ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 11. júna 2014 (*)
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie Rady 2012/272/EÚ o podpise rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a Filipínskou republikou v mene Únie – Voľba právneho základu – Články 79 ZFEÚ, 91 ZFEÚ, 100 ZFEÚ, 191 ZFEÚ a 209 ZFEÚ – Readmisia štátnych príslušníkov tretích krajín – Doprava – Životné prostredie – Rozvojová spolupráca“
Vo veci C‑377/12,
ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podaná 6. augusta 2012,
Európska komisia, v zastúpení: S. Bartelt, G. Valero Jordana a F. Erlbacher, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: A. Vitro a J.‑P. Hix, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Česká republika, v zastúpení: M. Smolek, D. Hadroušek a E. Ruffer, splnomocnení zástupcovia,
Spolková republika Nemecko, v zastúpení: T. Henze, J. Möller a N. Graf Vitzthum, splnomocnení zástupcovia,
Írsko, v zastúpení: E. Creedon a A. Joyce, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci A. Carroll, barrister, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Helénska republika, v zastúpení: S. Chala a G. Papagianni, splnomocnené zástupkyne, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Rakúska republika, v zastúpení: C. Pesendorfer, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: pôvodne A. Robinson, neskôr E. Jenkinson a M. Holt, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci J. Holmes, barrister,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, podpredseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič a M. Safjan, sudcovia A. Rosas, A. Ó Caoimh, A. Arabadžiev, C. Toader a E. Jarašiūnas (spravodajca),
generálny advokát: P. Mengozzi,
tajomník: K. Malaček, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 22. októbra 2013,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 23. januára 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Európska komisia svojou žalobou navrhuje zrušenie rozhodnutia Rady 2012/272/EÚ zo 14. mája 2012 o podpise Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej v mene Únie (Ú. v. EÚ L 134 s. 3, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) v rozsahu, v akom Rada Európskej únie pridala do tohto rozhodnutia právne základy týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín (článok 79 ods. 3 ZFEÚ), dopravy (články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ), ako aj životného prostredia (článok 191 ods. 4 ZFEÚ).
Napadnuté rozhodnutie a rámcová dohoda
2 Dňa 25. novembra 2004 Rada poverila Komisiu rokovať s Filipínskou republikou o rámcovej dohode o partnerstve a spolupráci.
3 Dňa 6. septembra 2010 Komisia prijala návrh rozhodnutia Rady o podpise Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej (ďalej len „rámcová dohoda“), ktorého právnymi základmi boli články 207 ZFEÚ a 209 ZFEÚ týkajúce sa spoločnej obchodnej politiky a rozvojovej spolupráce, v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ.
4 Dňa 14. mája 2012 Rada jednohlasne prijala napadnuté rozhodnutie umožňujúce podpísanie rámcovej dohody, ak dôjde k jej uzavretiu. Okrem článkov 207 ZFEÚ a 209 ZFEÚ, v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ, Rada uviedla ako právne základy článok 79 ods. 3 ZFEÚ, články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ, ako aj článok 191 ods. 4 ZFEÚ.
5 Odôvodnenia 2 a 3 tohto rozhodnutia znejú:
„2) Ustanovenia [rámcovej] dohody, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti tretej časti hlavy V Zmluvy o [FEÚ], zaväzujú Spojené kráľovstvo a Írsko ako samostatné zmluvné strany, a nie ako súčasť Európskej únie, dovtedy, kým Európska únia spolu so Spojeným kráľovstvom a/alebo Írskom neoznámia Filipínskej republike, že sa Spojené kráľovstvo alebo Írsko stáva viazaným v týchto otázkach ako súčasť Európskej únie v súlade s Protokolom (č. 21) o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o [EÚ] a k Zmluve o [FEÚ]. Ak Spojené kráľovstvo a/alebo Írsko prestane(‑ú) byť viazané ako súčasť Európskej únie podľa článku 4a protokolu (č. 21), Európska únia spoločne so Spojeným kráľovstvom a/alebo Írskom bezodkladne informujú Filipínsku republiku o akejkoľvek zmene svojho postavenia, pričom v takom prípade ostávajú viazaní ustanoveniami [rámcovej] dohody vo vlastnom mene. To isté platí pre Dánsko v súlade s protokolom (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je pripojený k týmto zmluvám.
3) Ak Spojené kráľovstvo a/alebo Írsko neposkytli oznámenie požadované podľa článku 3 Protokolu (č. 21)…, nepodieľajú sa na prijatí tohto rozhodnutia Radou, pokiaľ sa vzťahuje na ustanovenia podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o [FEÚ]. To isté platí pre Dánsko v súlade s Protokolom (č. 22) o postavení Dánska….“
6 V odôvodneniach rámcovej dohody, tak ako znejú v dokumente Rady č. 15616/10 z 21. januára 2011, potvrdili zmluvné strany najmä osobitný význam, ktorý venujú globálnej povahe ich vzájomných vzťahov, ako aj ich želanie podporiť trvalo udržateľný sociálny a hospodársky rozvoj, odstránenie chudoby a dosiahnutie rozvojových cieľov tisícročia. Uznávajú dôležitosť posilnenia existujúcich vzťahov medzi nimi s cieľom zlepšiť spoluprácu, ako aj spoločnú vôľu konsolidovať, prehĺbiť a diverzifikovať ich vzťahy v oblastiach spoločných záujmov. Vyjadrili ich úplnú zaviazanosť pri podpore trvalého rozvoja, vrátane ochrany životného prostredia a účinnej spolupráce v oblasti boja proti klimatickým zmenám. Uznávajú okrem toho svoj záväzok viesť hlbšiu spoluprácu a dialóg v prospech migrácie a rozvoja, pričom spresnili, že ustanovenia rámcovej dohody, ktoré patria do tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ zaväzujú Dánske kráľovstvo, Írsko a Spojené kráľovstvo ako samostatné strany alebo ako členské štáty Únie.
7 Článok 1 rámcovej dohody, nazvaný „Všeobecné zásady“, stanovuje v odseku 3:
„Zúčastnené strany potvrdzujú svoje odhodlanie presadzovať trvalo udržateľný rozvoj, spolupracovať pri riešení problémov spojených so zmenou klímy a prispievať k dosahovaniu rozvojových cieľov vrátane tých, ktoré sú súčasťou rozvojových cieľov tisícročia.“
8 Článok 2 rámcovej dohody, ktorý definuje ciele spolupráce, stanovuje:
„S cieľom posilniť svoj bilaterálny vzťah sa zúčastnené strany podujímajú viesť všestranný dialóg a podporovať ďalšiu vzájomnú spoluprácu vo všetkých oblastiach spoločného záujmu, ako sú uvedené v tejto [rámcovej] dohode. Ich úsilie sa bude orientovať najmä na:
…
g) nadviazanie spolupráce v oblasti migrácie a práce v námornej doprave;
h) nadviazanie spolupráce vo všetkých ostatných oblastiach spoločného záujmu, ktorými sú najmä: zamestnanosť a sociálne veci, rozvojová spolupráca, hospodárska politika, finančné služby, dobrá správa v daňovej oblasti, priemyselná politika a malé a stredné podniky (MSP), informačné a komunikačné technológie (IKT), audiovizuálna a mediálna oblasť a multimédiá, veda a technika, doprava, cestovný ruch, vzdelávanie, kultúra, dialóg medzi kultúrami a vierovyznaniami, energetika, životné prostredie a prírodné zdroje vrátane zmeny klímy, poľnohospodárstvo, rybné hospodárstvo a rozvoj vidieka, regionálny rozvoj, zdravie, štatistika, riadenie rizík súvisiacich s katastrofami (DRM), a verejná správa;
…“
9 Článok 26 rámcovej dohody nazvaný „Spolupráca v oblasti migrácie a rozvoja“ stanovuje:
„1. Zmluvné strany opätovne potvrdzujú dôležitosť spoločného riadenia migračných tokov medzi ich územiami. S cieľom posilniť spoluprácu zúčastnené strany vytvoria mechanizmus pre komplexný dialóg a konzultácie o všetkých otázkach súvisiacich s migráciou. Obavy z migrácie musia byť zahrnuté do národných stratégií/národného rozvojového rámca hospodárskeho a sociálneho rozvoja krajín pôvodu, tranzitu a cieľových krajín migrantov.
2. Spolupráca medzi zúčastnenými stranami vychádza z posúdenia konkrétnych potrieb, vykonaného na základe vzájomných konzultácií, ako aj z dohody medzi zúčastnenými stranami, a bude sa realizovať v súlade s príslušnými platnými právnymi predpismi Únie a platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi. Bude sa zameriavať predovšetkým na
…
e) vytvorenie účinnej a preventívnej politiky na riešenie prítomnosti štátnych príslušníkov zmluvnej strany, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu, pobytu alebo bydliska na území druhej zmluvnej strany, ďalej na riešenie problematiky pašovania ľudí a obchodovania s ľuďmi, vrátane spôsobov, ako bojovať proti sieťam prevádzačov ľudí a pašerákov, a ako chrániť obete týchto činov;
f) návrat osôb uvedených v ods. 2 písm. e) za ľudských a dôstojných podmienok vrátane podpory ich dobrovoľného a trvalého návratu do krajín pôvodu a prijatie/readmisiu takýchto osôb v súlade s odsekom 3. Návrat sa uskutoční s náležitým zreteľom na právo zúčastnených strán poskytovať povolenia na pobyt alebo oprávnenia na pobyt zo súcitných a humanitárnych dôvodov a na zásadu zákazu vrátenia alebo vyhostenia;
…
h) otázky migrácie a rozvoja vrátane rozvoja ľudských zdrojov, sociálnej ochrany, maximalizácia prínosov migrácie, rodová rovnosť a rozvoj, etický nábor a kyvadlová migrácia a integrácia migrantov.
3. V rámci spolupráce v tejto oblasti a bez toho, aby bola dotknutá potreba chrániť obete obchodovania s ľuďmi, sa zúčastnené strany ďalej dohodli, že:
a) Filipíny prijmú späť každého svojho štátneho príslušníka, na ktorého sa vzťahuje ods. 2 písm. e), prítomného na území niektorého členského štátu, pokiaľ o to tento členský štát požiada, a to bez zbytočného odkladu potom, čo bola zistená štátna príslušnosť osoby a bol vykonaný náležitý postup v danom členskom štáte[;]
b) každý členský štát prijme späť každého svojho štátneho príslušníka, na ktorého sa vzťahuje ods. 2 písm. e), prítomného na území Filipín, pokiaľ o to Filipíny požiadajú, a to bez zbytočného odkladu potom, čo bola zistená štátna príslušnosť osoby a bol vykonaný náležitý postup na Filipínach[;]
c) členské štáty a Filipíny poskytnú svojim štátnym príslušníkom na takéto účely potrebné doklady totožnosti. Každá žiadosť o prijatie alebo readmisiu musí žiadajúci štát postúpiť príslušnému orgánu dožiadaného štátu.
Ak dotknutá osoba nevlastní riadne doklady totožnosti, ani iné dôkazy o svojej štátnej príslušnosti, Filipíny resp. členský štát ihneď požiada príslušné diplomatické alebo konzulárne zastupiteľstvo, aby zistilo jej štátnu príslušnosť, v prípade potreby prostredníctvom pohovoru; ak bolo zistené, že ide o štátneho príslušníka Filipín alebo členského štátu, príslušné orgány Filipín alebo členského štátu vydajú náležité doklady.
4. Zúčastnené strany sa dohodli, že čo najskôr uzavrú dohodu o prijatí/readmisii svojich štátnych príslušníkov vrátane ustanovenia o readmisii štátnych príslušníkov iných krajín a osôb bez štátnej príslušnosti.“
10 Podľa článku 29 rámcovej dohody, nazvaného „Rozvojová spolupráca“:
„1. Prvotným cieľom rozvojovej spolupráce je stimulovať udržateľný rozvoj, ktorý prispeje k zníženiu chudoby a dosiahnutiu medzinárodne dohodnutých cieľov vrátane rozvojových cieľov tisícročia. Zúčastnené strany začnú pravidelný dialóg o rozvojovej spolupráci v súlade s ich príslušnými prioritami a oblasťami spoločného záujmu.
2. Cieľom dialógu o rozvojovej spolupráci je okrem iného:
a) podporovať ľudský a sociálny rozvoj;
b) zabezpečiť udržateľný a inkluzívny hospodársky rast;
c) podporovať trvalú udržateľnosť životného prostredia a správne hospodárenie s prírodnými zdrojmi vrátane presadzovania najlepšej praxe;
d) znižovať vplyv zmeny klímy a zvládnuť jej dôsledky;
e) zvýšiť kapacity na realizáciu hlbšej integrácie do svetovej ekonomiky a medzinárodného obchodného systému;
f) presadzovať reformu verejného sektora, najmä v oblasti správy verejných financií s cieľom zlepšiť poskytovanie sociálnych služieb;
g) zaviesť postupy, ktoré budú v súlade so zásadami Parížskej deklarácie o účinnosti pomoci, s akčným programom z Akkry a ďalšími medzinárodnými záväzkami zameranými na zlepšenie poskytovania a účinnosti pomoci.“
11 Pokiaľ ide o ochranu životného prostredia a prírodné zdroje, článok 34 rámcovej dohody znie takto:
„1. Zúčastnené strany sa zhodli, že spolupráca v tejto oblasti podporí zachovanie a zlepšenie životného prostredia v rámci úsilia o trvalo udržateľný rozvoj. Pri všetkých aktivitách uskutočňovaných zúčastnenými stranami v rámci [rámcovej] dohody sa berú do úvahy výsledky svetového samitu o trvalo udržateľnom rozvoji [ktorý sa konal v Johannesburgu v roku 2002], ako aj implementácia príslušných multilaterálnych environmentálnych dohôd, ktorých sú zmluvnými stranami.
2. Zúčastnené strany sa zhodli na potrebe udržateľným spôsobom zachovávať prírodné zdroje a biodiverzitu a hospodáriť s nimi v prospech všetkých generácií s prihliadnutím na ich rozvojové potreby.
3. Strany sa zhodli na spolupráci s cieľom prehĺbiť vzájomnú podporu v rámci obchodnej a environmentálnej politiky a začleniť environmentálne úvahy do všetkých oblastí spolupráce.
4. Zúčastnené strany vyvinú úsilie na pokračovanie a posilnenie spolupráce v rámci regionálnych programov ochrany životného prostredia, pokiaľ ide o:
a) zvýšenie informovanosti v oblasti ochrany životného prostredia a účasť miestnych komunít v rámci úsilia o ochranu životného prostredia a o zabezpečenie udržateľného rozvoja, vrátane účasti domorodých kultúrnych komunít/pôvodného obyvateľstva a miestnych komunít;
b) budovanie kapacít na prispôsobenie sa zmene klímy a zmiernenie jej následkov, ako aj na zvýšenie energetickej účinnosti;
c) budovanie kapacít pre účasť na mnohostranných environmentálnych dohodách a ich realizácii, vrátane, nie však výlučne, biodiverzity a biologickej bezpečnosti;
d) podporu ekologických technológií, produktov a služieb, a to aj s využitím regulačných a trhových nástrojov;
e) zlepšenie stavu prírodných zdrojov vrátane správy lesov, boj proti nelegálnemu výrubu a súvisiacemu obchodu a podporu udržateľných prírodných zdrojov vrátane lesníctva;
f) účinnú správu národných parkov a chránených území a vymedzovanie a ochranu oblastí so vzácnou biodiverzitou a krehkých ekosystémov s náležitým zreteľom na miestne a domorodé komunity žijúce v blízkosti týchto oblastí;
g) prevenciu nelegálneho cezhraničného prevážania tuhých a nebezpečných látok a iných foriem odpadu;
h) ochranu pobrežného a morského prostredia a účinnú správu vodných zdrojov;
i) ochranu a konzerváciu pôd a udržateľné hospodárenie s pôdou vrátane rehabilitácie vyťažených/opustených baní;
j) podporu budovania kapacít v rámci riadenia rizík a situácií pri katastrofách;
k) podporu trvalo udržateľných spotrebných a výrobných modelov v rámci ich ekonomík[.]
5. Zúčastnené strany stimulujú vzájomný prístup k svojim programom v tejto oblasti v súlade so špecifickými podmienkami týchto programov.“
12 Článok 38 rámcovej dohody, týkajúci sa dopravy, stanovuje:
„1. Zúčastnené strany sa zhodli na spolupráci vo všetkých relevantných oblastiach dopravnej politiky s cieľom zlepšiť investičné príležitosti, prepravu tovaru a cestujúcich, podporovať bezpečnosť a zabezpečenie námornej a leteckej dopravy, riešiť vplyv dopravy na životné prostredie a zvyšovať efektívnosť svojich dopravných systémov.
2. Spoluprácou medzi zúčastnenými stranami v tejto oblasti sa má podporiť:
a) výmena informácií o dopravnej politike, právnych predpisoch a praxi príslušnej strany, najmä pokiaľ ide o mestskú, vidiecku, námornú a leteckú dopravu, dopravnú logistiku a vzájomné prepojenie a interoperabilitu multimodálnych dopravných sietí, ako aj pokiaľ ide o správu ciest, železníc, prístavov a letísk;
b) výmenu názorov na európske systémy družicovej navigácie (najmä Galileo), so zameraním na regulačné a priemyselné otázky a otázky rozvoja trhu v obojstrannom záujme;
c) pokračovanie dialógu v oblasti leteckých dopravných služieb s cieľom zabezpečiť bez zbytočného odkladu právnu istotu, pokiaľ ide o dvojstranné dohody o leteckých službách medzi jednotlivými členskými štátmi a Filipínami;
d) pokračovanie dialógu o rozšírení sietí infraštruktúry a prevádzkových činností v leteckej doprave v záujme rýchleho, efektívneho, udržateľného, bezpečného a zabezpečeného presunu ľudí a tovaru, ako aj presadzovanie uplatňovania práva týkajúcej sa hospodárskej súťaže a ekonomickej regulácie leteckého priemyslu s cieľom podporiť zbližovanie právnych predpisov a rozvoj podnikania a zisťovať možnosti ďalšieho rozvoja vzťahov v oblasti leteckej dopravy. Okrem toho by sa mali podporovať projekty spolupráce v leteckej doprave, ktoré sú predmetom spoločného záujmu;
e) dialóg v oblasti politiky námornej dopravy a služieb, ktorého cieľom by mala byť najmä podpora rozvoja odvetvia námornej dopravy a ktorého súčasťou by mali byť, nie však výlučne:
i) výmena informácií o právnej úprave a predpisoch týkajúcich sa námornej dopravy a prístavov;
ii) presadzovanie neobmedzeného prístupu na medzinárodné námorné trhy a k námornému obchodu na komerčnej báze; nezavádzanie doložiek o spoločnom náklade; vnútroštátny prístup a doložka najvyšších výhod (MFN) pre plavidlá prevádzkované štátnymi príslušníkmi druhej strany, ako aj relevantné otázky spojené s donáškovými dopravnými službami zahŕňajúcimi námorný úsek so zreteľom na vnútroštátne právne predpisy zúčastnených strán;
iii) účinná správa prístavov a efektívnosť námorných dopravných služieb, a
iv) rozvoj spolupráce v námornej doprave v oblastiach spoločného záujmu a v oblasti práce, vzdelávania a výcviku v námornej doprave podľa článku 27;
f) dialóg o účinnom uplatňovaní noriem bezpečnosti, zabezpečenia a prevencie znečisťovania, najmä v námornej doprave s osobitným zreteľom na boj proti pirátstvu, ďalej v leteckej doprave v súlade v príslušnými medzinárodnými dohovormi, ktorých sú zúčastnené strany zmluvnými stranami, ako aj v oblasti noriem vrátane spolupráce na medzinárodných fórach zameraných na lepšie presadzovanie medzinárodného práva. V záujme toho budú zúčastnené strany podporovať technickú spoluprácu a pomoc v otázkach týkajúcich sa bezpečnosti a zabezpečenia dopravy a environmentálne úvahy zahŕňajúce, nie však výlučne, vzdelávanie a výcvik v námornej a leteckej doprave, pátracie a záchranné práce, nehody a vyšetrovanie incidentov. Strany sa zamerajú aj na podporu ekologických dopravných prostriedkov.“
Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore
13 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom Rada pridala do tohto rozhodnutia právne základy týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín (článok 79 ods. 3 ZFEÚ), dopravy (články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ) a životného prostredia (článok 191 ods. 4 ZFEÚ), ponechal účinky tohto rozhodnutia a zaviazal Radu na náhradu trov konania.
14 Rada navrhuje, aby sa žaloba zamietla a aby bola Komisia zaviazaná na náhradu trov konania.
15 Uzneseniami predsedu Súdneho dvora z 29. novembra 2012, 18. decembra 2012 a 25. januára 2013 bol povolený vstup Írska, Spojeného kráľovstva, Českej republiky, Spolkovej republiky Nemecko a Helénskej republiky, ako aj Rakúskej republiky do konania ako vedľajších účastníkov na podporu návrhov Rady.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
16 Komisia na podporu svojej žaloby uvádza jediný žalobný dôvod, podľa ktorého pridanie článku 79 ods. 3 ZFEÚ, článkov 91 ZFEÚ, 100 ZFEÚ a článku 191 ods. 4 ZFEÚ ako právnych základov napadnutého rozhodnutia nebolo potrebné a bolo protiprávne.
17 Uvádza, že sa nespochybňuje, že cieľ rámcovej dohody je zakotviť rámec spolupráce a rozvoja, ako to vyplýva najmä z článku 1 ods. 3 tejto dohody a že napadnuté rozhodnutie bolo založené tak na článku 207 ZFEÚ, ako aj článku 209 ZFEÚ, pričom časť rámcovej dohody týkajúca sa obchodu nemožno považovať za jednoznačne vedľajšiu vo vzťahu k tej, ktorá sa týka rozvojovej spolupráce. Na druhej strane na rozdiel od Rady sa domnieva, že ustanovenia rámcovej dohody, ktoré boli podnetom na pridanie článku 79 ods. 3 ZFEÚ, článkov 91 ZFEÚ, 100 ZFEÚ a článku 191 ods. 4 ZFEÚ, sú úplne pokryté článkom 209 ZFEÚ.
18 Z článkov 21 ZEÚ, 208 ZFEÚ a 209 ZFEÚ, ako aj z judikatúry, najmä z rozsudku Portugalsko/Rada (C‑268/94, EU:C:1996:461, body 37 a 38), totiž vyplýva, že politika rozvojovej spolupráce sa realizuje v rámci širšieho kontextu politických cieľov, ktoré sledujú rozvoj dotknutého tretieho štátu, takže dohody o rozvojovej spolupráci sa nevyhnutne týkajú veľkého počtu špecifických oblastí spolupráce, bez toho, aby to malo dosah na ich povahu ako dohôd o rozvojovej spolupráci.
19 Táto široká koncepcia rozvojovej spolupráce sa odráža takisto v sekundárnom práve, ako to preukazuje veľký počet činností, na ktoré sa môže vzťahovať financovanie Únie v rámci nástroja rozvojovej spolupráce, zavedeného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Ú. v. EÚ L 378, s. 41). Takisto sa prejavuje v Spoločnom vyhlásení Rady a zástupcov vlád členských štátov na zasadnutí Rady, Európskeho parlamentu a Komisie o politike rozvoja Európskej únie: „Európsky konsenzus“ (Ú. v. EÚ C 46, 2006, s. 1, ďalej len „európsky konsenzus“).
20 V predmetnom prípade všetky ustanovenia rámcovej dohody, s výnimkou časti týkajúcej sa obchodu a investícií, prispievajú k podpore pokračovania rozvoja Filipín ako rozvojovej krajiny a neukladajú podstatné povinnosti, ktoré by boli odlišné od tých, ktoré sú spojené s rozvojovou spoluprácou. Patria teda do rámca cieľov politiky rozvojovej spolupráce Únie a vzťahuje sa na ne článok 209 ZFEÚ.
21 To isté platí v prípade článku 38 rámcovej dohody, týkajúceho sa dopravy, ktorého ustanovenia neprekračujú všeobecný záväzok spolupráce. Je to tak aj v prípade článku 26 ods. 3 a 4 rámcovej dohody, týkajúceho sa readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, pričom odsek 3 stanovuje len jednoduchú spoluprácu v tejto oblasti a len opakuje základné zásady už zakotvené medzinárodným právom a odsek 4 toho istého článku stanovuje neskoršie uzatvorenie readmisnej dohody. To isté platí ešte aj o článku 34 rámcovej dohody, týkajúcom sa ochrany životného prostredia a prírodných zdrojov, ktorý zakotvuje len všeobecné zásady a usmernenia k úlohe, ktorú má zohrať ochrana životného prostredia pri rozvojovej spolupráci Únie s Filipínami.
22 Okrem toho Komisia tvrdí, že to, že Rada pridala článok 79 ods. 3 ZFEÚ, má neodôvodnené právne účinky, tak interné, ako aj externé. Toto pridanie spôsobuje totiž z dôvodu protokolu (č. 21) a protokolu (č. 22) súčasne uplatnenie rôznych pravidiel hlasovania, ktoré nie sú zlučiteľné, zmenu územnej pôsobnosti napadnutého rozhodnutia, právnu neistotu, pokiaľ ide o určenie, na ktoré ustanovenia rámcovej dohody sa vzťahuje článok 79 ods. 3 ZFEÚ, obmedzenie inštitucionálnych práv Európskeho parlamentu a Súdneho dvora, ako aj neistotu, pokiaľ ide o mieru vykonávania právomoci Únie vzhľadom na článok 3 ods. 2 ZFEÚ a článok 4 ods. 2 ZFEÚ.
23 Pokiaľ ide o jej návrh o obmedzenie účinkov zrušenia napadnutého rozhodnutia, Komisia uvádza, že je odôvodnený zachovaním účinkov tohto rozhodnutia, aby sa predišlo akýmkoľvek negatívnym dôsledkom na vzťahy medzi Úniou a Filipínskou republikou.
24 Rada, ktorú v konaní podporujú všetky členské štáty, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, odporuje argumentácii Komisie, keď poznamenáva, že nedávno uzatvorené dohody zriaďujúce partnerstvo a spoluprácu s treťou krajinou, majú za cieľ zakotviť globálny vzťah pokrývajúci množstvo oblastí spolupráce. Povaha a obsah takýchto dohôd sa vyvíjali ruka v ruke s rozširovaním právomocí Únie a nemožno vymedziť oblasť, ktorá by prevažovala nad inými.
25 Za týchto podmienok výber právnych základov predpokladá skúmanie povahy prijatých záväzkov. Iba konkrétny alebo podstatný záväzok si vyžaduje pridanie zodpovedajúceho právneho základu. Keďže i najmenší záväzok môže viesť k významnému rozvoju vonkajších vzťahov s tretími krajinami, ktoré sú stranou rámcovej dohody, nemožno uznať kritérium navrhované Komisiou, podľa ktorého povinnosť musí byť dostatočne rozsiahla na to, aby predstavovala cieľ, ktorý by bol odlišný od cieľov rozvojovej spolupráce.
26 Z rozsudku Portugalsko/Rada (EU:C:1996:461) vyplýva, že keď ustanovenie obsiahnuté v dohode obsahuje úpravu konkrétnych spôsobov realizácie spolupráce v konkrétnej oblasti, táto dohoda musí mať zodpovedajúci právny základ. Každá konkrétna oblasť dohody takéhoto typu musí byť spracovaná oddelene, nezávisle od prípadnej existencie programu rozvojovej pomoci, realizovaného súbežne v danej oblasti, pričom sa musí zohľadniť právna, záväzná a autonómna povaha zmluvných povinností.
27 Rada tvrdí, že obsah rámcovej dohody potvrdzuje jej prístup, keďže odôvodnenia a článok 2 tejto dohody neprideľujú prevažujúcu úlohu konkrétnej oblasti, ako rozvojová spolupráca, a jej štruktúra potvrdzuje, že ide o zakotvenie globálneho a viacrozmerného vzťahu.
28 Pokiaľ ide o dopravu, treba vzhľadom na stanovisko 1/08 (EU:C:2009:739) vydané Súdnym dvorom vo veci politiky dopravy a spoločnej hospodárskej politiky použiť právne základy stanovené Zmluvou o FEÚ, ktoré sa týkajú výslovne dopravy, v predmetnom prípade sú to články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ. Tvrdenie Komisie, podľa ktorého povinnosti stanovené v rámcovej dohode sú jednoducho spojené s rozvojom Filipín z hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho hľadiska, je nesprávne. Tvrdenie, podľa ktorého ustanovenia týkajúce sa dopravy sú v súlade s cieľmi politiky Únie v oblasti rozvojovej spolupráce, nepostačuje samo osebe na preukázanie, že tieto ustanovenia patria do tejto politiky.
29 Pokiaľ ide o readmisiu štátnych príslušníkov zmluvných strán, článok 26 ods. 3 rámcovej dohody stanovuje jasné právne záväzky, ktoré sa musia zakladať na právnom základe stanovenom Zmluvou o FEÚ, teda na článku 79 ods. 3 ZFEÚ. To, že v takej dohode sa nachádzajú povinnosti zakotvené v medzinárodnom práve, má priame právne dôsledky, najmä v prípade nedodržania týchto povinností. Okrem toho je nepopierateľné, že rámcová dohoda v rozsahu, v akom zakotvuje prijatie admisnej a readmisnej dohody prijatie v čo najkratšom čase, obsahuje povinnosť vynaložiť všetko úsilie, ktorá predstavuje významnú páku na to, aby Filipínska republika dosiahla výsledok, ktorý by inak bolo ťažké samostatne dosiahnuť.
30 Pokiaľ ide o životné prostredie, programy a činnosti stanovené rámcovou dohodou by sa mali zakladať na článku 191 ods. 4 ZFEÚ, ktorý umožňuje, aby Únia spolupracovala s tretími krajinami, a spresňuje, že podrobnosti tejto spolupráce môžu byť predmetom dohôd. Článok 34 rámcovej dohody v odseku 2 obsahuje jasne povinnosť, ktorej dodržiavanie by mohlo byť vynútiteľné právnou cestou.
31 Okrem toho Rada nezdieľa obavy Komisie, pokiaľ ide o účinky pridania článku 79 ods. 3 ZFEÚ. Pripomína, že voľbu právneho základu aktu nedefinujú postupy, ale naopak, právny základ aktu určuje postupy, ktoré treba dodržať na účely jeho prijatia. Poznamenáva, že členské štáty, na ktoré sa vzťahuje protokol (č. 21), môžu vykonať svoje právo zúčastniť sa na prijatí rozhodnutí Rady týkajúcich sa podpisu a uzatvorenia rámcovej dohody a že pokiaľ ide o vzťahy s Filipínskou republikou, v prípade nezakotvenia povinností podľa hlavy V tretej časti Zmluvy o FEÚ v postavení členského štátu Únie môžu tak dotknuté členské štáty urobiť v rámci dvojstranných vzťahov.
32 Rada dodáva, že pokiaľ ide o zlučiteľnosť právnych základov, spoločná dohoda členských štátov bola v každom prípade nevyhnutná, keďže sú aj stranami rámcovej dohody a judikatúra je v tejto súvislosti flexibilná, keď akt musí byť založený na viacerých právnych základoch stanovujúcich rôzne pravidlá hlasovania.
33 Nakoniec Rada zdieľa stanovisko Komisie týkajúce sa potreby zachovať účinky napadnutého rozhodnutia v prípade, že by bolo zrušené.
Posúdenie Súdnym dvorom
34 Podľa ustálenej judikatúry musí byť voľba právneho základu aktu Únie, vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť súdne preskúmané a medzi ktoré patria najmä cieľ a obsah aktu. Ak preskúmanie aktu Únie preukáže, že tento akt sleduje dvojaký účel alebo má dvojitú zložku, a pokiaľ jednu z nich možno označiť ako hlavnú alebo prevažujúcu, zatiaľ čo druhá je len doplňujúca, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci účel alebo zložka. Ak sa výnimočne preukáže, že akt sleduje viacero cieľov zároveň, ktoré sú neoddeliteľne prepojené tak, že jeden vo vzťahu k druhému nie je druhoradý alebo nepriamy, takýto akt sa musí založiť na rôznych príslušných právnych základoch. Kumulácia dvoch právnych základov je však vylúčená, keď sú nezlučiteľné postupy stanovené jedným alebo druhým právnym základom (pozri najmä rozsudok Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472, body 42 až 45 a citovanú judikatúru).
35 V predmetnom prípade treba zistiť, či medzi ustanoveniami rámcovej dohody patria ustanovenia týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, dopravy a životného prostredia takisto do politiky rozvojovej spolupráce alebo či prekračujú rámec tejto politiky, a preto si vyžadujú, aby bolo napadnuté rozhodnutie založené na doplňujúcich právnych základoch.
36 Podľa článku 208 ods. 1 ZFEÚ sa politika Únie v oblasti rozvojovej spolupráce vykonáva v rámci zásad a cieľov vonkajších činností Únie, tak ako vyplývajú z článku 21 ZEÚ. Hlavným cieľom tejto politiky je zníženie a z dlhodobého hľadiska odstránenie chudoby a Únia musí zohľadňovať ciele rozvojovej spolupráce pri vykonávaní politík, ktoré môžu ovplyvniť rozvojové krajiny. Na realizáciu tejto politiky článok 209 ZFEÚ, na ktorom je založené okrem iného napadnuté rozhodnutie, stanovuje najmä v odseku 2, že Únia môže uzatvoriť s tretími krajinami a príslušnými medzinárodnými organizáciami akúkoľvek dohodu užitočnú na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 21 ZEÚ a v článku 208 ZFEÚ.
37 Z toho vyplýva, že politika Únie v oblasti rozvojovej spolupráce sa neobmedzuje na opatrenia zamerané priamo na odstránenie chudoby, ale sleduje takisto ciele uvedené v článku 21 ods. 2 ZEÚ, ako cieľ uvedený v tomto odseku 2 písm. d), spočívajúci v podpore trvalo udržateľného rozvoja na úrovni hospodárskej, sociálnej a environmentálnej, pokiaľ ide o rozvojové krajiny, pričom podstatou cieľa je odstránenie chudoby.
38 Na preskúmanie, či niektoré ustanovenia dohody o spolupráci uzatvorenej medzi Európskym spoločenstvom a tretím štátom určite patria do politiky rozvojovej spolupráce, Súdny dvor dospel v bodoch 37 a 38 rozsudku Portugalsko/Rada (EU:C:1996:461) k záveru, na ktorý sa odvoláva Komisia, že na to, aby sa dohoda považovala za dohodu o rozvojovej spolupráci, musí takáto dohoda sledovať ciele sledované touto politikou, tieto ciele musia byť široké v tom zmysle, že musí byť možné, aby sa opatrenia nevyhnutné na ich uskutočňovanie týkali rôznych špecifických oblastí, a aby to tak bolo najmä v prípade dohody, ktorá upravuje rámec tejto spolupráce. V tejto súvislosti dodal, že vyžadovať, aby dohoda o rozvojovej spolupráci bola takisto založená na inom ustanovení, ako je ustanovenie týkajúce sa tejto politiky zakaždým ako môže mať dosah na špecifickú oblasť, by v praxi zbavilo obsahu právomoc a postup stanovený týmto posledným uvedeným ustanovením.
39 Súdny dvor z toho v bode 39 tohto rozsudku vyvodil, že sa treba domnievať, že výskyt ustanovení týkajúcich sa rôznych špecifických oblastí v dohode o rozvojovej spolupráci nemôže zmeniť kvalifikáciu tejto dohody, ktorá sa musí vykonať v závislosti od jej podstatného cieľa a nie v závislosti od konkrétnych ustanovení pod podmienkou, že tieto ustanovenia neobsahujú povinnosti takého rozsahu v cielených špecifických oblastiach, že by tieto povinnosti predstavovali v skutočnosti ciele odlišné od cieľov rozvojovej spolupráce.
40 Súdny dvor pri preskúmaní ustanovení uvedenej dohody týkajúcich sa dotknutých špecifických oblastí v bode 45 toho istého rozsudku konštatoval, že sa len obmedzujú na určenie oblastí, ktoré sú predmetom spolupráce, a na spresnenie ich určitých aspektov a činností, ale neobsahujú právnu úpravu konkrétnych spôsobov vykonania spolupráce v každej plánovanej špecifickej oblasti.
41 Kritériá takto vymedzené Súdnym dvorom v bodoch 39 a 45 tohto rozsudku na posúdenie, či ustanovenia dohody uzatvorenej s treťou krajinou patria do rozvojovej spolupráce nie sú, ako to vyplýva z dupliky a diskusií na pojednávaní, spochybňované Radou. Rada, ktorú podporujú členské štáty, vedľajší účastníci konania, sa však domnieva, že analýza vykonaná Súdnym dvorom, pokiaľ ide o dohodu o spolupráci medzi Európskym spoločenstvom a Indickou republikou o partnerstve a rozvoji [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 223, 1994, s. 24), ktorá nadobudla platnosť 1. augusta 1994, nie je prenosná na rámcovú dohodu, ktorá je odlišnej povahy, a to z dôvodu vývoja dohôd o spolupráci uzatvorených odvtedy medzi Úniou a tretími krajinami, ktorý je charakteristický najmä rozširovaním, v spojitosti s vývojom právomocí Únie, oblastí pokrytých týmito dohodami a posilnením zmluvných záväzkov.
42 V tejto súvislosti však treba v prvom rade poznamenať, že tento vývoj, ktorý vôbec nepotvrdzuje posúdenia vykonané Súdnym dvorom v rozsudku Portugalsko/Rada (EU:C:1996:461) a pripomenuté v bode 38 tohto rozsudku, je naopak prejavom nárastu cieľov rozvojovej spolupráce a ňou dotknutých záležitostí, odrážajúc víziu Únie pre rozvoj vyjadrený v európskom konsenze. Ako totiž uviedol generálny advokát v bodoch 40 a 41 svojich návrhov a ako vyplýva najmä z bodov 5 a 7 európskeho konsenzu, hlavným cieľom rozvojovej spolupráce je odstránenie chudoby v kontexte trvalo udržateľného rozvoja, najmä prostredníctvom úsilia o plnenie rozvojových cieľov tisícročia. Pojem trvalo udržateľného rozvoja zahŕňa najmä environmentálne aspekty. Odstránenie chudoby má mnohé aspekty, a tak dosiahnutie týchto cieľov predpokladá podľa bodu 12 európskeho konsenzu realizáciu celej série rozvojových činností stanovených v uvedenom bode.
43 Táto široká koncepcia rozvojovej spolupráce bola konkretizovaná najmä prijatím nariadenia č. 1905/2006, ktoré na podporu pokračovania tých istých cieľov stanovuje realizáciu pomoci Únie prostredníctvom geografických a tematických programov, ktoré majú mnoho aspektov.
44 Opatrenie, hoci prispieva k hospodárskemu a sociálnemu rozvoju rozvojovej krajiny, nepatrí do politiky rozvojovej spolupráce, ak je jeho hlavným cieľom realizácia inej politiky (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rada, C‑91/05, EU:C:2008:288, bod 72).
45 V druhom rade treba konštatovať, že pojem „rozvoj“ na rozdiel od dohody o spolupráci uzatvorenej medzi Európskym spoločenstvom a Indickou republikou o partnerstve a rozvoji, sa nenachádza v názve rámcovej dohody. Rozvojová spolupráca sa tam uvádza v článku 2 písm. h) len ako „spolupráca vo všetkých ostatných oblastiach spoločného záujmu“, rovnako ako doprava a životné prostredie, kým zriadenie spolupráce v oblasti migrácie sa tam nachádza v článku 2 písm. g) ako samostatný cieľ. Rozvojová spolupráca ako taká je predmetom len jedného článku, a to článku 29 spomedzi 58 článkov rámcovej dohody.
46 V odôvodneniach rámcovej dohody sa však potvrdzuje vôľa zmluvných strán podporiť trvalo udržateľný hospodársky a sociálny rozvoj, odstránenie chudoby a dosiahnutie rozvojových cieľov tisícročia. Záväzok podporiť trvalo udržateľný rozvoj, spolupracovať pri riešení problémov spojených so zmenou klímy a prispievať k dosahovaniu rozvojových cieľov prijatých na medzinárodnej úrovni, najmä tých, ktoré sú súčasťou rozvojových cieľov tisícročia, je súčasťou všeobecných zásad stanovených v článku 1 rámcovej dohody. Cieľ trvalo udržateľného rozvoja a zníženie chudoby sa neuvádza len v článku 29 uvedenej dohody, ktorý vymedzuje osi dialógu o rozvojovej spolupráci, ale takisto je potvrdený v ostatných ustanoveniach tejto dohody, najmä v ustanoveniach venovaných zamestnanosti a sociálnym veciam, poľnohospodárstvu, rybolovu a rozvoju vidieka, ako aj regionálnemu rozvoju.
47 Navyše z rámcovej dohody ako celku vyplýva, že ňou stanovené spolupráca a partnerstvo zohľadňujú osobitne potreby rozvojovej krajiny, a tak prispievajú k podpore najmä sledovania cieľov uvedených v článku 21 ods. 2 písm. d) ZEÚ a článku 208 ods. 1 ZFEÚ.
48 Vzhľadom na všetky tieto úvahy treba na účely toho, čo sa uvádza v bode 35 tohto rozsudku, preskúmať, či ustanovenia rámcovej dohody, týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, dopravy a životného prostredia prispievajú takisto k sledovaniu cieľov rozvojovej spolupráce a ak áno, či tieto ustanovenia neobsahujú povinnosti takého rozsahu, že by predstavovali samostatné ciele, ktoré nie sú ani druhoradé, ani nepriame v porovnaní s cieľmi rozvojovej spolupráce.
49 Pokiaľ ide v prvom rade o prispenie týchto ustanovení k sledovaniu cieľov rozvojovej spolupráce, treba konštatovať, že ako uvádza generálny advokát v bodoch 48, 55 a 63 návrhov, migrácia, vrátane boja proti nezákonnej migrácii, doprava a životné prostredie sú integrované v politike rozvoja definovanej v európskom konsenze. V bode 12 európskeho konsenzu migrácia, rovnako ako životné prostredie a trvalo udržateľné využívanie prírodných zdrojov, sú súčasťou plánovaného súboru rozvojových činností na dosiahnutie rozvojových cieľov tisícročia a zohľadnenie hospodárskych, sociálnych a environmentálnych aspektov odstránenia chudoby v rámci trvalo udržateľného rozvoja. Migrácia je tam koncipovaná v bode 38 tak, že musí byť pozitívnym faktorom rozvoja, prispievajúcim k zníženiu chudoby a rozvoj v bode 40 tak, že je to z dlhodobého hľadiska najefektívnejšia odpoveď na násilnú a nezákonnú migráciu. Životné prostredie a doprava sa tam nachádzajú v bodoch 75 a 77 medzi hlavnými oblasťami činnosti Únie, ktoré majú zodpovedať potrebám partnerských krajín.
50 Takisto migrácia, doprava a životné prostredie sú zaradené v nariadení č. 1905/2006 ako oblasti rozvojovej spolupráce, na ktorú možno čerpať pomoc Únie prostredníctvom geografických programov, najmä v prospech ázijských krajín, a pokiaľ ide o životné prostredie a migráciu, prostredníctvom tematických programov.
51 Zo samotnej rámcovej dohody vyplýva spojitosť medzi spoluprácou, ktorú má zaviesť v oblasti migrácie, dopravy a životného prostredia na jednej strane a cieľmi rozvojovej spolupráce na druhej strane.
52 Teda, po prvé článok 26 tejto dohody, nazvaný „Spolupráca v oblasti migrácie a rozvoja“, indikuje, že otázky migrácie sú integrované do národných stratégií sociálneho a hospodárskeho rozvoja krajín pôvodu, tranzitu a cieľových krajín migrantov a že táto spolupráca má byť sústredená na otázky migrácie a rozvoja.
53 Po druhé, v článku 34 rámcovej dohody sa strany zhodli, že spolupráca v oblasti životného prostredia a prírodných zdrojov musí podporiť zachovanie a zlepšenie životného prostredia v rámci úsilia o trvalo udržateľný rozvoj a posilniť integráciu environmentálnych úvah vo všetkých oblastiach spolupráce. Takéto úvahy sú tak obsiahnuté v ostatných ustanoveniach rámcovej dohody a konkrétne v článku 29 o rozvojovej spolupráci, ktorý stanovuje, že stredobodom dialógu týkajúceho sa tejto spolupráce má byť najmä podpora trvalo udržateľného stavu životného prostredia.
54 Po tretie, článok 38 rámcovej dohody stanovuje, že strany sa majú usilovať o spoluprácu v oblasti dopravy s cieľom najmä riešiť ich dosah na životné prostredie a že chcú v tejto oblasti podporovať výmenu informácií a dialóg o rôznych predmetoch, spomedzi ktorých sa niektoré týkajú rozvoja.
55 Z týchto konštatovaní vyplýva, že ustanovenia rámcovej dohody týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, dopravy a životného prostredia, koherentne s európskym konsenzom, prispievajú k sledovaniu cieľov rozvojovej spolupráce.
56 Pokiaľ ide v druhom rade o rozsah povinností zakotvených v týchto ustanoveniach, treba konštatovať, že článok 34 týkajúci sa životného prostredia a prírodných zdrojov a článok 38 týkajúci sa dopravy sa obmedzujú len na vyhlásenia zmluvných strán k cieľom, ktoré musí sledovať ich spolupráca a témy, ktorých sa má týkať, bez toho, aby boli určené konkrétne spôsoby realizácie tejto spolupráce.
57 Pokiaľ ide o readmisiu štátnych príslušníkov zmluvných strán, článok 26 ods. 3 rámcovej dohody obsahuje na rozdiel od ustanovení uvedených v predchádzajúcom bode tohto rozsudku presné povinnosti. Filipínska republika a členské štáty sa tam totiž zaviazali k readmisii svojich štátnych príslušníkov, ktorí nespĺňajú alebo už viac nespĺňajú podmienky na vstup alebo pobyt na území druhej zmluvnej strany, na jej žiadosť a v primeranej lehote, keď sa zistí štátna príslušnosť týchto štátnych príslušníkov a keď boli dodržané procesné pravidlá, ako aj poskytnúť svojim štátnym príslušníkom potrebné dokumenty na tento účel. Zaviazali sa takisto uzatvoriť v čo najkratších lehotách admisnú a readmisnú dohodu.
58 Hoci je pravda, že uvedený článok 26 ods. 3 obsahuje spresnenia týkajúce sa zaobchádzania so žiadosťami o readmisiu, nič to nemení na tom, že ako vyplýva z odseku 2 písm. f) tohto istého článku, readmisia osôb s protiprávnym pobytom sa vyskytuje v tomto článku ako jedna z osí, na ktorých sa musí zakladať spolupráca v oblasti migrácie a rozvoja, bez toho, aby readmisia bola v tomto štádiu predmetom takých podrobných ustanovení umožňujúcich jej realizáciu, akými bývajú ustanovenia readmisnej dohody. Nemožno sa preto domnievať, že článok 26 rámcovej dohody obsahuje právnu úpravu konkrétnych spôsobov realizácie spolupráce v oblasti readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, čo potvrdzuje aj záväzok v odseku 4 tohto článku, a to uzatvoriť v čo najkratšom čase readmisnú dohodu.
59 V dôsledku toho sa zdá, že ustanovenia rámcovej dohody týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov zmluvných strán, dopravy a životného prostredia neobsahujú povinnosti takého rozsahu, aby bolo možné domnievať sa, že by predstavovali ciele odlišné od cieľov rozvojovej spolupráce, ktoré by neboli ani sekundárne, ani nepriame v porovnaní s cieľmi rozvojovej spolupráce.
60 Z toho vyplýva, že Rada nesprávne použila ako právne základy napadnutého rozhodnutia článok 79 ods. 3 ZFEÚ, články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ a článok 191 ods. 4 ZFEÚ.
61 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom do neho Rada pridala právne základy týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín, dopravy a životného prostredia.
62 Za týchto okolností netreba rozhodnúť o návrhu Komisie a Rady zachovať účinky napadnutého rozhodnutia.
O trovách
63 Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
64 V súlade s článkom 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku Česká republika, Spolková republika Nemecko, Írsko, Helénska republika, Rakúska republika a Spojené kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Rady 2012/272/EÚ zo 14. mája 2012 o podpise Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej v mene Únie sa zrušuje v rozsahu, v akom Rada Európskej únie do tohto rozhodnutia pridala právne základy týkajúce sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín, dopravy a životného prostredia.
2. Rada Európskej únie je povinná nahradiť trovy konania.
3. Česká republika, Spolková republika Nemecko, Írsko, Helénska republika, Rakúska republika, ako aj Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy