. G. fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz. Mivel kétségei támadtak azzal kapcsolatban, hogy összeegyeztethető‑e az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével az olyan nemzeti szabályozás, amely egyrészt a KRS hozzájárulásához köti a bíró ilyen nyilatkozatának joghatását, másrészt pedig e megállapítás tekintetében abszolút jogvesztő határidőt ír elő, e fórum előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult a Bírósághoz.
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) keretében a lengyel igazságszolgáltatási rendszer közelmúltbeli reformjai alapján létrehozott Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanács, a továbbiakban: rendkívüli felülvizsgálati tanács) három bírájából álló ítélkező testülete.(1) E három bírót e tanácsba a KRS által 2018. augusztus 28‑án elfogadott 331/2018. sz. határozat (a továbbiakban: 331/2018. sz. határozat) alapján nevezték ki.
Márpedig, egyfelől e határozatot a Naczelny Sąd Administracyjny (legfelsőbb közigazgatási bíróság) a 2021. szeptember 21‑i ítéletében(2) megsemmisítette. Másfelől a 2021. november 8‑i Dolińska‑Ficek és Ozimek kontra Lengyelország ítéletben(3) (a továbbiakban: Dolińska‑Ficek és Ozimek kontra Lengyelország ítélet) az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) megállapította, hogy megsértették az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény(4) 6. cikkének (1) bekezdésében foglalt, „törvény által létrehozott bíróságra” vonatkozó követelményt azon eljárás miatt, amely a 331/2018. sz. határozat alapján a rendkívüli felülvizsgálati tanács két, három bíróból álló ítélkező testülete tagjainak kinevezéséhez vezetett.
Ítéletében a nagytanácsban eljáró Bíróság elfogadhatatlannak nyilvánítja az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet azzal az indokkal, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjesztő ítélkező testület nem minősül az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróságnak”.
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban a Bíróság emlékeztet arra, hogy annak értékeléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” jellemzőivel rendelkezik‑e, meghatározott tényezők összességét veszi figyelembe, amelyek közé tartozik többek között az, hogy e szerv jogszabály alapján jött‑e létre, állandó jelleggel működik‑e, hatásköre kötelező jellegű‑e, az eljárása kontradiktórius jellegű‑e, jogszabályokat alkalmaz‑e, valamint hogy független‑e. E tekintetben a Bíróság már megállapította, hogy a legfelsőbb bíróság mint olyan megfelel e követelményeknek, és pontosította, hogy amennyiben az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet valamely nemzeti bíróság nyújtja be, vélelmezni kell, hogy e bíróság – annak konkrét összetételétől függetlenül – megfelel az említett követelményeknek. Az előzetes döntéshozatali eljárás keretében ugyanis a Bíróságnak – tekintettel a Bíróság és a nemzeti bíróság közötti feladatmegosztásra – nem feladata annak vizsgálata, hogy az előterjesztő határozatot a nemzeti bírósági szervezeti és eljárási szabályoknak megfelelően hozták‑e meg.
Mindazonáltal e vélelem megdönthető, ha valamely nemzeti vagy nemzetközi bíróság által hozott jogerős bírósági határozat arra enged következtetni, hogy a kérdést előterjesztő bíró nem minősül az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkével összefüggésben értelmezett második albekezdése értelmében vett, törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróságnak.(5)
E tekintetben a Bíróság megjegyzi, hogy az EJEB Dolińska‑Ficek és Ozimek kontra Lengyelország ítélete és a legfelsőbb közigazgatási bíróság 2021. szeptember 21‑i ítélete jogerős, és kifejezetten azokra a körülményekre vonatkozik, amelyek között a rendkívüli felülvizsgálati tanács bíráit a 331/2018. sz. határozat alapján kinevezték.
Pontosabban, egyrészt a Dolińska‑Ficek és Ozimek kontra Lengyelország ítéletben az EJEB lényegében megállapította, hogy a rendkívüli felülvizsgálati tanács érintett ítélkező testülete tagjainak kinevezésére a bírák kinevezési eljárására vonatkozó alapvető nemzeti szabályok nyilvánvaló megsértésével került sor. Igaz ugyan, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyekben szóban forgó rendkívüli felülvizsgálati tanács ítélkező testületeit alkotó hat bíró közül csak egy bíró tagja a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjesztő ítélkező testületnek, az említett ítélet indokolásából azonban egyértelműen kitűnik, hogy az EJEB által végzett értékelések ettől függetlenül, és különösen a 331/2018. sz. határozat alapján az említett tanácsba hasonló körülmények között kinevezett valamennyi bíróra érvényesek.
Másrészt a 2021. szeptember 21‑i ítéletben a legfelsőbb közigazgatási bíróság – többek között a Dolińska‑Ficek és Ozimek kontra Lengyelország ítéletben szereplő határozataiban szereplő ténymegállapításokra és értékelésekre támaszkodva – megsemmisítette a 331/2018. sz. határozatot.
Az e két ítéletből, valamint a saját ítélkezési gyakorlatából eredő megállapítások és értékelések fényében a Bíróság megvizsgálja, hogy az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” követelményeinek betartására vonatkozó vélelmet az előzetes döntéshozatali eljárás tekintetében megdöntöttnek kell‑e tekinteni.
E tekintetben a Bíróság először is hangsúlyozza, hogy a kérdést előterjesztő szerv bíráit a KRS javaslatára nevezték ki a rendkívüli felülvizsgálati tanácsba, vagyis egy olyan szervbe, amelynek 25 tagja közül a közelmúltbeli jogszabály‑módosításokat(6) követően 23 tagot a végrehajtó és törvényhozó hatalom jelölt ki, vagy ők az említett hatalmi ágak részesei. Kétségtelen, hogy az a körülmény, hogy egy olyan szerv, mint a KRS, amely a bírák kinevezésének folyamatában vesz részt, döntő jelleggel a jogalkotó által kiválasztott tagokból áll, önmagában nem vonhatja kétségbe a törvény által megelőzően létrehozott bíróság minőségét az ezen eljárás végén kinevezett bírák függetlenségét. Más a helyzet akkor, ha ugyanez a körülmény – más releváns elemekkel és azon feltételekkel együtt, amelyek mellett e kiválasztásokra sor kerül – ilyen kétségeket ébreszt. Márpedig a KRS‑t érintő jogszabály‑módosításokra a legfelsőbb bíróság lényeges reformjának elfogadásával egyidejűleg került sor, amely többek között magában foglalta két új tanács e bíróságon belüli létrehozását, valamint az említett bíróság bírái nyugdíjkorhatárának csökkentését. E módosításokra tehát olyan időpontban került sor, amikor a legfelsőbb bíróság számos betöltetlennek nyilvánított vagy újonnan létrehozott bírói álláshelye rövid időn belül betöltésre kerül.
Másodszor, az ily módon ex nihilo létrehozott rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanácsot olyan különösen érzékeny területeken ruházták fel hatáskörrel, mint például a választási és népszavazási peres eljárások, az egyéb közjogi ügyek, különösen az e rendelkezésben felsorolt ügyek, illetve a rendes bíróságok vagy a legfelsőbb bíróság más tanácsai által hozott jogerős határozatok hozott jogerős határozatok megsemmisítését lehetővé tévő rendkívüli jogorvoslatok.
Harmadszor, a fent említett jogszabály‑módosításokkal párhuzamosan lényegesen módosították a KRS‑nek a legfelsőbb bíróság bírói álláshelyeire való kinevezésre pályázókat javasló határozataival szembeni bírósági jogorvoslatra vonatkozó szabályokat, megszüntetve így az ilyen típusú jogorvoslatok hatékonyságát. Ezzel kapcsolatban a Bíróság azt is hangsúlyozta, hogy az ezen utóbbi módosítások által bevezetett korlátozások kizárólag a KRS‑nek a legfelsőbb bíróság bírói álláshelyeire vonatkozó pályázatok benyújtására vonatkozó határozataival szemben benyújtott fellebbezésekre vonatkoztak, míg a KRS‑nek a más nemzeti bíróságok bírói álláshelyeire vonatkozó pályázatok javaslatát érintő határozatai továbbra is az általános bírósági felülvizsgálati rendszer hatálya alá tartoznak.(7)
Negyedszer a Bíróság a W. Ż. (A legfelsőbb bíróság rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanácsa – Kinevezés) ítéletben(8) azt is kiemelte, hogy amikor az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben érintett rendkívüli felülvizsgálati tanács tagját a 331/2018. sz. határozat alapján nevezték ki, a legfelsőbb közigazgatási bíróság, amelyhez e határozat megsemmisítése iránti keresettel fordultak, 2018. szeptember 27‑én elrendelte e határozat végrehajtásának felfüggesztését. Márpedig ugyanez a körülmény az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjesztő ítélkező testületben részt vevő három tag kinevezését illetően is igaz. Így az, hogy a Lengyel Köztársaság elnöke a 2018. szeptember 27‑i végzés indokolásának megismerése nélkül, sürgősséggel, a 331/2018. sz. határozat alapján folytatta le a szóban forgó kinevezéseket, noha e végzéssel felfüggesztették, súlyosan sértette a jogállamiság működését jellemző hatalmi ágak szétválasztásának elvét.
Ötödször, míg a legfelsőbb közigazgatási bíróság a 331/2018. sz. határozat megsemmisítése iránti keresetet nyújtottak be, és a Bíróságnak a C‑824/18. sz., A. B. és társai ügyben hozott ítéletéig(9) felfüggesztette az e jogvitában való határozathozatalt, a lengyel jogalkotó olyan törvényt fogadott el, amely többek között előírta a KRS‑nek a legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezését javasló határozataival szembeni jövőbeli fellebbezések kizárását, valamint a még folyamatban lévő ilyen jellegű fellebbezések okafogyottságát.(10) Márpedig az e törvény által ily módon bevezetett módosításokat illetően a Bíróság már kimondta, hogy az ilyen módosítások – különösen azokat a kontextuális tényezők összességével együttesen vizsgálva – azt sugallják, hogy a lengyel jogalkotó a jelen ügyben azon sajátos szándékkal járt el, hogy az érintett határozatok esetében megakadályozza a bírósági felülvizsgálat gyakorlásának lehetőségét.(11)
Hatodszor és utolsósorban a Bíróság pontosítja, hogy bár a legfelsőbb közigazgatási bíróság fent említett, 2021. szeptember 21‑i ítéletének joghatásai nem vonatkoznak az érintett bírói álláshelyekre való kinevezést elrendelő elnöki aktusok érvényességére és hatékonyságára, az az aktus, amellyel a KRS a legfelsőbb bíróság bírói álláshelyére való kinevezésre pályázót javasol, elengedhetetlen feltétele annak, hogy e jelöltet a Lengyel Köztársaság elnöke kinevezhesse az ilyen álláshelyre.
Következésképpen a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a fent említett mind rendszerszintű, mind eseti körülmények együttes vizsgálata azzal a következménnyel jár, hogy e tanács nem minősül az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének a Charta 47. cikkének második bekezdésével összefüggésben értelmezett második albekezdése értelmében vett, törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróságnak, és így e testület nem minősül az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróságnak”. Ezek az elemek ugyanis jogos kétségeket kelthetnek a jogalanyokban az érdekelteknek és azon ítélkező testületnek, amelyben ezen érdekeltek részt vesznek, a külső tényezők, különösen a nemzeti jogalkotó és végrehajtó hatalom közvetlen vagy közvetett befolyása, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegessége szempontjából vett befolyásolhatatlanságát illetően. Az említett elemek így e bírák függetlensége vagy pártatlansága látszatának olyan hiányához vezethetnek, amely sértheti azt a bizalmat, amelyet egy demokratikus társadalomban és egy jogállamban az igazságszolgáltatásnak az említett jogalanyokban keltenie kell.